非正式制度對農(nóng)戶耕地保護(hù)行為的影響

夏世茂

（廣東華遠(yuǎn)國土工程有限公司，廣東 中山 528400）

耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。耕地保護(hù)不僅關(guān)系著中華民族的“鐵飯碗”和億萬農(nóng)民的生計(jì)，還關(guān)系著社會的長治久安、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為保護(hù)耕地資源，我國制定和出臺了包括基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度、耕地總量動態(tài)平衡制度等世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其在耕地?cái)?shù)量保護(hù)方面發(fā)揮了積極的作用。但我國耕地保護(hù)的整體效果卻不容樂觀，耕地總量持續(xù)快速減少的趨勢沒有得到控制［1-3］，尤其是耕地質(zhì)量出現(xiàn)了總體下降趨勢［4］。耕地保護(hù)包括耕地的數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)保護(hù)3個(gè)維度，我國現(xiàn)行的耕地保護(hù)工作側(cè)重于耕地?cái)?shù)量保護(hù)，主要強(qiáng)調(diào)政府部門在耕地保護(hù)中的主導(dǎo)作用，農(nóng)戶缺少話語權(quán)。而在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)戶恰恰是耕地最直接、具體的使用者和管理者，對耕地狀況最了解，且在日常利用與管理中如種植安排、農(nóng)藥肥料使用、勞動資本投入等都會直接或間接影響耕地質(zhì)量［5］。丁洪建、張鳳榮、任繼偉、陳美球等學(xué)者指出在耕地保護(hù)中，尤其是在耕地質(zhì)量保護(hù)上，農(nóng)戶扮演的角色至關(guān)重要［6-10］。

制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范。制定制度的目的在于約束追求主體福利或效用最大化的個(gè)人行為［11］。制度包括正式制度和非正式制度。其中，正式制度是指國家、地方政府及組織機(jī)構(gòu)指定的法律、法規(guī)及規(guī)范等。而非正式制度是指人們在長期社會交往中逐漸形成的，在世代相傳、漸進(jìn)演化中構(gòu)成的文化的一部分，包括價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和意識形態(tài)等［12］。這種人們在社會交往中無意識形成的非正式制度，在世代相傳演進(jìn)過程中構(gòu)成了農(nóng)村文化的一部分，其一經(jīng)形成便具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，會對人們的行為產(chǎn)生持久的影響。由于正式制度的制定和實(shí)施均需要一定成本，而且隨著正式制度安排的逐漸細(xì)化，成本會越來越高，因此，正式制度只能在一定的范圍內(nèi)發(fā)揮作用，不可能做到完美無缺、事無巨細(xì)。我國農(nóng)村社會，特別是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)際上仍保留著傳統(tǒng)倫理觀念，非正式制度在農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)生活中仍然起著重要作用，對農(nóng)戶耕地保護(hù)行為也將帶來積極或消極影響。因此，筆者嘗試從平均主義思想、戀土情節(jié)、農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)、實(shí)利主義及“安全第一”的行為準(zhǔn)則等方面分析非正式制度對農(nóng)戶耕地保護(hù)行為的影響，以期為建立和完善農(nóng)戶耕地保護(hù)約束激勵(lì)機(jī)制提供參考。

1 非正式制度對農(nóng)戶耕地保護(hù)的影響

1.1 平均主義思想

我國歷來不患寡而患不均，平均主義思想在農(nóng)村社會已根深蒂固［13］。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，農(nóng)村有限的耕地資源在按人口平均分配到戶的過程中，為了實(shí)現(xiàn)公平，一般根據(jù)水源條件區(qū)分水田、旱地，再進(jìn)行遠(yuǎn)近、肥瘦搭配，人為地將耕地分成很多細(xì)小地塊。陳美球等在對江西省21個(gè)村952戶農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶戶均承包耕地面積為0.296 0 hm2，而戶均承包耕地田塊數(shù)卻達(dá)8.13塊，每塊耕地的平均規(guī)模為0.008 7 hm2，其中最小耕作田塊面積只有0.000 7 hm2［14］。另外，由于政府征地以及集體人口的變化，為實(shí)現(xiàn)人均占有耕地的公平性，村集體會不定期對耕地進(jìn)行局部或整體調(diào)整。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)濟(jì)研究中心農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查，1978年以來，我國土地平均調(diào)整次數(shù)3.1次，最高達(dá)到8.0次［15］。

對于這種細(xì)碎分散的耕地布局，耕作時(shí)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，農(nóng)戶日常管理也不方便。頻繁的土地調(diào)整不利于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用。在缺少勞動力或農(nóng)戶兼業(yè)等情況下，位置較遠(yuǎn)、面積較小的田塊，農(nóng)戶管理更加粗放，部分耕地直接被閑置或拋荒，直接導(dǎo)致有效耕地面積減少、耕地質(zhì)量降低，最終變成無法耕作的土地。因此，農(nóng)民有“一年不耕二年荒，三年不耕四年崗（即變成山林）”的說法。

1.2 戀土情結(jié)

對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依靠和對土地的眷戀，是我國農(nóng)民的一個(gè)重要特征［16］。我國兩千多年的農(nóng)耕文化形成的自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，使得土地成為主要的、農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料。“三畝地，一頭牛，老婆孩子熱炕頭”是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會許多農(nóng)民的夢想，是他們一生為之奮斗的目標(biāo)。有了土地就意味著農(nóng)民能夠生存，在不遭遇天災(zāi)人禍的情況下，農(nóng)民通過精耕細(xì)作以及家庭手工基本可以保障一個(gè)家庭的吃、穿、住等最低層次的生活需求。這種土里刨食的生活方式使得農(nóng)民對土地有著特殊的眷戀之情。對江西省農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查顯示，不管是現(xiàn)行耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到30倍以上，農(nóng)戶不希望耕地被征收的比例隨著年齡的增長而增加［17］。這表明隨著農(nóng)戶年齡的增大，其保護(hù)耕地的意愿越強(qiáng)烈。

改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，農(nóng)民獲得了自主擇業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會。同時(shí)，相對于工商業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出較低，大批農(nóng)村富余勞動力從土地上游離出來，轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民開始從土地的束縛中掙脫開來，在一定程度上消解了農(nóng)民的戀土情節(jié)［18］。農(nóng)民任意浪費(fèi)耕地資源，甚至占用耕地修建超標(biāo)面積別墅、陵園墓地的現(xiàn)象屢見不鮮。

1.3 實(shí)利主義

實(shí)利主義認(rèn)為人的一切行為歸根結(jié)底屬于經(jīng)濟(jì)行為，個(gè)人的幸福和社會的進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的增長具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，并堅(jiān)信無限豐富的物質(zhì)可以解決人類的所有問題［19］，把滿足人類自身的需求視為經(jīng)濟(jì)活動的價(jià)值判斷，并以此為標(biāo)準(zhǔn)去引導(dǎo)、衡量人類的生產(chǎn)活動。實(shí)利主義在我國可謂源遠(yuǎn)流長，如養(yǎng)子是為防老，娶妻是為生子，讀書是為功名，求神是為免災(zāi)或獲得庇佑等，其把個(gè)人的眼前利益當(dāng)作引導(dǎo)人們行動的誘因。概而言之，30余年來我國的新傳統(tǒng)乃實(shí)利至上，表現(xiàn)為以國民生產(chǎn)總值為中心的實(shí)利主義思維［20］。

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中擁有更多的自主決策權(quán)。在實(shí)利主義觀念的影響下，農(nóng)戶表現(xiàn)出急功近利的特點(diǎn)，在生產(chǎn)過程中不重視有機(jī)肥、綠肥等可以改善土壤理化性質(zhì)肥料的投入，更傾向于大量使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等見效明顯的短期投入品，同時(shí)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投入也明顯不足。而過量農(nóng)藥、化肥及農(nóng)膜的使用，造成土壤污染和水體污染，導(dǎo)致耕地質(zhì)量退化、水資源短缺以及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化［21］。部分農(nóng)戶為追求更高的經(jīng)濟(jì)效益，利用耕地種植苗木、挖塘養(yǎng)殖，甚至非法占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，如進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房、大棚房開發(fā)等，造成耕作層被破壞、可耕種的土地面積減少。

1.4 “安全第一”的行為準(zhǔn)則

斯科特認(rèn)為，當(dāng)生計(jì)面臨隨時(shí)可能斷裂的時(shí)候，生存安全將成為農(nóng)民最大的需求，農(nóng)民的行為將主要圍繞如何規(guī)避他們可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)［22］。改革開放后，農(nóng)民獲得外出務(wù)工的機(jī)會，收入有了很大的提升，發(fā)展機(jī)遇增加，生活條件也有了較大的改善，但農(nóng)民在我國社會中長期處于弱勢地位的狀況沒有得到改變，面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)依然還在。特別是農(nóng)民獲取生活保障的方法和途徑?jīng)]有實(shí)質(zhì)性改變，當(dāng)遭遇重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，仍然要依靠家庭自身及其自有的私人關(guān)系獲取資源。在這種背景下，生存安全仍是農(nóng)戶行為的準(zhǔn)則。

農(nóng)業(yè)種植利益偏低且需面臨自然、市場、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)戶對于水利建設(shè)等中長期、高投資的農(nóng)業(yè)工程持保守和謹(jǐn)慎的態(tài)度。農(nóng)戶傾向于采用低風(fēng)險(xiǎn)、低投入的策略。外出務(wù)工是農(nóng)戶獲得收入的主要渠道，部分農(nóng)民雖然已經(jīng)不從事農(nóng)業(yè)活動，但是也不愿輕易放棄耕地承包權(quán)，寧可選擇丟荒也不愿意轉(zhuǎn)讓給其他人，目的是在非農(nóng)就業(yè)不暢時(shí)保留一份土地可以繼續(xù)耕作，不至于生計(jì)沒有保障。在這樣的行為準(zhǔn)則下，農(nóng)戶對于耕地的長期投入減少，耕地管理粗放，甚至閑置、拋荒，這對于耕地?cái)?shù)量和耕地質(zhì)量均有一定消極影響。

1.5 農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)

我國農(nóng)村社會是以家庭為中心、以血緣及地緣關(guān)系為紐帶建立起來的一個(gè)由內(nèi)向外、由親及疏、由近及遠(yuǎn)的包含親戚關(guān)系、鄰里關(guān)系、熟人關(guān)系等的農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種以熟人之間的信任為基礎(chǔ)建立的關(guān)系網(wǎng)是農(nóng)村社會中人們獲取各種社會資源和保障的主要途徑［23］，尤其是在當(dāng)前農(nóng)村社會各項(xiàng)社會保障措施還不健全的情況下，農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)對于農(nóng)戶生存至關(guān)重要。

在這種以熟人關(guān)系為主體框架的農(nóng)村社會中，對于農(nóng)村中常見的占用耕地建房、非法進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等破壞耕地的行為，農(nóng)民往往礙于熟人關(guān)系或擔(dān)心損害私人關(guān)系，一般很少會出面制止，更不會向相關(guān)部門舉報(bào)。因?yàn)榕e報(bào)這種行為會被認(rèn)為“不道德”，會被其他人孤立。更有甚者，當(dāng)集體中有多個(gè)農(nóng)戶存在違法行為時(shí)，這種熟人關(guān)系使農(nóng)戶更容易形成利益共同體，聯(lián)合起來阻撓政府部門正常的土地執(zhí)法。另外，熟人之間耕地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一般都沒有簽訂書面協(xié)議，更多的是口頭協(xié)議。這種口頭協(xié)議隨時(shí)可能會被終止，無法很好地保護(hù)雙方的利益，使耕地經(jīng)營者傾向于短期內(nèi)采用掠奪式經(jīng)營方式，從而不重視耕地養(yǎng)護(hù)。

2 結(jié)論與討論

受平均主義思想的影響，農(nóng)村集體土地分配時(shí)采用遠(yuǎn)近、肥瘦搭配的方式。農(nóng)戶承包的耕地零散細(xì)碎、勞動力不足時(shí)耕地利用更加粗放，使得棄耕、拋荒現(xiàn)象增加。農(nóng)民戀土情節(jié)有利于耕地保護(hù)，但隨著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的增加，在一定程度上消解了農(nóng)戶的戀土情節(jié)，農(nóng)戶保護(hù)耕地的意愿下降。農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)是農(nóng)戶獲取資源的主要途徑，為維護(hù)這種熟人關(guān)系，對于農(nóng)村常見的耕地違法行為，農(nóng)戶一般不會主動制止。在實(shí)利主義觀念影響下，農(nóng)戶更傾向于采取掠奪式的經(jīng)營方式，大量使用化肥、農(nóng)藥，導(dǎo)致耕地質(zhì)量退化、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化。根據(jù)“安全第一”的行為準(zhǔn)則，農(nóng)戶即使不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其寧愿棄耕或拋荒也不愿意放棄耕地的承包經(jīng)營權(quán)。因此，平均主義、戀土情節(jié)、實(shí)利主義、“安全第一”等非正式制度，影響了農(nóng)戶日常的耕地利用與管理行為，如勞動力和資金投入、農(nóng)藥化肥及綠肥使用等均會對耕地保護(hù)產(chǎn)生直接或間接的影響。

在耕地保護(hù)工作中，除了要繼續(xù)強(qiáng)化土地用途管制，完善永久基本農(nóng)田保護(hù)等相關(guān)耕地保護(hù)法律、執(zhí)行政策外，還要在增強(qiáng)農(nóng)戶保護(hù)耕地觀念的同時(shí)，建立健全農(nóng)村社會保障制度、耕地保護(hù)激勵(lì)與監(jiān)督處罰機(jī)制，調(diào)動農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性，從而實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)。