新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究①
——以廣西貴港市中里鄉(xiāng)為例

黃善筆

（廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 廣西南寧530006）

加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要對(duì)農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素進(jìn)行重新配置。通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，可以使農(nóng)民在土地中獲取增值收益，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地利用率，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造資源條件。因此，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)［1］。當(dāng)前，廣西貴港市中里鄉(xiāng)在土地流轉(zhuǎn)方面還存在一些突出問(wèn)題。據(jù)此，從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)角度出發(fā)，分析中里鄉(xiāng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意義

1.1 緩解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地矛盾

隨著我國(guó)近年來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，使得農(nóng)田無(wú)人耕種，造成了極大浪費(fèi)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，可以提高土地資源利用率，有效緩解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的土地矛盾。

1.2 促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展

傳統(tǒng)家庭承包責(zé)任制是以家庭為單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，效率低，收益小，通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。而引進(jìn)外資，可以合理開(kāi)發(fā)利用土地。

1.3 有效解決勞動(dòng)力問(wèn)題

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可轉(zhuǎn)向其他行業(yè)就業(yè)，大大提高了勞動(dòng)力的利用效率，增加收入。

因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不僅可使農(nóng)村土地得到了合理利用，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，而且還能在一定程度上增加了農(nóng)民收入，這對(duì)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，縮小我國(guó)城鄉(xiāng)差距具有重要作用。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下中里鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成效與存在的問(wèn)題

廣西貴港市港北區(qū)中里鄉(xiāng)，山多地少，四面環(huán)山，耕地面積為1 867 hm2。一直以來(lái)，外出打工成為了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提高收入的主要路徑，導(dǎo)致在家務(wù)農(nóng)的人越來(lái)越少，農(nóng)田丟荒。為此，中里鄉(xiāng)抓住土地流轉(zhuǎn)機(jī)遇，2019年全鄉(xiāng)成立合作社15家，包括港北區(qū)向陽(yáng)果蔬種植專業(yè)合作社、中里鄉(xiāng)正豐火龍果合作社等，合作社社員近1 000人，帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕? 500多人，發(fā)展種植淮山、火龍果等作物，農(nóng)民年人均收入增加6 000多元，丟荒土地變成了農(nóng)民增收致富的重要途徑。截至2019年底，中里鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)約270 hm2，約占耕地面積15%，棄荒120 hm2，盤活了80%以上閑置農(nóng)用地。中里鄉(xiāng)充分利用閑置農(nóng)用地，不僅增加了農(nóng)民的收入，也增加了留守人員就業(yè)機(jī)會(huì)，部分地區(qū)還實(shí)現(xiàn)了一定規(guī)模的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了一定的發(fā)展，但也存在一些問(wèn)題。

2.1 土地轉(zhuǎn)讓機(jī)制不健全，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到限制

現(xiàn)有法律、法規(guī)并未對(duì)集體土地管理沒(méi)有作出明確的規(guī)定［2］。雖然《土地管理法》第八條規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)是“集體”，但“集體”只是一個(gè)抽象的概念，從物權(quán)法所有權(quán)來(lái)看，所有權(quán)的主體必須是一個(gè)真實(shí)具體的法律實(shí)體，因?yàn)闊o(wú)法界定集體所有權(quán)具體法律實(shí)體，容易造成土地非法占用、無(wú)序發(fā)展現(xiàn)象，這不利于國(guó)家土地改革的順利實(shí)施。此外，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，轉(zhuǎn)讓對(duì)象范圍小，形式單一，流轉(zhuǎn)信息不通暢，容易造成土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程受到阻礙。

2.2 土地轉(zhuǎn)讓程序不規(guī)范，土地糾紛現(xiàn)象尚存在

土地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位，村民對(duì)流轉(zhuǎn)政策了解不夠，土地轉(zhuǎn)讓程序不規(guī)范，容易產(chǎn)生土地糾紛。目前中里鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)大多是流轉(zhuǎn)雙方私下協(xié)商完成，有些為口頭協(xié)議，沒(méi)有簽訂書(shū)面合同，完全依賴于雙方信任和感情［3］，有些即使有書(shū)面合同，但內(nèi)容和形式并不規(guī)范、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任并沒(méi)有作出明確的規(guī)定，經(jīng)政府登記備案的更是少之又少，極易引發(fā)矛盾糾紛，雙方的權(quán)益都無(wú)法得到有效的保護(hù)。

2.3 村民對(duì)土地依賴性強(qiáng)，流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)

中里鄉(xiāng)地理位置偏遠(yuǎn)，人多地少，土地人均占有量少，村民對(duì)土地有種特別的情感［4］。目前，中里鄉(xiāng)農(nóng)村“空巢”現(xiàn)象比較明顯，大部分青年人已經(jīng)外出務(wù)工出，耕地勞動(dòng)力主要是中老年人，這些人群科學(xué)文化水平較低，早已習(xí)慣了自給自足的小農(nóng)生活。據(jù)調(diào)查，中里鄉(xiāng)農(nóng)村70歲以上的老年人70%仍堅(jiān)持耕地，對(duì)土地流轉(zhuǎn)幾乎不感興趣。

2.4 土地流轉(zhuǎn)缺乏保障，農(nóng)業(yè)用途發(fā)生改變

現(xiàn)場(chǎng)訪談得知，農(nóng)村土地租讓回報(bào)非常低，且大部分承包合同時(shí)間為5年以下，不易于土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。由于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低，為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，有些承包方往往擅自改變土地用途，不考慮種植，而改造成魚(yú)塘、牲畜圈舍，甚至興修水利等，極大破壞了農(nóng)業(yè)土地資源的可持續(xù)，給恢復(fù)土地農(nóng)業(yè)用途帶來(lái)難度。

3 解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的建議

3.1 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)

根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地實(shí)際情況，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)的基本原則、條件、范圍、程序、收益、轉(zhuǎn)讓當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任等方面做出明確規(guī)定，避免盲目跟風(fēng)搞城鎮(zhèn)化建設(shè)。加強(qiáng)宣傳，督促農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)務(wù)必要合法合規(guī)轉(zhuǎn)讓。

3.2 加大政策宣傳力度，更新村民傳統(tǒng)思想觀念

通過(guò)不同形式宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方積極學(xué)習(xí)土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)，加強(qiáng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)合作。同時(shí)，更新農(nóng)戶傳統(tǒng)思想觀念，增強(qiáng)村民土地流轉(zhuǎn)意愿。

3.3 加大扶持力度

增加政府財(cái)政投入，積極探索土地流轉(zhuǎn)資金的來(lái)源。具體措施如下：第一，設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金，納入政府財(cái)政預(yù)算，鼓勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以村為單位成立土地股份合作社，加快農(nóng)村土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。第二，不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，保障村民的合法權(quán)益。第三，積極探索其他資金來(lái)源途徑，加大扶持力度。

3.4 強(qiáng)化公眾參與，提高農(nóng)民積極性

要使中里鄉(xiāng)公眾主動(dòng)參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之中，需要基層政府加大激勵(lì)力度，解決公眾普遍關(guān)心的問(wèn)題。一方面，對(duì)積極參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的群眾給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面，政府可以從當(dāng)?shù)剞r(nóng)民中選出影響力較大的農(nóng)戶，向身邊的群眾說(shuō)明土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的好處，通過(guò)樹(shù)立典型提高其他農(nóng)戶積極性［5］。

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅讓土地得到優(yōu)化配置，還能提高農(nóng)民收入，不失為一個(gè)雙全做法。通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)指導(dǎo)農(nóng)村土地合法轉(zhuǎn)讓；加大政策宣傳力度，更新村民傳統(tǒng)思想觀念；加大扶持力度，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)有效進(jìn)行；強(qiáng)化公眾參與，提高農(nóng)民積極性等措施可有效解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，為加快民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)一份力量。