基層社會(huì)治理之智慧養(yǎng)老背景下政策執(zhí)行困境和策略研究

劉希晨

[摘 要]隨著我國(guó)老年人群體數(shù)量的快速增長(zhǎng)，不少老年人因不能適應(yīng)信息化社會(huì)的迅猛發(fā)展，不會(huì)使用智能化產(chǎn)品，在出行、就醫(yī)、購(gòu)物等日常生活中遇到了很多障礙，造成了許多不便。因此，國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于切實(shí)解決老年人使用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》及系列相關(guān)文件[1]，制定了具體政策來幫助老年群體跨越數(shù)字鴻溝，但具體的執(zhí)行過程會(huì)面臨各種困境和挑戰(zhàn)。文章將基于史密斯政策執(zhí)行模型理論來分析老年群體數(shù)字鴻溝下的政策執(zhí)行困境，并提出相應(yīng)的策略和優(yōu)化路徑，致力于提高智慧養(yǎng)老服務(wù)水平，從而增強(qiáng)我國(guó)基層社會(huì)治理能力。

[關(guān)鍵詞]基層社會(huì)治理;老年群體;數(shù)字鴻溝;政策執(zhí)行;史密斯政策執(zhí)行模型

中圖分類號(hào)：D631.43? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-1722（2021）21-0088-03

一、研究背景和問題提出

近年來，人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)被廣泛應(yīng)用于智慧社會(huì)和智慧城市建設(shè)中，也推進(jìn)了基層社會(huì)治理領(lǐng)域的進(jìn)程。我們現(xiàn)在正處于一個(gè)信息爆炸的大數(shù)據(jù)時(shí)代，各種智能化產(chǎn)品和服務(wù)逐步深入到日常生活的方方面面，很大程度上改變了人們的生產(chǎn)和生活方式。掌握智能化技術(shù)也逐漸成為一項(xiàng)必備的技能。數(shù)字技術(shù)在給我們帶來極大便利的同時(shí)也暴露出一些社會(huì)問題。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年底，我國(guó)65周歲及以上人口1.76億人，占總?cè)丝诘?2.6%，所以關(guān)注老年群體的生活需求和為他們提供更好的養(yǎng)老服務(wù)是時(shí)代的課題和社會(huì)的使命。在大多數(shù)人享受數(shù)字技術(shù)帶來的智慧和創(chuàng)新成果時(shí)，老年群體卻集體陷入了“數(shù)字鴻溝”的困境中[2]。數(shù)字鴻溝指的是在進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代后，人們?cè)谡莆招畔?、?yīng)用和創(chuàng)新信息化工具能力上的差距，而在社會(huì)的諸多群體中，老年人明顯是數(shù)字時(shí)代下的弱勢(shì)群體。而今年在新冠疫情防控的大背景下，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約掛號(hào)辦理事務(wù)、出示健康碼乘車、出行辦理防疫行程卡等成為常態(tài)化措施，但一些老年人因?yàn)闆]有或者不會(huì)使用智能設(shè)備而被拒之門外，這對(duì)他們的日常生活造成了很多不便。

針對(duì)日益凸顯的“數(shù)字鴻溝”，也為了能讓數(shù)字技術(shù)和老齡化社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)解決老年人使用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》，方案中制定了具體的政策來幫助老年人跨越數(shù)字鴻溝的障礙。但地方政府在政策執(zhí)行的具體過程中會(huì)因?yàn)楦鞣N影響因素而遇到種種挑戰(zhàn)，基于此，文章試圖以史密斯政策執(zhí)行模型為框架，來分析方案中的政策在執(zhí)行過程中遭遇的困境并提出相應(yīng)的策略和解決路徑，以期對(duì)政府政策執(zhí)行和優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)提供參考，也為基層社會(huì)治理提供新的思路。

二、理論模型和概念解釋

20世紀(jì)七八十年代，西方國(guó)家掀起了一股研究政策執(zhí)行運(yùn)動(dòng)的熱潮，形成了所謂的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”。史密斯認(rèn)為政策執(zhí)行的效果主要是受四個(gè)因素的影響：（1）理想化的政策，指政策制定者在制定政策的時(shí)候不僅要考慮到政策的具體形式、具體類型、輻射范圍以及社會(huì)形象等，還要評(píng)估政策目標(biāo)的合理性和政策方案的可行性;（2）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通常指的是政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織和單位，涉及內(nèi)部結(jié)構(gòu)和人員類別，以及領(lǐng)導(dǎo)者的能力和風(fēng)格;（3）政策目標(biāo)群體，即政策的最直接受眾群體，也是受政策影響最大的個(gè)人或群體;（4）政策環(huán)境，指的是影響政策執(zhí)行的外部因素，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)因素等。政策的執(zhí)行只有在符合條件的特定環(huán)境中才能夠發(fā)揮最大的效用，所以環(huán)境因素本質(zhì)上是政策執(zhí)行過程中的限制和約束條件[3]。

三、老年群體數(shù)字鴻溝問題下的政策執(zhí)行困境

為了避免老年群體長(zhǎng)期深陷數(shù)字鴻溝的窘境，國(guó)務(wù)院辦公廳近日出臺(tái)了一系列解決老年人使用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案，對(duì)于老年人融入智慧社會(huì)起到了統(tǒng)籌方向的作用，但是政策的制定與執(zhí)行并不總是一致的，在具體的執(zhí)行過程中會(huì)受到各種復(fù)雜因素的影響，大多數(shù)政策執(zhí)行的最終結(jié)果總是會(huì)和政策預(yù)期的理想目標(biāo)有所差距。接下來筆者將以史密斯政策執(zhí)行過程模型為框架，從理想化的政策、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策目標(biāo)群體和政策環(huán)境四個(gè)因素，來分析老年群體在遭遇數(shù)字鴻溝時(shí)的政策執(zhí)行困境。

（一）理想化的政策：政策制定具有不確定和模糊性

政策制定是整個(gè)政策系統(tǒng)中的邏輯起點(diǎn)，一般具有統(tǒng)籌全局和把握方向的功能及職責(zé)。而這兩個(gè)功能就需要政策有極大的普適性，覆蓋的實(shí)施范圍要相對(duì)廣泛，所以就決定了政策的制定本身就會(huì)帶有不確定性和模糊性。根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情，不同層級(jí)的政府具有不同的政策目標(biāo)和權(quán)責(zé)劃分，中央政府作為政策制定的總設(shè)計(jì)師，不可能直接把政策交付給最終實(shí)施政策的主體，中間還需要層層傳遞。最高的政策制定者為了給予下級(jí)更大的政策執(zhí)行空間以及便利性，往往在制定政策的措辭時(shí)帶有模糊性詞語，使得下級(jí)政府在執(zhí)行政策的時(shí)候擁有較大的自由裁量權(quán)[4]。這種模糊性特征在一定程度上是有必要的，政策制定者考慮到不同地區(qū)之間存在的差異，便于下級(jí)各主體因地制宜執(zhí)行具體政策以實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。但這種模糊性也會(huì)帶來很多問題，比如可能出現(xiàn)下級(jí)政府變相執(zhí)行政策、扭曲執(zhí)行政策等不好的現(xiàn)象，造成一種“選擇性執(zhí)行政策”的弊端。

同樣，解決老年人使用智能技術(shù)困難的方案也同樣會(huì)出現(xiàn)這些問題，雖然實(shí)施方案具體指出了涉及老年人日常生活的七類服務(wù)場(chǎng)景，也列出了20條具體舉措，但文本中還是使用了大量“完善”“優(yōu)化”等模糊性詞匯，導(dǎo)致政策目標(biāo)過于宏觀，進(jìn)而會(huì)使得不同地區(qū)的不同執(zhí)行主體采取不同的措施，最終就會(huì)取得不同的效果，就會(huì)有可能造成政策執(zhí)行的誤解和偏差，而且政策制定的模糊性給一些執(zhí)行主體想要鉆空子提供了一定程度上的客觀條件。

（二）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)：執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不明和行動(dòng)偏差

執(zhí)行機(jī)構(gòu)的任務(wù)是完成上一級(jí)政府傳達(dá)的政策任務(wù)，所以厘清政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)是政策能夠順利執(zhí)行的前提。我國(guó)政府劃分為中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)縱向?qū)蛹?jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為落實(shí)政策的基層政府，要承擔(dān)起與上級(jí)政府交流和溝通的責(zé)任，而上級(jí)政府則要自覺履行考察績(jī)效和監(jiān)督整個(gè)執(zhí)行過程的義務(wù)?；鶎诱疄榱送ㄟ^考核并且被諸如晉升之類的利益方式所激勵(lì)，就會(huì)基于自己利益最大化的角度，對(duì)有助于自己的政策積極執(zhí)行，對(duì)自己不利的政策消極執(zhí)行甚至是不予執(zhí)行，這就會(huì)導(dǎo)致在執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)偏差。

同樣，解決老年人使用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案中關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的闡述也出現(xiàn)了上述提到的問題，政策里提出了具體解決措施，但沒有提及相關(guān)的責(zé)任部門，這就可能使得部門的權(quán)責(zé)不明，從而造成部門之間權(quán)力重疊或相互推諉的局面，導(dǎo)致政策執(zhí)行越來越偏離政策目標(biāo)。而且我國(guó)在公共養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)過程中，不僅會(huì)涉及政府一個(gè)單位主體，還包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、社區(qū)、社會(huì)組織、家庭等多個(gè)主體，如何實(shí)現(xiàn)多元主體之間的良性合作以及保證每個(gè)主體內(nèi)部人員工作的專業(yè)性是我們長(zhǎng)期以來要探索的問題[5]。

（三）政策目標(biāo)群體：參與度和認(rèn)同感都比較低下

政策從制定到執(zhí)行再到評(píng)估等一系列流程，都是為了滿足特定群體的利益需求，所以政策能否有效執(zhí)行是要依靠目標(biāo)群體的認(rèn)可程度。但目標(biāo)群體是由不同的個(gè)體組成的，個(gè)體都擁有不同的價(jià)值取向和判斷事物的衡量標(biāo)準(zhǔn)，所以大家對(duì)政策的態(tài)度是不同的，換言之，政策執(zhí)行的難度也會(huì)加大。

同樣，老年群體在遭遇“數(shù)字鴻溝”問題時(shí)，相關(guān)部門出臺(tái)的政策在執(zhí)行的過程中也會(huì)遇到上述問題。老年人在知識(shí)和技術(shù)能力方面無法跟上信息化的腳步，政策制定者和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往忽略掉老年人內(nèi)心的真實(shí)想法，過分強(qiáng)調(diào)從技術(shù)層面來考慮政策的可行性。那作為目標(biāo)群體的老年人因無法從政策中獲得最切實(shí)的利益而難以形成對(duì)于政策的真正認(rèn)同，那在政策執(zhí)行過程中也無法給予最有力的支持。并且實(shí)施方案中提出的具體舉措都是以完善平臺(tái)和提高設(shè)備效用等硬實(shí)力為主，卻很少提到為老年群體建立專門的心理安撫渠道[6]。

（四）政策環(huán)境：支持性因素不夠和發(fā)展動(dòng)力不足

政策環(huán)境是影響政策制定、執(zhí)行和發(fā)展的自然和社會(huì)因素的綜合體，政策執(zhí)行需要有環(huán)境的支撐，而我們所處的環(huán)境是隨時(shí)都在變化的，紛繁復(fù)雜的特點(diǎn)決定了政策在執(zhí)行過程中會(huì)面臨各種各樣的突發(fā)狀況，那就需要政策制定者有敏銳的問題意識(shí)和超前的預(yù)判能力，政策執(zhí)行者要有靈活的思考意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。

我們國(guó)家的政治體制是人民代表大會(huì)制度，人民是國(guó)家的主人，雖然各個(gè)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)踐行“以人為本”的理念，但老年人群體的數(shù)量占比從宏觀上看還是屬于小部分人群，所以政策執(zhí)行的過程可能被大部分人的聲音所影響而忽略老年群體的根本利益。很多公司負(fù)責(zé)研發(fā)適老化智能設(shè)備時(shí)并沒有以最大化便利老年人需求為出發(fā)點(diǎn)，首要的考慮因素是經(jīng)濟(jì)效益，比如在信息技術(shù)如此發(fā)達(dá)的今天，很多被頻繁使用的網(wǎng)絡(luò)軟件是沒有推出老年人定制版本的，這也是引人深思的一個(gè)熱點(diǎn)問題[7]。以上是從政治、經(jīng)濟(jì)和科技環(huán)境來分析政策執(zhí)行時(shí)可能遇到的困境，還有許多其他環(huán)境因素值得探究。

四、老年群體數(shù)字鴻溝問題下政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑

基于史密斯政策執(zhí)行模型的視角，從四個(gè)方面來探究了老年人在數(shù)字鴻溝問題下，政策執(zhí)行過程中會(huì)遇到的困境和挑戰(zhàn)。為了擺脫數(shù)字鴻溝的困境，讓老年人能更好地適應(yīng)數(shù)字技術(shù)融入智慧社會(huì)，文章提出以下對(duì)策和優(yōu)化路徑。

（一）政策制定要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的實(shí)施方案釋放出了國(guó)家將大力發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)的信號(hào)，也是推動(dòng)全國(guó)重視老年群體數(shù)字鴻溝問題的標(biāo)志。一個(gè)好的政策誕生可以促進(jìn)政策的順利推行，所以政策的制定要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。首先，政府在制定幫助老年人跨越數(shù)字鴻溝的政策時(shí)要抓住時(shí)代的主流方向，以全局觀的眼光來對(duì)待亟需解決的問題。要分清不同時(shí)期的主要矛盾和次要矛盾，學(xué)會(huì)構(gòu)建系統(tǒng)分析流程圖。然后，實(shí)施方案中要體現(xiàn)中央與地方的溝通措施，要配置以相對(duì)應(yīng)的激勵(lì)、評(píng)估和懲罰等手段，形成有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系[8]。最后，中央和地方管理部門要把握好手中的天平，時(shí)刻謹(jǐn)記底線思維，不要超出政策執(zhí)行的邊界范圍。

（二）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)要提升綜合能力

政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)要著重提高機(jī)構(gòu)的組織能力和執(zhí)行者個(gè)人的專業(yè)素質(zhì)，因?yàn)檎呔唧w的實(shí)施過程是要依靠人來落實(shí)的。一方面，良好的組織能力可以優(yōu)化效率，節(jié)省各種社會(huì)資源。要建立起政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)等多方合作機(jī)制，要搭建起不同主體間的反饋平臺(tái)等。另一方面，提高個(gè)人的專業(yè)素質(zhì)有利于為老年群體提供更加人性化的服務(wù)，要提升政策執(zhí)行人員的領(lǐng)導(dǎo)力和應(yīng)急能力，要加強(qiáng)工作人員的責(zé)任意識(shí)和知識(shí)學(xué)習(xí)。

（三）提高政策目標(biāo)群體的參與度和認(rèn)同感

實(shí)施方案中政策執(zhí)行的最終目標(biāo)是聚焦老年人的特定需求，使他們能快捷方便地獲取信息和服務(wù)。所以政策制定者和執(zhí)行主體要充分了解老年群體的真實(shí)想法，以此來保證政策能夠順利施行。相關(guān)部門要從完善老年群體參與體系和建立對(duì)于老年群體的心理安撫機(jī)制兩個(gè)方面來提高目標(biāo)群體的參與度和認(rèn)同感，參與體系的完善會(huì)讓老年群體感覺到自己的價(jià)值，也能把一些切實(shí)有益的好建議納入到政策執(zhí)行的過程中來[9]。同時(shí)要拓寬老年人參與政策的渠道，比如上門進(jìn)行訪談、集體召開座談會(huì)等方式，使政策執(zhí)行主體和老年群體的關(guān)系更加緊密，有利于日后工作的開展。心理安撫機(jī)制的建立會(huì)使老年人群放下對(duì)于數(shù)字技術(shù)的恐懼和擔(dān)憂，開始接納智能化設(shè)備并且主動(dòng)學(xué)習(xí)新的知識(shí)。

（四）激發(fā)政策環(huán)境的整體活力

政策環(huán)境對(duì)于政策執(zhí)行的影響主要?jiǎng)澐譃榭煽匾蛩睾筒豢煽匾蛩兀豢煽匾蛩匾笙嚓P(guān)主體因勢(shì)而變，擬定備選方案以備不時(shí)之需，并且要輔之以應(yīng)急機(jī)制來面對(duì)突發(fā)狀況?？煽匾蛩匾蠓山o予最充分的保障，要完善相關(guān)法律和條例來維護(hù)老年群體的利益;還要求政府加大資金投入，優(yōu)化技術(shù)、科技、人才等政策資源和環(huán)境。當(dāng)所有的環(huán)境因素都能協(xié)調(diào)融合，被激發(fā)最大活力時(shí)，就是政策執(zhí)行最好的時(shí)機(jī)。

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