基層社會治理之智慧養(yǎng)老背景下政策執(zhí)行困境和策略研究

劉希晨

[摘 要]隨著我國老年人群體數(shù)量的快速增長，不少老年人因不能適應(yīng)信息化社會的迅猛發(fā)展，不會使用智能化產(chǎn)品，在出行、就醫(yī)、購物等日常生活中遇到了很多障礙，造成了許多不便。因此，國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于切實解決老年人使用智能技術(shù)困難的實施方案》及系列相關(guān)文件[1]，制定了具體政策來幫助老年群體跨越數(shù)字鴻溝，但具體的執(zhí)行過程會面臨各種困境和挑戰(zhàn)。文章將基于史密斯政策執(zhí)行模型理論來分析老年群體數(shù)字鴻溝下的政策執(zhí)行困境，并提出相應(yīng)的策略和優(yōu)化路徑，致力于提高智慧養(yǎng)老服務(wù)水平，從而增強我國基層社會治理能力。

[關(guān)鍵詞]基層社會治理;老年群體;數(shù)字鴻溝;政策執(zhí)行;史密斯政策執(zhí)行模型

中圖分類號：D631.43? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）21-0088-03

一、研究背景和問題提出

近年來，人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)被廣泛應(yīng)用于智慧社會和智慧城市建設(shè)中，也推進了基層社會治理領(lǐng)域的進程。我們現(xiàn)在正處于一個信息爆炸的大數(shù)據(jù)時代，各種智能化產(chǎn)品和服務(wù)逐步深入到日常生活的方方面面，很大程度上改變了人們的生產(chǎn)和生活方式。掌握智能化技術(shù)也逐漸成為一項必備的技能。數(shù)字技術(shù)在給我們帶來極大便利的同時也暴露出一些社會問題。

國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年底，我國65周歲及以上人口1.76億人，占總?cè)丝诘?2.6%，所以關(guān)注老年群體的生活需求和為他們提供更好的養(yǎng)老服務(wù)是時代的課題和社會的使命。在大多數(shù)人享受數(shù)字技術(shù)帶來的智慧和創(chuàng)新成果時，老年群體卻集體陷入了“數(shù)字鴻溝”的困境中[2]。數(shù)字鴻溝指的是在進入大數(shù)據(jù)時代后，人們在掌握信息、應(yīng)用和創(chuàng)新信息化工具能力上的差距，而在社會的諸多群體中，老年人明顯是數(shù)字時代下的弱勢群體。而今年在新冠疫情防控的大背景下，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約掛號辦理事務(wù)、出示健康碼乘車、出行辦理防疫行程卡等成為常態(tài)化措施，但一些老年人因為沒有或者不會使用智能設(shè)備而被拒之門外，這對他們的日常生活造成了很多不便。

針對日益凸顯的“數(shù)字鴻溝”，也為了能讓數(shù)字技術(shù)和老齡化社會協(xié)調(diào)發(fā)展，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實解決老年人使用智能技術(shù)困難的實施方案》，方案中制定了具體的政策來幫助老年人跨越數(shù)字鴻溝的障礙。但地方政府在政策執(zhí)行的具體過程中會因為各種影響因素而遇到種種挑戰(zhàn)，基于此，文章試圖以史密斯政策執(zhí)行模型為框架，來分析方案中的政策在執(zhí)行過程中遭遇的困境并提出相應(yīng)的策略和解決路徑，以期對政府政策執(zhí)行和優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)提供參考，也為基層社會治理提供新的思路。

二、理論模型和概念解釋

20世紀七八十年代，西方國家掀起了一股研究政策執(zhí)行運動的熱潮，形成了所謂的“執(zhí)行運動”。史密斯認為政策執(zhí)行的效果主要是受四個因素的影響：（1）理想化的政策，指政策制定者在制定政策的時候不僅要考慮到政策的具體形式、具體類型、輻射范圍以及社會形象等，還要評估政策目標的合理性和政策方案的可行性;（2）政策執(zhí)行機構(gòu)，通常指的是政府機構(gòu)中負責(zé)政策執(zhí)行的組織和單位，涉及內(nèi)部結(jié)構(gòu)和人員類別，以及領(lǐng)導(dǎo)者的能力和風(fēng)格;（3）政策目標群體，即政策的最直接受眾群體，也是受政策影響最大的個人或群體;（4）政策環(huán)境，指的是影響政策執(zhí)行的外部因素，包括政治、經(jīng)濟、文化和社會因素等。政策的執(zhí)行只有在符合條件的特定環(huán)境中才能夠發(fā)揮最大的效用，所以環(huán)境因素本質(zhì)上是政策執(zhí)行過程中的限制和約束條件[3]。

三、老年群體數(shù)字鴻溝問題下的政策執(zhí)行困境

為了避免老年群體長期深陷數(shù)字鴻溝的窘境，國務(wù)院辦公廳近日出臺了一系列解決老年人使用智能技術(shù)困難的實施方案，對于老年人融入智慧社會起到了統(tǒng)籌方向的作用，但是政策的制定與執(zhí)行并不總是一致的，在具體的執(zhí)行過程中會受到各種復(fù)雜因素的影響，大多數(shù)政策執(zhí)行的最終結(jié)果總是會和政策預(yù)期的理想目標有所差距。接下來筆者將以史密斯政策執(zhí)行過程模型為框架，從理想化的政策、政策執(zhí)行機構(gòu)、政策目標群體和政策環(huán)境四個因素，來分析老年群體在遭遇數(shù)字鴻溝時的政策執(zhí)行困境。

（一）理想化的政策：政策制定具有不確定和模糊性

政策制定是整個政策系統(tǒng)中的邏輯起點，一般具有統(tǒng)籌全局和把握方向的功能及職責(zé)。而這兩個功能就需要政策有極大的普適性，覆蓋的實施范圍要相對廣泛，所以就決定了政策的制定本身就會帶有不確定性和模糊性。根據(jù)我國的基本國情，不同層級的政府具有不同的政策目標和權(quán)責(zé)劃分，中央政府作為政策制定的總設(shè)計師，不可能直接把政策交付給最終實施政策的主體，中間還需要層層傳遞。最高的政策制定者為了給予下級更大的政策執(zhí)行空間以及便利性，往往在制定政策的措辭時帶有模糊性詞語，使得下級政府在執(zhí)行政策的時候擁有較大的自由裁量權(quán)[4]。這種模糊性特征在一定程度上是有必要的，政策制定者考慮到不同地區(qū)之間存在的差異，便于下級各主體因地制宜執(zhí)行具體政策以實現(xiàn)最終目標。但這種模糊性也會帶來很多問題，比如可能出現(xiàn)下級政府變相執(zhí)行政策、扭曲執(zhí)行政策等不好的現(xiàn)象，造成一種“選擇性執(zhí)行政策”的弊端。

同樣，解決老年人使用智能技術(shù)困難的方案也同樣會出現(xiàn)這些問題，雖然實施方案具體指出了涉及老年人日常生活的七類服務(wù)場景，也列出了20條具體舉措，但文本中還是使用了大量“完善”“優(yōu)化”等模糊性詞匯，導(dǎo)致政策目標過于宏觀，進而會使得不同地區(qū)的不同執(zhí)行主體采取不同的措施，最終就會取得不同的效果，就會有可能造成政策執(zhí)行的誤解和偏差，而且政策制定的模糊性給一些執(zhí)行主體想要鉆空子提供了一定程度上的客觀條件。

（二）政策執(zhí)行機構(gòu)：執(zhí)行主體權(quán)責(zé)不明和行動偏差

執(zhí)行機構(gòu)的任務(wù)是完成上一級政府傳達的政策任務(wù)，所以厘清政策執(zhí)行機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)是政策能夠順利執(zhí)行的前提。我國政府劃分為中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個縱向?qū)蛹?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為落實政策的基層政府，要承擔(dān)起與上級政府交流和溝通的責(zé)任，而上級政府則要自覺履行考察績效和監(jiān)督整個執(zhí)行過程的義務(wù)。基層政府為了通過考核并且被諸如晉升之類的利益方式所激勵，就會基于自己利益最大化的角度，對有助于自己的政策積極執(zhí)行，對自己不利的政策消極執(zhí)行甚至是不予執(zhí)行，這就會導(dǎo)致在執(zhí)行政策時出現(xiàn)偏差。

同樣，解決老年人使用智能技術(shù)困難的實施方案中關(guān)于執(zhí)行機構(gòu)的闡述也出現(xiàn)了上述提到的問題，政策里提出了具體解決措施，但沒有提及相關(guān)的責(zé)任部門，這就可能使得部門的權(quán)責(zé)不明，從而造成部門之間權(quán)力重疊或相互推諉的局面，導(dǎo)致政策執(zhí)行越來越偏離政策目標。而且我國在公共養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)過程中，不僅會涉及政府一個單位主體，還包括養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)院、社區(qū)、社會組織、家庭等多個主體，如何實現(xiàn)多元主體之間的良性合作以及保證每個主體內(nèi)部人員工作的專業(yè)性是我們長期以來要探索的問題[5]。

（三）政策目標群體：參與度和認同感都比較低下

政策從制定到執(zhí)行再到評估等一系列流程，都是為了滿足特定群體的利益需求，所以政策能否有效執(zhí)行是要依靠目標群體的認可程度。但目標群體是由不同的個體組成的，個體都擁有不同的價值取向和判斷事物的衡量標準，所以大家對政策的態(tài)度是不同的，換言之，政策執(zhí)行的難度也會加大。

同樣，老年群體在遭遇“數(shù)字鴻溝”問題時，相關(guān)部門出臺的政策在執(zhí)行的過程中也會遇到上述問題。老年人在知識和技術(shù)能力方面無法跟上信息化的腳步，政策制定者和政策執(zhí)行機構(gòu)往往忽略掉老年人內(nèi)心的真實想法，過分強調(diào)從技術(shù)層面來考慮政策的可行性。那作為目標群體的老年人因無法從政策中獲得最切實的利益而難以形成對于政策的真正認同，那在政策執(zhí)行過程中也無法給予最有力的支持。并且實施方案中提出的具體舉措都是以完善平臺和提高設(shè)備效用等硬實力為主，卻很少提到為老年群體建立專門的心理安撫渠道[6]。

（四）政策環(huán)境：支持性因素不夠和發(fā)展動力不足

政策環(huán)境是影響政策制定、執(zhí)行和發(fā)展的自然和社會因素的綜合體，政策執(zhí)行需要有環(huán)境的支撐，而我們所處的環(huán)境是隨時都在變化的，紛繁復(fù)雜的特點決定了政策在執(zhí)行過程中會面臨各種各樣的突發(fā)狀況，那就需要政策制定者有敏銳的問題意識和超前的預(yù)判能力，政策執(zhí)行者要有靈活的思考意識和危機應(yīng)對能力。

我們國家的政治體制是人民代表大會制度，人民是國家的主人，雖然各個政策執(zhí)行機構(gòu)踐行“以人為本”的理念，但老年人群體的數(shù)量占比從宏觀上看還是屬于小部分人群，所以政策執(zhí)行的過程可能被大部分人的聲音所影響而忽略老年群體的根本利益。很多公司負責(zé)研發(fā)適老化智能設(shè)備時并沒有以最大化便利老年人需求為出發(fā)點，首要的考慮因素是經(jīng)濟效益，比如在信息技術(shù)如此發(fā)達的今天，很多被頻繁使用的網(wǎng)絡(luò)軟件是沒有推出老年人定制版本的，這也是引人深思的一個熱點問題[7]。以上是從政治、經(jīng)濟和科技環(huán)境來分析政策執(zhí)行時可能遇到的困境，還有許多其他環(huán)境因素值得探究。

四、老年群體數(shù)字鴻溝問題下政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑

基于史密斯政策執(zhí)行模型的視角，從四個方面來探究了老年人在數(shù)字鴻溝問題下，政策執(zhí)行過程中會遇到的困境和挑戰(zhàn)。為了擺脫數(shù)字鴻溝的困境，讓老年人能更好地適應(yīng)數(shù)字技術(shù)融入智慧社會，文章提出以下對策和優(yōu)化路徑。

（一）政策制定要加強頂層設(shè)計

國務(wù)院辦公廳出臺的實施方案釋放出了國家將大力發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)的信號，也是推動全國重視老年群體數(shù)字鴻溝問題的標志。一個好的政策誕生可以促進政策的順利推行，所以政策的制定要加強頂層設(shè)計。首先，政府在制定幫助老年人跨越數(shù)字鴻溝的政策時要抓住時代的主流方向，以全局觀的眼光來對待亟需解決的問題。要分清不同時期的主要矛盾和次要矛盾，學(xué)會構(gòu)建系統(tǒng)分析流程圖。然后，實施方案中要體現(xiàn)中央與地方的溝通措施，要配置以相對應(yīng)的激勵、評估和懲罰等手段，形成有效的績效評價體系[8]。最后，中央和地方管理部門要把握好手中的天平，時刻謹記底線思維，不要超出政策執(zhí)行的邊界范圍。

（二）政策執(zhí)行機構(gòu)要提升綜合能力

政策的執(zhí)行機構(gòu)要著重提高機構(gòu)的組織能力和執(zhí)行者個人的專業(yè)素質(zhì)，因為政策具體的實施過程是要依靠人來落實的。一方面，良好的組織能力可以優(yōu)化效率，節(jié)省各種社會資源。要建立起政府、養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)等多方合作機制，要搭建起不同主體間的反饋平臺等。另一方面，提高個人的專業(yè)素質(zhì)有利于為老年群體提供更加人性化的服務(wù)，要提升政策執(zhí)行人員的領(lǐng)導(dǎo)力和應(yīng)急能力，要加強工作人員的責(zé)任意識和知識學(xué)習(xí)。

（三）提高政策目標群體的參與度和認同感

實施方案中政策執(zhí)行的最終目標是聚焦老年人的特定需求，使他們能快捷方便地獲取信息和服務(wù)。所以政策制定者和執(zhí)行主體要充分了解老年群體的真實想法，以此來保證政策能夠順利施行。相關(guān)部門要從完善老年群體參與體系和建立對于老年群體的心理安撫機制兩個方面來提高目標群體的參與度和認同感，參與體系的完善會讓老年群體感覺到自己的價值，也能把一些切實有益的好建議納入到政策執(zhí)行的過程中來[9]。同時要拓寬老年人參與政策的渠道，比如上門進行訪談、集體召開座談會等方式，使政策執(zhí)行主體和老年群體的關(guān)系更加緊密，有利于日后工作的開展。心理安撫機制的建立會使老年人群放下對于數(shù)字技術(shù)的恐懼和擔(dān)憂，開始接納智能化設(shè)備并且主動學(xué)習(xí)新的知識。

（四）激發(fā)政策環(huán)境的整體活力

政策環(huán)境對于政策執(zhí)行的影響主要劃分為可控因素和不可控因素，不可控因素要求相關(guān)主體因勢而變，擬定備選方案以備不時之需，并且要輔之以應(yīng)急機制來面對突發(fā)狀況。可控因素要求法律給予最充分的保障，要完善相關(guān)法律和條例來維護老年群體的利益;還要求政府加大資金投入，優(yōu)化技術(shù)、科技、人才等政策資源和環(huán)境。當(dāng)所有的環(huán)境因素都能協(xié)調(diào)融合，被激發(fā)最大活力時，就是政策執(zhí)行最好的時機。

參考文獻：

[1]劉暢.國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難的實施方案》[EB/OL].www.gov.cn/xinwen/2020-11/24/content-5563861.html.

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[7]彭飛.讓公共政策更有民生溫度[N].人民日報，2017-12-05（005）.

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[9]牛宗嶺.高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行困境與優(yōu)化路徑研究——基于史密斯模型的分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2020，31（17）：360-362.