“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”：新時(shí)代權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督的實(shí)踐向度

丁 壯

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 研究生院， 北京 100091)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭方面做出了一系列重大決策部署。其中一個(gè)重要內(nèi)容就是著眼于更加科學(xué)有效的腐敗防治，把加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督擺在更加重要的位置。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！盵1]強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督是社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的重大課題，關(guān)系到人民賦予的權(quán)力能否真正服務(wù)于民，關(guān)系到黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家治理現(xiàn)代化。權(quán)力具有二重屬性，一切公權(quán)力既可以為人民謀幸福，也可以因謀取私利而走向腐敗的深淵。習(xí)近平總書記提出把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的重要論斷具有鮮明的實(shí)踐向度，尤其面向社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的新征程，“傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織，貪腐行為更加隱蔽復(fù)雜；政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織，嚴(yán)重威脅黨和國家政治安全”[2]。權(quán)力濫用和腐敗問題仍然是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大風(fēng)險(xiǎn)。毋庸諱言，一以貫之地堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，是確?！爸袊巍毙蟹€(wěn)致遠(yuǎn)的防火墻和壓艙石。

一、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的理論釋析

籠子的本義是指存放物品或者圈養(yǎng)動(dòng)物的木質(zhì)或金屬制成的器具。編制籠子的目的在于為一些存在危險(xiǎn)的動(dòng)物設(shè)立基本的邊界，保障人類免受這些動(dòng)物的攻擊，除了約束的作用，籠子在一定程度上起到保護(hù)的作用。習(xí)近平總書記提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，將制度比喻成“籠子”，意在強(qiáng)調(diào)籠子是制度的生動(dòng)體現(xiàn)，是制度的守護(hù)者，也是防范權(quán)力濫用的屏障。制度的設(shè)立為人類行為設(shè)立了基本的邊界，“制度的籠子”不僅具有束縛和約束作用，在保障權(quán)力正確合理運(yùn)行的同時(shí)也具有一定的保護(hù)作用，保護(hù)權(quán)力的行使者免受外界不良風(fēng)氣的侵?jǐn)_。

(一)權(quán)力的自身屬性決定權(quán)力必須被關(guān)進(jìn)制度的籠子里

權(quán)力有濫用和腐化的天性，資本有尋求權(quán)力保護(hù)的本能，權(quán)力與資本一旦以合法的方式實(shí)現(xiàn)結(jié)合，對(duì)任何國家和社會(huì)都是極端致命的。權(quán)力的基本屬性決定了權(quán)力必須被關(guān)進(jìn)制度的籠子里。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?！盵3]47“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”就是基于權(quán)力的強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、資源分配性而提出的。

第一，權(quán)力具有強(qiáng)制性。權(quán)力更多地表現(xiàn)為一種政治上的強(qiáng)制力，它代表著統(tǒng)治階級(jí)的權(quán)威性，為貫徹權(quán)力機(jī)關(guān)的戰(zhàn)略和決策，維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，權(quán)力必須具有強(qiáng)制性，尤以國家中的軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等暴力機(jī)關(guān)為后盾，如果沒有這種強(qiáng)制力做后盾，公共權(quán)力也不過是徒有其名。由此來看，獲得權(quán)力的人自然就獲得了管理社會(huì)事務(wù)、支配國家資源和影響他人利益的特殊地位，權(quán)力尋租就是現(xiàn)代社會(huì)一種比較普遍的腐敗現(xiàn)象，同時(shí)也是現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力腐敗的重要根源。

第二，權(quán)力具有擴(kuò)張性。從權(quán)力的效用來看，權(quán)力的客體大都服從掌權(quán)者，掌權(quán)者在運(yùn)用權(quán)力的過程中，一般不需要征得權(quán)力客體的同意，這使得掌權(quán)者很可能利用手中的權(quán)力，攫取利益來滿足個(gè)人的私欲。如果不通過制度設(shè)置權(quán)力的邊界，權(quán)力往往會(huì)凌駕于人民的權(quán)利之上。正如孟德斯鳩在《論法的精神(上)》中指出：“一切有權(quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才會(huì)休止?！盵4]154

第三，權(quán)力具有資源的分配性。資源本身具有稀缺性，在國家運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，政府往往掌握一定的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源，通過調(diào)節(jié)供需，平衡各種利益關(guān)系來有效地管理國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活，貫徹自己的戰(zhàn)略與決策，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。在社會(huì)主義制度下，國家權(quán)力屬于人民、來自人民，人民政府是為人民利益而存在的政府。因此，在一定程度上，權(quán)力具有公共性和服務(wù)性。

(二)制度的基本屬性決定權(quán)力必須被關(guān)進(jìn)制度的籠子里

不同的學(xué)科視野對(duì)于制度有著不同的闡釋，但是制度的基本屬性依然有一些共同的要素可以把握。其一，制度作為一種行為準(zhǔn)則，為人們的社會(huì)活動(dòng)劃定了界限，清楚地告訴人們，社會(huì)允許哪些行為，禁止哪些行為；其二，制度是人們在社會(huì)實(shí)踐中普遍遵守的共同準(zhǔn)則，具有相對(duì)穩(wěn)定性，盡管制度會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而變化，但是其相對(duì)穩(wěn)定性決定了一項(xiàng)制度的確立可以保證此項(xiàng)制度在較長時(shí)間內(nèi)發(fā)揮功效；其三，制度可以減少社會(huì)中的不確定性，對(duì)于社會(huì)的不確定性，人們普遍存在一種畏懼心理，潛意識(shí)感到某種威脅的存在，制度的確立為人們提供了明確的社會(huì)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。中國共產(chǎn)黨突出強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)是決定性因素。鄧小平明確指出：“制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[5]333這一論述深刻闡釋了制度建設(shè)的本質(zhì)。

第一，制度具有根本性。制度的根本性在于制度是政黨或國家政權(quán)組織在長期的實(shí)踐中形成的共同意志，是被全黨和人民廣泛認(rèn)同的規(guī)范化條例，體現(xiàn)了黨和人民的共同利益和共同價(jià)值，在一定時(shí)期內(nèi)符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律。制度作為一種行為規(guī)范，它一經(jīng)形成就會(huì)對(duì)人們的社會(huì)行為產(chǎn)生影響，并起著強(qiáng)制引領(lǐng)作用；制度同時(shí)又是一種尺度，是一個(gè)國家和社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本準(zhǔn)則。

第二，制度具有全局性。制度具有全局性，原因在于制度的建設(shè)不僅與黨和國家的一個(gè)方面有聯(lián)系，與黨和國家的各個(gè)方面也緊密聯(lián)系，黨和政府在治理國家的過程中離不開制度的規(guī)范和保障。離開制度，黨和政府便無章可循、無法可依，制度一旦形成便在全社會(huì)發(fā)揮規(guī)范作用，政黨、政府以及社會(huì)公民必須遵守。

第三，制度具有穩(wěn)定性。制度的穩(wěn)定性在于黨和國家制度一經(jīng)制定和頒布，便具有獨(dú)立性和規(guī)范性。它是黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在長期執(zhí)政過程中依據(jù)現(xiàn)實(shí)需要而不斷發(fā)展和完善的規(guī)范化條例。制度的穩(wěn)定性與長期性并存，制度一旦形成，便不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而隨意改變，也不會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)人的意志而隨意發(fā)生變化。

(三)制度建設(shè)是強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督的重要保障

我們黨高度重視制度建設(shè)，改革開放以來，以鄧小平同志為核心的第二代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體汲取過去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，深刻認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)的重要性。鄧小平指出：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更為重要。”[5]334黨的建設(shè)必須注重制度建設(shè)，只有在制度的制約和監(jiān)督下，才能充分發(fā)揮國家治理體系的治理效能，充分展現(xiàn)中國特色社會(huì)主義的優(yōu)越性。習(xí)近平繼承和發(fā)展了鄧小平關(guān)于制度建設(shè)的思想，提出把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的重要論斷，高度重視制度建設(shè)對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督作用。

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，首先需要編制一個(gè)籠子，制度的缺失必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督的缺失。關(guān)于制度建設(shè)與權(quán)力監(jiān)督的關(guān)系，習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)：“沒有健全的制度，權(quán)力沒有關(guān)進(jìn)制度的籠子里，腐敗現(xiàn)象就控制不住，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，建章立制非常重要，要把籠子扎緊一點(diǎn)，牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的，空隙太大，貓可以來去自如?！盵6]125新的時(shí)代條件下，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，首先要從制度建設(shè)入手，通過打造思想的“籠子”、監(jiān)督的“籠子”、制約的“籠子”、法治的“籠子”、懲戒的“籠子”等，以制度建設(shè)約束國家公職人員，進(jìn)而構(gòu)建一體不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制。在擁有籠子的同時(shí)，還要不斷地加固籠子、扎緊籠子，只有籠子越密實(shí)，權(quán)力才越難以從籠子中跑出來。其次，要保障籠子的透明性，權(quán)力的特性決定權(quán)力在運(yùn)行過程中必須公開透明，如果權(quán)力在運(yùn)行過程中，畏懼陽光或者選擇性地見陽光，黨和政府的公信力就無法樹立。制度的籠子必須公開透明，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，讓民眾在公開中監(jiān)督，提高權(quán)力運(yùn)行的制度保障。

二、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的實(shí)踐面向

(一)加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)政治紀(jì)律的籠子

政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，新時(shí)代黨的建設(shè)要以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，把黨的政治建設(shè)擺在首位。立足新時(shí)代新使命，政治屬性是政黨第一位的屬性，政治建設(shè)是政黨建設(shè)第一位的要求?，F(xiàn)代意義上的政黨，都是圍繞一定的政治綱領(lǐng)、政治路線、政治目標(biāo)而凝聚起來的政治組織，不同的政治目的和政治主張既體現(xiàn)政黨的本質(zhì)區(qū)別，又決定著政黨的前途命運(yùn)。嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律，把權(quán)力關(guān)進(jìn)政治紀(jì)律的籠子里，是以強(qiáng)大政治定力引領(lǐng)中國發(fā)展的重要保障。

黨的十八大以來，黨中央從打鐵還需自身硬出發(fā)，強(qiáng)調(diào)黨的政治建設(shè)，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律，將黨的政治建設(shè)納入黨的建設(shè)總體布局。習(xí)近平總書記針對(duì)黨的政治建設(shè)提出了六點(diǎn)要求：第一，黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)是保證全黨服從中央，堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；第二，嚴(yán)格遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，同黨中央保持高度一致；第三，尊崇黨章，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活；第四，堅(jiān)持和完善民主集中制的各項(xiàng)制度；第五，營造積極健康的黨內(nèi)文化，堅(jiān)決反對(duì)搞兩面派、做兩面人；第六，黨員干部加強(qiáng)黨性鍛煉，不斷提高政治覺悟和政治能力[7]。通過扎緊政治紀(jì)律的籠子，帶動(dòng)廉潔紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律的從嚴(yán)治政，通過深化運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，不斷增強(qiáng)黨員干部的政治定力、紀(jì)律定力、抵腐定力。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“政治問題，任何時(shí)候都是根本性的大問題?！盵8]87強(qiáng)化對(duì)國家公職人員，尤其是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治文化建設(shè)，不僅要從制度設(shè)計(jì)中完善干部選拔、考核、激勵(lì)、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，更要從思想上加強(qiáng)對(duì)國家公職人員的政治教育，樹立正確的權(quán)力觀，領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力說到底都是人民賦予的，是外來的公共的權(quán)力，而非屬于自己的、可以由自己任意支配和隨意享用的內(nèi)生權(quán)力[9]。不斷強(qiáng)化黨的政治建設(shè)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政為民、廉潔奉公的價(jià)值觀念，是保持馬克思主義政黨的政治本色，保持黨的旺盛生命力的基礎(chǔ)性工程。

(二)加強(qiáng)黨的組織建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)組織規(guī)范的籠子

黨的組織建設(shè)是強(qiáng)化黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容，黨的組織建設(shè)的效果如何，直接關(guān)系到黨和國家事業(yè)的興衰成敗。習(xí)近平總書記高度重視基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，“貫徹黨要管黨、從嚴(yán)治黨方針，必須扎實(shí)做好抓基層、打基礎(chǔ)的工作，使每個(gè)基層黨組織都成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。黨的十八大提出了加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的重大任務(wù)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要以此來指導(dǎo)基層黨組織建設(shè)”[1]351。

黨的十八大以來，中央全面加強(qiáng)基層黨組織的政治功能，不斷推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育向基層延伸，堅(jiān)持“三會(huì)一課”制度，開展“三嚴(yán)三實(shí)”教育活動(dòng)，嚴(yán)實(shí)糾正基層“四風(fēng)”問題，著力解決基層黨組織中的不正之風(fēng)和腐敗問題，創(chuàng)新基層黨員教育方式和基層黨建工作方式，推動(dòng)基層黨組織建設(shè)的制度創(chuàng)新。此外，黨和政府不斷完善高素質(zhì)、專業(yè)化的干部隊(duì)伍。黨的干部是黨和國家事業(yè)的中堅(jiān)力量，最新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》就非常明確地提出了干部選拔新條件，比如必須加強(qiáng)對(duì)干部的日?？疾?，要“嚴(yán)把政治關(guān)、品行關(guān)、能力關(guān)、作風(fēng)關(guān)、廉潔關(guān)”。具體來看，一方面要提高黨員干部的政治定力，自覺做到心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒，不僅要以立黨為公、執(zhí)政為民的理念來強(qiáng)化自身政治修養(yǎng)，更要自覺尊崇黨章黨規(guī)，廉潔用權(quán)、依法用權(quán)。另一方面要厚植培育高素質(zhì)、專業(yè)化干部隊(duì)伍的土壤環(huán)境?！昂酶刹窟€要靠組織培養(yǎng)，形勢越變化、黨和人民事業(yè)越發(fā)展，越要重視干部培養(yǎng)?！盵1]342不僅要在實(shí)踐中優(yōu)化組織建設(shè)的用人導(dǎo)向，強(qiáng)化考核問責(zé)機(jī)制，更要注重培養(yǎng)各級(jí)黨員干部的專業(yè)能力和專業(yè)精神。

(三)加強(qiáng)黨的反腐倡廉建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)廉潔自律的籠子

中國共產(chǎn)黨一貫旗幟鮮明地反對(duì)腐敗，倡導(dǎo)秉公用權(quán)，建設(shè)廉潔政黨。黨的十八大以來，黨中央將反腐敗斗爭上升到關(guān)系黨和國家生死存亡的高度，以零容忍態(tài)度懲治腐敗，把權(quán)力關(guān)進(jìn)廉潔的籠子。習(xí)近平總書記著重強(qiáng)調(diào)：“腐敗問題對(duì)我們黨的傷害最大，嚴(yán)懲腐敗分子是黨心民心所向，黨內(nèi)絕不允許有腐敗分子藏身之地。這是保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系的必然要求，也是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的必然要求?！盵6]7

對(duì)于腐敗和權(quán)力的關(guān)系，習(xí)近平總書記鮮明地指出：“腐敗的本質(zhì)就是權(quán)力出軌、越軌，許多腐敗問題都與權(quán)力配置不科學(xué)、使用不規(guī)范、監(jiān)督不到位有關(guān)”，“反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，關(guān)鍵是制約和監(jiān)督權(quán)力”[8]189。面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，必須要積極推進(jìn)反腐工作的建章立制，通過分析研判過往腐敗案例來汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的改革來完善黨和國家監(jiān)督體系，以制度創(chuàng)新促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打是黨的十八大以來反腐倡廉建設(shè)的顯著特征。領(lǐng)導(dǎo)干部手握人民賦予的權(quán)力，權(quán)力失控必然會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)危害，損害黨的形象和威信，破壞人民群眾對(duì)黨的信任。全面從嚴(yán)治黨要堅(jiān)決處理黨內(nèi)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的違法違紀(jì)行為，同時(shí)也必須加強(qiáng)“微腐敗”治理，“老虎”離人民群眾太遠(yuǎn)，但是“蒼蠅”卻每天撲面，嚴(yán)重影響著民心所向和社會(huì)穩(wěn)定。尤其在全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)黨的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之際，習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)：“要深入整治民生領(lǐng)域的‘微腐敗’、放縱包庇黑惡勢力的‘保護(hù)傘’、妨礙惠民政策落實(shí)的‘絆腳石’，加強(qiáng)對(duì)脫貧工作績效特別是貧困縣摘帽情況的監(jiān)督，促進(jìn)基層黨組織全面過硬?！盵10]立足新發(fā)展階段，黨的反腐倡廉建設(shè)的重要抓手還是在于解決發(fā)生在人民群眾身邊的腐敗問題，把權(quán)力關(guān)進(jìn)廉潔自律的籠子，真正體現(xiàn)人民對(duì)公平正義的向往，保障權(quán)力運(yùn)行的合理性與合法性。

三、新形勢下強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制的路徑選擇

當(dāng)前中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新的發(fā)展階段，腐敗現(xiàn)象的存在和蔓延，無疑是社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)新征程面臨的最大威脅之一，反腐敗斗爭始終是我們黨需要著重抓好的重大政治任務(wù)。習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)：“盡管黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得了歷史性成就，但形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。必須清醒看到，腐敗這個(gè)黨執(zhí)政的最大風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，存量還未清底，增量仍有發(fā)生。腐蝕和反腐蝕斗爭長期存在，稍有松懈就可能前功盡棄，反腐敗沒有選擇，必須知難而進(jìn)?！盵2]由此可見，傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織成為威脅黨和國家政治安全的重大風(fēng)險(xiǎn)，這也決定了我們黨和國家的反腐敗斗爭將是一項(xiàng)長期性、持續(xù)性、高壓性的歷史任務(wù)。立足新發(fā)展階段，一以貫之地堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制，是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的重要方針，具體體現(xiàn)在不斷完善黨和國家監(jiān)督體系的規(guī)范化和法治化，充分發(fā)揮巡視反腐利劍作用；不斷完善黨的自我監(jiān)督和各類監(jiān)督的協(xié)調(diào)貫通機(jī)制，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行；不斷加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)，筑牢防腐拒變的思想道德底線。

(一)完善黨和國家監(jiān)督體系的規(guī)范化、法治化

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督作出了系統(tǒng)闡釋和明確部署。黨和國家監(jiān)督體系要以制約權(quán)力運(yùn)行為最終指向，確保黨的執(zhí)政權(quán)來自人民、為了人民[11]。監(jiān)督總是伴隨權(quán)力運(yùn)行，想要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，首先要完善黨和國家監(jiān)督工作的規(guī)范化和法治化。

第一，推進(jìn)和完善權(quán)力清單制度。所謂權(quán)力清單制度，就是全面梳理政府各部門所行使的公共權(quán)力，并依法界定每個(gè)部門的權(quán)限，將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、具體辦理流程等以清單方式公之于眾。推行權(quán)力清單制度，厘清權(quán)力的界限及其運(yùn)行流程，能夠使權(quán)力得到有效監(jiān)督，更好杜絕公權(quán)私用、暗箱操作或不作為、亂作為等亂象，有利于促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)政府依法行政，也有利于打造有為的服務(wù)型政府。需要注意的是，推進(jìn)權(quán)力清單制度要以法律為準(zhǔn)繩，一切權(quán)力源于法律授予，法無授權(quán)不可為。權(quán)力同樣意味著責(zé)任，明確權(quán)力界限就是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，也是強(qiáng)化權(quán)力行使者的責(zé)任意識(shí)，依據(jù)權(quán)力清單制度在實(shí)踐中完善干部考核、激勵(lì)、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制等，能夠更加規(guī)范權(quán)力在陽光下運(yùn)行的自覺性，增強(qiáng)制度落實(shí)的實(shí)效性，對(duì)于強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督意義重大。

第二，堅(jiān)持和完善對(duì)公職人員的監(jiān)察全覆蓋。國家公權(quán)力的設(shè)置，其本質(zhì)是用來服務(wù)和管理公共事務(wù)、保障人民合法權(quán)利的，但由于長期以來制度建設(shè)的短板，有相當(dāng)一部分行使公權(quán)力的公職人員處于監(jiān)督制度覆蓋不到的空白地帶。黨的十九大以來，我們黨和國家總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上組建了從國家到縣區(qū)的四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。2018年初，《中華人民共和國監(jiān)察法》正式通過。在中央層面，國家監(jiān)察委員會(huì)與中紀(jì)委合署辦公；在地方層面，地方監(jiān)察委員會(huì)與地方紀(jì)委合署辦公[12]。這一法律條例的頒布，正式實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，這一制度建設(shè)的創(chuàng)新，也實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的同向同步推進(jìn)。只有行使公權(quán)力的公職人員都受到制約和監(jiān)督，才能有效避免公權(quán)力的濫用，這樣的制度安排和法律規(guī)定，從根本上彌補(bǔ)了以往行政監(jiān)察范圍過于狹窄的短板。

第三，強(qiáng)化制度的剛性運(yùn)行。制度的生命力在于執(zhí)行和落實(shí)，如果制度缺乏剛性運(yùn)行，制度制定得再完美也難以體現(xiàn)其價(jià)值；如果制度得不到落實(shí)而形同虛設(shè)，在一定程度上比沒有制度所帶來的后果更加可怕。強(qiáng)化制度的剛性運(yùn)行，首先要增強(qiáng)公職人員的制度意識(shí)。很多權(quán)力濫用以及各種違紀(jì)違法現(xiàn)象的發(fā)生，在很大程度上都是源于公職人員制度意識(shí)的淡薄?！巴缴撇蛔阋詾檎椒ú荒芤宰孕小?，制度意識(shí)是遵循和執(zhí)行制度的重要前提，要不斷通過制度學(xué)習(xí)和教育，使公職人員將制度底線印刻在心中，增強(qiáng)自覺維護(hù)制度、按制度辦事的意識(shí)。只有內(nèi)心對(duì)制度充滿敬畏，行動(dòng)上才有對(duì)制度執(zhí)行的遵循。此外，嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)肅問責(zé)，是制度獲得權(quán)威性的根本保證。強(qiáng)化制度執(zhí)行力，必須加大問責(zé)力度，強(qiáng)化其剛性制約，使監(jiān)督、問責(zé)貫穿于制度執(zhí)行的全過程。

(二)完善黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的協(xié)調(diào)貫通機(jī)制

健全黨和國家各項(xiàng)監(jiān)督制度，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，首先要加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，這是由黨的執(zhí)政地位決定的?！拔覀凕h的執(zhí)政是全面執(zhí)政，從立法、執(zhí)法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。我國公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過80%，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%?！盵13]黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)成了行使公權(quán)力的大多數(shù)，只有把黨的自我監(jiān)督制度堅(jiān)持好、完善好，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)管黨治黨和治國理政的有效貫通，才能不斷推動(dòng)黨和國家各項(xiàng)監(jiān)督制度的完善，使權(quán)力能夠科學(xué)廉潔有效運(yùn)行。

加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，首先要破解一把手監(jiān)督難題。在黨和國家工作中，一把手責(zé)任重大、崗位重要，對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督十分必要。但由于長期實(shí)踐中的體制機(jī)制障礙，導(dǎo)致一把手的監(jiān)督一直是黨內(nèi)監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記指出：“一把手違紀(jì)違法最易產(chǎn)生催化、連鎖反應(yīng)，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗?！币虼耍白プ　P(guān)鍵少數(shù)’，破解一把手監(jiān)督難題，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子一把手是‘關(guān)鍵少數(shù)’中的‘關(guān)鍵少數(shù)’”[13]。“關(guān)鍵少數(shù)”特別是高級(jí)干部地位高、權(quán)力大，很容易凌駕于組織之上、凌駕于班子集體之上，必須要有更嚴(yán)格的要求和監(jiān)督措施。巡視監(jiān)督制度作為深化黨內(nèi)監(jiān)督的重要舉措，要充分壓實(shí)紀(jì)委監(jiān)督的主體責(zé)任，以黨政一把手為重點(diǎn)推動(dòng)常規(guī)巡視和專項(xiàng)巡視的有機(jī)統(tǒng)一，同時(shí)也要充分保障黨組織、黨員和人民群眾的監(jiān)督權(quán)利，建立起巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)，發(fā)揮好巡視反腐利劍的震懾、遏制和治本作用。

社會(huì)監(jiān)督是紀(jì)委監(jiān)督、組織監(jiān)督的有效補(bǔ)充，是形成監(jiān)督合力和監(jiān)督互動(dòng)效應(yīng)的必要環(huán)節(jié)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，也要沿著加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)監(jiān)督的路徑進(jìn)行關(guān)口前移[14]。社會(huì)監(jiān)督包含了司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多元要素，其關(guān)口前移主要針對(duì)權(quán)力運(yùn)行中表現(xiàn)出來的思想動(dòng)態(tài)和立場傾向進(jìn)行監(jiān)督，變事后處置為源頭治理，從根本上遏制權(quán)力濫用和腐敗問題的發(fā)生。完善黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的協(xié)調(diào)貫通，首先要充分運(yùn)用現(xiàn)代輿論工具，發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，反映民意，揭露腐敗和濫用權(quán)力的現(xiàn)象，發(fā)揮新聞媒體的警示震懾作用。其次，要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。一方面，要依法保障全體公民應(yīng)享有的廣泛權(quán)利，不斷落實(shí)和擴(kuò)大廣大人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)人民群眾政治思想的引領(lǐng)，通過宣傳引導(dǎo)來增強(qiáng)人民群眾的權(quán)利意識(shí)，營造人人尊法、知法、守法、愛法的法治氛圍，構(gòu)建以權(quán)利制約權(quán)力的群眾監(jiān)督模式。最后，在國家層面要不斷完善相關(guān)制度建設(shè)，明確外部監(jiān)督的職能定位，不斷深化黨務(wù)、政務(wù)公開制度，保證民眾的知情權(quán)；不斷繼續(xù)深化官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，擴(kuò)大官員的申報(bào)范圍；完善信訪舉報(bào)制度，保障人民群眾的合法權(quán)益等，真正讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

(三)筑牢拒腐防變的思想道德防線

筑牢防腐拒變的思想道德防線，就是通過強(qiáng)化權(quán)力行使者的思想道德建設(shè)來約束權(quán)力。作為硬約束的制度建設(shè)如同織網(wǎng)，即使網(wǎng)眼再小也難免會(huì)有漏網(wǎng)之魚。如果喪失了思想道德底線，任何制度建設(shè)都會(huì)失去意義。因此，在強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)的同時(shí)，也要加強(qiáng)權(quán)力行使者的思想道德建設(shè)，實(shí)現(xiàn)制度硬約束與思想軟約束的有機(jī)統(tǒng)一，形成防腐拒變的雙層防線。

干部隊(duì)伍中理想信念不堅(jiān)定、紀(jì)律觀念淡薄的案例不在少數(shù)；黨內(nèi)教育活動(dòng)流于形式化、娛樂化的現(xiàn)象多有存在；黨內(nèi)政治生活流于形式、浮于表面、避實(shí)就虛的現(xiàn)象也屢見不鮮。從現(xiàn)階段腐敗問題所呈現(xiàn)出的特點(diǎn)和反腐敗斗爭面臨的形勢來看，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的內(nèi)核動(dòng)力在于加強(qiáng)權(quán)力行使者的自我約束力，強(qiáng)化公職人員的政治定力。首先，黨員干部要堅(jiān)定理想信念，補(bǔ)足精神上的“鈣”。堅(jiān)定理想信念始終是共產(chǎn)黨人安身立命的根本，中國共產(chǎn)黨的理想追求始終建立在對(duì)歷史規(guī)律和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的深刻把握之上，理想信念的堅(jiān)定必須要有理論上的堅(jiān)定作支撐，黨員干部更要發(fā)揚(yáng)理論武裝的優(yōu)良傳統(tǒng)，在理論學(xué)習(xí)中培育心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒的政治文化。其次，要增強(qiáng)黨性修養(yǎng)，自覺克服和抵制各種錯(cuò)誤思想。所謂黨性修養(yǎng)，就是黨員自我教育、自我改造和自我完善的方式方法，加強(qiáng)黨性修養(yǎng)是保持黨的先進(jìn)性、傳承黨的優(yōu)良作風(fēng)的必然要求，黨員干部要堅(jiān)持在理論學(xué)習(xí)中增強(qiáng)黨性修養(yǎng)、在具體實(shí)踐中錘煉黨性，將黨的原則和要求內(nèi)化于心、外化于行。最后，要樹立良好道德風(fēng)尚，始終保持共產(chǎn)黨人的廉潔操守。黨員干部是社會(huì)的先進(jìn)分子，是黨和國家事業(yè)的骨干，這樣的地位和影響也決定了他們理應(yīng)成為社會(huì)的道德表率。只有在政治淬煉中涵養(yǎng)大德意識(shí)和大德觀念，才能真正樹立正確的權(quán)力觀、義利觀和事業(yè)觀，在堅(jiān)守自己的使命和責(zé)任中體現(xiàn)自身價(jià)值，在推進(jìn)黨和國家事業(yè)的發(fā)展中實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展進(jìn)步。