借鑒國外典型經(jīng)驗建立健全雄安新區(qū)防洪工程管理體系

李維明，戴向前，陳 含

(1.國務院發(fā)展研究中心 資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010； 2.水利部發(fā)展研究中心 政策研究處， 北京 100038；3.中國水利水電科學研究院 流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點試驗室，北京 100038)

雄安新區(qū)設立3年多來，在黨中央、國務院的堅強領導下，河北省委、省政府始終把新區(qū)防洪排澇工程建設作為關系新區(qū)規(guī)劃建設發(fā)展全局的大事來抓，先后制定出臺《河北雄安新區(qū)防洪專項規(guī)劃》《河北雄安新區(qū)水系專項規(guī)劃》等一系列創(chuàng)新務實政策和有力有效措施，為保障新區(qū)水安全奠定了堅實基礎。在水災害治理方面，重點聚焦雄安新區(qū)防洪排澇安全，高標準高質量推進防汛重點工程建設，包括大力推進新區(qū)環(huán)起步區(qū)、外圍五組團、特色小鎮(zhèn)和農(nóng)村、白洋淀周邊、建筑工地等重點區(qū)域的防洪工程建設，筑牢新區(qū)防洪排澇安全屏障。還對棚戶區(qū)、低洼地、橋梁、涵洞、道路等進行全面排查，加快疏蓄排相結合的排澇體系建設，努力建設海綿城市。2020年汛期，新區(qū)防洪排澇工程經(jīng)歷了5次強降雨，但卻幾乎無傷亡，且損失較少。

洪水災害的影響范圍廣，發(fā)生頻率高，造成后果比較嚴重。世界各國高度重視防災減災工作，不斷完善洪水災害的管理體制機制、法規(guī)制度、工程體系建設等[1-4]，有效促進了各國防災減災工作的推進，也為今后新區(qū)防洪管理提供了有益借鑒。

一、國外防洪管理基本情況

(一)典型國家防災減災基本情況

英國受地理、氣候等條件影響，暴風雨、洪水及其次生災害較多。英國為統(tǒng)一領導應對災害，設立了由政府相關部組成的防災緊急事務委員會。英國政府主要按照屬地管理原則應對災害，由災害發(fā)生地區(qū)的地方政府主要負責處理，以便于更準確掌握災害情況，提供救護措施、防災物資等。英國政府不斷完善法規(guī)制度，制定出臺了《國內(nèi)緊急狀態(tài)法》《民事緊急狀態(tài)法》等，為應對災害提供了法律保障。

美國聯(lián)邦應急管理局是美國防災救災的主要綜合協(xié)調(diào)機構，負責協(xié)調(diào)聯(lián)邦機構災害管理的預防、規(guī)劃、應急救援和恢復重建工作。9·11事件之后，美國成立了國土安全部，應急管理局作為其所屬機構之一，仍負責自然災害的預防、動員、響應和恢復工作。美國制定了《國家洪水保險法》《減災法》《聯(lián)邦反應計劃》等多部應對災害的法規(guī)制度。

荷蘭有近50%的國土面積位于海平面以下，受洪水威脅大。荷蘭政府非常重視防洪工作，各地均由政府長官負責，在地市級層面還有非政府組織——水董事會參與防洪管理工作。荷蘭重視防洪工程建設與管理，制定的防洪工程標準很高，如城市設定了萬年一遇的防洪標準。并且，荷蘭還出臺了《危機法》，規(guī)定每5年制定防洪規(guī)劃，定期開展防洪評估等。

日本自然災害頻發(fā)，由于建立防災減災制度需要政策的連續(xù)性和財政預算的保障，日本政府從認識到防災的重要性開始，就通過立法來確保災害政策的實施。日本大多以發(fā)生的特大災害為契機，頒布出臺多部法律法規(guī)，包括《河川法》《防洪法》《災害對策基本法》《災害資助法》《海岸法》等法規(guī)制度。日本政府的中央防災會議是中央政府防災救災的主要決策議事機構，主要負責制定和組織實施防災計劃、發(fā)生災害時制定應急計劃措施并推進實施等。日本地方行政首長(知事)負責本行政區(qū)防災救災工作，根據(jù)國家《災害對策基本法》和地方防災會議條例，設置防災會議作為地方防災救災的決策議事機構，主要任務是制定地方防災規(guī)劃并推進實施。

澳大利亞成立有聯(lián)邦抗災委員會作為決策協(xié)調(diào)議事機構，由聯(lián)邦各部和有關公共機構的代表組成，政府總理擔任主席，主要職責是就防災減災的重大問題進行決策，在應急救援和重建中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦各部門、各州和地方的行動。澳大利亞應急管理局是聯(lián)邦政府負責防災減災日常管理工作的專門機構，歸司法部長領導。主要職責是自然災害、人為災害和技術災害等方面的日常應急管理，同時也協(xié)調(diào)在發(fā)生重大災難時，州和地方提出的物質援助請求，與災害管理權威機構、州政府、地方機構、社會團體都有著緊密的聯(lián)系。澳大利亞在憲法框架下，制定了聯(lián)邦政府災害響應規(guī)劃、國家防災彈性策略等政策，各州則依據(jù)實際制定出臺了相關法規(guī)，如新南威爾士州制定了《州緊急事態(tài)處置和救援管控法》。

德國由聯(lián)邦、各州和地方政府共同承擔防災減災工作。聯(lián)邦政府根據(jù)基本法律規(guī)定的某些災害管理領域承擔相應的職責，主要是負責一些重大災害事件的應急救援和處置；各州政府主要負責災害控制和民事保護；地方政府主要負責一般災害的緊急救援和處置。德國災害管理由聯(lián)邦公民保護與災害救助局負責，歸聯(lián)邦政府內(nèi)政部領導，主要負責自然災害、事故災難等重大災害的綜合協(xié)調(diào)管理，其主要職責是制定并實施災害預防規(guī)劃；協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府部門和各州的緊急事務管理；收集、匯總和交流有關災害信息等。德國各州制定出臺了相關法規(guī)，如巴登符騰堡州出臺的《災害預防法》、柏林出臺的《災害預防法》等。

(二)國外防災管理主要特點

1.法律法規(guī)體系完善

在災害管理方面，發(fā)達國家一般都制定有緊急狀態(tài)管理和防災減災的法律法規(guī)，同時還制定有相應的實施條例和細則，進而形成一個較為完整的法律法規(guī)體系。這些法律法規(guī)明確了緊急狀態(tài)下或應急狀態(tài)下政府應急管理的責任和權限，應急處置和救援的措施和程序，政府、各種社會組織和公民在防災減災中的權利和義務，為政府和全社會實施災害管理提供了可操作的法律依據(jù)，同時可以起到限制濫用行政權利的作用。例如日本災害管理法律體系由數(shù)十項法律組成，包括《災害對策基本法》《災害救助法》《河川法》《防洪法》等一整套災害管理的法律、單項管理法律和相應的實施細則，確立了日本防災救災的基本法律框架，使日本各級政府、政府部門和社會組織依法實行災害管理，提高防災救災工作的有效性。

2.政府行政首長在防災救災中實行統(tǒng)一領導

世界各國的防災救災工作一般都是由政府行政首長進行統(tǒng)一領導。國家防災救災工作，由政府首腦擔任最高領導，如美國總統(tǒng)、日本首相等。同樣地，地方救災工作一般也由各級地方行政首長來統(tǒng)一領導。雖然日常應急管理可以委托專門的應急管理機構負責，但重大災害和緊急事件仍然需要由政府行政首長擔任最高指揮者和最終決策者，直接進行應急指揮和協(xié)調(diào)。這種領導體制可以確保重大災害事件發(fā)生時應急決策和行動的高效率。

3.組建防災救災的決策議事協(xié)調(diào)機構

為了加強災害管理的宏觀決策和總體協(xié)調(diào)，發(fā)達國家通常組成由各方代表參加的委員會或聯(lián)系會議，作為政府的決策議事協(xié)調(diào)機構，并由政府行政首長擔任會議主席。這些委員會或聯(lián)系會議的主要職責是：負責對平時發(fā)生的災害等有關問題進行決策；重大災害事件發(fā)生時，輔助政府領導人進行重大決策和跨部門協(xié)調(diào)，為行政首長決策提供咨詢建議；負責審查防災救災綜合計劃或規(guī)劃。

4.政府各部門分工協(xié)作

現(xiàn)代社會災害種類眾多，涉及政府各個部門的業(yè)務范圍，因此無論是平時的防災救災工作，還是對重大災害事件的應急救援，都必須依靠政府各職能部門的參與和支持。從國外的政府實踐看，政府各職能部門都對業(yè)務范圍內(nèi)的防災減災工作負有管理責任，明確規(guī)定要分別處置本部門可控范圍內(nèi)的突發(fā)災害事件。一般情況下，某一災種或某一救援職能，通常由相應的主管機構牽頭負責，其他部門予以配合協(xié)助。遇到復雜型或復合型災害，政府各部門將根據(jù)災害管理法律和規(guī)劃的要求，履行各自的職責，實行分工協(xié)作。

5.應對災害能力實行分級行動

災害發(fā)生時，發(fā)達國家是根據(jù)事發(fā)地的政府是否具有足夠的應付能力來確定應急反應行動的政府層級，實行分級管理、分級行動。一般而言，地方政府有能力應對災害事件時，就由地方政府直接負責組織應急處置工作；如果地方政府都感到無力應對或災害規(guī)模超出本地范圍時，就升級到省或州級政府負責應對；如果災害大到連省或州級政府都感到無力應對或災害規(guī)模發(fā)展到跨省或州行政轄區(qū)時，再升級到中央政府負責應對，并由中央政府部門予以技術、資金或物資等方面的援助。

二、國外防洪工程管理的典型經(jīng)驗

(一)英國泰晤士河擋潮閘管理經(jīng)驗

英國倫敦在歷史上屬洪澇災害頻發(fā)多發(fā)地區(qū)。泰晤士河擋潮閘，是倫敦應對受河道洪水、潮汐和臺風暴潮威脅的關鍵防洪工程，閘全長578米，共有10個閘門，中間4座閘門為主航道，可通航1 000噸以上的大型船只。健全的管理制度體系為泰晤士河擋潮閘工程安全運行奠定了堅實基礎和保障：(1)專門出臺了泰晤士河擋潮閘的相關法規(guī)。為確保泰晤士河擋潮閘工程順利建設與運行，英國于1972年專門制定了《泰晤士河防洪和擋潮閘法》，明確了擋潮閘的建設主體、資金來源以及建成后的管理體制，規(guī)定建立泰晤士河擋潮閘運行調(diào)度專門管理部門并編制調(diào)度方案，明確由航運部門負責管理擋潮閘上下游一定范圍內(nèi)的船舶航運管理等。(2)構建部門間高效協(xié)作機制。1984年泰晤士河擋潮閘建成后，英國政府專門成立了泰晤士河擋潮閘控制中心，負責該閘的擋潮、泄洪和排澇的運行調(diào)度。該中心隸屬于大倫敦理事會。而航運主管部門倫敦港務局的泰晤士河擋潮閘航運指揮中心負責擋潮閘上下游1公里范圍內(nèi)的船舶導航。為確保擋潮閘有效運行管理，兩部門建立了交流協(xié)作機制，實現(xiàn)了合理高效的管理目標。(3)配備先進的信息監(jiān)測設施。為充分發(fā)揮工程效益，管理部門配套建設了先進的雷達測雨站點、洪水自動測報設施、通信傳輸設備和數(shù)據(jù)網(wǎng)絡等，安裝了大壩實時監(jiān)測、堤防強度計算模塊等監(jiān)控系統(tǒng)，為及時掌握氣象、水情、洪水預報等防汛信息，研判和發(fā)布防洪情勢，支撐科學高效決策奠定了堅實基礎。

(二)英荷防洪工程管理體制經(jīng)驗

與雄安新區(qū)地勢低洼類似，荷蘭有1/4的土地低于海平面，2/3的地區(qū)易受洪水和涌潮威脅，有“低地之國”之稱。為應對這些威脅，荷蘭歷經(jīng)多年建設，形成了由大壩、堤防、水閘等基礎設施組成的防洪工程體系。在管理體制方面，荷蘭重要防洪工程由中央直接管理。作為中央集權的單一制國家，荷蘭國家水務局負責管理所有國有水域和國有水工建筑物，省、市政府和水董事會(水董事會為非政府、公眾可參與、經(jīng)濟獨立自主的法人)負責區(qū)域水域運行與管理。對具有重要戰(zhàn)略作用的防洪工程，由荷蘭國家水務局直接管理，其運行調(diào)度、日常管理、人員工資和大修維護全部由中央政府負擔，并納入年度財政預算。同時，注重強化工程日常運行管理并借助專業(yè)力量進行維護。荷蘭《水法》規(guī)定水董事會每隔6年要向省行政長官提交主要防洪工程運行狀況報告。管理部門著眼日常維護，并組織社會專業(yè)力量按照規(guī)范規(guī)程做好養(yǎng)護工作。尤其在每年汛期前后，都要對防洪工程各部位及各項設施進行全面檢查。一旦發(fā)現(xiàn)工程及設備存在隱患，必須及時修復，防止風險擴大和“帶病”運用。在養(yǎng)護修理工作中，因地制宜推行新技術、新工藝，務求安全、耐久、有效。當遭遇特大洪水、風暴潮、地震和發(fā)生重大工程事故時，還必須及時對工程進行專項檢查。英國亦是如此，針對泰晤士河擋潮閘工程成立了隸屬于中央政府的專門管理機構，并由中央財政負責運行管理經(jīng)費。1986年大倫敦理事會撤銷，泰晤士河擋潮閘管轄權從地方政府上收至中央政府，移交給了隸屬于英國農(nóng)業(yè)漁業(yè)和食品部的泰晤士河流域管理局。后經(jīng)數(shù)次機構改革，2001年由環(huán)境食品與農(nóng)村事務部負責擋潮閘防洪的運行調(diào)度管理。鑒于其重要性及其突出的公益性，泰晤士河擋潮閘控制中心的運行調(diào)度、日常管理、大修維護和人員經(jīng)費全部由英國中央政府財政負擔。

(三)日本洪水風險管理經(jīng)驗

日本亦同樣屬洪水災害多發(fā)地區(qū)，受洪水威脅的地區(qū)集中了全國約50%的人口和75%的資產(chǎn)。日本經(jīng)過多年的建設，擁有了較高標準的堤防、水庫、干流大壩、水閘、排澇泵站等工程體系，同時也形成了以工程措施與非工程措施相結合的防洪減災體系：(1)防洪管理實施分級負責。日本《河川法》《災害救助法》《災害對策基本法》等，規(guī)定中央政府和都、道、府、縣級政府主要負責防災減災計劃制定、全面組織與綜合協(xié)調(diào)等，市、町、村級地方政府及社會公共團體主要負責具體開展防災減災業(yè)務，社區(qū)公眾參與防災、互助自救。日本河川依據(jù)法律分成三個等級，中央政府直接管理的一級河川有100余條，由建設省負責下達資金，承擔規(guī)劃、建設和管理工作，主要治理措施是建造高標準堤防，如東京、大阪一帶堤防標準為200年一遇標準，堤頂一般在10米左右，寬度是堤防高度的30倍。(2)強化洪水風險管理。針對河短流急、洪水陡漲陡落的特點，在提高洪水預報能力和加強工程調(diào)度的同時，日本更加注重洪水風險管理。有關部門組織編制一級河流、二級河流的洪水風險圖，明確洪水發(fā)生概率、演變路線、影響范圍、影響程度等，在此基礎上，將洪水風險圖進一步細化到中小河流、市町村，甚至到社區(qū)和街道，并在風險圖上標明應對洪水的措施、應急疏散路線等。(3)注重防洪意識培訓和教育。日本通過開展經(jīng)常性培訓教育與應急演練，提高公眾對洪水風險、應對措施等的認知和理解，增強防范意識。同時，從中央的建設省和氣象廳，到都府道縣、市町村各級政府及相關部門，及時向社會公開發(fā)布降水、流量等水情信息，讓更多公眾掌握了解情況。

三、對建立健全雄安新區(qū)防洪工程管理體系的啟示

(一)建立健全新區(qū)防洪工程的管理制度體系，全力推進信息化智慧化建設

雄安新區(qū)防洪工程體系涉及堤防、截洪渠、引(排)渠道、河道、水閘、泵站、蓄滯洪區(qū)等，工程類型多樣、建設標準高、協(xié)同管理復雜。首先，可借鑒英國泰晤士河擋潮閘管理經(jīng)驗，依據(jù)國家有關法律法規(guī)，充分考慮防洪工程體系特點，制定防洪工程體系的運行管理標準、維修養(yǎng)護規(guī)范、操作運用規(guī)程、工作協(xié)同機制、激勵約束機制、監(jiān)督考核制度等，進一步細化明確管護責任、管理要求等，實現(xiàn)工程運行管理規(guī)范化、精細化、標準化。其次，針對新區(qū)防洪信息化水平較低的現(xiàn)狀，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、無人機、視頻監(jiān)控等手段，構建水利工程監(jiān)測體系，實現(xiàn)對各類水利工程、洪水等信息的動態(tài)監(jiān)測和全面感知；充分利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等先進技術，整合各類信息數(shù)據(jù)，建設水利信息網(wǎng)絡，統(tǒng)籌推進洪水防控、堤防安全、河道管理、水資源管理等智慧化建設。最后，還要加強與自然資源、生態(tài)環(huán)境、應急、交通等相關部門協(xié)作，實施推進要素信息共享，促進新區(qū)管理和決策能力、效率整體提升。

(二)可考慮新區(qū)防洪工程由流域機構甚至更高層級機構直管

英荷防洪工程管理體制經(jīng)驗表明，戰(zhàn)略作用極其重要的防洪工程，通常由國家相關專門機構直接管理。雄安新區(qū)是我國千年大計，承載著打造新時代中國高質量發(fā)展的全國樣板、謀求區(qū)域發(fā)展新路子、打造經(jīng)濟社會發(fā)展新增長極的重大使命，防洪安全不容任何閃失?；诹饔蚍篮榈南到y(tǒng)化考慮，從確保防洪工程安全運行、效益長期發(fā)揮的目標出發(fā)，可考慮由水利部海河水利委員會甚至更高層級部門直管，以確保在管理能力、技術水平、經(jīng)費保障等方面滿足現(xiàn)實及未來需求。至于具體日常維護工作，可由管理部門探索開展社會化購買服務、物業(yè)化管理等方式，破解“重建輕管”難題。

(三)強化新區(qū)洪水風險管理與應對能力

就雄安新區(qū)所屬白洋淀和大清河流域而言，應充分借鑒日本洪水風險管理經(jīng)驗，將工程與非工程措施結合，以法律、經(jīng)濟、科教等非工程措施推動全局和長遠的防洪安全工程措施建設。同時，加強蓄滯洪區(qū)和洪泛區(qū)土地利用方式管理，繼續(xù)完善防洪工程體系，強化洪澇災害應急管理，建立空、天、地一體化的災害監(jiān)測體系，完善洪水災害預報信息系統(tǒng)建設，提高預報精度及時效。進一步編制細化洪水風險圖，開展洪水風險區(qū)劃，探索建立符合新區(qū)洪水風險特點的洪水保險制度并完善現(xiàn)有相關險種，健全洪水風險管理制度。還要加強防汛機構能力建設，提高基層防汛部門防洪應急能力。利用各類媒介公示洪澇風險信息，廣泛開展宣傳教育，提升公民洪水風險防范意識和應對能力。