鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層形式主義的治理路徑研究

王娟，孔維昊

（北京理工大學馬克思主義學院，北京 100081）

一 引言

習近平指出：“經(jīng)過全黨全國各族人民共同努力，在迎來中國共產(chǎn)黨成立一百周年的重要時刻，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利?！保?］在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，我們需要進一步鞏固脫貧攻堅成果，切實推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。然而，形式主義持續(xù)困擾著農(nóng)村基層，嚴重影響了鄉(xiāng)村振興事業(yè)的推進。中共中央辦公廳印發(fā)的《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》指出，要持續(xù)為基層松綁減負，持續(xù)解決形式主義突出問題，全面檢視、靶向治療，充分展現(xiàn)出新時代共產(chǎn)黨人的政治本色［2］?；仡櫄v史，正視當下，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，要從嚴治黨，堅決向形形色色的形式主義開戰(zhàn)，以優(yōu)良作風狠抓工作落實，切實提高農(nóng)村基層治理能力。

形式與內容是唯物辯證法的基本范疇之一，兩者是辯證統(tǒng)一的。如果過于注重事物本身的形式而輕視實際內容，則容易產(chǎn)生形式主義問題。形式主義是指片面注重表面形式而不顧實質內容的工作作風，或只看事物的現(xiàn)象而不分析、解決本質問題的思想方法。形式主義與黨的實事求是思想路線背道而馳，為基層群眾所深惡痛絕。形式主義往往和官僚主義如影相隨。我黨歷來堅決反對形式主義、官僚主義，黨的歷史上許多重要文獻、領導人的重要講話都對形式主義的危害進行過深刻剖析，對糾正和防范形式主義提出過明確要求。從新民主主義革命時期到改革開放時期，防范和反對形式主義是黨長期以來的一項優(yōu)良傳統(tǒng)。中共十八大以來，中央重拳出擊整治形式主義，習近平對于反對形式主義、官僚主義有過許多重要論述。他指出：“新形勢下，我們黨面臨著許多嚴峻挑戰(zhàn)，黨內存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決?！保?］4在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上，習近平深刻指出：“當前，基層干部隊伍主流是好的，但在一些地方、部門、單位，基層干部不正之風和腐敗問題還易發(fā)多發(fā)、量大面廣。有的搞雁過拔毛，挖空心思虛報冒領、克扣甚至侵占惠農(nóng)專項資金、扶貧資金；有的在救濟、補助上搞優(yōu)親厚友、吃拿卡要；有的高高在上，漠視群眾疾苦，形式主義、官僚主義嚴重?！保?］在脫貧攻堅工作方面，習近平也多次強調要力戒形式主義：“脫貧攻堅工作要實打實干，一切工作都要落實到為貧困群眾解決實際問題上，切實防止形式主義，不能搞花拳繡腿，不能搞繁文縟節(jié)，不能做表面文章。一段時間以來，一些材料反映，一些地方為了做到精準識貧、精準扶貧，搞了一大堆表格要下面填寫。一些基層干部忙于填寫各類表格，加班加點，甚至沒有時間進村入戶調研辦實事?！保?］近年來，黨中央出臺了八項規(guī)定，有效地剎住了形式主義之風；通過開展“三嚴三實”教育活動以及“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，密切了黨員干部同人民群眾的聯(lián)系，使黨員干部更加牢固地樹立了為人民服務的宗旨，有效遏制了形式主義的突出問題。

由此可見，從革命歲月到中國特色社會主義新時代，黨對于防范形式主義問題和不良作風一如既往地高度重視并努力切實解決，在防范和整治形式主義方面具有深厚的理論淵源和歷史實踐，這對于新時代農(nóng)村基層形式主義的治理工作具有重要的指導價值。

二 貧困治理過程中農(nóng)村基層形式主義的現(xiàn)象分析

中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把貧困治理放在治國理政的突出位置，領導實施了人類歷史上規(guī)模最大、力度最強的脫貧攻堅戰(zhàn)。我國扶貧工作在探索中創(chuàng)新，決戰(zhàn)脫貧攻堅已取得決定性勝利，在新的起點上開始全面推進鄉(xiāng)村振興，走出了一條中國特色貧困治理道路。脫貧攻堅成果累累，原先貧困的農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，基礎設施、衛(wèi)生教育事業(yè)有了質的提升。在脫貧攻堅的偉大斗爭中，我們還形成了“上下同心、盡銳出戰(zhàn)、精準務實、開拓創(chuàng)新、攻堅克難、不負人民”的脫貧攻堅精神。它凝聚了中華民族自古以來擺脫貧困的希望與憧憬，凝結的是中國人民千百年來不屈不撓的堅韌和動力。在脫貧攻堅過程中，廣大黨員干部努力貫徹落實習近平總書記的重要指示精神和黨中央的戰(zhàn)略決策部署，攻堅克難、自覺擔當，體現(xiàn)出新時代共產(chǎn)黨人踐行初心使命的優(yōu)秀品質。隨著脫貧攻堅任務的完成，脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接成為農(nóng)村基層治理工作的重點。然而，一些基層黨員干部出現(xiàn)各種形式主義問題，產(chǎn)生了消極的影響。我們需要對農(nóng)村基層形式主義的表現(xiàn)、成因及危害進行深刻的剖析與反思，這樣才能有的放矢、自覺規(guī)避，否則將傷害民心、貽害無窮。

（一）主要表現(xiàn)及其成因

從理論探討角度，按照形式主義的行為主體和行為動機等進行分析，學界對于形式主義的類型劃分形成了不同的認識［6］。為大力推進集中整治工作，中央紀委辦公廳于2018年9月印發(fā)《關于貫徹落實習近平總書記重要指示精神 集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》，明確重點整治形式主義、官僚主義的四個方面12類突出問題［7］。大致而言，從貫徹落實中央決策部署、密切聯(lián)系群眾、履職盡責及檢查考核等四個方面來看，在農(nóng)村基層的貧困治理領域中，以下幾種形式主義的表現(xiàn)具有突出的典型性。

第一，“打卡式”形式主義。所謂“打卡”，是指工作人員把考勤卡片插入機器中以記錄工作時間?！按蚩ㄊ健钡男问街髁x，指的是一些黨員干部在鄉(xiāng)村扶貧過程中過于注重“留痕”，導致在實際對接的工作中處處拍照、事事填表，“寫臺賬”“拍照片”甚至“剪視頻”成為一些基層干部的日常工作，做調研、找問題、想對策反而退為次要工作，甚至有些基層干部在填完表后便“萬事大吉”，再不過問后續(xù)進展。究其原因，一方面，電子化辦公雖然大大節(jié)約了紙質材料的運輸和打印成本，但成本的降低帶來了電子化辦公的濫用，一些干部被要求事事做表格，次次有照片；另一方面，由于考核與獎金績效直接掛鉤，在考核標準不明確之處，基層干部只能通過填表格、拍照片等展示自己的工作成果，甚至有些干部為營造更加優(yōu)秀的“人設”，在“痕跡”方面“內卷”，這進一步加劇了“打卡式”形式主義的現(xiàn)象。例如，海南省澄邁縣金江鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)服務中心職工劉某，在擔任新村仔下村脫貧攻堅小隊長期間，違反駐村干部規(guī)定，不開展實質性的脫貧攻堅工作，甚至不了解最基本的扶貧知識，只是在自己的住處用打卡簽到的方式敷衍上級，給脫貧攻堅工作帶來了不良影響［8］。

第二，“慰問式”形式主義。一些黨員干部對待困難村民如同“過年走親戚”，只是在逢年過節(jié)或者上級考察時臨時給困難群眾送去慰問，而對群眾真正的需要卻漠不關心。在脫貧攻堅的過程中，一些干部只注重“輸血式扶貧”而忽視了“造血式扶貧”，只是在短時間內使貧困群眾收入增加，甚至使其收入超過一般村民。這不能在根本上提升脫貧群眾的發(fā)展能力，甚至讓脫貧群眾對這些“慰問”產(chǎn)生依賴而不能激發(fā)內在動力，與貧困治理目標背道而馳。產(chǎn)生“慰問式”形式主義的重要原因是一些黨員干部的群眾意識淡漠，脫離群眾太久，不考慮城鄉(xiāng)群眾差異，盲目地“畫等號”，這使得一些設施、慰問或者活動不能發(fā)揮作用，最終淪為形式主義。遼寧省葫蘆島興城市白塔鄉(xiāng)黨委書記王海濱不盡責不作為、違規(guī)均發(fā)產(chǎn)業(yè)扶貧資金即屬“慰問式”形式主義的實例。2017年5月，白塔鄉(xiāng)向上級申請獲得20萬元產(chǎn)業(yè)扶貧專項資金，并確定采取“政府+合作社+貧困戶”的模式，合作開展扶貧養(yǎng)雞項目。但是到2018年初，白塔鄉(xiāng)黨委政府沒有積極研究確定新的產(chǎn)業(yè)扶貧項目，而是決定將該筆資金按人均分發(fā)給全鄉(xiāng)547名建檔立卡貧困戶［9］。

第三，“加碼式”形式主義。為完成上級傳達的任務，一些黨員干部不顧客觀規(guī)律與實際情況，“高指標、瞎指揮”，在指示傳達的過程中層層加碼，甚至為了在同行中脫穎而出，把鄉(xiāng)村振興當作“軍備競賽”。在政策執(zhí)行的過程中，如果本地區(qū)或本單位排名落后，或是標準沒有達到預期，部分干部并不真正實地調研以解決問題，而是加大開會力度，甚至擅自將標準加碼提高。為達到所謂的“標準”或者完成“加碼任務”，基層干部苦不堪言，只得敷衍了事，將精力集中在“打卡”與“留痕”上。出現(xiàn)“加碼式”形式主義現(xiàn)象，主要是由于一些黨員干部脫離實際，長期不去基層深入考察，以城市的角度思考人居環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等問題，不考慮“社會關系中的人”，片面地、抽象地要求任務達到高標準要求，反而導致“標準”成為一種新的形式。例如，為了推廣中國社會扶貧網(wǎng)，四川省雅安市雨城區(qū)曾要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到中國社會扶貧網(wǎng)注冊率100%的指標要求，這使基層工作人員的負擔加重［10］。

第四，“造假式”形式主義。一些干部明知扶貧實際情況與治理目標差距較大，卻“巧立名目”，虛報、瞞報實際情況，上報冠冕堂皇的虛假材料，以在形式上達到甚至遠超既定指標要求。除此之外，還有干部在鄉(xiāng)村治理過程中通過臨時突擊補材料甚至利用PS手段進行造假，以營造一種活動豐富、中央決策部署落實到位的假象。在脫貧攻堅階段，一些干部采用“數(shù)字脫貧”“文本脫貧”的方法，利用一切手段虛報貧困群眾的收入?！霸旒佟碑a(chǎn)生的主要原因是邊際收益遠超邊際成本，通過拍照或者寫“臺賬”所付出的成本遠遠低于實際調研和實踐的成本。例如，2016年12月，河南省孟津縣橫水鎮(zhèn)閆莊村為應付上級脫貧核查驗收，在脫貧項目未取得實際收益的情況下，采取向橫水鎮(zhèn)政府借款9.4萬元的方式，為94戶貧困戶每戶發(fā)放1 000元作為項目收益，并以弄虛作假方式通過上級脫貧核查驗收；橫水鎮(zhèn)黨委和政府有關領導明知閆莊村欺騙上級、弄虛作假，仍然違規(guī)批準借款［11］。

（二）實際危害

盡管目前脫貧攻堅任務已經(jīng)勝利完成，但全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和推進國家的貧困治理能力現(xiàn)代化仍任重道遠。上述關于形式主義的行為與做法影響惡劣，如果不加以及時清理，基層黨員干部中存在的形式主義思想必然會對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效接續(xù)以及未來的鄉(xiāng)村振興道路產(chǎn)生不良影響。

首先，形式主義阻礙鄉(xiāng)村振興政策落地落實，不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程的順利推進。政策的實施與落地需要基層干部的執(zhí)行落實，在政策的實際傳遞過程中，信息不對稱會導致政策傳遞出現(xiàn)偏差，使干部在政策實際落實過程中的認識出現(xiàn)偏差。為達到“標準”，基層干部采取表面應付的方式而不注重實際工作的效果。長此以往，政策傳導將會出現(xiàn)阻塞，中央制定的鄉(xiāng)村振興相關政策就不能真正惠及廣大農(nóng)村群眾，就會妨礙農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的順利發(fā)展。以農(nóng)村人居環(huán)境整治為例，農(nóng)村人居環(huán)境建設是一項系統(tǒng)性工程，不僅要求鄉(xiāng)村整體衛(wèi)生水平的提升，更要達到人與自然和諧相處的狀態(tài)。然而在政策實際落實、執(zhí)行的過程中，一些干部對農(nóng)村人居環(huán)境的整治僅僅停留在打掃衛(wèi)生的層面，這既不能讓人居環(huán)境得到根本整治，還使得基層干部的工作重復而低效。

其次，形式主義會損害黨和政府形象，降低政府公信力。鄉(xiāng)村基層干部作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務的主要執(zhí)行者，代表著黨和政府的形象。一些干部的形式主義作風在人民群眾中產(chǎn)生惡劣影響，他們蜻蜓點水、華而不實的做法必然會加大黨政干部和人民群眾的距離，割裂應有的緊密聯(lián)系。一方面，形式主義會讓黨政干部對群眾的真正需求知之甚少，對鄉(xiāng)村振興的相關工作產(chǎn)生懈怠和松懈心理，產(chǎn)生脫離群眾的危險；另一方面，鄉(xiāng)村基層干部是聯(lián)系群眾的紐帶，如果基層干部只是“處處留痕”、忙于應付，群眾看到基層干部每天只是“拍照打卡”，而對鄉(xiāng)村振興真正的內涵知之甚少，則不僅會讓群眾產(chǎn)生反感情緒，不愿配合和支持工作，還會讓黨群關系難以和諧，從而降低公信力。

再次，形式主義會敗壞社會風氣，污染鄉(xiāng)風文明。黨政作風是社會風氣的指向標，黨政作風會通過黨政干部向社會傳導。在鄉(xiāng)村振興的相關政策執(zhí)行過程中，一些基層干部出于急功近利的想法，常常不切實際地向上級匯報工作，這會導致在政策執(zhí)行中出現(xiàn)不必要的“軍備競賽”，使得形式與工作實際成績產(chǎn)生嚴重的差距，加劇政策不切實際執(zhí)行的現(xiàn)象，導致一些盲目攀比、欺上瞞下、華而不實的項目工程的出現(xiàn)。如果形式主義傳導到鄉(xiāng)村基層，則會破壞鄉(xiāng)土優(yōu)秀文化，助長不良社會風氣。

最后，形式主義會增加治理成本，浪費國家資源。形式主義會極大地耗費廣大基層干部的時間、精力，在一些地區(qū)，由于層層加碼的政策以及不切實際的標準，導致很多基層黨員干部“疲于奔命”，無休止的加班與加壓嚴重損害了基層干部的身心健康，個別基層干部甚至出現(xiàn)抑郁癥和退縮心理。對于地方基層財政來說，“先應付后辦事”的形式主義表現(xiàn)可能會造成多年的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設和鄉(xiāng)村公共基礎設施成果浪費，不明確的標準以及不符合實際情況的建設會造成浪費和惡性循環(huán)局面。以廁所革命為例，一些地區(qū)在廁所改造時不考慮山區(qū)與平原居民生活習慣的差異，盲目改造不僅給村民的實際生活造成不便，還浪費大量的財政補貼，在無形中增加了地方財政的負擔，造成政府治理成本不必要的損耗。

三 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層形式主義的治理路徑

鄉(xiāng)村振興關系到構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，關系到全面建設社會主義現(xiàn)代化國家全局和實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，關系到實現(xiàn)中華民族的偉大復興［12］。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中，我們一定要實事求是、求真務實，堅決整治形式主義的歪風邪風。

（一）加強黨的自我革命，精準治理基層形式主義

治理形式主義，關鍵在黨自身。我們必須要有知難而上的勇氣和大無畏的革命精神，全面從嚴治黨，推進黨的自我革命。勇于自我革命是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志。治理形式主義符合馬克思主義政黨的本質屬性和政治追求，是我黨實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要途徑。鄉(xiāng)村振興作為實現(xiàn)中華民族偉大復興的一項重大任務，在推進過程中出現(xiàn)的形式主義問題需要通過黨的自我革命進行精準治理。在進行自我革命的過程中，要加強黨的政治建設，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，高度重視鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。要加強思想建設和思想引領，提高鄉(xiāng)村基層黨員干部的思想素質。形式主義是黨員干部缺乏群眾觀的表現(xiàn)，無論是“忙于填表”，還是“文山會?！?，都是為了應付上級或自我牟利。因此，要弘揚優(yōu)良工作作風，消除干部的特權思想，始終把人民放在心中最高的位置，教育引導干部堅持實事求是的思想路線，讓干部從思想上深切認識到在鄉(xiāng)村振興中搞形式主義是行不通的，是無法真正推進農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的，讓廣大干部務必樹立求真務實的作風，在實踐中促進鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興。在進行自我革命的過程中，還要發(fā)揚斗爭精神，堅決同鄉(xiāng)村振興過程中的各種形式主義做斗爭。要深刻認識到這種斗爭絕不能輕松，不是“敲鑼打鼓”就能完成的。在與形式主義做斗爭的同時，也要認識到斗爭的復雜性、艱巨性、長期性。要講究斗爭藝術，善于運用斗爭策略。針對鄉(xiāng)村振興過程中出現(xiàn)的不同形式的形式主義，要精準治理、切入要害，防止其死灰復燃。

（二）加強考核機制建設，減輕形式主義治理成本

制度的不健全會給形式主義的泛濫可乘之機，不結合實際而設置紛繁復雜的考核辦法會使干部疲于應付而忽視本職工作。因此，要推進鄉(xiāng)村振興的體制機制建設，建立行之有效的鄉(xiāng)村振興考核機制。在制度建設上，要堅持筑牢克服形式主義的思想政治根基，將戒除形式主義納入“不忘初心、牢記使命”的學習制度，建立健全上下貫通、精準施策、一抓到底的鄉(xiāng)村振興工作體系，從填表、考評等方面為基層減負，避免“數(shù)字化形式主義”的發(fā)生。在制度執(zhí)行中，要確立黨組織在鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行中的主體責任，構建鄉(xiāng)村振興干部的權責體系，防止重復工作、層層加碼和隨意“甩鍋”。要推進農(nóng)村基層黨組織建設與鄉(xiāng)村治理，清除制度執(zhí)行中的障礙，增強決策的科學性與可行性，提高政策的執(zhí)行效率。在考核監(jiān)督上，要持續(xù)糾治形式主義，將減輕村級組織不合理負擔納入中央基層減負督查重點內容，改變考核指標體系中不明確、頻率高、形式潦草的現(xiàn)象，從多層面對鄉(xiāng)村基層干部進行考察，堅持系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌綜合施策和分類施策，真正有效運用多樣化的考核辦法，避免無效的、空洞的考核。要堅持考核監(jiān)督與保障激勵并重，考核是為了更好地推進工作，若把考核當成目的而不是手段，則考核也會淪為一種形式主義，甚至陷入惡性循環(huán)。要通過有效的考核，規(guī)范問責機制，切實關注鄉(xiāng)村基層干部的身心健康狀況，激發(fā)基層干部的積極性與主動性，讓基層干部能真正地為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施作出貢獻。

（三）提高基層群眾自治能力，激發(fā)形式主義治理的內在動力

鄉(xiāng)村振興過程中對形式主義的治理要堅持以人民中心，激發(fā)人民群眾內在治理動力。要建立符合群眾利益的保護機制，完善基層民主協(xié)商制度。鄉(xiāng)村基層干部要深入實地考察，認真了解基層群眾的需要，積極回應基層群眾的合理訴求，及時解決鄉(xiāng)村振興過程中產(chǎn)生的問題，讓以人民為中心的發(fā)展理念在鄉(xiāng)村振興的過程中得到充分體現(xiàn)。要激發(fā)人民群眾的內在動力，發(fā)揮人民監(jiān)督的作用，主動提高鄉(xiāng)村振興制度執(zhí)行中的透明度，主動接受人民群眾的監(jiān)督，拓寬人民群眾監(jiān)督的渠道，讓人民群眾主動識別、檢舉鄉(xiāng)村振興中的形式主義，以人民的有效監(jiān)督倒逼形式主義的治理，讓形式主義無所遁形。在鄉(xiāng)村振興過程中，深入挖掘鄉(xiāng)村內部的治理資源，可以有效緩解鄉(xiāng)村基層治理的壓力，使基層干部能夠更好地聽取村民意見，由此減少形式主義現(xiàn)象的產(chǎn)生。應積極發(fā)掘鄉(xiāng)村基層的人才資源，如一些年富力強的中青年村民，他們既熟悉本村的實際情況，又愿意負責一些基層事務。通過挖掘、引導和培育這些基層人才，在一定程度上能夠促進基層治理能力的提升，促進鄉(xiāng)村人才資源的合理配置，減少農(nóng)村基層各種形式主義的產(chǎn)生與危害。

（四）弘揚鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化，凈化形式主義治理環(huán)境

鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化是廣大村民在長期的生產(chǎn)生活過程中集體創(chuàng)造出來的文化結晶。弘揚鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化可以培育村民的道德素養(yǎng)，有利于樹立相互尊重、勤儉節(jié)約、誠信友愛的道德氛圍；同時也可以使鄉(xiāng)村基層干部提高道德素養(yǎng)，約束基層干部的行為，減少形式主義問題帶來的文化沖擊。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中，要加強鄉(xiāng)村思想文化建設，堅持社會主義核心價值觀，引導村民樹立正確的價值觀，發(fā)揮各種思想道德文化載體的作用，制定合理的村規(guī)民約，引領鄉(xiāng)村風尚。要加強鄉(xiāng)村的法治文化建設，法治文化能夠深刻影響村民與鄉(xiāng)村干部的思想與行為。要將法律文化知識同當?shù)氐膶嶋H相結合，將法律知識轉化為村民與基層干部喜聞樂見的形式，增強村民與干部的法治意識、規(guī)則意識，減少形式主義行為的發(fā)生。