海南省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

歐濱

海南省土地儲(chǔ)備交易整理中心，海南海口570000

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不足限制了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，而缺乏有效市場(chǎng)流通渠道使農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，造成了“城鎮(zhèn)土地不夠用、農(nóng)村土地不能用”的局面[1]。為了進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，2015年中央選取了33個(gè)試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革（又稱(chēng)農(nóng)村“三塊地”改革），標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革工作啟動(dòng)。

1 理論研究

隨著試點(diǎn)工作的開(kāi)展，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革研究取得了豐富的成果，但以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市概念、原因、意義等方面的研究[2-4]居多。部分學(xué)者對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的問(wèn)題作了相關(guān)研究。王虹認(rèn)為產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是造成農(nóng)村改革的制度實(shí)施、收益分配、管理監(jiān)督等實(shí)施困境的關(guān)鍵[5]。宋志紅認(rèn)為區(qū)位屬性對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的交易價(jià)值起重要的作用，集體建設(shè)用地在城市規(guī)劃圈的交易價(jià)值明顯大于其他區(qū)域[6]。馮青琛認(rèn)為同權(quán)同價(jià)的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于國(guó)有建設(shè)用地在征地補(bǔ)償中體現(xiàn)的價(jià)值比農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地高[7]。還有部分學(xué)者從不同角度對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)管理、流轉(zhuǎn)收益的分配，農(nóng)村宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換等方面做了相關(guān)的研究[8-10]。在對(duì)文獻(xiàn)的梳理過(guò)程中筆者發(fā)現(xiàn)，關(guān)于海南集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)文獻(xiàn)較少，通過(guò)對(duì)海南省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的現(xiàn)狀及影響海南集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的2個(gè)主要原因進(jìn)行分析并提出建設(shè)性對(duì)策，為深化海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革提供參考依據(jù)。

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

2 發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

海南省文昌市作為全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)市縣之一，也是全國(guó)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（自由貿(mào)易港）試點(diǎn)的唯一市縣。2015年改革至今，已成功入市土地38宗，面積共計(jì)35.00hm2，成交總價(jià)3.71億元，村集體及農(nóng)民直接獲得收益達(dá)2.9685億元。文昌市還首次探索采取“作價(jià)出資”方式入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，創(chuàng)新了一整套作價(jià)出資的入市模式。文昌市農(nóng)村“三塊地”制度改革綜合模式被選入海南自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新案例并發(fā)布，文昌試點(diǎn)工作給海南省其他市縣帶來(lái)了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。2019年11月《海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)辦法》的出臺(tái)，為探索建立“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的入市制度為海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供依據(jù)。隨著改革的不斷深入，?？?、樂(lè)東、瓊中、瓊海等市縣也陸續(xù)開(kāi)展了入市工作，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地8宗、10.90hm2，成交總價(jià)1.21億元，村集體及農(nóng)民直接獲得收益達(dá)1.03億元。通過(guò)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地退出與流轉(zhuǎn)并行，文昌市通過(guò)退出村內(nèi)宅基地騰挪建設(shè)用地指標(biāo)1.84hm2，獲得入市收益2229.784萬(wàn)元。各市縣積極利用農(nóng)村“三塊地”改革的契機(jī)，以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為核心，通過(guò)“集體土地入市+農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”的方式，重點(diǎn)發(fā)展符合海南及當(dāng)?shù)靥厣拿袼?、田園綜合體等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，帶動(dòng)盤(pán)活利用一批閑置宅基地及農(nóng)房，增加農(nóng)民集體收入。

2.2 存在問(wèn)題

雖海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革取得了一些成績(jī)，但是相對(duì)于國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)來(lái)比，仍有較大的差距，也存在著不少問(wèn)題。一方面是海南省農(nóng)村集體土地資源利用率較低，海南省的農(nóng)村土地面積占比80%，農(nóng)村土地資源豐富。而海南省2019年每平方米產(chǎn)生的GDP僅相當(dāng)于廣東的25%、香港的0.66%、臺(tái)灣的12.9%，土地資源的利用率低，未發(fā)揮應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)。另一方面，改革的基礎(chǔ)相對(duì)較薄弱，集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)編制、村莊規(guī)劃編制、農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證等工作不到位，一定程度影響了改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)。

3 深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的建議

土地是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的核心要素，通過(guò)統(tǒng)籌整合海南全省建設(shè)用地資源，提高土地的利用率，為產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目落地提供保障。為進(jìn)一步深化海南省集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，助力海南自貿(mào)港建設(shè)，筆者從以下4個(gè)方面提出建議。

3.1 節(jié)約用地，提升土地開(kāi)發(fā)利用效率

嚴(yán)格執(zhí)行《海南省建設(shè)用地出讓控制指標(biāo)（試行）》和《關(guān)于實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展和用地準(zhǔn)入?yún)f(xié)議的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，嚴(yán)格執(zhí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，在土地供應(yīng)前將單位面積投資強(qiáng)度、稅收貢獻(xiàn)率、產(chǎn)值、達(dá)產(chǎn)年限、就業(yè)等指標(biāo)作為門(mén)檻，并做好履約要求和土地退出機(jī)制的約定。同時(shí)，以此作為考核市縣政府的指標(biāo)，并結(jié)合拆違、閑置土地處置、土地綜合整治等相關(guān)工作，不斷提升土地開(kāi)發(fā)利用效率。

3.2 建立統(tǒng)一基準(zhǔn)地價(jià)，規(guī)范土地市場(chǎng)交易

為探索構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)”，通過(guò)制定一套完全覆蓋的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)[1]，以規(guī)范土地一級(jí)市場(chǎng)的交易，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，為征收稅費(fèi)、調(diào)控地價(jià)水平、評(píng)估宗地價(jià)值等方面提供參考依據(jù)。政府可收儲(chǔ)產(chǎn)出效益低的原出讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并通過(guò)對(duì)其進(jìn)行資源的有效整合，再以協(xié)議方式出讓?zhuān)蕴嵘恋亻_(kāi)發(fā)利用效率。

3.3 摸清存量，多規(guī)合一、優(yōu)化布局

農(nóng)村存量建設(shè)用地布局散亂、利用粗放，為更合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需充分利用第三次國(guó)土調(diào)查和土地利用現(xiàn)狀年度變更的數(shù)據(jù)，摸清農(nóng)村存量建設(shè)用地底數(shù)，并在此基礎(chǔ)上，高起點(diǎn)、高質(zhì)量地推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，合理布局農(nóng)村“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局和塊狀經(jīng)濟(jì)特色，安排異地調(diào)整入市集中區(qū)塊[11]。

3.4 加快推進(jìn)房地一體化及集體建設(shè)用地統(tǒng)一確權(quán)登記發(fā)證

在第三次國(guó)土調(diào)查的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)房地一體化及集體建設(shè)用地統(tǒng)一確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，通過(guò)深化改革，還權(quán)賦能，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度[12-13]。進(jìn)而維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、提高土地管理和利用水平、夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、助力鄉(xiāng)村振興。

4 結(jié)論與展望

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是農(nóng)村“三塊地”制度改革的重要組成部分，是挖掘農(nóng)村土地潛力，合理配置農(nóng)村土地資源的一項(xiàng)重要舉措。該研究從分析海南省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革發(fā)展的現(xiàn)狀和問(wèn)題發(fā)現(xiàn)，影響改革推進(jìn)的主要原因?yàn)檗r(nóng)村集體土地資源利用率低下及改革的基礎(chǔ)相對(duì)較薄弱，并相應(yīng)提出了深化改革的建議性對(duì)策。但僅對(duì)海南省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革做了初步探討，并未做大量的深入研究。隨著改革的不斷深入推進(jìn)，海南省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革將逐步有效釋放改革的紅利，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范有序的發(fā)展。