公共管理視域下的公共治理：前沿與展望

趙利梅

(四川省社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，四川 成都 610071)

當(dāng)今時代，社會的進(jìn)步和人民生活水平的不斷提高對政府的社會治理能力提出了更高要求，越來越多的人要求政府部門或公共組織在進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)時能更加高效和貼心。為順應(yīng)時代趨勢，滿足人民群眾的需求，我國在醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境保護(hù)、治安管理、精準(zhǔn)扶貧以及行政改革等公共治理領(lǐng)域，實質(zhì)性地邁出了治理改革和創(chuàng)新的步伐[1]。在理論層面，公共管理研究逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫硌芯縖2]，這是公共管理學(xué)科發(fā)展演化出的新時期研究主題。不斷提升政府公共服務(wù)的整體效能，從而不斷提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政能力，最終實現(xiàn)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、保障和改進(jìn)民生、激發(fā)社會活力、促進(jìn)社會和諧的目標(biāo)。

一、治理情境中國家和政府的主導(dǎo)作用

20世紀(jì)90年代以來，“治理”概念在公共管理的理論和實踐領(lǐng)域得到了廣泛關(guān)注。 在理論界，無論是政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)還是其他與公共領(lǐng)域相關(guān)的學(xué)科，一個重要的研究焦點就是國家與市場的關(guān)系。以公共選擇理論提出的市場失靈和政府失靈為基礎(chǔ)，治理理論嘗試提出解決市場機制和政府管理缺陷的“第三條道路”。治理的概念具有模糊性、復(fù)雜性和爭議性的特點，它被廣泛地應(yīng)用于眾多學(xué)科、語境和實踐中，人們對它的理解，因價值、目標(biāo)、利益訴求的不同而呈現(xiàn)出較大的差異。有學(xué)者將治理定義為一種依賴主體間作用的規(guī)則體系，它是由共同目標(biāo)所支持的一系列活動[3]。也有學(xué)者從政府理論研究的角度將公共治理歸納為社會科學(xué)的各個學(xué)科互相滲透融合的綜合產(chǎn)物[4]。

筆者認(rèn)為，治理是一個復(fù)合概念，包括各種類型，也就是各種不同的治理主體間的互動方式。從現(xiàn)實中的治理情境來看，政府主導(dǎo)的治理研究強調(diào)國家和政府的主導(dǎo)作用。我國部分學(xué)者傾向于從治國理政的角度理解“治理”的概念，認(rèn)為我國的治理就是“治國理政”，是對原來“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國相統(tǒng)一”的再次概括。從根本目的來說，治理要引導(dǎo)、控制和規(guī)范各個方面的公民社會活動。從手段上來說，公共權(quán)力的運用和制度關(guān)系的作用是其中的關(guān)鍵；而治理的結(jié)果也就體現(xiàn)在最大限度地增進(jìn)公共利益。從這個意義上看，主要強調(diào)政府的掌舵作用，體現(xiàn)了新公共管理思想。這些概念的提出者基于公平和整體利益的價值視角，認(rèn)為國家和政府能最好地代表和維護(hù)公共利益、維護(hù)社會公正，是達(dá)成良好治理的核心要素。在我國政策實踐中，涉及到宏觀政策或重大規(guī)劃決策時，更加突出國家的主導(dǎo)作用。例如，在決定國家發(fā)展的戰(zhàn)略部署、指導(dǎo)方針、中長期規(guī)劃等方向性問題時，需要統(tǒng)籌全局，黨和政府能更好地代表和維護(hù)全體人民的整體利益，引領(lǐng)國家和社會的長期發(fā)展。

二、公共管理視域下公共治理前沿研究的熱點主題

隨著國家對公共治理領(lǐng)域越來越重視，國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化、精準(zhǔn)扶貧等治理領(lǐng)域上升到了國家戰(zhàn)略層面，提升了學(xué)者針對這些治理問題研究的關(guān)注度和熱情，我國公共治理理論研究日益豐富。

(一)國家治理與行政改革

近年來，國家治理的相關(guān)學(xué)術(shù)研究和實踐改革熱潮為公共管理領(lǐng)域提供了更加廣闊的研究視野和新的研究角度。經(jīng)過我國特定的歷史傳承和長期發(fā)展、民族文化傳統(tǒng)漸進(jìn)變革、經(jīng)濟社會發(fā)展不斷內(nèi)生演化，形成了我國今天的國家治理體系。一方面要通過弘揚社會主義核心價值體系來推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。另一方面要加快構(gòu)建符合我國社會發(fā)展階段時代特征的價值體系，就一定要堅守我們的社會主義核心價值體系。

對于一個國家的可持續(xù)發(fā)展來說，國家治理水平的高低在其中起著關(guān)鍵的作用。從已有的理論框架和實踐經(jīng)驗來看，國家治理在傳統(tǒng)的行政管理基礎(chǔ)上，更加強調(diào)公共領(lǐng)域的互動、政府對民眾的回應(yīng)與責(zé)任以及非正式制度的作用。國家層面的治理強調(diào)的是兩個關(guān)鍵部分：一是在提供公共服務(wù)的過程中，政府能有效地對公民的需求實現(xiàn)回應(yīng)的程度；二是從制度安排和政策制定的角度來說，激勵機制能否把對公民的回應(yīng)性要求轉(zhuǎn)化為公共部門的自覺性行動?！白疃嗯芤淮巍笔墙陙碇袊补芾硐碌墓仓卫淼某晒Ψ独癸@了國家治理下行政改革的實踐前沿。作為中國公共管理的創(chuàng)新，其經(jīng)驗可以指導(dǎo)“以民眾為中心”的行政效率轉(zhuǎn)變，撬動了我國經(jīng)濟社會體制改革，加快了全方位建設(shè)服務(wù)型政府的步伐[5]。

(二)社會治理與精準(zhǔn)扶貧

精準(zhǔn)扶貧是一個政治任務(wù)，更是一項公共政策，完成任務(wù)的過程其實就是執(zhí)行政策的過程。在中國，貧困問題一直以來就不僅僅是一個經(jīng)濟問題或社會現(xiàn)象，更多的時候貧困問題被作為一個重大的政治問題，與國家政權(quán)和社會穩(wěn)定緊緊聯(lián)系在一起。

社會治理與精準(zhǔn)扶貧在內(nèi)涵上存在著一定的統(tǒng)一性。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，目前中國社會確實正在經(jīng)歷一個轉(zhuǎn)型期，不論是經(jīng)濟上的轉(zhuǎn)變，還是政府層面的體制改革，在此過程中確實不可避免地出現(xiàn)了典型的“結(jié)構(gòu)性功能失調(diào)”現(xiàn)象，一系列的“社會缺陷”還有待解決。傳統(tǒng)的整體治理方法已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實的發(fā)展要求，而社會治理方式恰恰是依托于社會中存在的問題，對其采取有針對性的、高效的、精準(zhǔn)的措施，重點解決在社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的諸多現(xiàn)實問題，顧全社會大眾的切身利益。因此，有必要采用更加精細(xì)的治理方式來解決這些現(xiàn)存的難題。精準(zhǔn)扶貧的政策細(xì)化到了針對社會在轉(zhuǎn)型過程中所出現(xiàn)問題的具體解決方案，可以利用精細(xì)化的方法和策略進(jìn)行體系性的指導(dǎo)和分類處理，與精細(xì)化管理的理論相契合，是社會治理在扶貧領(lǐng)域的具體實踐。

(三)政府管理與網(wǎng)絡(luò)治理

網(wǎng)絡(luò)治理是近年來我國公共治理所重點關(guān)注的領(lǐng)域之一[6]。在網(wǎng)絡(luò)輿論對社會方方面面的影響力日益增大的背景下，要積極促進(jìn)公民參與，維護(hù)社會穩(wěn)定，提升政府效能，從而達(dá)到充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論正面影響而最大限度減少其負(fù)面影響的網(wǎng)絡(luò)輿論治理目標(biāo)。由于互聯(lián)網(wǎng)的特殊性質(zhì)，“新的共同治理模式”正在形成。以政府為主導(dǎo)的金字塔式管理依靠其權(quán)力的集中化，達(dá)成的目標(biāo)和結(jié)果無疑是最具穩(wěn)定性的，但在極具開放性和平等性的網(wǎng)絡(luò)社會中，對命令的服從已經(jīng)無法滿足網(wǎng)絡(luò)社會自身的發(fā)展需要，因而需要變革傳統(tǒng)的管理模式。

互聯(lián)網(wǎng)為公共治理的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化提供了條件，公共治理對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行應(yīng)用轉(zhuǎn)化，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)治理水平的提升，而提升了水平的公共治理進(jìn)而又對社會帶來了積極影響，從而促進(jìn)國家和社會的互動。主體地位的改變也產(chǎn)生了分權(quán)的效果，從這一點中己經(jīng)可以看出互聯(lián)網(wǎng)對國家、社會和公眾分別賦權(quán)帶來的有利方面，換句話說，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的益處正以分權(quán)的方式擴散。即便現(xiàn)階段在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用中存在著“數(shù)字鴻溝”，但由于在網(wǎng)絡(luò)社會當(dāng)中不存在諸如實體社會中依據(jù)社會角色和社會地位緣定的階層結(jié)構(gòu)，所以互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展除了使得中間階層和上層階層受益之外，也有助于中下階層努力改善自身經(jīng)濟和社會福利。

(四)政府職能與環(huán)境治理

我國正處于污染防治的關(guān)鍵期、攻堅期和窗口期，以經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向的政府職能模式并不能完全適應(yīng)社會發(fā)展的要求，轉(zhuǎn)變政府職能模式被提上日程，以科學(xué)理論指導(dǎo)我國環(huán)境治理實踐，刻不容緩。在黨和政府不斷轉(zhuǎn)變政府職能的要求和實踐下，環(huán)境治理領(lǐng)域的理論和實踐都有所突破。但是很多學(xué)者認(rèn)為，長期以來政府職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在強調(diào)簡政放權(quán)、讓市場充分發(fā)揮作用等宏觀層面，相對來說，包括環(huán)境治理在內(nèi)的公共服務(wù)職能往往被忽視。

現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的一個關(guān)鍵層面就是要強化政府的環(huán)境治理職能，這要求政府重視環(huán)境因素在決策體系中的影響和權(quán)重，從戰(zhàn)略目標(biāo)上引導(dǎo)環(huán)境治理，以達(dá)到真正保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)發(fā)展的目的。政府競爭削弱了政府治理職能，因而必須改革行政體制、轉(zhuǎn)變政府職能和提高行政效率。在環(huán)境治理領(lǐng)域，轉(zhuǎn)變政府職能意味著地方政府要變革權(quán)力運行方式以健全環(huán)境治理模式，從而改善地方政府環(huán)境治理缺位及低效的問題。

三、公共管理視域下公共治理前沿研究的未來展望

(一)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

在不同的歷史階段和社會背景下，國家的政治統(tǒng)治職能與社會公共事務(wù)管理職能盡管同時存在，但并不是均衡發(fā)展、一成不變的，而是呈現(xiàn)出因時而變、此消彼長的關(guān)系，兩者在特定的時空條件下具有邏輯上的內(nèi)在統(tǒng)一性。我黨適時提出了新時期國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)?；谶@樣的大背景，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究毫無疑問受到了研究者的極大關(guān)注。國家治理體系是一個集合的概念，它包含了一個國家權(quán)力運行的多個方面。從WGI的六個維度來看，政府效能、監(jiān)管質(zhì)量等維度在很大程度上與傳統(tǒng)的關(guān)于政府能力和績效的衡量類似[7]。其中，最能體現(xiàn)公共治理意義上的治理分項是表達(dá)權(quán)和問責(zé)以及政治穩(wěn)定性。因為這兩個指標(biāo)衡量的公共治理的內(nèi)容正是治理理論所強調(diào)的公民權(quán)利和訴求的表達(dá)，以及在此利益、話語相互交鋒的情況下公共體仍能保持穩(wěn)定的能力。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化關(guān)系到我國能否順利實現(xiàn)“中國夢”的目標(biāo)，關(guān)系到民族振興的重要戰(zhàn)略部署，其核心是加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。近兩年來，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是研究熱點，接下來的幾年將是該課題研究的爆發(fā)期，我國眾多學(xué)者正把公共治理研究課題作為重點方向。

(二)公共治理逐步進(jìn)入治理創(chuàng)新時期

現(xiàn)代社會已經(jīng)進(jìn)入移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)時代，這些先進(jìn)技術(shù)逐漸融入到公共治理實踐中，催生了公共治理的創(chuàng)新，是國家經(jīng)濟社會全面進(jìn)步的“引擎”。公共政策創(chuàng)新可以推動國家治理現(xiàn)代化，中國特色社會主義治理模式是公共政策創(chuàng)新的新模式。公共政策創(chuàng)新凸顯了政策主導(dǎo)改革的動力機制、協(xié)調(diào)機制、目標(biāo)與規(guī)劃機制以及自我保護(hù)機制，確保公共政策創(chuàng)新得以可持續(xù)發(fā)展。公共政策在創(chuàng)新性質(zhì)上，要做出重大探索、更大貢獻(xiàn)；在創(chuàng)新目標(biāo)上，要及時回應(yīng)群眾對于美好生活日益增長的新期盼；在創(chuàng)新內(nèi)涵上，要確保公共政策的運行健康有序，最大限度地保證決策優(yōu)化；在創(chuàng)新結(jié)果上，要更加注重公共政策的執(zhí)行力和公信力；在創(chuàng)新重點上，要發(fā)揮國家和地方積極性，優(yōu)化科學(xué)決策、監(jiān)督執(zhí)行等體制機制[8]。治理創(chuàng)新是公共治理進(jìn)入新時期的必然趨勢和現(xiàn)實考量，是新的研究路徑選擇。

(三)提高行政效率改善公共服務(wù)

我國政府改革創(chuàng)新的核心理念就是提高公共服務(wù)水平，特別是與民眾日常生活密切相關(guān)的領(lǐng)域。從機制創(chuàng)新上，協(xié)同治理是破解公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡問題的可行路徑，各地方政府應(yīng)明確政府邊界，加大基本公共服務(wù)投入比重，尤其是提高落后地區(qū)教育、醫(yī)療和社會保障等公共服務(wù)水平，實現(xiàn)政府保障社會公平的職能。從治理范式演化上，解決政務(wù)服務(wù)問題的中國場景必然選擇“精準(zhǔn)治理”，鼓勵地方政府通過提高行政效率改善公共服務(wù)，建立各地“普遍受益”的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民同等享受教育、基礎(chǔ)設(shè)施等國民福利。通過政府購買的公共服務(wù)，應(yīng)立足于提升服務(wù)質(zhì)量并促進(jìn)市場競爭。在改革與重塑公共服務(wù)能力建設(shè)的路徑選擇上，應(yīng)拓展公共服務(wù)職能，撤、并、重組組織機構(gòu)，通過整合與再造來優(yōu)化政府運行機制，轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新政府公共服務(wù)供給方式。由目前大環(huán)境來看，公共事業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù)將成為今后長期的公共治理研究的熱門話題。

四、結(jié)語

在國家治理的重要性不斷凸顯的情況下，公共管理視域下的公共治理研究也得到了更加廣泛的關(guān)注。本文的研究從治理情境中國家和政府的主導(dǎo)作用入手，關(guān)注公共治理四大研究議題，即國家治理與行政改革；社會治理與精準(zhǔn)扶貧；政府管理與網(wǎng)絡(luò)治理；政府職能與環(huán)境治理。伴隨著我國治理改革與創(chuàng)新的逐步深入，在今后相當(dāng)一段時期內(nèi)公共治理關(guān)注的議題主要有：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等公共治理理論與實踐研究；移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)逐漸融入公共治理實踐中，催生了公共治理的創(chuàng)新；與民眾日常生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，亟待提高行政效率并改善公共服務(wù)。新時期，我國的公共治理研究必將進(jìn)一步繁榮發(fā)展，同時也為解決我國治理改革與創(chuàng)新的“大問題”提供智力支持。