加快建立農(nóng)村環(huán)境共治機制，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村

李佐軍，張少輝

(1.國務(wù)院發(fā)展研究中心 資源與環(huán)境政策研究所， 北京 100010；2.北京郵電大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院， 北京 100876)

農(nóng)村環(huán)境共治是指黨組織、政府、企業(yè)、集體經(jīng)濟組織、合作組織、社會組織、公眾等主體共同參與環(huán)境治理，是推進農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性工作。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視城鄉(xiāng)環(huán)境治理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作。2017年，黨的十九大報告提出要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》進一步提出：“以堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以強化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以深化企業(yè)主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動，完善體制機制，強化源頭治理，形成工作合力?！?020年10月，中國共產(chǎn)黨十九屆五中全會提出，要“深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。其中的“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制”就包含了建立和完善農(nóng)村環(huán)境共治機制。2020年9月22日，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上鄭重宣布：“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和?！边@一重要宣示為我國應(yīng)對氣候變化、綠色低碳發(fā)展提供了方向指引、擘畫了宏偉藍(lán)圖。要實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)，離不開農(nóng)村環(huán)境治理，尤其是通過增加碳匯來中和碳源更是離不開農(nóng)村環(huán)境治理。

建設(shè)美麗中國的重點在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，推進我國環(huán)境治理的難點在農(nóng)村環(huán)境治理，農(nóng)村環(huán)境治理的關(guān)鍵在環(huán)境共治機制的建立，建立農(nóng)村環(huán)境共治機制需要明確農(nóng)村各環(huán)境治理主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系以及共治的規(guī)則。黨的十八大以來，我國在農(nóng)村環(huán)境共治方面進行了多方面的積極探索，取得了明顯的進展和成效。但總的來看，農(nóng)村環(huán)境共治尚處于起步階段，還存在許多有待解決的問題。在進入新發(fā)展階段后，迫切需要按照貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的要求，盡快建立農(nóng)村環(huán)境共治機制，以加快建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的進程，并為實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。

一、建立農(nóng)村環(huán)境共治機制勢在必行

(一)農(nóng)村環(huán)境污染形勢依然嚴(yán)峻，需要加快治理

雖然黨的十八大以來我國農(nóng)村環(huán)境污染治理取得了明顯進展，但農(nóng)村環(huán)境污染形勢依然比較嚴(yán)峻：一是農(nóng)村環(huán)境污染種類較多。農(nóng)村環(huán)境污染主要包括農(nóng)業(yè)污染、工業(yè)污染及生活污染，也可分為農(nóng)藥、化肥、薄膜殘留、工業(yè)廢渣等土壤污染，秸稈焚燒、工業(yè)廢氣等大氣污染，生活污水、企業(yè)廢水等水污染。二是農(nóng)村環(huán)境污染程度較重。據(jù)《中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展報告2019》，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中仍有近60%的農(nóng)藥與化肥殘留，農(nóng)業(yè)污染嚴(yán)重(1)數(shù)據(jù)來源：中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展研究會、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所：《中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展報告2019》。；京津冀及周邊地區(qū)的國土面積僅占全國7.2%，卻消耗了全國33%的煤炭，生產(chǎn)了全國43%的鋼鐵、40%的農(nóng)藥，加之高污染工業(yè)企業(yè)頻繁遷居農(nóng)村，農(nóng)村工業(yè)污染嚴(yán)重；2019年全國仍有15%以上的行政村沒有農(nóng)村生活垃圾收運處理體系，30%以上的行政村衛(wèi)生廁所沒有普及(2)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布新聞。，部分農(nóng)村生活垃圾泛濫，生活污染嚴(yán)重。三是農(nóng)村環(huán)境污染范圍廣。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，中國耕地面積約為1.19億公頃，由于農(nóng)藥、化肥等面源污染物隨著雨水、灌溉水流到江河湖海之中，造成了更大面積的污染。由于糧食、蔬菜、水果等農(nóng)作物的高流通性，被污染的農(nóng)作物銷往全國各地，造成污染的受眾范圍進一步擴大。所有這些都要求我們加快農(nóng)村環(huán)境治理。

(二)農(nóng)村環(huán)境具有特殊性，需要建立共治機制

農(nóng)村環(huán)境具有多樣性、分散性等特點，因而農(nóng)村環(huán)境治理不能照搬城市環(huán)境治理模式，需要更多地采取共治的方式，需要有共治的機制。農(nóng)村自然環(huán)境具有多樣性，有山有水，有溝有坡，有坪有坎，有植物有動物，難以統(tǒng)一治理。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)有第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部還有農(nóng)、林、牧、副、漁，而且不同產(chǎn)業(yè)有不同的污染形式和自凈能力，也需要采取多主體共治的方式。另外，農(nóng)村各農(nóng)業(yè)、各工業(yè)區(qū)域地理位置較為分散，農(nóng)村的環(huán)境污染呈現(xiàn)污染源小、數(shù)量多、污染面廣、分布散等特點，單一主體治理成本高、收益少，需通過多主體共治，才能達(dá)到降低成本、提高效益、形成規(guī)模經(jīng)濟等效果。

(三)僅靠政府的力量不夠，必須調(diào)動多方力量共治才行

過去我國農(nóng)村環(huán)境治理主要依靠政府，這種模式存在如下兩個方面的明顯缺陷：一方面，政府在農(nóng)村環(huán)境治理的力量明顯不夠。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村人口較少、無完整的獨立財權(quán)，與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)級管理機構(gòu)一樣，我國農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)比較薄弱，除了職能不完整、財力有限外，人手也不夠，信息化手段相對落后，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村環(huán)境治理的需要。另一方面，農(nóng)村現(xiàn)有環(huán)境治理力量沒有充分調(diào)動起來?？蓞⑴c農(nóng)村環(huán)境治理的主體很多，如農(nóng)村基層黨組織、村委會、村集體經(jīng)濟組織、合作社、企業(yè)、社會組織、村民等，但這些主體大多還沒有在農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮出應(yīng)有的作用，主要原因是農(nóng)村環(huán)境共治的激勵機制還未真正建立起來。

二、目前農(nóng)村環(huán)境共治有待解決的主要問題

雖然近年來我國在農(nóng)村環(huán)境共治方面進行了很多嘗試，也取得了明顯進展和成效，但還有如下問題有待解決。

(一)共治主體不全面

黨的十九大報告提到，環(huán)境共治有四類主體：政府、企業(yè)、社會組織和公眾。農(nóng)村的主體更加多樣，還有村委會、村集體經(jīng)濟組織、合作社等。目前，在農(nóng)村積極參與環(huán)境治理的主體不是很全面。農(nóng)村污染企業(yè)還比較多，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，2019年第一季度共有115家企業(yè)污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)，第二季度仍有40家企業(yè)污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)(3)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部公布2019年第一季度主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)重點排污單位名單和處理處罰整改情況、2019年第二季度主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)重點排污單位名單和處理處罰整改情況。。據(jù)《中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)分析報告(2019)》分析，農(nóng)村環(huán)保企業(yè)的數(shù)量還不能滿足農(nóng)村環(huán)境治理的需求。參與農(nóng)村環(huán)境治理的社會組織數(shù)量較少，據(jù)《2017社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，我國生態(tài)環(huán)境類社會團體只有0.6萬個，民辦非企業(yè)單位501個，農(nóng)村環(huán)保社會組織很少(4)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國民政部：《2017社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》。。而且，我國農(nóng)村居民受教育程度普遍較低，也在一定程度上影響了各主體參與環(huán)境治理的意識和能力。根據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2020》顯示，2019年我國農(nóng)村居民家庭戶主文化程度小學(xué)及以下占比36.1%，初中程度占比50.8%，高中程度占比11.2%，大學(xué)專科以及大學(xué)本科以上占2%，即高中及以上學(xué)歷僅占13.2%，農(nóng)村居民環(huán)保意識以及環(huán)保能力仍有待加強(5)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局：《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2020》。。

(二)共治對象不明確

農(nóng)村環(huán)境治理的對象本來是很明確的，即按污染領(lǐng)域分類的大氣污染、水污染、土壤污染、各種新型污染等，或按人類活動分類的農(nóng)業(yè)污染、工業(yè)污染、旅游污染、生活污染等。但一旦考慮到農(nóng)村環(huán)境共治，則共治對象就常常不甚明確了。在實際治理過程中，哪些對象是各主體各自的治理責(zé)任范圍，哪些對象是各主體共同治理的范圍，常常不是很清晰。以共治農(nóng)村垃圾污染為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、企業(yè)、農(nóng)村居民等都有各自責(zé)任范圍，對自家產(chǎn)生的垃圾負(fù)責(zé)處理，這容易理解。但垃圾是可以流動或轉(zhuǎn)移的，且存在著公共場所的垃圾、院墻外的垃圾、移動交通工具帶來的沿途垃圾、散養(yǎng)畜禽帶來的垃圾等。這些垃圾的收集和處理僅靠農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工人是不夠的，還需要作為共治對象予以明確，但在農(nóng)村環(huán)境污染治理中，共治對象不是很明確的，由此帶來了很多垃圾污染治理的“盲區(qū)”。

(三)共治平臺不完善

農(nóng)村環(huán)境共治需要有平臺作為治理主體協(xié)作的舞臺。共治平臺有信息平臺、參與決策平臺、監(jiān)測監(jiān)管平臺等。其中，信息平臺包括環(huán)保部門網(wǎng)站、APP、公眾號等。這些信息平臺雖能在發(fā)布信息、收集信息等方面起到較好的作用，但往往缺少對這些信息的及時處理和反饋。參與決策平臺包括聽證會、論證會、協(xié)商會、座談會等。這些參與決策平臺雖然在很多農(nóng)村環(huán)境治理中也有，但在主題確定、人員組織、流程規(guī)范、會后總結(jié)等方面是很不完善的，有的只是形式主義，發(fā)揮實質(zhì)作用的少[1]。監(jiān)測監(jiān)管平臺包括農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)管機構(gòu)等。目前農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)在逐步建立中，部分農(nóng)村已比較健全，但多數(shù)農(nóng)村監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)還不健全，而監(jiān)管機構(gòu)大多只延伸到縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村基層的監(jiān)管機構(gòu)還有待建立[2]。

(四)共治規(guī)則不健全

共治規(guī)則是指各主體共同治理農(nóng)村環(huán)境須遵守的規(guī)則或契約，包括法定規(guī)則(如《環(huán)境保護法》等)、非法定規(guī)則(如“村規(guī)民約”等)。目前，針對農(nóng)村環(huán)境共治，我國的法律法規(guī)還有待進一步完善?！董h(huán)境保護法》只對農(nóng)村環(huán)境治理進行了粗略的規(guī)定，《固體廢物污染環(huán)境防治法》在第四十九條提出“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定”。但實際上很多地方受條件限制，或思想上不重視，至今尚未制定農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治方面的地方性法規(guī)。而且，許多地方制定的環(huán)境保護法規(guī)，一方面參差不齊，另一方面也缺乏農(nóng)村環(huán)境共治的操作細(xì)則。如《陜西環(huán)境保護條例》第五十六條即生活垃圾處理條例規(guī)定，“縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌建設(shè)農(nóng)村生活垃圾收集、運輸、處置設(shè)施，建立和完善農(nóng)村生活垃圾污染防治體系，提高農(nóng)村垃圾無害化處理水平”，其中就沒有明確各主體的具體職責(zé)和操作細(xì)則。同時，非法定規(guī)則制定也需進一步規(guī)范化?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定了村規(guī)民約要報鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，不得違反上位法和政策，不得侵權(quán)合法權(quán)益，但實際上村規(guī)民約只上報、不審查的狀況仍比較普遍[3-4]。

(五)共治權(quán)責(zé)利不匹配

農(nóng)村環(huán)境共治涉及到多個主體，要形成各主體的合力，需要實現(xiàn)權(quán)責(zé)利關(guān)系的匹配。目前我國尚處于農(nóng)村環(huán)境共治的探索階段，各主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系還未實現(xiàn)匹配，主要表現(xiàn)為權(quán)力大責(zé)任小或權(quán)力小責(zé)任大、權(quán)責(zé)大小與利益不對稱等。如縣級政府權(quán)力大責(zé)任小、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會責(zé)任大權(quán)力小，抑制了基層政府推進農(nóng)村環(huán)境共治的積極性和創(chuàng)造性。農(nóng)村環(huán)境共治的激勵機制還有待建立，由此導(dǎo)致環(huán)境共治效果好而不能得到應(yīng)有回報、環(huán)境共治效果差而不能得到應(yīng)有懲罰等問題。由于企業(yè)的權(quán)責(zé)利關(guān)系不匹配，承擔(dān)治理責(zé)任的企業(yè)難以得到應(yīng)有的回報，甚至要為其他企業(yè)或個人的成本買單，導(dǎo)致部分企業(yè)采取降低廢氣廢水廢渣處理標(biāo)準(zhǔn)、甚至采取偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)或報告的辦法，來降低環(huán)境治理成本。由于各主體之間的權(quán)責(zé)利不匹配，還導(dǎo)致了“權(quán)力尋租”問題，如廣西龍江鎘污染事件兩名環(huán)境監(jiān)察官員收受賄賂，對高污染企業(yè)網(wǎng)開一面，結(jié)果導(dǎo)致了周邊水域的嚴(yán)重污染，教訓(xùn)深刻[5]。

(六)共治能力不夠

農(nóng)村環(huán)境共治需要共治能力的支撐，農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、環(huán)境共治技術(shù)和知識、共治人才和辦事效率等都是共治能力的表現(xiàn)?？偟膩砜矗覈壳暗霓r(nóng)村環(huán)境共治能力還不夠。我國農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施還不完善。如有高速公路出入口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅占21.5%，村內(nèi)公路水泥路面只占80.9%，道路設(shè)施還不完善(6)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局：《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第三號)》。。到2019年為止，對生活污水進行處理的鄉(xiāng)總數(shù)為3 156個，占全部鄉(xiāng)村的33.3%，污水處理廠個數(shù)為1 830個，污水處理能力為80.11萬立方米/日。而城市污水處理廠為2 471個，污水處理能力為17 863萬立方米/日，污水處理率達(dá)96.81%(7)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《2019年城縣建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。。相對于城市，農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的差距很大。農(nóng)村環(huán)境共治技術(shù)的研發(fā)剛剛起步，環(huán)境共治意識和知識還在培育之中。僅就全國總體而言，2015年全國開展的社會環(huán)境宣傳教育活動為12 175次, 涉及人數(shù)達(dá)3 035.5萬人, 累計建立環(huán)境教育基地2 345個，其中農(nóng)村的占比較低(8)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部：《2015環(huán)境統(tǒng)計年報》。。相對于我國6.034 6億農(nóng)村人口(9)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局：《2019中國統(tǒng)計年鑒》.2015年鄉(xiāng)村人口數(shù)為60 346萬人。，農(nóng)村環(huán)保教育宣傳教育力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[6]。我國農(nóng)村基層政府的辦事效率尚有待提高。部分農(nóng)村基層政府的電子政務(wù)系統(tǒng)還未建立起來，且一些政府部門之間存在信息壁壘，部分審批事項互為前置條件，大大降低了農(nóng)村環(huán)境共治的效率。

三、加快建立農(nóng)村環(huán)境共治機制的對策建議

鑒于前述建立農(nóng)村環(huán)境共治機制的重要性和緊迫性，針對目前農(nóng)村環(huán)境共治存在的主要問題，建議采取如下針對性措施，加快建立我國的農(nóng)村環(huán)境共治機制，推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

(一)壯大共治主體

一是發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在環(huán)境共治中的戰(zhàn)斗堡壘作用。通過在農(nóng)村黨支部設(shè)立“生態(tài)文明委員”，組織黨建、黨日等活動，由黨員帶頭，帶動村民爭當(dāng)農(nóng)村環(huán)?！罢咝麄鲉T”“監(jiān)督巡查員”“環(huán)境保潔員”“群眾聯(lián)絡(luò)員”等，進行農(nóng)村環(huán)境共治。二是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會的生態(tài)環(huán)境保護職能。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府健全生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)，在村委會設(shè)立“環(huán)境保護委員”。三是調(diào)動企業(yè)、村集體經(jīng)濟組織、公眾等參與農(nóng)村環(huán)境共治的積極性。通過財稅、金融、環(huán)保信用積分等政策，激勵這些主體積極主動參與到農(nóng)村環(huán)境共治中來。四是引導(dǎo)合作組織和社會組織積極參與農(nóng)村環(huán)境共治。借鑒日本農(nóng)協(xié)建立由基層農(nóng)協(xié)、縣經(jīng)濟聯(lián)合會和中央聯(lián)合會三級農(nóng)協(xié)構(gòu)建的完備服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)驗，引導(dǎo)農(nóng)村各種合作社積極參與農(nóng)村環(huán)境共治[6]。降低社會組織參與農(nóng)村環(huán)境共治的準(zhǔn)入門檻。為此建議完善環(huán)保公益訴訟制度，允許更多的農(nóng)村社會組織參與環(huán)境公益訴訟。五是發(fā)揮農(nóng)村能人的獨特作用。充分挖掘、利用農(nóng)村現(xiàn)有的能人資源，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，使其帶領(lǐng)更多的農(nóng)村居民進行環(huán)境共治。同時，鼓勵在外打工的農(nóng)村能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，利用國家的環(huán)境治理支持政策，在家鄉(xiāng)參與環(huán)境共治。

(二)明確共治對象

首先，結(jié)合各地農(nóng)村實際，認(rèn)真梳理本地需要進行生態(tài)環(huán)境共治的對象范圍，如大氣污染源、水污染源、土壤污染源、各種新型污染源，或點源污染、面源污染、線源污染，或農(nóng)業(yè)污染源、工業(yè)污染源、旅游污染源、生活污染源等。其次，明確各主體的污染治理對象，告知和監(jiān)督責(zé)任主體履行自己的責(zé)任。再次，將那些主體責(zé)任不明確的治理對象，如公共場所的垃圾、院墻外的垃圾、移動交通工具帶來的沿途垃圾、散養(yǎng)畜禽帶來的垃圾等，作為環(huán)境共治的對象。最后，將這些共治對象的治理責(zé)任分別明確到各共治主體上。

(三)建立共治平臺

一是構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境共治信息平臺。特別是針對信息反饋薄弱的問題，建立健全農(nóng)村環(huán)境共治信息反饋機制，對受理環(huán)保舉報的平臺須強制要求反饋受理狀況、處理進程及結(jié)果，不予受理也要說明理由。另外平臺要為用戶提供信息服務(wù)，在用戶無法處理的情況下，為用戶提供幫助。二是規(guī)范和完善已有的參與決策平臺。盡可能讓所有人有參加聽證會、論證會、協(xié)商會、座談會等參與決策平臺的機會。規(guī)范這些會議的流程，為參與者提供會議信息和充分交流、辯論的機會，對所有發(fā)言進行記錄[7-8]。三是建立完善農(nóng)村環(huán)境共治監(jiān)測監(jiān)督平臺。加快建立完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測體系，補齊短板。將生態(tài)環(huán)保機構(gòu)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境局(或工作站)，逐步構(gòu)建起中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級生態(tài)環(huán)境機構(gòu)體系，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)的職責(zé)。同時，建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級環(huán)境共治監(jiān)督機構(gòu)。依據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，在農(nóng)村內(nèi)部選舉村務(wù)監(jiān)督委員會，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境機構(gòu)中設(shè)置專門的監(jiān)督小組，發(fā)揮好農(nóng)村環(huán)境共治的監(jiān)督作用。

(四)健全共治規(guī)則

一方面，借鑒國際經(jīng)驗，制定和健全農(nóng)村環(huán)境共治規(guī)則。如美國在1970年頒布的《清潔空氣法》中規(guī)定了公民環(huán)境訴訟的規(guī)則，在1972年頒布的《清潔水法》中規(guī)定了公民參與政府水污染防治的方式，在2003年出臺的《公眾參與政策》中確定了公眾參與的基本步驟；日本在《公害對策法》中把農(nóng)戶參與機制寫入法律中。我國可借鑒其經(jīng)驗，盡快制定各主體參與農(nóng)村環(huán)境共治的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)與參與規(guī)則。另一方面，重視村規(guī)民約等在農(nóng)村環(huán)境共治中的獨特作用。鼓勵和支持各地農(nóng)村在原有村規(guī)民約基礎(chǔ)上補充農(nóng)村環(huán)境共治方面的內(nèi)容，或者單獨制定農(nóng)村環(huán)境共治方面的村規(guī)民約。組織各種學(xué)習(xí)交流活動，讓各地農(nóng)村交流制定和實施農(nóng)村環(huán)境共治村規(guī)民約的經(jīng)驗。加強對環(huán)境共治村規(guī)民約制定和實施的監(jiān)督管理，督促其發(fā)揮好應(yīng)有的作用。

(五)強化共治激勵

第一，建立農(nóng)村環(huán)境共治激勵制度。通過制定財稅、金融、人才、土地、福利等政策，給予積極參與并作出實際貢獻(xiàn)的農(nóng)村環(huán)境共治主體以減免稅、補貼、發(fā)債、融資、土地指標(biāo)、優(yōu)先提拔、就業(yè)、福利保障等方面的激勵。第二，加強農(nóng)村環(huán)境共治績效考核。通過五年規(guī)劃和年度計劃，明確農(nóng)村環(huán)境共治的目標(biāo)任務(wù)，制定合理的環(huán)境共治績效考核指標(biāo)，加強對考核指標(biāo)的評價、考核、獎懲，以形成推進農(nóng)村環(huán)境共治的內(nèi)在動力。將天津市、上海市、浙江省等省市推行的政府績效交叉考評機制借用到農(nóng)村環(huán)境共治上來，建立以鄉(xiāng)村政府內(nèi)部考核為主體，以第三方機構(gòu)、公民參與考核為補充的農(nóng)村環(huán)境共治交叉評價機制。第三，強化市場機制激勵。積極推進農(nóng)村環(huán)境治理的產(chǎn)權(quán)制度改革，推進針對農(nóng)村環(huán)境治理的綠色產(chǎn)品市場交易、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、碳匯交易、水權(quán)(水質(zhì))交易、林權(quán)交易、河權(quán)交易等，運用這些市場機制強化對農(nóng)村環(huán)境共治的激勵[9]。如海安市積極探索“以河養(yǎng)河”機制，鼓勵群眾承包三、四級及以下不通航河道水面進行生態(tài)養(yǎng)魚，明確河道使用權(quán)，運用承包、聯(lián)合包干等形式，實現(xiàn)河道保潔與水產(chǎn)養(yǎng)殖雙贏。

(六)提高共治能力

一是加大農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投資。除了各級政府要加大對農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投資外，還要通過PPP模式、政府基金等引導(dǎo)更多社會資本參與農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是提高政府和基層組織的辦事效率。進一步推進農(nóng)村基層政府的放管服改革，精簡辦事手續(xù)，優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率。建立地方電子政務(wù)平臺，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政務(wù)體系，實行一網(wǎng)通辦、一事通辦政府服務(wù)模式。例如，銀川市建立了云上政務(wù)，通過“我的寧夏”“i銀川”軟件助力預(yù)約、申報、辦理查詢?nèi)^程網(wǎng)上運行，并建立1個政務(wù)大廳、N個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道服務(wù)大廳、N個村社區(qū)代辦點的1+N政務(wù)服務(wù)體系，實行前站受理、后站審批。這種做法就值得在中西部農(nóng)村環(huán)境共治中借鑒。三是鼓勵企業(yè)進行農(nóng)村環(huán)境共治技術(shù)創(chuàng)新。對那些在農(nóng)村環(huán)境共治技術(shù)創(chuàng)新上作出貢獻(xiàn)的企業(yè)、個人給予財稅、金融、土地、榮譽等政策鼓勵和支持。四是培養(yǎng)農(nóng)村環(huán)境共治人才。借鑒日本頒布《增進環(huán)保熱情及推進環(huán)境教育法》和美國頒布實施《環(huán)境教育法》《環(huán)境教育和培訓(xùn)計劃》的經(jīng)驗，在各級學(xué)校尤其是職業(yè)教育課程中增設(shè)環(huán)境共治方面的課程或內(nèi)容。五是支持地方政府開展針對農(nóng)村環(huán)境共治方面的專題培訓(xùn)和宣傳教育活動。如浙江省利用“浙江生態(tài)日”“世界環(huán)境日”等開展環(huán)保巡演、環(huán)保創(chuàng)意大賽等活動就值得借鑒。生態(tài)環(huán)境、宣傳、文化和教育等部門應(yīng)相互配合，以“六·五”世界環(huán)境日、地方生態(tài)日、環(huán)節(jié)保護日等重要紀(jì)念日為契機，設(shè)立統(tǒng)一的宣傳主題，開展創(chuàng)意新、影響大、形式多樣的農(nóng)村環(huán)境共治宣傳教育活動，推出一批有利于推進農(nóng)村環(huán)境共治的優(yōu)秀劇目、優(yōu)秀圖書、優(yōu)秀影視片、優(yōu)秀音樂作品以及環(huán)保公益廣告等。