新形勢下中國糧食安全問題研究現(xiàn)狀和對策*

馬云飛

(濟寧市糧食和物資儲備保障中心 272000)

糧食安全是在20世紀70年代初世界出現(xiàn)糧食危機的背景下提出的，并且隨著糧食問題的變化而不斷演變和發(fā)展，并注入新的內(nèi)涵。1974年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在糧食安全大會上首次從糧食數(shù)量與人類需要的角度提出了糧食安全的概念[1]。1983年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織總干事Edouard Saouma對糧食安全進行了重新定義為：確保所有人在任何時候能買得到、買得起所需要的食品[2]。該定義涉及糧食供給、市場穩(wěn)定性和購買能力三個具體目標，延伸到了市場領(lǐng)域。1996年，世界糧食首腦會議指出，糧食安全指所有人在任何時候都能在物質(zhì)上、經(jīng)濟上獲得足夠、富有營養(yǎng)和安全的食物，滿足其過上積極和健康生活的膳食需要和飲食偏好，即糧食安全不僅包括供給、市場和購買力，還包含營養(yǎng)、安全以及民眾飲食偏好等層面。這一概念的提出，體現(xiàn)了人們不僅要求糧食數(shù)量能夠滿足基本需求，而且對食物的質(zhì)量提出了更高要求。

對于我國的糧食安全現(xiàn)狀，不同的專家存在不同的判斷。國內(nèi)專家學(xué)者對于我國的糧食安全狀況主要通過糧食自給率、儲運水平、產(chǎn)量波動、人均占有量、最低保障水平等指標來進行評估，構(gòu)建糧食安全系數(shù)。主要包括馬九杰的五指標加權(quán)平均法[3]，劉曉梅的四指標加權(quán)安全平均系數(shù)評價法[4]等。國家發(fā)展和改革委宏觀經(jīng)濟研究院課題組認為受糧食產(chǎn)量、需求量、消費結(jié)構(gòu)變化等綜合因素影響，我國糧食供求關(guān)系將處于偏緊狀態(tài)[5]?？卤诜治鲋萍s我國糧食安全的因素和規(guī)律的基礎(chǔ)上，對我國的糧食安全問題作出了基本判斷：短期無慮，長期堪憂[6]。朱希剛認為我國在2004年之后進入新一輪糧食產(chǎn)量增長時期，而糧食需求是剛性的，在各種有利政策的引導(dǎo)下，國內(nèi)糧食產(chǎn)量能夠?qū)崿F(xiàn)供需平衡[7]。張元紅等從國際公認的糧食安全指標體系出發(fā)，對中國的糧食安全保障問題進行了研究，認為中國當前的糧食安全保障具有多重優(yōu)勢，水平較高且近年不斷提升[8]。

隨著我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進入資源環(huán)境約束趨緊、青壯年勞動力緊缺、生產(chǎn)經(jīng)營成本快速上升、自然和市場風(fēng)險加大，保障農(nóng)產(chǎn)品總量平衡、結(jié)構(gòu)平衡和確保質(zhì)量安全的壓力越來越大。本研究著眼于分析中國糧食安全的背景，判斷中國糧食安全問題現(xiàn)狀以及存在的問題，探討解決對策，為構(gòu)建新形勢下我國糧食安全保障體系提供參考和依據(jù)。

1 新形勢下中國糧食安全存在的主要問題

改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和科技水平的提升，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了顯著成就，糧食生產(chǎn)能力不斷提高，糧食供需基本平衡，依靠自己力量穩(wěn)定地解決了十三億人口的吃飯問題。然而受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展、人民消費水平提高以及人口資源環(huán)境約束增強等因素影響，保障糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給始終是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的頭號任務(wù)，我國目前糧食供應(yīng)仍處于“緊平衡”狀態(tài)。

1.1 人口增加和消費水平提高對糧食供給提出新的要求

人口基數(shù)大、人口增加仍是我國糧食安全將要長期面臨的首要問題。劉志澄提出，糧食是人類的必需品，人均糧食占有量必須達到400 kg以上，糧食需求量同人口數(shù)量成正相關(guān)[9]。羅良國通過研究發(fā)現(xiàn)，我國人均糧食消費量趨于穩(wěn)定并略有下降，但人口數(shù)量的剛性增長將導(dǎo)致需求量顯著增加[10]。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的提高，老百姓的膳食結(jié)構(gòu)逐漸改善，肉、蛋、奶等糧食加工產(chǎn)品在消費中的比例提高，從而拉動了飼料用糧消費的增加，對糧食的供應(yīng)提出了新的要求。

1.2 傳統(tǒng)的糧食增產(chǎn)方式面臨嚴峻挑戰(zhàn)

2019年我國糧食總產(chǎn)量創(chuàng)歷史最高水平，糧食生產(chǎn)更實現(xiàn)歷史性的“十六連豐”，傳統(tǒng)的糧食增產(chǎn)方式對保障我國糧食安全起到了巨大作用。劉忠認為，在2003年到2011年，中國的糧食增產(chǎn)貢獻中，耕地面積的貢獻率最大，其次是單產(chǎn)增加和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，在穩(wěn)定糧食種植面積的基礎(chǔ)上，進一步提高單產(chǎn)水平是提高糧食生產(chǎn)的重要舉措[11]。張營周通過研究發(fā)現(xiàn)，我國糧食的單產(chǎn)水平與有效灌溉率、單位面積農(nóng)藥投入量、地膜覆蓋率成正相關(guān)[12]。周晶認為我國的糧食單產(chǎn)波動受種質(zhì)資源、管理水平和自然環(huán)境等影響，其中化肥在糧食增產(chǎn)中的貢獻率達41%～50%[13]。然而隨著我國的耕地質(zhì)量不斷退化、水資源短缺、農(nóng)業(yè)面源污染、土壤板結(jié)、生態(tài)惡化等問題日趨嚴重，這種粗放的增長方式將越來越難以為繼，傳統(tǒng)的糧食增產(chǎn)方式將面臨嚴峻挑戰(zhàn)，亟待轉(zhuǎn)型。

1.3 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)發(fā)展的競爭日趨激烈

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的主要內(nèi)容和必然趨勢，然而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要相關(guān)產(chǎn)業(yè)支撐，是一個漸進的過程，需要因時制宜、因地制宜，顧及其他產(chǎn)業(yè)尤其是農(nóng)業(yè)的承受能力?，F(xiàn)階段一些地區(qū)在快速推行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程已經(jīng)對當?shù)丶Z食生產(chǎn)造成了影響，主要表現(xiàn)在：大量耕地被占用，影響糧食種植面積和產(chǎn)量；大量高素質(zhì)勞動力向城市轉(zhuǎn)移，造成農(nóng)業(yè)勞動力老齡化和弱質(zhì)化。此外隨著工業(yè)化的發(fā)展，對能源的需求增長較快，生物燃料產(chǎn)業(yè)迅速崛起，工業(yè)用糧增長加劇，糧食保持結(jié)構(gòu)平衡面臨新的壓力。

2 新形勢下中國糧食安全的制約因素

2.1 “三農(nóng)”扶持政策不夠完善

糧食屬于社會效益高、經(jīng)濟效益差的產(chǎn)品，與經(jīng)濟作物相比存在較大差距。近年來，國家對“三農(nóng)”問題認識逐步深化，2003年中央農(nóng)村工作會議首次明確“多予少取放活”的方針。2004年，以中央一號文件為契機，國家全面鋪開糧食直補，同時放開糧食收購價格和購銷市場，中央財政對農(nóng)民直補的范圍不斷增加，補貼面積大幅增加。當前的支農(nóng)惠農(nóng)政策措施在進一步調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性方面還存在一定困難。農(nóng)業(yè)支持保護政策體系不完善，出臺的政策具有短期性，糧食生產(chǎn)的成本增加，農(nóng)民積極性不高。

2.2 資源環(huán)境制約

2.2.1 耕地資源制約 我國當前糧食產(chǎn)量的增長很大程度上依賴種植面積的增加，然而我國是個地少人多的國家，耕地資源有限，后備資源少，耕地面積減少問題嚴重。1996～2008年，我國耕地面積共減少1.25億畝，截至2008年底全國耕地面積為18.26億畝，人均耕地面積僅為1.37畝，不足世界平均水平的40%[14]。耕地資源的減少必將對糧食的種植面積產(chǎn)生影響。

2.2.2 水資源制約 我國是水資源短缺的國家，水資源時空分布不均，水土資源布局不匹配，并且水資源利用率低、水源污染問題的加劇以及工農(nóng)業(yè)爭水等問題的出現(xiàn)，使得可用水資源逐年遞減，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水資源利用率低，根據(jù)國家糧食局的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用率不足40%。目前隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，工業(yè)和城市用水量迅速增加，工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的用水矛盾日益顯現(xiàn)。另一方面，工業(yè)生產(chǎn)、城市排污以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)藥化肥過量施用造成水體污染日益加劇，為農(nóng)業(yè)供水帶來了新的挑戰(zhàn)。環(huán)保部門監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，我國七大水體水質(zhì)為五類與劣五類的占40%左右[15]，不能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.3 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

近年來，我國在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入大量資金，取得了較大成效，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施狀況得到明顯改觀，但由于歷史原因，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有相當一部分超過規(guī)定使用年限，老化嚴重，設(shè)施不配套，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求還有相當大的差距。目前全國許多地方因資金投入不足、渠道不暢、投入效益低而影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。從投資結(jié)構(gòu)上看，在有限的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施資金中，用于新增項目建設(shè)的多，對存量的基礎(chǔ)設(shè)施維護投資不足。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護機制不完善，部分設(shè)施建成后，管護不到位、責(zé)任不到人、管護資金不落實等問題嚴重，造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施重建設(shè)輕管理問題較為突出，一些設(shè)施難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.4 農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系不夠健全

受各種因素限制，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系建設(shè)尚未健全。農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化困難，農(nóng)業(yè)科研與科技成果轉(zhuǎn)化項目存在力量分散、重復(fù)研究等現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后。受現(xiàn)有科技體制和考核評價機制等因素影響，農(nóng)業(yè)科研與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間不能緊密結(jié)合。據(jù)調(diào)查，自2000年以來，我國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域每年的科技成果有6000多項，但轉(zhuǎn)化率低，不足50%，而發(fā)達國家的轉(zhuǎn)化率達80%以上[16]。

2.5 農(nóng)業(yè)從業(yè)者弱化

農(nóng)業(yè)從業(yè)者作為直接進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個重要環(huán)節(jié)和不可或缺的組成部分，受我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速的影響，大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移對我國的糧食安全產(chǎn)生威脅。程名望研究了我國7個省份2001年2013年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移對糧食生產(chǎn)的影響，表明農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移對糧食產(chǎn)量產(chǎn)生了顯著影響，降低了糧食供給安全程度[17]。農(nóng)村勞動力的弱化制約糧食產(chǎn)出效率的提升、糧食生產(chǎn)的規(guī)模化、集約化。目前我國農(nóng)村專業(yè)人才極度匱乏，呈現(xiàn)老齡化趨勢的農(nóng)村勞動力的知識素養(yǎng)和技術(shù)水平普遍偏低，學(xué)習(xí)新知識，運用新技能的能力也較弱，使農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不能在農(nóng)村地區(qū)普及，也阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)及科學(xué)管理方法在糧食生產(chǎn)過程中的高效運用。

3 新形勢下中國糧食安全問題的解決對策

3.1 繼續(xù)加大“三農(nóng)”扶持政策力度

針對我國現(xiàn)階段糧食生產(chǎn)的發(fā)展需求，我們應(yīng)當本著實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的基本目標，堅持可執(zhí)行性原則、公平效率原則和政策措施配套原則，繼續(xù)加大“三農(nóng)”扶持政策力度。首先要加大糧食補貼力度，確保補貼投入，不斷提高農(nóng)業(yè)補貼占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比重，發(fā)揮正向激勵作用，有效增加種糧農(nóng)民的收入。同時要根據(jù)經(jīng)濟形勢和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的變化，適時調(diào)整補貼項目，拓展補貼的覆蓋范圍。其次要不斷調(diào)整和完善補貼方式，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，需要從補貼方式上進行創(chuàng)新，制定出有效利用糧食補貼資金的政策措施，對經(jīng)濟發(fā)展含滿地區(qū)要增加補貼資金的投入，提高糧食補貼的效率，要逐步形成由糧食直補、價格支持和生產(chǎn)補貼等組成的糧食補貼和支持政策體系。

3.2 加強資源環(huán)境保護

3.2.1 耕地資源保護 執(zhí)行最嚴格的耕地保護政策，政府應(yīng)當嚴格遵守非農(nóng)占地的審批權(quán)限，規(guī)范審批程序，自覺執(zhí)行土地占用規(guī)劃，對納入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地，要嚴格保護，不擅自改變用途地。要研究制定激勵政策措施，鼓勵建設(shè)用地更多地占用非耕地資源。要從保障農(nóng)民的土地權(quán)益入手，改革和完善土地征用制度，嚴格控制土地征用規(guī)模，確保糧食種植面積。

3.2.2 水資源高效利用 增加農(nóng)田水利工程建設(shè)專項資金投入，推進糧食生產(chǎn)核心區(qū)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高水資源利用率，推廣噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉方式，降低灌溉成本、增加效益，要加大節(jié)水灌溉的投資力度，提高支持比例。堅持以防為主，防治并舉的方針，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加強宣傳和監(jiān)管力度，從源頭上消除水體污染。加強環(huán)境保護宣傳教育力度，提高農(nóng)民的環(huán)保意識，切實處理好生產(chǎn)發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。通過教育，使農(nóng)民掌握基本的環(huán)保技術(shù)和方法，采用綠色的生產(chǎn)方式進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。加強對工業(yè)污水的監(jiān)管，加大污水處理的監(jiān)督檢查。

3.3 加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

針對我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，要加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，統(tǒng)籌使用充分發(fā)揮整體效益。充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，吸引多種經(jīng)濟主體投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成投資多元化、籌資社會化、運行市場化的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資格局。加大對存量農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的維護，使其發(fā)揮最大效能，提高投資效益和投資效果，避免重復(fù)投資，重復(fù)建設(shè)。高度重視項目建成后的管理維護工作。對已建成的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，要創(chuàng)新和完善項目長效管護機制，在落實專門管護力量的同時，充分調(diào)動農(nóng)民群眾積極性，維護好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，保證農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施充分發(fā)揮效益。

3.4 合理調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化要注重頂層設(shè)計，充分發(fā)揮市場機制，合理發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，與農(nóng)村金融財稅體制改革、土地制度改革等相結(jié)合，以改革促調(diào)整，以調(diào)整來推進改革，加快構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體、農(nóng)牧漁結(jié)合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。根據(jù)自身資源條件，科學(xué)合理地配置資源，推進適度規(guī)模經(jīng)營，形成推進區(qū)域布局規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)布局，形成具有地域特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售基地，建設(shè)起與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，確保農(nóng)產(chǎn)品安全和長期有效供給，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收的目標，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

3.5 加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系建設(shè)

建立規(guī)范的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入機制，增加農(nóng)業(yè)推廣經(jīng)費的投入，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究和農(nóng)業(yè)重大應(yīng)用技術(shù)研究的支持力度，加強對農(nóng)村教育的投入；同時鼓勵和引導(dǎo)社會資金的投入，拓寬農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的融資渠道。統(tǒng)籌科研項目管理模式，加強對科研項目的監(jiān)管，改變現(xiàn)有的科研項目多頭管理、重復(fù)設(shè)立的現(xiàn)狀，避免重復(fù)研究；加強科研、教育和推廣部門之間的協(xié)調(diào)配合，建立起農(nóng)科教相結(jié)合的協(xié)調(diào)機制，改變農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)、推廣與生產(chǎn)脫節(jié)的現(xiàn)狀，建立起鼓勵科技人員在不同機構(gòu)和領(lǐng)域兼職和流動的政策運行機制，盡快出臺知識產(chǎn)權(quán)成果轉(zhuǎn)化實施細則，以減少知識產(chǎn)權(quán)的流失，加快技術(shù)成果的推廣。加強農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)技術(shù)開發(fā)能力，鼓勵企業(yè)開展農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和協(xié)同創(chuàng)新，探索出一條農(nóng)業(yè)科技經(jīng)濟一體化路徑。

3.6 提升農(nóng)業(yè)從業(yè)者水平

在目前我國農(nóng)村剩余勞動力相對弱化的情況下，提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)關(guān)鍵在于優(yōu)化農(nóng)村勞動力的供給結(jié)構(gòu)，以建設(shè)新農(nóng)村為基礎(chǔ)，以“強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)”政策為引導(dǎo)，加快農(nóng)村的發(fā)展進程，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)水平，提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)吸引力，健全和完善農(nóng)民科技教育培訓(xùn)體系，吸引高素質(zhì)人才和社會資金流向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域；提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品附加值，調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性，激勵外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的社會保障體系，使土地集中流轉(zhuǎn)，集約經(jīng)營，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，提升競爭力；加大資金保障力度，創(chuàng)新和完善資金管理機制，在繼續(xù)建設(shè)和完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的同時，對科技農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)予以支持和保護，推進科技農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。