依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一思想研究

王貴東

摘 要：十九大提出的“堅(jiān)持依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”，來源于列寧“黨員犯法，加重處罰”的思想，來源于中國共產(chǎn)黨人“黨紀(jì)國法一體建設(shè)”的理論。“依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”的提出有著鮮明的現(xiàn)實(shí)背景，主要是因?yàn)椴糠贮h內(nèi)法規(guī)超越憲法法律，黨內(nèi)法規(guī)混同于國家法律，以及全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的實(shí)施。這一思想具有豐富的內(nèi)涵，包括黨規(guī)國法的銜接和協(xié)調(diào)，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，紀(jì)、法分開，黨紀(jì)處分和司法處理良性互動(dòng)等等。它的提出，繼承和發(fā)展了馬克思主義和中國特色社會(huì)主義理論，有利于推動(dòng)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的實(shí)現(xiàn)，有利于加快中國特色社會(huì)主義法治體系的形成與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：依法治國;依規(guī)治黨;有機(jī)統(tǒng)一

治國與治黨都需要規(guī)矩，不成規(guī)矩不成方圓。治國靠國家法律，治黨靠黨內(nèi)法規(guī)。依法治國與依規(guī)治黨雖然治理領(lǐng)域、依據(jù)不同，要求、重點(diǎn)各異，但是二者相輔相成，相互影響、相互促進(jìn)，治黨是治國的有機(jī)組成部分，依法治國要求依規(guī)治黨，依規(guī)治黨則有利于依法治國的最終實(shí)現(xiàn)。

一、依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一思想的理論基礎(chǔ)

馬克思恩格斯有著豐富的法治思想，例如實(shí)行社會(huì)主義民主和法治，立法必須反映人民共同意志，建立民主的廉價(jià)的服務(wù)型政府，等等，也有著豐富的依規(guī)治黨思想，馬克思曾經(jīng)把黨章稱為黨內(nèi)“最高的判決”，恩格斯曾經(jīng)認(rèn)為黨章是黨的“共同法律”，并且他們制定了第一個(gè)無產(chǎn)階級政黨章程，即《共產(chǎn)主義同盟章程》，但他們并沒有明確地將依法治國和依規(guī)治黨結(jié)合起來。毫無疑問，列寧和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人是依法治國與依規(guī)治黨相結(jié)合的理論先驅(qū)。他們的思想推動(dòng)著依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一理論的形成。

（一）黨員犯法，加重處罰的思想

列寧在領(lǐng)導(dǎo)俄國革命與建設(shè)實(shí)踐中多次強(qiáng)調(diào)，無產(chǎn)階級政黨在加強(qiáng)和完善對國家法治工作的領(lǐng)導(dǎo)過程中，應(yīng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，又必須通過推進(jìn)黨內(nèi)廉政法規(guī)建設(shè)等規(guī)范黨員行為、反對黨內(nèi)特權(quán)。列寧要求國家機(jī)關(guān)工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)帶頭守法，成為守法的模范，嚴(yán)懲破壞蘇維埃法制的違法犯罪分子，對他們絕不姑息，他說：“對共產(chǎn)黨員的懲辦應(yīng)比非黨員加倍嚴(yán)厲”是“起碼常識”。[1]426如果黨員干部不帶頭遵守法律，將對群眾產(chǎn)生很壞的影響。1918年5月4日，4名被控犯有敲詐勒索和受賄罪的莫斯科偵查委員會(huì)工作人員被從輕發(fā)落， 列寧得知后立即致函俄共（布）中央：“不槍斃這樣的受賄者，而判以輕得令人發(fā)笑的刑罰，這對共產(chǎn)黨員和革命者來說是可恥的行為?！盵2]2631922年春，針對莫斯科蘇維埃中央房產(chǎn)局徇私舞弊案，列寧又致信俄共（布）中央：“對共產(chǎn)黨員的懲處必須嚴(yán)于非黨員，并強(qiáng)調(diào)凡不執(zhí)行此項(xiàng)規(guī)定的人民審判員和司法人民委員部部務(wù)委員應(yīng)予撤銷職務(wù)?！盵3]53

中國共產(chǎn)黨繼承列寧主義的優(yōu)良傳統(tǒng)，早在1937年堅(jiān)決舍棄舊社會(huì)遺留下來的“唯成分論”和“唯功績論”的觀點(diǎn)，果斷處死因逼婚不成而殺害陜北公學(xué)學(xué)員劉茜的老紅軍干部黃克功，毛澤東致信邊區(qū)高等法院，要求對共產(chǎn)黨和紅軍執(zhí)行比一般平民更加嚴(yán)格的紀(jì)律，并強(qiáng)調(diào)“一切共產(chǎn)黨員，一切紅軍指戰(zhàn)員，一切革命分子，都要以黃克功為前車之鑒?！盵4]110-1111938年毛澤東在六屆六中全會(huì)上進(jìn)一步要求制定詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以便統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)[5]137。1940年8月20日，董必武同志在陜甘寧邊區(qū)中共縣委書記聯(lián)席會(huì)議的講話中，指出：黨員應(yīng)當(dāng)自覺地遵守政府的法令，犯了法，自以為是黨員，想不受政府的審判和處罰，地方黨組織覺得黨員犯法是黨內(nèi)的事，讓他逃避審判和處罰，都是錯(cuò)誤的;相反，黨員犯了法，除受到黨紀(jì)制裁外，應(yīng)比群眾犯法加等治罪。董必武還從四個(gè)方面闡明個(gè)中的緣由，第一，國民黨因?yàn)樗狞h員不遵守它所領(lǐng)導(dǎo)政府的法令而遭受到全國人民的唾棄，共產(chǎn)黨員應(yīng)該引以為戒。第二，群眾犯法有可能是出于無知，而黨員犯罪是決不能寬恕的，他是群眾中的覺悟分子，應(yīng)當(dāng)加重處罰，否則就不能說服人。第三，封建社會(huì)就流傳著“王子犯法，與庶民同罪”，共產(chǎn)黨的主張應(yīng)當(dāng)比封建社會(huì)更前進(jìn)一步，真正實(shí)現(xiàn)法律上人人平等。第四，黨員犯法，加等治罪，表現(xiàn)了我們黨的大公無私，更表現(xiàn)了黨所要求于黨員的比非黨員的要嚴(yán)格得多，而不是我們黨的嚴(yán)酷。黨決不包庇任何人，黨員毫無例外[6]58-59。

列寧、毛澤東、董必武等人的“黨員犯法，加重處罰”是“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”思想的理論萌芽，中國共產(chǎn)黨人在解決加重對黨員的處罰的同時(shí)，開始思考為什么黨紀(jì)要嚴(yán)于國法，如何處理黨紀(jì)與國法的關(guān)系。

（二）黨紀(jì)國法一體建設(shè)的思想

鄧小平在總結(jié)“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)時(shí)曾深刻指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”，“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”，并且強(qiáng)調(diào)搞好黨規(guī)黨風(fēng)建設(shè)，為國法提供保障。各級紀(jì)律檢查委員會(huì)要維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)把我們的黨風(fēng)搞好，而不只是處理案件?！皩τ谶`反黨紀(jì)的，不管是什么人，都要執(zhí)行紀(jì)律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣?！盵7]147這是我們黨的領(lǐng)導(dǎo)人第一次直接論述黨紀(jì)和國法的關(guān)系，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨人開始思考依規(guī)治黨與依法治國的相互關(guān)系。

江澤民繼承了鄧小平黨紀(jì)國法一體建設(shè)思想，2000年1月他在中央紀(jì)委第四次全體會(huì)議上提出“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)”，即依法治國必先依規(guī)治黨，依規(guī)治黨必須從嚴(yán)。他強(qiáng)調(diào)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部、名人的違紀(jì)違法行為一定要嚴(yán)肅查處，無論是誰，無論職務(wù)多高，絕不手軟，該重判的堅(jiān)決重判，該受到什么處分就給什么處分。以事實(shí)為依據(jù)，以法紀(jì)為準(zhǔn)繩，查處幾件這方面的典型案例，以維護(hù)黨政治紀(jì)律的嚴(yán)肅性[8]504-506。

胡錦濤在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，2006年3月他在全國政協(xié)十屆四次會(huì)議民盟、民進(jìn)界委員聯(lián)組討論會(huì)上提出“以遵紀(jì)守法為榮，以違法亂紀(jì)為恥”，把是否遵守黨紀(jì)和國法共同提升到社會(huì)主義榮辱觀的高度，不僅強(qiáng)調(diào)依法治國和依規(guī)治黨的實(shí)施，而且更注重其實(shí)效。他在十七大報(bào)告中指出堅(jiān)決查處違紀(jì)違法案件，對任何腐敗分子，都必須嚴(yán)懲，決不姑息[9]42。十六屆中央紀(jì)委在向十七大的工作報(bào)告中，關(guān)于今后五年的工作提出一條重要的建議：著力推進(jìn)改革和制度建設(shè)，按照依法治國、依法執(zhí)政的要求，切實(shí)加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和國家廉政立法，努力形成反腐倡廉制度體系[9]61。建議設(shè)想中的反腐倡廉制度體系不僅包括黨內(nèi)法規(guī)體系，而且包含國家廉政立法體系，這標(biāo)志著紀(jì)、法一體建設(shè)思想開始向立法實(shí)踐轉(zhuǎn)化。十七屆中央紀(jì)委在向十八大的工作報(bào)告中，指出五年來黨風(fēng)廉政在制度建設(shè)取得重要成效，加強(qiáng)了反腐敗立法，出臺(tái)了刑法修訂（七）和（八），修改了刑事訴訟法和行政監(jiān)察法，制定或者修訂了《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，反腐倡廉法規(guī)制度體系基本形成[10]53。胡錦濤在十八大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀(jì)國法，都要嚴(yán)懲不貸[10]43。黨紀(jì)國法一體建設(shè)思想的逐漸形成，為依法治國與依規(guī)治黨相結(jié)合思想的產(chǎn)生奠定了重要的理論基礎(chǔ)。

二、依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一思想的提出背景

部分黨內(nèi)法規(guī)超越憲法法律。由于歷史的原因，或者因?yàn)閼椃ǚ傻男薷?，或者因?yàn)樾碌姆傻某雠_(tái)，或者因?yàn)檫^去輕視憲法法律的權(quán)威性，錯(cuò)誤地認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是治國理政的主要依據(jù)，因此我國現(xiàn)行的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律有很多沖突的地方，違反了社會(huì)主義法制統(tǒng)一的憲法原則。這些黨內(nèi)法規(guī)的繼續(xù)實(shí)施將破壞現(xiàn)行的憲法法律秩序：一是放任黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的不合理行使，以黨委的決定代替民主立法;二是導(dǎo)致黨員干部的權(quán)力濫用，越權(quán)過問行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作，損害依法行政、公正司法等法治原則;三是滋長黨員超越憲法法律的事實(shí)性特權(quán)，違反“法律面前人人平等”的憲法原則;四是超越調(diào)整范圍立規(guī)，違反法律保留、尊重和保障人權(quán)的憲法原則，限制黨員人身自由、剝奪黨員政治權(quán)利，侵犯黨員的公民基本權(quán)利;五是將對黨員的特殊要求或限制擴(kuò)展到普通公民身上，侵犯普通公民的權(quán)利和自由。這些危害依法治國的黨內(nèi)法規(guī)必須及時(shí)加以糾正。

部分黨內(nèi)法規(guī)混同于國家法律。黨規(guī)黨紀(jì)套用“法言法語”，許多規(guī)定都與法律條文重復(fù)。例如原《紀(jì)律處分條例》和《廉潔從政若干準(zhǔn)則》在內(nèi)容上就難以體現(xiàn)對黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在堅(jiān)定理想信念、踐行黨的宗旨上的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。這導(dǎo)致管黨治黨在實(shí)踐中不是以紀(jì)律為尺子，而是以法律為依據(jù)，黨員干部只要不違法就沒人管、不追究，“要么好同志，要么階下囚”;紀(jì)委成了黨內(nèi)的“公檢法”，紀(jì)律審查成了“司法調(diào)查”，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)無法落到實(shí)處。任何一個(gè)組織的內(nèi)部規(guī)則都比國家法律嚴(yán)格，否則就會(huì)因?yàn)榛顒?dòng)違法導(dǎo)致組織無法正常運(yùn)行。我們黨是中華民族的先鋒隊(duì)，長期處于執(zhí)政地位，肩負(fù)著神圣的歷史使命，決定了黨規(guī)黨紀(jì)必然要嚴(yán)于國家法律。如果黨紀(jì)黨規(guī)降低黨員的標(biāo)準(zhǔn)，黨員都退守到公民的底線上，黨的先進(jìn)性便是無從體現(xiàn)。

十八大以來，全面從嚴(yán)治黨被提到了新的歷史高度。黨中央多次加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，為我國國家治理現(xiàn)代化提供保障。但是我國黨內(nèi)法規(guī)不少條款已不能完全適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐需要。除了紀(jì)、法不分，紀(jì)、法混同外，突出的問題表現(xiàn)在主要違紀(jì)情形針對的是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，沒有覆蓋全體黨員;對違反黨章、損害黨章權(quán)威的違紀(jì)行為缺乏必要而嚴(yán)肅的責(zé)任追究，對政治紀(jì)律規(guī)定不突出、不具體[11]766。鑒于此，2012年習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行頒布30周年講話中指出：“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨，必須依據(jù)憲法治國理政。”[11]142堅(jiān)持依規(guī)治黨，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，才能確保黨在依法治國中始終發(fā)揮出根本性、全局性的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。

十八屆四中全會(huì)揭開了全面依法治國的新篇章。全會(huì)《決定》指出：“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，[11]158豐富了依法執(zhí)政含義的，把依規(guī)治黨提高到依法執(zhí)政的高度，納入全面推進(jìn)依法治國的范疇。正如習(xí)近平在《決定》的說明中所言：“全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局?！盵11]58五中全會(huì)進(jìn)一步提出：“全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平?！盵11]819六中全會(huì)修訂了《黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，初步實(shí)現(xiàn)了與國家法律的統(tǒng)一。三次中央全會(huì)的成果，反映了我們黨對治國治黨規(guī)律的科學(xué)把握，形成了“依規(guī)治黨”與“依法治國”雙管齊下、相互促進(jìn)的基本格局。十九大正式提出“堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”，并把它寫進(jìn)“全面依法治國”基本方略，標(biāo)志著我們黨在正確認(rèn)識與把握黨與法、管黨治黨與治國理政、全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國關(guān)系上達(dá)到了新的高度，開辟了新的境界。

三、依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一思想的重要內(nèi)涵

（一）黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨制定的約束黨員的制度規(guī)定和紀(jì)律，是管黨治黨的重要依據(jù)，具有規(guī)范性，從廣義角度而言，屬于“軟法”的一種，從現(xiàn)實(shí)層面上講，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律無論在制定機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制力還是效力范圍上均具有區(qū)別，不同于國家法律，但落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)能夠有力保障國家法治。一方面，通過法定程序?qū)Ⅻh內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定上升為國家法律，進(jìn)一步完善國家法律體系;另一方面，促進(jìn)黨員、干部模范遵守國家法律法規(guī)，推動(dòng)“依法治國”的戰(zhàn)略。這就是十八屆四中全會(huì)所說的“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”和“提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)?！盵11]178全會(huì)提出中國特色社會(huì)主義法治體系，既包括完備的法律規(guī)范體系，又包括完善的黨內(nèi)法規(guī)體系等重要內(nèi)容，將黨內(nèi)法規(guī)與法律聯(lián)系在一起，共同置于“法治體系”之下，強(qiáng)調(diào)兩者的完備和完善共同促進(jìn)法治體系的形成和發(fā)展。習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次會(huì)議上，從黨的總規(guī)矩的角度進(jìn)一步闡明黨內(nèi)法規(guī)和法律的緊密聯(lián)系，黨的規(guī)矩包括：黨章、黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律，國家法律，以及黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，[11]347將國家法律納入黨的總規(guī)矩的范疇。新修訂的《黨章》《紀(jì)律處分條例》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》都貫徹了這一思想。《黨章》和《紀(jì)律處分條例》規(guī)定：黨組織和黨員不僅要自覺遵守黨的紀(jì)律，還要模范遵守國家法律法規(guī)?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》把“模范遵守憲法法律情況”作為黨內(nèi)監(jiān)督的首要內(nèi)容。遵守法律是遵循黨規(guī)黨紀(jì)的重要表現(xiàn)。

關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)黨規(guī)國法的有效銜接，習(xí)近平曾經(jīng)指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)的支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。”[11]188這個(gè)論斷從體制機(jī)制、規(guī)范內(nèi)容、制度體系和執(zhí)行力四個(gè)方面闡明怎樣實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

第一，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)清理、備案、審查是實(shí)現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)施機(jī)制。（1）黨內(nèi)法規(guī)的清理。2015年6月中央開始部署對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，并決定今后每五年展開一次集中清理，截止到目前，已經(jīng)全面篩查了新中國成立以來至2012年6月期間出臺(tái)的2.3萬多件中央文件。在梳理出來的1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢除，369件被宣布失效，二者共占58.7%;繼續(xù)有效的只有487件，其中42件需要適時(shí)進(jìn)行修改[12];（2）黨內(nèi)法規(guī)的審批制度。2013年出臺(tái)的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》授權(quán)特定審核機(jī)構(gòu)審核黨內(nèi)法規(guī)草案“是否同憲法法律不一致”等內(nèi)容;規(guī)定審核機(jī)構(gòu)可以在一定條件下對存在問題的黨內(nèi)法規(guī)草案，向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出修改、緩辦、退回等建議，或者向起草部門和單位提出修改意見;（3）黨內(nèi)法規(guī)的備案。該項(xiàng)機(jī)制由2013年出臺(tái)的《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》所建立，要求特定范圍的黨內(nèi)法規(guī)自發(fā)布之日起30日內(nèi)向中央辦公廳備案，中央辦公廳依規(guī)進(jìn)行合法性審查;中央辦公廳及其法規(guī)工作機(jī)構(gòu)對于存在問題的黨內(nèi)法規(guī)，在一定條件下?lián)碛薪ㄗh自行糾正、建議中央糾正或者撤銷等權(quán)力。上述三項(xiàng)機(jī)制并存運(yùn)轉(zhuǎn)，使一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)在發(fā)布前、發(fā)布后、實(shí)施后經(jīng)過多次審查，有效防止黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律可能的矛盾沖突，開啟了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的統(tǒng)籌一體化，保證依法治國與依規(guī)治黨的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。十九大報(bào)告提出的“推進(jìn)合憲性審查工作”，該項(xiàng)合憲性審查體制機(jī)制既包括對法律規(guī)范的合憲性審查，也包括對黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查，將有利于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接和統(tǒng)一，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)憲法權(quán)威。

第二，注重黨規(guī)國法內(nèi)容上的銜接和協(xié)調(diào)。這是堅(jiān)持依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一最重要的一條。2015年中國共產(chǎn)黨修訂的《紀(jì)律處分條例》是這方面的典范。凡國家法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的內(nèi)容，《紀(jì)律處分條例》不再重復(fù)規(guī)定。在總則中重申黨組織和黨員必須自覺接受黨的紀(jì)律約束，模范遵守國家法律法規(guī);在分則中規(guī)定，凡是黨員被依法逮捕的，都應(yīng)中止其表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)等黨員權(quán)利，凡是黨員干部違法犯罪，除過失犯罪外，一律要受到黨紀(jì)處分，共刪除了79條與刑法、治安處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的條款。刪除與國法相重復(fù)的內(nèi)容后，針對違法甚至犯罪行為的黨員，用專章“對違法犯罪黨員的紀(jì)律處分”作出了規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了黨紀(jì)與國法在內(nèi)容上的銜接?！包h員受到黨紀(jì)追究，涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理。需要給予行政處分或者其他紀(jì)律處分的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)機(jī)關(guān)或者組織提出建議?！盵11]735黨員依法受到刑事責(zé)任追究，受到行政處罰、行政處分，或者因?yàn)檫`反國家其他法律法規(guī)，或者違反社會(huì)組織的規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的，黨組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)，依照《紀(jì)律處分條例》規(guī)定給予黨紀(jì)處分。“黨組織作出黨紀(jì)處分或者組織處理決定后，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等依法改變原生效判決、裁定、決定等，對原黨紀(jì)處分或者組織處理決定產(chǎn)生影響的，黨組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)改變后的生效判決、裁定、決定等重新作出相應(yīng)處理。”[11]736新修訂的《黨紀(jì)處分條例》更加注意黨紀(jì)處分與國法處理的有效銜接，黨紀(jì)處分制度更加科學(xué)，不會(huì)出現(xiàn)因紀(jì)、法分開而放縱黨員違法犯罪行為的情況。

第三，建立完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2010年我國已經(jīng)形成了具有中國特色的社會(huì)主義法律體系，2014年十八屆四中全會(huì)開始提出建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)。2017年6月25日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，提出加快形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。經(jīng)過近百年的努力，特別是十八大以來六年的不懈奮斗，我們黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本框架業(yè)已形成，以《黨章》為統(tǒng)帥，以四大制度為支柱，即黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七種類型，分中央和地方兩個(gè)層級，中央黨內(nèi)法規(guī)主要包括黨中央、中央紀(jì)委和中央各部門制定的規(guī)范性文件，地方黨內(nèi)法規(guī)主要是各省、直轄市、自治區(qū)黨委制定的規(guī)范性文件。

第四，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)“質(zhì)”的要素，與法律的國家強(qiáng)制執(zhí)行力相比，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力還有待提高。按照《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》的部署，各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格要求、以身作則，帶頭遵規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)，堅(jiān)持以上率下，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。（1）認(rèn)真學(xué)習(xí)是基礎(chǔ)。加大黨內(nèi)法規(guī)宣講解讀力度，將黨內(nèi)法規(guī)作為各級黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)重要內(nèi)容，納入黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院必修課程;（2）自覺踐行是關(guān)鍵。法規(guī)制度的生命在于執(zhí)行，習(xí)近平總書記指出，“有了好的制度，如果不抓落實(shí)，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會(huì)成為稻草人、紙老虎?！盵13]82（3）監(jiān)督檢查是保障。各級黨委不僅要建立貫通上下的備案工作體系，建立備案工作考核通報(bào)制度，還要將黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施情況作為巡視巡察、督促檢查的重要內(nèi)容，開展專項(xiàng)督查、定期督查，加大懲處力度和責(zé)任追究，嚴(yán)肅查處違反和破壞黨內(nèi)法規(guī)制度的行為。

（二）黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律

共產(chǎn)黨員不是普通的人民群眾，是中國工人階級的先鋒隊(duì)，是中國最先進(jìn)生產(chǎn)力和最先進(jìn)文化的代表，肩負(fù)著長期治國理政的執(zhí)政責(zé)任和神圣使命，中國共產(chǎn)黨不應(yīng)將其自身等同于一般的社會(huì)團(tuán)體，他要擔(dān)當(dāng)比普通公民更大的政治責(zé)任。長期的執(zhí)政責(zé)任不允許共產(chǎn)黨人有絲毫的閃失，因此，依法治國要求廣大黨員尤其是黨員干部不僅遵守國法這一底線，還要遵守更為嚴(yán)格嚴(yán)厲的黨紀(jì)黨規(guī)，不僅要做模范的守法公民，還必須做模范的守紀(jì)黨員。

十八屆四中全會(huì)《決定》規(guī)定：“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己?！盵11]178這一規(guī)定很容易讓人誤認(rèn)為黨紀(jì)嚴(yán)于國法只是針對黨的各級組織和黨員干部而言，因此，習(xí)近平在十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上進(jìn)一步指出：“黨章黨規(guī)對黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，而且要嚴(yán)格遵守黨章黨規(guī)，對自己提出更高的要求?！盵11]188黨紀(jì)嚴(yán)于國法，既針對黨的各級組織和廣大黨員干部，也針對普通黨員，具有針對的對象要看黨的紀(jì)律的具體規(guī)定。

黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的性質(zhì)和宗旨，其對黨員的要求必然高于法律對公民規(guī)定的一般性義務(wù)。例如《黨紀(jì)處分條例》將法律并未禁止的通奸、見死不救等行為界定為違紀(jì)行為而設(shè)定相應(yīng)處分。這些規(guī)定和要求，對于普通公民來說就是一個(gè)道德教養(yǎng)問題，但對于黨員而言就會(huì)被上升為違反黨規(guī)黨紀(jì)，受到相應(yīng)的處罰。相對于普通黨員，黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出了更高的紀(jì)律要求，比如，嚴(yán)禁利用職權(quán)或者職務(wù)的影響，大操大辦婚喪喜慶事宜、經(jīng)商辦企業(yè)、從事有償中介活動(dòng)，等等。十八大以來，黨中央堅(jiān)持從嚴(yán)管黨治黨，出臺(tái)八項(xiàng)規(guī)定、黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例等重要黨內(nèi)法規(guī)，在黨的紀(jì)律各個(gè)方面對黨員干部提出了嚴(yán)格要求，遵紀(jì)守法的制度籠子越扎越緊。

黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律有著豐富的內(nèi)涵，十八屆四中全會(huì)《決定》規(guī)定：“堅(jiān)定理想信念，踐行黨的宗旨，堅(jiān)決同違法亂紀(jì)行為作斗爭。對違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為必須嚴(yán)肅處理，對苗頭性傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯(cuò)釀成大錯(cuò)、違紀(jì)走向違法?！盵11]178這實(shí)際上闡明如何實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律。

第一，堅(jiān)定理想信念，踐行黨的宗旨。法律只調(diào)整人的行為，不控制人的思想，黨規(guī)黨紀(jì)要求共產(chǎn)黨人樹立崇高堅(jiān)定的理想信念。黨章規(guī)定共產(chǎn)黨員是有共產(chǎn)主義覺悟的先鋒戰(zhàn)士，必須全心全意為人民服務(wù)，不惜犧牲個(gè)人的一切，為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終生。習(xí)近平進(jìn)一步指出科學(xué)高尚的理想信念對共產(chǎn)黨人的重要意義?！皥?jiān)定理想信念，堅(jiān)守共產(chǎn)黨人精神追求，始終是共產(chǎn)黨人安身立命的根本。對馬克思主義的信仰，對社會(huì)主義和共產(chǎn)主義的信念，是共產(chǎn)黨人的政治靈魂，是共產(chǎn)黨人經(jīng)受住任何考驗(yàn)的精神支柱?！彼牙硐胄拍钚蜗蟮乇茸鞴伯a(chǎn)黨人的精神之“鈣”，“沒有理想信念，理想信念不堅(jiān)定，精神上就會(huì)‘缺鈣，就會(huì)得‘軟骨病”。他把堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨作為衡量共產(chǎn)黨人具有共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想的重要標(biāo)準(zhǔn)。共產(chǎn)黨員要吃苦在前、享受在后，廉潔奉公、勤奮工作，為理想去拼搏、去奮斗、去獻(xiàn)出自己的全部精力乃至生命。[14]57-58

第二，堅(jiān)決同違法亂紀(jì)行為作斗爭。我們提倡廣大人民群眾同違法亂紀(jì)做斗爭，但不能強(qiáng)制他們，更不能因?yàn)樗麄儧]有同違法亂紀(jì)做斗爭而懲罰他們，共產(chǎn)黨人則例外，他們有義務(wù)同一切壞人壞事斗爭到底。黨章規(guī)定共產(chǎn)黨員要“勇于揭露和糾正違反黨的原則和工作中的缺點(diǎn)錯(cuò)誤，堅(jiān)決同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭”，“為了保護(hù)國家和人民的利益，在一切困難和危險(xiǎn)的時(shí)刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲?！盵15]25-26因此，共產(chǎn)黨員要克服“老好人”思想，堅(jiān)持原則，不怕報(bào)復(fù)，不怕得罪人，對那些破壞法律和違反紀(jì)律的人和事要敢于斗爭，對嚴(yán)重危害國家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的犯罪行為，決不能無動(dòng)于衷，袖手旁觀，決不能熟視無睹，聽之任之，而應(yīng)該勇敢地站出來與之作堅(jiān)決的斗爭，用自己的行動(dòng)捍衛(wèi)黨和人民的利益，維護(hù)黨紀(jì)國法的尊嚴(yán)，這是共產(chǎn)黨員的黨性要求。

第三，嚴(yán)肅處理，抓早抓小。法律是人們最低限度的行為標(biāo)準(zhǔn)，很多行為還不能上升到法律的高度，而且法律還規(guī)定了許多的酌定情節(jié)，一些細(xì)微的違法犯罪可以得到從輕或減輕處理。對于黨紀(jì)而言，從嚴(yán)治黨要求抓早抓小，嚴(yán)肅處理一切違紀(jì)行為。2015年10月8日，在中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議的講話中，習(xí)近平闡明了嚴(yán)明黨紀(jì)的重要原因。他說，過去就存在紀(jì)、法不分問題， 降低了對黨員的要求，把法律作為黨組織、黨員行動(dòng)的底線，最后造成“違紀(jì)只是小節(jié)、違法才去處理”的不良后果;這次廉政從政準(zhǔn)則、黨紀(jì)處分條例的修訂，刪除了與國家法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容，不是說不要法律了，而是說紀(jì)在法前。[13]652016年1月，習(xí)近平在中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議上的講話中進(jìn)一步指出：無數(shù)案例證明，黨員“破法”無不始于“破紀(jì)”。[16]17-18只有把紀(jì)律抓早抓小，嚴(yán)肅查處違紀(jì)行為，用紀(jì)律管住全體黨員，才能克服“違紀(jì)只是小節(jié)、違法才去處理”“要么是好同志、要么是階下囚”的不正常狀況。防微杜漸，有利于教育廣大黨員和挽救一批失足的黨員，黨員也會(huì)經(jīng)歷從不適應(yīng)到適應(yīng)的過程。

黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于法律規(guī)定，但并不意味著黨規(guī)黨紀(jì)可以僭越法律。立法保留事項(xiàng)必須由法律作出，黨內(nèi)法規(guī)不侵入法律法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則?！饵h內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》明確要求，必須嚴(yán)格審查和嚴(yán)肅糾正黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同憲法法律不一致問題。在實(shí)踐中，有的文件明顯有地方保護(hù)主義之嫌，有的文件違反公務(wù)員法有關(guān)要求，有的文件違法規(guī)定稅收優(yōu)惠政策，等等，“紅頭文件”突破法律范圍，作出不適當(dāng)規(guī)定，都通過備案審查機(jī)制依法依規(guī)予以糾正，以維護(hù)法制的統(tǒng)一和權(quán)威。

（三）紀(jì)、法分開，二者良性互動(dòng)

1978年中央紀(jì)委恢復(fù)設(shè)置，1979年《人民檢察院組織法》修訂，中國開始形成了紀(jì)、法分離的工作格局，紀(jì)委負(fù)責(zé)查處違反黨紀(jì)政紀(jì)，檢察院負(fù)責(zé)起訴違法犯罪。1998年，紀(jì)、檢分工開始轉(zhuǎn)為紀(jì)委立案調(diào)查、查清事實(shí)后移送檢察院的模式，并慢慢演變?yōu)槲覈k理重大職務(wù)犯罪案件的基本程序。十八大以來，黨中央把管黨治黨提到前所未有的高度，提出“全面從嚴(yán)治黨”的戰(zhàn)略，領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)堅(jiān)定不移地“打虎”“拍蠅”“獵狐”，要求更好地處理黨紀(jì)與國法的關(guān)系。依規(guī)治黨與依法治國相統(tǒng)一，不僅要堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，而且要實(shí)現(xiàn)紀(jì)、法分開，同時(shí)要求黨紀(jì)處分和司法處理良性互動(dòng)。

為了實(shí)現(xiàn)紀(jì)、法分離，2016年十八屆六中全會(huì)適時(shí)修訂完善了《紀(jì)律處分條例》，專章規(guī)定了對違法犯罪黨員的紀(jì)律處分，強(qiáng)調(diào)黨組織在紀(jì)律檢查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、失職瀆職等刑法規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)給予開除黨籍、留黨察看或者撤銷黨內(nèi)職務(wù)，等等，進(jìn)一步明確了紀(jì)、法分離的原則，解決了目前實(shí)際工作依據(jù)不足、分工不明確的問題。

為了促進(jìn)黨紀(jì)處分和司法處理良性互動(dòng)，十八屆六中全會(huì)通過的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第37條規(guī)定：“在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)先作出黨紀(jì)處分決定，再移送行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)處理。執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)依法立案查處涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)干部案件，應(yīng)當(dāng)向同級黨委、紀(jì)委通報(bào);該干部所在黨組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定，中止其相關(guān)黨員權(quán)利;依法受到刑事責(zé)任追究，或者雖不構(gòu)成犯罪但涉嫌違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)移送紀(jì)委依紀(jì)處理?！盵17]57-58要求反腐執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)在紀(jì)律審查中，將涉嫌犯罪且需要追究刑事責(zé)任的問題、線索及所涉款物等移送司法機(jī)關(guān)依法處理，規(guī)范了反腐辦案黨紀(jì)處分和司法處理移送的程序。

2017年十九大報(bào)告建議制定國家監(jiān)察法，深化國家監(jiān)察體制改革，組建監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公。2018年3月十三屆全國人大一次會(huì)議通過了《國家監(jiān)察法》，將共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公經(jīng)驗(yàn)法律化，形成了中國特色的國家監(jiān)察體制。反腐執(zhí)紀(jì)和司法處理程序的規(guī)范化、法制化為堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨提供了法律依據(jù)，徹底改變了靠執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)、默契的傳統(tǒng)辦案局面，體現(xiàn)了反腐執(zhí)紀(jì)和司法處理的良性互動(dòng)。紀(jì)、法分離，把紀(jì)律挺在前面，使反腐執(zhí)紀(jì)和司法處理形成形式分離、功能互補(bǔ)、目標(biāo)一致的責(zé)任追究體系，為全面從嚴(yán)治黨的法治化奠定制度基礎(chǔ)。

四、依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一思想的時(shí)代價(jià)值

依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一思想繼承和發(fā)展了馬克思列寧主義和中國特色社會(huì)主義理論。由于時(shí)代的限制，馬克思恩格斯沒有將他們的法治思想和治黨思想有機(jī)結(jié)合起來，為后人留下了廣闊的創(chuàng)新發(fā)展空間。列寧、毛澤東、董必武等人提出了“黨員犯法，加重處罰”，但并沒有明確指出在黨紀(jì)范圍內(nèi)加重處罰，顯然，如果在法律范圍內(nèi)加重處罰，很容易違背法律面前人人平等的原則，對黨員來說有失公正。鄧小平、江澤民、胡錦濤提出了“黨紀(jì)國法一體建設(shè)思想”，但如何進(jìn)行一體建設(shè)，如何處理黨紀(jì)和國法的關(guān)系，還缺乏深入的思考。習(xí)近平指出要注重黨紀(jì)國法的銜接與協(xié)調(diào)，并且強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)嚴(yán)于國法，將紀(jì)律挺在前面，同時(shí)實(shí)現(xiàn)紀(jì)、法分開，黨紀(jì)處分和司法處理良性互動(dòng)，等等，豐富了馬克思主義和中國特色社會(huì)主義治黨和治國理論。

依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一思想的提出，有利于推動(dòng)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平先后闡明了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重大意蘊(yùn)，全面建成小康社會(huì)是戰(zhàn)略目標(biāo)，其他三個(gè)是戰(zhàn)略舉措;全面深化改革與全面依法治國是車之兩輪、鳥之雙翼，兩者共同推進(jìn)小康社會(huì)建成。依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一思想的提出，正確揭示了全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的關(guān)系，進(jìn)一步豐富了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的理論。依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一強(qiáng)調(diào)兩者在規(guī)范性文件的制定、實(shí)施、遵守等各個(gè)環(huán)節(jié)必須有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)際上是法與黨的關(guān)系在全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨上的反映，二者關(guān)系處理得好不好直接關(guān)系到“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)。

依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一思想的提出，有利于加快中國特色社會(huì)主義法治體系的形成與發(fā)展。我國的法治體系既包括完備的法律體系，又包括完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，二者相輔相成，缺一不可。堅(jiān)持依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)在制定體制機(jī)制、主要內(nèi)容和執(zhí)行力上注意與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，仿照中國特色社會(huì)主義法律體系，建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)體系的完善反過來促進(jìn)法律體系、法治體系的完善和發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)依法治國與依法執(zhí)政，從而達(dá)到黨、國治理協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化。

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