深圳市福田區(qū)深入探索創(chuàng)新民生實事票決制工作的實踐與思考

楊浩

民生實事票決制是堅持和完善人民代表大會制度的重要實踐，為新時代堅持人民當(dāng)家作主、支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力提供了有益參考。深圳市福田區(qū)人大及其常委會堅持以人民為中心的發(fā)展思想，持續(xù)深入探索創(chuàng)新民生實事票決制工作，貫徹落實全過程人民民主的要求，通過完整規(guī)范的制度程序，推動實現(xiàn)完整有效的參與實踐。

2017年11月，福田區(qū)七屆人大常委會第十一次會議作出《關(guān)于實施區(qū)政府民生實事項目人大代表票決制的決定》，并出臺配套的暫行辦法，開啟了民生實事票決制的探索。2020年，提出進(jìn)一步完善票決制工作，加強制度和工作創(chuàng)新，經(jīng)過深入研究思考、反復(fù)修改完善、廣泛匯聚“眾意”，于2021年1月在區(qū)七屆人大常委會第四十九次會議上審議通過了《深圳市福田區(qū)民生實事項目人大代表票決制實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），開啟了以充分尊重民意為主要特點的民生實事票決制2.0版改革，對項目征集、篩選論證、項目票決、過程監(jiān)督、效果票評等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行了優(yōu)化和提升。

一、福田區(qū)人大民生實事票決制的主要做法

（一）優(yōu)化項目征集，聽取民意更充分。將原來規(guī)定的政府主導(dǎo)每年一次集中征集，改變?yōu)椤叭舜蠼M織代表全年常態(tài)征集+人大和政府發(fā)揮各自優(yōu)勢開展集中征集+從政府投資項目計劃中特定征集”，充分聽取人大代表和人民群眾意見，擴大征集的廣泛性和覆蓋面。一是創(chuàng)新常態(tài)化征集和處理機制。組織人大代表全年在人大代表之家、人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站、人大代表商圈園區(qū)樓宇等聯(lián)系點，以征求意見、選民見面、接訪約訪等形式向人民群眾常態(tài)化征集民生實事項目建議。建立社區(qū)初步研究、街道定期處理的項目建議分級處理機制，每季度由社區(qū)聯(lián)絡(luò)站、人大街道工委先后對項目建議進(jìn)行研究處理，屬于民生微實事的，交由社區(qū)黨委處理;屬于立法事項的，交由立法聯(lián)系點處理;屬于街道民生實事范疇的，由人大街道工委按街道民生實事票選制工作程序處理;需要區(qū)級層面解決的，報區(qū)人大常委會作為下年度民生實事項目建議。二是創(chuàng)新運用信息化手段提升征集質(zhì)效。開發(fā)“福田人大i履職”微信小程序，設(shè)置常態(tài)征集線上提交功能，代表通過系統(tǒng)可隨時提交征集到的項目建議。同時，系統(tǒng)自動將代表提交項目建議納入履職登記管理，予以履職加分，進(jìn)一步調(diào)動代表履職積極性，激發(fā)代表自覺主動征集項目的履職熱情。三是探索特定征集方式。規(guī)定征集階段應(yīng)將年度投資額最高的50個政府重大民生投資項目計劃作為民生實事項目建議。同時，規(guī)定在候選項目中特定征集的項目應(yīng)當(dāng)占有一定比例，使得征集的項目建議既充分尊重民意，又兼顧項目的“重大性”，使人民群眾獲得感成色更足。

（二）優(yōu)化篩選論證，協(xié)商討論更民主。建立健全候選項目篩選論證機制，明確人大和政府加強溝通協(xié)商，充分尊重民意，共同完成篩選論證工作。一是明確篩選原則。規(guī)定候選項目篩選工作按照分類篩選、合理可行、急重優(yōu)先、綜合平衡的原則開展。二是規(guī)范論證要求。規(guī)定區(qū)人大常委會組織代表直接面向人民群眾征集項目建議，交由區(qū)政府作可行性論證，經(jīng)論證不可行的應(yīng)當(dāng)說明理由。三是完善工作程序。區(qū)政府對所有征集的、經(jīng)論證可行的項目建議進(jìn)行匯總、整理，形成初步候選項目，交由區(qū)人大常委會向人大代表、人民群眾再次征求意見;區(qū)政府和區(qū)人大常委會充分協(xié)商溝通，從人大代表、人民群眾普遍認(rèn)可的項目中提出候選項目，按程序提交大會審議和票決。

（三）優(yōu)化票決流程，投票表決更科學(xué)。堅持和完善“報告候選項目—通過票決辦法—代表分團審議—大會投票表決—結(jié)果確認(rèn)和公布”的基本流程，進(jìn)一步優(yōu)化工作機制，提高票決制的科學(xué)性和精準(zhǔn)度。一是提高差額比例。將候選項目差額比例由原來規(guī)定的“不低于20%”改變?yōu)椤?0%～50%”，實際工作中一般為50%，增加了候選項目數(shù)量，擴大了票決選擇范圍，充分保障了代表的選擇權(quán)。二是開展預(yù)先審議。規(guī)定在票決前一周，將候選項目材料發(fā)給全體代表，組織代表以街道聯(lián)組為單位預(yù)先審議。必要時，可以組織代表實地考察評估，進(jìn)一步提升審議質(zhì)量。三是實行分類票決。將候選項目分為教育事業(yè)、養(yǎng)老濟困、衛(wèi)生健康等十個類別，票決時原則上每一類至少選1個項目，所選項目總數(shù)不超過票決辦法規(guī)定的應(yīng)選項目數(shù)量，確保民生實事項目既突出重點、有所側(cè)重，又平衡各類民生需求。四是優(yōu)化票決選項。將原來“贊成”“反對”“棄權(quán)”的票決選項，改變?yōu)橹挥小百澇伞边x項，按得贊成票的數(shù)量排序決定出民生實事項目，其他項目由政府根據(jù)實際情況盡力而為、量力而行。

（四）優(yōu)化跟蹤監(jiān)督，參與渠道更暢通。探索“線上+線下”雙渠道監(jiān)督模式，充分保障人大代表和人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步增強監(jiān)督實效。一是完善監(jiān)督工作機制。規(guī)定區(qū)政府在票決后一個月內(nèi)組織制訂項目實施方案，報區(qū)人大常委會。區(qū)人大常委會制訂監(jiān)督工作方案，逐項成立專項監(jiān)督小組，以人大代表為主體，邀請部分專家、群眾參加，開展全過程跟蹤監(jiān)督。二是改進(jìn)監(jiān)督工作方式。建立承辦部門定期通報和聯(lián)絡(luò)員制度，與專項監(jiān)督小組保持常態(tài)溝通和聯(lián)系。明確可開展實地視察、專題調(diào)研、聽取審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、預(yù)決算審查監(jiān)督、專題詢問等各類活動，加強對項目實施進(jìn)度、質(zhì)量和財政資金使用績效的監(jiān)督檢查。規(guī)定區(qū)政府應(yīng)當(dāng)將民生實事項目預(yù)算執(zhí)行情況和使用績效在年度預(yù)算執(zhí)行情況報告中一并作出說明。三是打造線上工作平臺。開發(fā)民生實事信息化系統(tǒng)，提供信息查詢、情況通報、意見反饋等功能，保障全體代表實時了解每一項民生實事的內(nèi)容、計劃、進(jìn)度，解決了以往代表只了解本人參與監(jiān)督的項目信息，無法及時、全面了解所有項目信息等問題。

（五）優(yōu)化效果票評，結(jié)果運用更剛性。年末組織全體人大代表對民生實事項目完成情況和實施效果進(jìn)行滿意度票評。在原有基礎(chǔ)上加大票評結(jié)果運用的獎懲力度，進(jìn)一步彰顯制度的剛性和工作的權(quán)威性。完成率100%的項目，區(qū)績效考核中對牽頭承辦部門予以加分;票評總體滿意率達(dá)85%以上的，對牽頭承辦部門分檔次予以加分。對票評總體滿意率在60%以下的，規(guī)定按以下方式處理：（1）對牽頭承辦部門按照績效考核方案的相關(guān)規(guī)定降低績效等次。（2）作為部門主要負(fù)責(zé)人、有關(guān)責(zé)任人當(dāng)年年度考核不評定優(yōu)秀等次的重要依據(jù)。（3）牽頭承辦部門主要負(fù)責(zé)人在區(qū)人大常委會會議上作出說明，并接受詢問。對不依法履行職責(zé)或不正確履行職責(zé)導(dǎo)致民生實事項目未按規(guī)定目標(biāo)和進(jìn)度完成并造成嚴(yán)重后果的，區(qū)人大常委會對牽頭承辦部門開展質(zhì)詢、特定問題調(diào)查或者依法提出對有關(guān)人員的撤職案。

二、關(guān)于民生實事票決制工作原則的思考

民生實事票決制工作要不斷探索和創(chuàng)新，應(yīng)做到“六個堅持”。

一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，一切工作都必須堅持黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在推進(jìn)民生實事項目人大代表票決制工作過程中，要充分發(fā)揮這一優(yōu)勢，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于民生實事票決制工作的全過程。提出工作設(shè)想后，首先向黨委請示報告，爭取支持;相關(guān)制度文件提交人大常委會會議審議前，先報黨委研究批準(zhǔn);制度正式實施后，候選項目的確定、票決票評的結(jié)果等重大事項及時向黨委報告。在黨委的重視和支持下積極穩(wěn)妥推進(jìn)民生實事票決制改革。

二是堅持尊重民意。人大權(quán)力來自人民，為民代言、對人民負(fù)責(zé)是人大代表的職責(zé)所在，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，人大理應(yīng)主動作為、勇于擔(dān)當(dāng)。開展民生實事項目人大代表票決制工作，在民生實事項目的征集、決定、實施等各個環(huán)節(jié)，要始終堅持民有所呼、我有所應(yīng)，聚焦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、環(huán)保等民生熱點、重點、難點問題，對于群眾熱切關(guān)注的問題緊抓不放，久久為功，務(wù)求實效。

三是堅持統(tǒng)籌兼顧。在票決制工作中，人大和政府要充分溝通、密切配合，在自身職責(zé)范圍內(nèi)各盡所能、統(tǒng)籌推進(jìn)，努力實現(xiàn)政府主導(dǎo)型的民生項目與群眾需求型的民生實際精準(zhǔn)對接，使民生實事既能體現(xiàn)民意，又能落地實施，讓有限的政府資源發(fā)揮最大的民生作用。對人大工作而言，民生實事票決制提供了有效的工作抓手，應(yīng)以此項工作為主線，統(tǒng)籌安排相關(guān)代表活動、監(jiān)督工作等，增強工作實效。在具體項目層面，應(yīng)注意在投資規(guī)模大小、民生需求類型等方面進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧，提高票決科學(xué)性和精準(zhǔn)度。

四是堅持代表主體地位。人民通過選舉代表，組成各級人民代表大會來行使國家權(quán)力，管理國家事務(wù)，人大代表在人大制度和人大工作中居于主體地位。發(fā)揮代表主體作用，是憲法和法律賦予代表的神圣職責(zé)，也是充分發(fā)揮人民代表大會作用、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的現(xiàn)實需求。在民生實事票決制工作中，選題征集、項目票決、過程監(jiān)督、效果票評等各個環(huán)節(jié)，均應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范、合理的制度設(shè)計，實現(xiàn)項目建議由代表廣泛征集、項目篩選征求代表意見、項目確定由代表投票表決、實施過程由代表跟蹤監(jiān)督、實施成效由代表投票評價，充分發(fā)揮代表主體作用。

五是堅持效果導(dǎo)向。效果是硬道理，凡事都要講求效果。開展民生實事票決制工作，不僅要探索形成一項制度創(chuàng)新，更重要的是通過剛性的制度，推動民生實事抓好落實、取得實效。如何體現(xiàn)效果、增強效果？一方面，要由人民通過自己選出的人大代表，對效果進(jìn)行客觀公正的評價。另一方面，要對評價結(jié)果加以運用，通過與政府績效考核掛鉤等方式，使這一評價結(jié)果對民生實事承辦部門產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，從而激勵和督促承辦部門更加注重實際效果，注重人民群眾的獲得感、體驗感。

六是堅持守正創(chuàng)新。人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善，在守正創(chuàng)新中進(jìn)一步發(fā)揮這一制度優(yōu)勢，加強人民當(dāng)家作主制度保障。實施民生實事票決制，是人大依法行使法定職權(quán)，從重大民生項目入手，通過規(guī)范化、法治化、程序化的制度創(chuàng)新，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力、管理國家經(jīng)濟社會事務(wù)的一種具體形式和實踐探索，必須堅持在“守正”的基礎(chǔ)上，力求進(jìn)一步完善、“創(chuàng)新”。

三、民生實事票決制工作中的問題探討

（一）關(guān)于充分尊重民意、夯實項目民意基礎(chǔ)的問題。相對于票決環(huán)節(jié)所體現(xiàn)的由民作主，筆者認(rèn)為，在項目征集和篩選環(huán)節(jié)尊重民意、體現(xiàn)民意是更為基礎(chǔ)性的需要，也是全過程人民民主的題中應(yīng)有之義。在征集篩選環(huán)節(jié)，有三個問題需要解決。一是如何及時充分地聽取民意？目前各地票決制的探索和實踐中，大多是每年集中征集一次，在目前群眾參與意識還不夠強的情況下，這種民意表達(dá)的程度是不夠的。二是如何將群眾提出的碎片化、愿望式的民意訴求統(tǒng)籌轉(zhuǎn)化為合理可行的具體項目？實踐中，群眾提出的訴求往往比較零散瑣碎，或者屬于宏觀愿望、不夠具體，難以直接納入實際操作。三是如何把代表民意的項目納入候選項目、納入政府工作安排？一方面，在篩選候選項目時，政府天然就會偏向于自身已有計劃的項目，排斥其他方面提出的新項目，即使根據(jù)民意對已有項目計劃作出調(diào)整，但因涉及預(yù)算安排、立項程序等，這種調(diào)整一般不會太大;另一方面，下半年集中征集時才提出新的項目，如果要列入政府重大投資項目計劃，預(yù)算確實不好安排，時間上也很難完成項目編制的相關(guān)程序。

針對這些問題，福田區(qū)人大深入思考研究，積極探索通過常態(tài)征集和處理的工作機制在一定程度予以解決。首先，將原來僅有一次的集中征集，改為人大代表全年常態(tài)化征集，能更加及時充分地聽取民意。其次，建立項目建議分級研究處理機制，由社區(qū)聯(lián)絡(luò)站、人大街道工委、區(qū)人大每季度對項目建議進(jìn)行逐級整理和研究，通過層層整理篩選，從碎片化、愿望式的民意訴求中整合出有質(zhì)量的民生實事項目建議。同時，這種常態(tài)征集和處理的機制還可以將民意訴求及時轉(zhuǎn)達(dá)給政府，以便政府盡早進(jìn)行論證乃至啟動立項程序，解決年底前提出項目建議、來不及完成立項程序的問題，有利于及時將代表民意的項目納入政府工作安排。第三，建立健全候選項目篩選論證機制。規(guī)定直接來源于群眾的項目建議經(jīng)論證不可行的，必須說明理由;篩選提出初選項目后要向代表、群眾再次征求意見，并從征求意見認(rèn)可度高的項目中提出候選項目。通過這樣的制度安排，盡可能保障民生實事項目充分尊重民意、體現(xiàn)民意。

（二）關(guān)于票決落選項目要不要實施的問題。這個問題一直存在爭議，目前沒有定論。從解決民生需求的角度看，凡是列入候選項目的都是有必要實施的，不但不應(yīng)該限制實施，反而應(yīng)該鼓勵多實施、多解決民生需求;但是從重大事項決定權(quán)嚴(yán)肅性的角度看，被否決的項目應(yīng)該不能實施。對此，有人建議能否不實行差額票決？筆者認(rèn)為，如果將所有候選項目作為一個議案進(jìn)行等額票決，則幾乎不會出現(xiàn)被否決的情況，決定權(quán)的行使將更加虛化、形式化，從某種意義上說是票決制的倒退。還有人建議，能否規(guī)定贊成票過半的項目可以實施，反對票過半的項目不能實施，其他雖然落選但反對票未過半的項目由政府量力而行、盡力而為？由于對“贊成”“反對”“棄權(quán)”三者含義的理解不盡相同，這個建議在實踐中也未能達(dá)成共識。福田區(qū)人大采取的方案是，將票決選項改為只設(shè)“贊成”選項，不設(shè)“反對”和“棄權(quán)”選項，從而避免直接出現(xiàn)“否決項目”，也不對落選項目的處理作硬性規(guī)定，可以說是在解決民生需求的必要性和維護(hù)決定權(quán)的嚴(yán)肅性之間作出的無奈選擇。由此，也引發(fā)了筆者幾點思考。

1.民生實事票決制到底決定了什么？筆者認(rèn)為，民生實事差額票決，不是直接決定哪些項目要實施、哪些不要實施。代表票決時所投的反對或棄權(quán)票，很大程度上不是反對項目實施，而是因為民生實事“名額”有限，對超出“名額”的項目只能投反對或棄權(quán)票。因此，差額票決決定的應(yīng)該是候選項目中哪些要放入“名額”，哪些不放入“名額”，也就是說哪些項目要定為民生實事、哪些不定為民生實事。從這個角度來看，票決制并沒有對項目要不要實施作出直接決定，落選項目即使實施也不會影響決定權(quán)的嚴(yán)肅性。

2.票決制的功能定位是什么？要解決什么問題？筆者認(rèn)為，票決制的功能定位至少有三個方面。一是解決項目取舍問題。這是票決制最初的功能，一些地方因為需要解決的民生事項比較多，而政府財力等條件有限，于是通過差額票決來作出決定，哪些定為民生實事，哪些不定為民生實事，凡是定為民生實事的必須實施，沒有定為民生實事的可以不實施。有必要說明的是，筆者認(rèn)為這些不實施的項目不是因為被否決所以不能實施，而是因為客觀條件限制無法實施，假設(shè)客觀條件發(fā)生變化，比如財力增加使落選項目也具備了實施條件，那么人大應(yīng)該鼓勵和推動政府把落選項目也付諸實施，盡全力保障和改善民生，而不是要求政府不能實施。當(dāng)然，對于一些具備較好財力條件的地方來說，重要的民生項目可以全部實施，并不太需要解決項目取舍問題，于是有了票決制的第二個功能定位，就是從眾多的項目中票決確定人大重點監(jiān)督、重點關(guān)注的項目。筆者認(rèn)為，票決制還有一個更重要的功能應(yīng)該是為民代言，回歸決定權(quán)的本質(zhì)，也就是人大根據(jù)民意決定本轄區(qū)要實施什么重大民生項目。利用票決項目必須實施這一特性，將群眾需求納入政府工作安排具體落實，比如有的民生事項政府沒有考慮到或者因種種原因不愿意主動實施，而群眾確實有需要，這時人大可以通過票決把這些民生事項交給政府執(zhí)行，推動政府必須實施、必須解決。在此過程中，要充分發(fā)揮票決制正向的決定功能，而不去強調(diào)其反向的否決功能，重點在于決定要實施什么項目，而不是決定不要實施什么項目，這才是票決制要解決的問題，也是福田區(qū)人大項目票決只設(shè)“贊成”選項的重要原因。

3.人大對于政府民生項目是否需要用到否決權(quán)？答案是肯定的。就像人有時會沖動消費一樣，政府因為種種原因有時也會存在非理性的投資沖動，甚至出現(xiàn)面子工程、政績工程等，這時人大應(yīng)發(fā)揮作用，用政府投資項目審查監(jiān)督的方式遏制這種非理性投資。這種方式對于所有政府投資項目都是適用的，筆者建議可以將票決制的方法運用到政府投資項目審查監(jiān)督中，實行分項票決，比如對特定類別或者一定金額以上的政府投資項目，規(guī)定必須單獨報人代會或人大常委會審議，一個一個項目票決，這種方式下如果某個項目贊成票不過半就意味著被否決，也意味著這個項目不能實施。在此過程中，筆者建議應(yīng)把握好三點：（1）不要將所有待票決的項目作為一個整體進(jìn)行票決。理由如下：一是與人代會審查和批準(zhǔn)政府年度投資項目計劃有重復(fù)之嫌;二是整體票決幾乎不會出現(xiàn)被否決的情況，容易淪為走過場;三是如果僅對個別項目有反對意見，無法在票決中有效表達(dá)。（2）項目數(shù)量較多的，應(yīng)有所側(cè)重，突出重點，如果待票決的項目數(shù)量太多，代表很難有足夠的時間和精力去逐個認(rèn)真審議，勢必影響投票的客觀性和公正性。（3）防止出現(xiàn)兩個極端。一是代表審議不充分、不專業(yè)或者不敢提出反對意見，每次分項票決的項目都全部通過，導(dǎo)致分項票決流于形式，沒有達(dá)到應(yīng)有的效果;二是對項目吹毛求疵，因為非原則性問題而否決大量項目，造成局面失控，既不利于轄區(qū)經(jīng)濟社會正常發(fā)展，也容易導(dǎo)致票決制度難以持續(xù)實施下去。

（三）關(guān)于票決制中重大事項決定權(quán)之“重大”如何理解的問題？筆者認(rèn)為，可以從項目的民生屬性和投資金額兩個方面考慮。按照傳統(tǒng)的理解，重大項目都是以項目的投資金額為標(biāo)準(zhǔn)，這樣比較直觀、可量化，目前在黨委“三重一大”決策機制中也普遍采用這個標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定一定投資金額以上的項目必須集體討論決定。在票決制中，項目投資金額也可以作為判定“重大”與否的標(biāo)準(zhǔn)之一，但筆者以為這不應(yīng)該是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，也不應(yīng)該是最重要的標(biāo)準(zhǔn)，判定民生項目“重大”與否更應(yīng)該考慮的標(biāo)準(zhǔn)是項目的民生屬性。民生實事票決制的終極目標(biāo)之一，是要推動為民辦實事、有效解決民生需求，按照“民生無小事”的理念，只要是群眾急難愁盼需要解決并按程序票決出來的民生實事項目，都應(yīng)該是“重大”事項。因此，民生實事項目不一定非要投資金額很高，甚至不一定與政府投資項目完全對應(yīng)（比如可以將多個相關(guān)聯(lián)的政府投資項目整合為一個民生實事項目）。民生實事項目應(yīng)該更加注重是否群眾所需，而非是否政府投資項目所屬，應(yīng)該更加注重群眾受益多少，而非政府投入多少。

（作者系深圳市福田區(qū)人大常委會教科文衛(wèi)僑工委副主任）