國際非政府組織衛(wèi)生人才在全球公共衛(wèi)生治理中的作用、困境和建議

王鈺 周嘉懿 安秀和

（青島大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山東青島 266061）

全球治理對非正式的制度安排有很大的包容性，全球性問題的復(fù)雜化使全球治理更加強調(diào)多元主體的協(xié)同作用。作為協(xié)調(diào)國家、政府間國際組織行動的重要紐帶，國際非政府組織是全球公共衛(wèi)生治理的一支重要力量。在2020 年爆發(fā)的新冠疫情中，國際非政府組織的積極參與為控制疫情作出了獨特貢獻。其中強大的衛(wèi)生人才的加入是使國際非政府組織得以更有效地向全人類提供無差別人道主義援助的堅強后盾。衛(wèi)生人力資源在國際非政府組織的作用已超出了醫(yī)護救助的方面，在政策建議和危機處理等領(lǐng)域，對于協(xié)同國際衛(wèi)生合作、構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體提供了技術(shù)和專業(yè)保障。

一、全球公共衛(wèi)生治理中國際非政府組織人才的作用

衛(wèi)生人才的加入使國際非政府組織在全球性突發(fā)公共衛(wèi)生危機中能夠及時地向突發(fā)地及重災(zāi)區(qū)提供醫(yī)療衛(wèi)生救助。加之國際非政府組織的非政治性、靈活性和社會性，衛(wèi)生人才能夠在全球范圍內(nèi)進行活動并協(xié)助衛(wèi)生治理。國際非政府組織和衛(wèi)生人才在全球公共衛(wèi)生治理中相輔相成，互相促進，兩者優(yōu)勢互補，促進人類命運共同體建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（一）提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

在衛(wèi)生領(lǐng)域，國際非政府組織參與全球公共衛(wèi)生治理最為直接的方式和途徑是組織跨國救助活動。成熟的國際非政府組織擁有豐富的醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)資源，匯聚了大量的衛(wèi)生人才，在解決非典、埃博拉、新冠疫情等全球性傳染病時具有獨特的優(yōu)勢。2017 年至2019 年，紅十字國際委員會在莫桑比克為受戰(zhàn)爭影響的平民提供免費醫(yī)療服務(wù)，設(shè)立“孕婦之家”，向孕婦提供免費的醫(yī)療服務(wù)。2018 年，剛果民主共和國的第十次埃博拉疫情爆發(fā)，無國界醫(yī)生組織派員到最偏遠(yuǎn)、受疫情影響最嚴(yán)重的衛(wèi)生區(qū)，組織健康教育促進項目，支援建設(shè)治療隔離中心和社區(qū)病毒監(jiān)察系統(tǒng)，并為居住在極偏遠(yuǎn)地區(qū)的病人提供治療。衛(wèi)生國際非政府組織中的醫(yī)護人員在全球公共衛(wèi)生治理中起到了直接的、突出的作用。

（二）提供醫(yī)療專業(yè)建議

國際非政府組織具有組織性和志愿性，吸納了眾多社會責(zé)任感強烈的專業(yè)人才，他們具備專業(yè)知識和社會責(zé)任感，能夠及時發(fā)現(xiàn)社會需求。無論是國際非政府組織內(nèi)部成員還是外部的權(quán)威醫(yī)療專家，都可以通過國際非政府組織這一實體媒介，向政府提出建議，影響政策的制定和實施。

相比國家決策者，國際非政府組織人才擁有的醫(yī)療衛(wèi)生知識更完整、深入，信息和經(jīng)驗更詳實、豐富。2020 年新冠疫情爆發(fā)并席卷全球，紅十字國際委員會依據(jù)其解剖和在全球緊急情況下管理死者方面的經(jīng)驗，為新冠病毒感染死亡病例的管理人員編寫指南，提供一系列建議，以便應(yīng)對疫情可能造成的死亡激增。

（三）協(xié)調(diào)治理全球性公共衛(wèi)生事件

國際非政府組織具有非營利性和獨立性，執(zhí)行力更高。同時，國際非政府組織具有民間性，相比政府部門更具群眾性，更易于把握民意。作為政府與民眾溝通的橋梁之一，國際非政府組織的人才常常能夠超越政府在資源和價值方面的優(yōu)先級限制，深入基層，為民眾提供多樣化的、普遍、細(xì)致的產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)某一主權(quán)國家無力應(yīng)對突發(fā)的國際公共衛(wèi)生緊急事件，或政府間國際組織受制于政治約束難以最大限度地發(fā)揮作用時，分布于社會多領(lǐng)域的非政府組織的人才在疫情監(jiān)測、傳染病早期控制等方面比政府部門行動更迅速，更有優(yōu)勢。

2016 年5 月，第69 屆世界衛(wèi)生大會通過了《與非國家行為者交往的框架》，在全球健康戰(zhàn)略中給予國際非政府組織明確定位，力圖擴大相互合作以加強雙方在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用。許多歐美發(fā)達國家也都將國際非政府組織納入本國健康戰(zhàn)略。

二、全球公共衛(wèi)生治理過程中國際非政府組織的人力資源困境

國際非政府組織在運行中得以逐步拓展和完善。但我們應(yīng)注意的是，國際非政府組織其自身仍面臨著一定的困境，有些根本性問題仍舊存在，尤其是新興國際非政府組織，在運行中產(chǎn)生的新困境也亟待解決。其主要表現(xiàn)為：首先，醫(yī)療資金來源和流向的質(zhì)與量難以保證。國際非政府組織的資金來源廣泛，但也有很多國際非政府組織存在資金缺口，難以保證高消耗的公益性行動、專業(yè)人才培養(yǎng)。其次，與國家衛(wèi)生治理合作中的社會功能沖突。其中有些國際非政府組織受到政府性捐助者驅(qū)動而帶有政治偏向，甚至與當(dāng)?shù)卣a(chǎn)生沖突。另外還出現(xiàn)了在行動中的相關(guān)文化因素與當(dāng)?shù)孛袼孜幕幌嗳荻a(chǎn)生互不信任甚至排斥的現(xiàn)象。

此外還有，國際非政府組織內(nèi)部人員配置的問題。受資金不足的限制，有些國際非政府組織內(nèi)部員工的工資難以保證，加之由于工作地點分散和易變等因素削減了員工的積極性，加速了人員的變更，使工作或任務(wù)的連續(xù)性得不到保證。再者，有些新興國際非政府組織的規(guī)模和運行能力限制了其員工培養(yǎng)與調(diào)度、信息資源獲取的效率。監(jiān)管困境表現(xiàn)在內(nèi)部腐敗上還會導(dǎo)致國際非政府組織的資金不能有效流向醫(yī)療救助和研發(fā)等項目，而成為少數(shù)人獲利的工具。人員平均水平、技術(shù)掌握率、信息普及度等與目前公共衛(wèi)生問題或危機的實際需要間的差距也影響了其整體應(yīng)變能力。

三、全球公共衛(wèi)生治理中的國際非政府組織人才發(fā)展的建議

國際非政府組織參與全球公共衛(wèi)生治理具有長期性，而這需要一個不斷完善的漸進過程，應(yīng)更加注重內(nèi)部人力資源的綜合能力培養(yǎng)。

（一）強化衛(wèi)生資源管理和監(jiān)督能力

國際非政府組織長期存在一些運行和管理問題，如在新冠疫情期間，湖北省紅十字會和武漢紅十字會因衛(wèi)生管理人員失責(zé)及防疫物資分配不當(dāng)與效率低下問題，引得質(zhì)疑聲四起，這無疑不暴露其在衛(wèi)生資源管理與監(jiān)督方面的漏洞與短板。因此要注重加強組織內(nèi)部運行機制的完善，強化危機管理能力，建立健全危機管理制度。此外，國際非政府組織還應(yīng)更多地吸引具有強烈使命感和綜合素質(zhì)較高的衛(wèi)生人才，重視衛(wèi)生管理人員的培訓(xùn)，有效防止組織內(nèi)部人員出現(xiàn)懈怠甚至腐敗等現(xiàn)象，加強國際非政府組織衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)。

（二）加強醫(yī)學(xué)前沿研究和完善衛(wèi)生人才機制

國際非政府組織加強醫(yī)學(xué)前沿研究和完善衛(wèi)生人才機制，能夠有效促進醫(yī)學(xué)技術(shù)的更新與發(fā)展，因此國際非政府組織應(yīng)重視對醫(yī)學(xué)專業(yè)人才的培育和培訓(xùn)工作，著力構(gòu)建“引得進、用得好、留得住”的衛(wèi)生人才機制，逐步形成尊重人才、吸引人才、用好人才的人才發(fā)展環(huán)境。著力增強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，加強衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)，不斷擴充醫(yī)療資源供給。

發(fā)展大計，人才為本。衛(wèi)生領(lǐng)域的國際非政府組織要著力解決高層次醫(yī)療衛(wèi)生人才緊缺狀況，可通過與高校醫(yī)學(xué)部合作，引入高質(zhì)量醫(yī)療衛(wèi)生人才和醫(yī)療服務(wù)，雙方通過人才培養(yǎng)、重點專科技術(shù)指導(dǎo)，共同培養(yǎng)高層次衛(wèi)生人才；或采用資助醫(yī)學(xué)工作者進修深造、到當(dāng)?shù)剡M行臨床實踐等方式來增加人才臨床經(jīng)驗與技術(shù)研究開發(fā)能力。中國兒童兒科醫(yī)生基金會一直重視對醫(yī)學(xué)人才及技術(shù)的培養(yǎng)開發(fā)。2006 年該基金會就創(chuàng)立了國際醫(yī)療領(lǐng)導(dǎo)力組織項目，直接培訓(xùn)中國醫(yī)療政策和管理領(lǐng)域中的醫(yī)療專業(yè)人員，旨在實現(xiàn)公共衛(wèi)生政策與醫(yī)療衛(wèi)生體制改革及醫(yī)院管理實踐的有機結(jié)合及相互促進。

（四）提高衛(wèi)生人員的衛(wèi)生建設(shè)能力

支持當(dāng)?shù)匦l(wèi)生體系建設(shè)已成為很多國際非政府組織的工作重點之一。在未來發(fā)展中，國際非政府組織的衛(wèi)生人員應(yīng)盡可能提高衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)能力。鑒于國際非政府組織的特殊性，其衛(wèi)生人才應(yīng)憑借其專業(yè)能力，在公共衛(wèi)生治理方面廣泛地為政府政策和衛(wèi)生體系改革提供支持，協(xié)商健康標(biāo)準(zhǔn)和辦法，監(jiān)測當(dāng)?shù)匦l(wèi)生體系績效，協(xié)同完善當(dāng)?shù)匦l(wèi)生體系等。

（五）堅持倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展理念

促進可持續(xù)發(fā)展是國際非政府組織一直以來積極倡導(dǎo)的發(fā)展理念。在實施救助時，國際非政府組織的相關(guān)衛(wèi)生人員應(yīng)更多采取自下而上的救助方式，謹(jǐn)記“授人以魚不如授人以漁”，減少受援者的依賴性，注重激勵受援者自力更生，使其計劃和決策真正符合可持續(xù)發(fā)展的需要。

隨著全球化持續(xù)深入，國際非政府組織在全球公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮越來越重要的作用。困境面前，國際非政府組織仍在全球公共衛(wèi)生治理中展示出了巨大的潛力。面對此次全球疫情危機，國際非政府組織在全球抗疫中發(fā)揮的作用不容小覷。國際非政府組織及其內(nèi)部衛(wèi)生人才優(yōu)勢相加，其在全球公共衛(wèi)生治理的國際合作中的貢獻將會持續(xù)增加，成為構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的重要力量。