轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中的公眾參與制度研究
——以歐盟經(jīng)驗為例

趙 晶 晶

(南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350)

公眾參與是環(huán)境法中的重要概念，其重要性在多項國際環(huán)境條約中得到了體現(xiàn)。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品本身所具有的科學(xué)不確定性，更加凸顯了公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的價值。公民理性的協(xié)商、參與和討論，有助于提升轉(zhuǎn)基因立法、行政決策的質(zhì)量和實施效果。本文擬分析公眾參與的價值及其在轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中的重要性，并具體分析《卡塔赫納生物安全議定書》(簡稱《議定書》)對轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中公眾參與問題的規(guī)定和要求，在介紹歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品現(xiàn)狀和公眾對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的態(tài)度的基礎(chǔ)上，簡述歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架和行政安排。本文重點梳理、總結(jié)歐盟如何通過轉(zhuǎn)基因立法和行政措施保障轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中較高水平的公眾參與程度，分析我國公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的現(xiàn)有途徑和歐盟經(jīng)驗對我國的啟示，并探究我國應(yīng)當(dāng)如何改善轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中公眾參與的現(xiàn)狀。

一、歐盟公眾對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的態(tài)度

歐盟及其公眾對轉(zhuǎn)基因生物一直持謹(jǐn)慎的態(tài)度。迄今為止，歐盟尚未發(fā)現(xiàn)任何明確由轉(zhuǎn)基因生物引起的環(huán)境、動物或人類健康問題。歐盟研究與創(chuàng)新總局于2010年發(fā)布的報告發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代生物技術(shù)，尤其是轉(zhuǎn)基因生物本身并不比傳統(tǒng)生物技術(shù)具有更高的風(fēng)險[1]263。

公眾輿論不一定能限制技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，但歐洲公眾通常希望與轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)的決策過程能考慮公眾的觀點[2]。公眾對轉(zhuǎn)基因生物的態(tài)度主要由三個因素驅(qū)動：對與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品有關(guān)的風(fēng)險和利益的認(rèn)識；個人的價值觀和屬性，如環(huán)保主義、保護(hù)主義、唯物主義和公平等；消費者對轉(zhuǎn)基因生物的了解程度[3]。這意味著公眾對轉(zhuǎn)基因生物的看法取決于公眾是否知道應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品和傳統(tǒng)產(chǎn)品，公眾是否真的對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的存在感興趣，消費者是否能夠準(zhǔn)確地理解和解釋轉(zhuǎn)基因生物的標(biāo)簽，媒體報道的必然影響。

歐盟各國公眾對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的態(tài)度表現(xiàn)出一定的差異性，并影響著轉(zhuǎn)基因作物在歐洲各國的種植程度。整體而言，轉(zhuǎn)基因作物在歐盟的種植率較低。除2010年短暫而少量地種植過轉(zhuǎn)基因馬鈴薯之外，歐盟僅允許Bt玉米這一種轉(zhuǎn)基因作物的種植。在總種植面積方面，自2007年首次突破100 000公頃后，歐盟轉(zhuǎn)基因作物總種植面積逐年波動。自2013年達(dá)到148 013公頃的峰值之后，基本呈現(xiàn)遞減趨勢。

另外，就種植轉(zhuǎn)基因作物的成員國數(shù)量而言，在2007年和2010年兩次分別達(dá)到8個國家的峰值之后，種植轉(zhuǎn)基因作物的歐盟國家同樣呈遞減趨勢。截至目前，僅有西班牙和葡萄牙2個國家種植轉(zhuǎn)基因玉米。一些成員國停止種植轉(zhuǎn)基因作物的部分原因，是考慮到公眾對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品懷疑和拒絕的態(tài)度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相對于其他歐盟國家民眾而言，種植轉(zhuǎn)基因作物的西班牙和葡萄牙的民眾對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品有更高的接受度。轉(zhuǎn)基因成分并不是消費者在購物時會認(rèn)真考慮的問題，而且大多數(shù)人不會積極避免轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品[1]244。

二、轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中公眾參與的價值

(一)轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中的公眾參與

公眾參與是環(huán)境法中的重要概念，指的是通過公民理性的公共協(xié)商、參與和討論而合理制定法律，提升決策的質(zhì)量，從而達(dá)到最佳或更好的實際解決辦法。公眾是價值和知識的承載者，是實際問題及其影響的直接承受者。公眾參與是生態(tài)民主原則的體現(xiàn)和要求[4]。在相關(guān)立法明確規(guī)定公眾參與的權(quán)利和程序，并保障公民參與有效實施的前提下，合理的公眾參與有助于實現(xiàn)負(fù)責(zé)任的、有代表性和參與性的、民主的環(huán)境與風(fēng)險管理，做出更好的環(huán)境決策。

公眾參與的價值已得到了國際和區(qū)域環(huán)境條約的廣泛認(rèn)可。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》的第十項原則提出，環(huán)保問題的有效解決必須包括民眾的積極參與，各國應(yīng)協(xié)助民眾充分獲取信息、參與決策過程、尋求賠償和救濟(jì)。1998年，由聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會通過的，并對聯(lián)合國所有會員國開放簽署的《奧爾胡斯公約》具體規(guī)定了公眾參與環(huán)境問題的權(quán)利。該公約首次闡明了在環(huán)境方面國家對個人所負(fù)的義務(wù)，即締約方應(yīng)當(dāng)做出必要的程序安排，從而確保公眾在環(huán)境問題上的程序性權(quán)利。具體而言，《奧爾胡斯公約》第四條至第九條規(guī)定的“三支柱”包括：(1)獲得信息，即公眾準(zhǔn)確、及時地獲取信息的權(quán)利，和締約方回應(yīng)公眾請求并提供相關(guān)信息、主動散發(fā)與公眾利益相關(guān)的信息的義務(wù)；(2)公眾參與決策，即公眾有權(quán)評論并影響相關(guān)立法、政策、計劃、具體活動等的權(quán)利；(3)訴諸法律，即公眾有權(quán)訴諸司法或行政審查程序，以維護(hù)前述相關(guān)權(quán)利。

不同國家在規(guī)制轉(zhuǎn)基因生物方面既有相似之處也有重大差異。各國根據(jù)不同因素對轉(zhuǎn)基因生物采取不同的國內(nèi)政策和法規(guī)制度。這些因素主要包括：對轉(zhuǎn)基因生物的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、健康和安全問題進(jìn)行成本和收益評估；公眾和政治反應(yīng)，包括消費者的偏好和對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的抵制等；生物技術(shù)的不同發(fā)展水平和使用能力；轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的生產(chǎn)率和出口量或進(jìn)口量；應(yīng)對轉(zhuǎn)基因技術(shù)帶來的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險的能力；對轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行風(fēng)險評估和管理的能力。

公眾的態(tài)度和參與是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品監(jiān)管中的重要因素之一。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品本身是現(xiàn)代生物科技的產(chǎn)物，在帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時，存在著對人類生命和健康、生物安全、食品安全、社會和文化、自然環(huán)境等的潛在風(fēng)險[5]。這種科學(xué)不確定性更加凸顯了公眾參與的價值。作為最終消費者，公眾直接面對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的潛在危害和風(fēng)險，因而有權(quán)了解轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品并參與其授權(quán)過程[6]。公眾參與有助于客觀評估轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能產(chǎn)生的潛在和實質(zhì)影響[7]。如果處理得當(dāng)，公眾參與可以確保信息被更廣泛地提供，建立公眾對與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)的政策和決定的信心，并提高轉(zhuǎn)基因生物領(lǐng)域政策、法律和決策的質(zhì)量和合法性。

(二)《卡塔赫納生物安全議定書》的規(guī)定

2003年生效的《卡塔赫納生物安全議定書》(以下簡稱《議定書》)是全球首個專門對轉(zhuǎn)基因生物越境轉(zhuǎn)移進(jìn)行規(guī)制的國際環(huán)境條約。歐盟和我國均為《議定書》的締約方。《議定書》以下幾個方面的規(guī)制涉及轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中的公眾參與問題。

第一，明確采取了風(fēng)險預(yù)防原則。風(fēng)險預(yù)防原則于20世紀(jì)70年代發(fā)源于德國環(huán)境法，是國際環(huán)境法的重要“指導(dǎo)原則”之一，被大量國際環(huán)境條約所采用。根據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則，如果可能發(fā)生嚴(yán)重或無法逆轉(zhuǎn)的損害，即使缺乏充分的科學(xué)證據(jù)，也可以采取具有成本效益的預(yù)防性限制措施?！蹲h定書》第七條規(guī)定，在向環(huán)境釋放的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的首次越境轉(zhuǎn)移之前，擬進(jìn)口國有權(quán)根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果，做出允許、禁止或限制該轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)口的決定。雖然《議定書》第十條規(guī)定，該風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，但是由于第十條和第十一條明確采取了風(fēng)險預(yù)防原則，擬進(jìn)口國有權(quán)在科學(xué)證據(jù)不確定或不充足的情況下對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)口進(jìn)行限制。因此，政府決策者可以將公眾的觀點和態(tài)度認(rèn)定為非科學(xué)因素，并以其為依據(jù)限制轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)口。

第二，設(shè)置了強(qiáng)制性標(biāo)簽要求?！蹲h定書》第十八條要求締約方采取必要措施，確保轉(zhuǎn)基因生物的越境轉(zhuǎn)移必須隨附相關(guān)文件，以便查明轉(zhuǎn)基因生物的相關(guān)特性，并明確說明其安全處理、儲存、運輸和使用的要求。該條還規(guī)定，對于封閉使用的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)信息進(jìn)行明確標(biāo)識；對于擬向環(huán)境釋放的轉(zhuǎn)基因生物，應(yīng)明確標(biāo)識并對其特性、處理要求和其他相關(guān)信息進(jìn)行詳細(xì)描述；對用作食品、飼料或生產(chǎn)原料的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，應(yīng)標(biāo)明它們可能包含轉(zhuǎn)基因因素，且不打算將其向環(huán)境釋放。對于公眾而言，強(qiáng)制性標(biāo)識和標(biāo)簽的要求，有助于公眾獲取轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的相關(guān)信息。

第三，允許考慮社會經(jīng)濟(jì)因素?！蹲h定書》側(cè)重于規(guī)制轉(zhuǎn)基因生物對環(huán)境的潛在影響，并允許成員方在決策過程中考慮食品和飼料安全因素和其他公共利益問題。第二十六條引入了社會經(jīng)濟(jì)因素的概念，為締約方提供了在其生物安全監(jiān)管過程中考慮社會經(jīng)濟(jì)因素的可能性。據(jù)此，公眾所持有的與科學(xué)結(jié)論不同的意見，可以作為社會經(jīng)濟(jì)因素，在轉(zhuǎn)基因決策過程中得到體現(xiàn)。

第四，《議定書》專設(shè)第二十三條對“公眾意識和參與”進(jìn)行了規(guī)定。該條主要為締約方設(shè)置了保障公眾參與的具體義務(wù)，并要求締約方：以保護(hù)人類健康、生物多樣性和可持續(xù)發(fā)展為目的，促進(jìn)和便利開展關(guān)于轉(zhuǎn)基因的公眾意識及教育活動；就相關(guān)問題與其他國家和國際組織進(jìn)行合作；力求確保公眾能夠獲得關(guān)于擬進(jìn)口轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的資料；在轉(zhuǎn)基因決策過程中征求公眾意見并向公眾通報相關(guān)決定的結(jié)果；力求使公眾知悉如何通過生物安全資料交換所(BCH)獲得轉(zhuǎn)基因信息和資料。

三、歐盟轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中的公眾參與制度

現(xiàn)行歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架，按照發(fā)布時間的先后順序，主要包括《關(guān)于有意向環(huán)境釋放轉(zhuǎn)基因生物的第2001/18號指令》(以下簡稱《第2001/18號指令》)和作為其補(bǔ)充的《關(guān)于允許成員國在本國限制或禁止轉(zhuǎn)基因作物種植的第2015/412號指令》(以下簡稱《第2015/412號指令》)，《關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品和飼料的第1829/2003號條例》(以下簡稱《第1829/2003號條例》)和作為其補(bǔ)充的《關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品和飼料授權(quán)申請的第503/2013號實施條例》，《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物與轉(zhuǎn)基因生物制品的可追溯性和標(biāo)識的第1830/2003號條例》。

作為《議定書》和《奧爾胡斯公約》的締約國，歐盟及其27個成員國已經(jīng)制定了符合這兩項條約要求的轉(zhuǎn)基因法律框架、行政和程序安排。歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)，如歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會，已經(jīng)制定了有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的立法和監(jiān)管措施，以確保較高水平的消費者保護(hù)和公眾參與程度。

第一，歐盟致力于促進(jìn)公眾獲得轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品信息的權(quán)利，從而有助于消費者做出明智的選擇。其轉(zhuǎn)基因法律框架對公眾獲取轉(zhuǎn)基因生物及其授權(quán)程序的信息做出了具體規(guī)定?！兜?001/18號指令》和《第1829/2003號條例》中均特別包含了促進(jìn)公眾參與的特定條款?！兜?001/18號指令》的前言、第十三、十四和二十四條規(guī)定，歐盟委員會負(fù)責(zé)向公眾提供所有相關(guān)信息，包括轉(zhuǎn)基因授權(quán)申請通知的摘要和允許將相關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品投放市場的公共評估報告。此外，歐盟委員會還應(yīng)當(dāng)將為實施該指令而采取的措施告知公眾。與此相似，《第1829/2003號條例》第五條要求向公眾提供除機(jī)密信息外的相關(guān)信息，包括“授權(quán)申請、申請人的補(bǔ)充信息、主管部門的意見、監(jiān)控報告和授權(quán)持有人的信息”。這種制度安排便于公眾從最初申請到最終決策過程中獲取有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的信息，符合《議定書》和《奧爾胡斯公約》的要求。

第二，為了便于消費者自由決定是否購買轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，促進(jìn)交易的公平性，歐盟立法采取了與《議定書》一致的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽要求?！兜?829/2003號條例》第十二條規(guī)定，除由轉(zhuǎn)基因飼料喂養(yǎng)的動物所出產(chǎn)的奶、蛋、肉或由轉(zhuǎn)基因藥物生產(chǎn)的奶酪等產(chǎn)品外，轉(zhuǎn)基因食品和飼料產(chǎn)品均須滿足強(qiáng)制性標(biāo)簽要求。為了確保轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽的準(zhǔn)確性，《第1829/2003號條例》還提供了一個法律框架，用以追溯整個市場鏈中由轉(zhuǎn)基因生物組成或包含轉(zhuǎn)基因生物的產(chǎn)品以及由轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)的食品和飼料。

第三，歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架賦予了公眾參與轉(zhuǎn)基因立法、授權(quán)和政策決策過程的權(quán)利。首先，轉(zhuǎn)基因生物法規(guī)的起草過程應(yīng)包括與公眾協(xié)商的程序。為了建立一個全面、透明的法律框架，《第2001/18號指令》的前言要求，在準(zhǔn)備轉(zhuǎn)基因生物立法和相關(guān)措施時，歐盟委員會或成員國應(yīng)當(dāng)與公眾進(jìn)行協(xié)商，且轉(zhuǎn)基因生物法規(guī)草案中要考慮到公眾的意見。其次，歐盟立法要求轉(zhuǎn)基因決策過程應(yīng)當(dāng)向公眾咨詢并聽取其意見?！兜?001/18號指令》首次在轉(zhuǎn)基因生物授權(quán)過程中規(guī)定了強(qiáng)制性公眾咨詢程序。在國家層面，該指令第九條要求，成員國應(yīng)當(dāng)就擬議的轉(zhuǎn)基因生物的環(huán)境釋放征詢公眾意見，且成員國必須為這種意見征詢制定具體的時間和形式等安排。在歐盟層面，該指令第二十四條規(guī)定，歐盟委員會在通知和評估階段發(fā)布了相關(guān)信息之后，公眾均可以在發(fā)布會30天內(nèi)向歐盟委員會發(fā)表評論。與此相似，《第1829/2003號條例》第六條和第十八條規(guī)定，轉(zhuǎn)基因食品和飼料的授權(quán)申請過程也應(yīng)包括強(qiáng)制性公眾咨詢程序。在授予某種轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品許可之前，歐盟委員會必須就歐洲食品安全局進(jìn)行的風(fēng)險評估的結(jié)果向公眾咨詢，給予公眾30天的時間發(fā)表意見，并分析公眾的意見是否應(yīng)對評估結(jié)果產(chǎn)生影響。

實踐中，歐盟在起草有關(guān)轉(zhuǎn)基因生物的政策和指南時已開始向公眾征求意見。歐盟委員會于2001年啟動了有關(guān)生物技術(shù)的首次公眾咨詢，并重點關(guān)注健康、安全和道德問題。在公眾和利益相關(guān)者的意見的基礎(chǔ)上，歐盟委員會于2002年發(fā)布了政策性文件《邁向生命科學(xué)和生物技術(shù)的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景》，并在其中提出了轉(zhuǎn)基因生物的政策方向以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆拥木唧w計劃。2011年，歐洲食品安全局專門就對由轉(zhuǎn)基因動物生產(chǎn)的食品和飼料及相關(guān)動物健康和福利問題進(jìn)行風(fēng)險評估的指南草案啟動了公眾咨詢。

第四，歐盟為公眾參與轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)問題提供機(jī)構(gòu)支持。例如，歐盟轉(zhuǎn)基因?qū)徟^程中的風(fēng)險評估由歐洲食品安全局專門負(fù)責(zé)，并獨立于歐洲食品安全體系中的風(fēng)險管理而進(jìn)行。為了向歐盟委員會等權(quán)力機(jī)構(gòu)提供科學(xué)建議和清晰的溝通，歐洲食品安全局致力于開放和透明的對話，定期發(fā)布有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的相關(guān)信息，呼吁進(jìn)行公眾咨詢，邀請公眾提交相關(guān)信息或評論，并在制定決策和準(zhǔn)備文件時考慮公眾的意見。自2012年10月起，歐洲食品安全局開始允許公眾旁聽其部分科學(xué)全體會議(部分或全程)。這種安排為公眾提供了一個新的機(jī)會，使公眾可以更好地了解歐洲食品安全局的科學(xué)風(fēng)險評估工作原理，并與該局的科學(xué)專家進(jìn)行互動。

第五，歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架所采取的風(fēng)險預(yù)防原則，可用于解決公眾關(guān)注的問題。歐盟轉(zhuǎn)基因立法根據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則而起草，其實施過程必須考慮到該原則。風(fēng)險預(yù)防原則使得歐盟有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品決定的合法性不僅以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，還可以考慮轉(zhuǎn)基因生物潛在風(fēng)險的存在和風(fēng)險范圍的不確定性。因此，歐盟有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的決策主要是政治性的決策，其依據(jù)是被施加風(fēng)險的社會和公眾“可接受”的風(fēng)險水平[8]。理論上，風(fēng)險預(yù)防原則的采取使得歐盟有可能將公眾的態(tài)度或建議作為考慮風(fēng)險水平的依據(jù)，從而影響與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)的政策和決定。實踐中，盡管風(fēng)險預(yù)防原則已明確寫入《議定書》和歐盟法規(guī)，但其應(yīng)用很大程度上仍取決于成員國國內(nèi)立法者對該原則的解釋。

第六，公眾的意見有可能被作為社會經(jīng)濟(jì)因素而在轉(zhuǎn)基因決策過程中得到體現(xiàn)。歐盟現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因法律框架未對社會經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行明確定義?！兜?829/2003號條例》第七條和第十九條允許轉(zhuǎn)基因生物授權(quán)考慮到“其他合法因素”，但未明確提及社會經(jīng)濟(jì)因素。實踐中，一些成員國希望對社會經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行更明確和突出的考慮，并通過立法解決轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能帶來的弊端和好處。歐盟委員會的評估建議，可以修改歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架，以使成員國有更大的自由使用非科學(xué)因素來制定影響轉(zhuǎn)基因作物種植的國家法規(guī)。基于現(xiàn)實狀況，歐盟于2015年發(fā)布了新的《第2015/412號指令》，該指令第二十六條第一次明確提到社會經(jīng)濟(jì)因素，并允許成員國基于社會經(jīng)濟(jì)考慮，限制或禁止歐盟批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因作物的國內(nèi)種植。

四、對我國的啟示

我國2020年10月17日通過的《生物安全法》第七條原則性地規(guī)定了面向公眾的風(fēng)險溝通機(jī)制。盡管我國轉(zhuǎn)基因法律框架中的預(yù)防原則和強(qiáng)制標(biāo)簽要求在一定程度上涉及公眾參與問題，但與歐盟不同的是，我國轉(zhuǎn)基因法律框架未對公眾參與問題進(jìn)行明確規(guī)定，未對公眾獲取轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品信息的權(quán)利進(jìn)行專門規(guī)制和保障，亦未明確規(guī)定公眾參與轉(zhuǎn)基因立法、授權(quán)和決策過程的權(quán)利。實踐中，我國公眾較少有可能或機(jī)會參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管。

(一)我國公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的現(xiàn)有途徑

我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因法律框架主要由行政法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成，包括國務(wù)院的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》(2001年頒布，2017年修訂)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》(均為2002年頒布，2017年修訂)與《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》(2006年頒布)。我國轉(zhuǎn)基因立法大體形成于《議定書》簽訂之后，在較大程度上受到了該條約和歐盟轉(zhuǎn)基因立法的影響。其中以下兩個方面的規(guī)制涉及轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中的公眾參與問題：

首先，我國對轉(zhuǎn)基因生物采取與歐盟類似的全面、預(yù)防性的監(jiān)管方法。作為《議定書》的締約方，《議定書》所明確采取的風(fēng)險預(yù)防原則對我國生效。另外，我國立法在一定程度上體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則?！董h(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定環(huán)境保護(hù)堅持預(yù)防為主的原則，同樣適用于轉(zhuǎn)基因監(jiān)管領(lǐng)域。《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》第六條規(guī)定，依據(jù)其危險程度，對轉(zhuǎn)基因生物實行分級管理評價制度；第七條規(guī)定建立轉(zhuǎn)基因生物安全評價制度?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》第四條規(guī)定所評價的是轉(zhuǎn)基因生物對人、動植物、微生物和生態(tài)環(huán)境造成的危險或潛在的風(fēng)險。關(guān)于評價制度和潛在風(fēng)險的規(guī)定使得我國公眾對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的態(tài)度可能成為確定危險程度的依據(jù)，進(jìn)而影響相關(guān)政策和決定。

其次，和歐盟類似，我國采取強(qiáng)制性轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽要求?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》第二條規(guī)定，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物實行強(qiáng)制標(biāo)識制度。我國沒有采取歐盟所實施的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品追溯制度。我國對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行強(qiáng)制標(biāo)識有助于公眾獲取相關(guān)信息，但其實際效用仍是存疑的問題?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》第三條規(guī)定，凡列入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識目錄并用于銷售的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行標(biāo)識。這也意味著，未列入該目錄的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品不適用強(qiáng)制標(biāo)識的規(guī)定。該目錄于2002年制定，其內(nèi)容陳舊，在將近二十年的時間內(nèi)未得到更新，不能完全反映我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的銷售現(xiàn)狀。該目錄僅包括大豆、玉米、油菜籽、棉花、番茄這五個類別、十七個品種的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。其他轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，如轉(zhuǎn)基因木瓜等，因未被列入目錄而不適用強(qiáng)制標(biāo)識的規(guī)定。另外，我國還存在標(biāo)識規(guī)則不統(tǒng)一、對違反標(biāo)識規(guī)則行為處罰力度過低、規(guī)則實施和執(zhí)行不嚴(yán)等現(xiàn)象。

(二)如何改善

保障公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的權(quán)利，是我國憲法第二條賦予公民的參與國家、社會、經(jīng)濟(jì)等事業(yè)管理的權(quán)利的要求和體現(xiàn)。作為條約締約方，我國根據(jù)《議定書》第二十三條負(fù)有保障公民參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的國際義務(wù)。目前，我國愈加重視公眾在國家各項事務(wù)中扮演的角色[9]。借鑒歐盟經(jīng)驗和《奧爾胡斯公約》的三支柱，本文擬從四方面提出改善我國公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管狀況的建議：

第一，通過立法明確和保障公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的權(quán)利。在轉(zhuǎn)基因法律框架不斷完善和修改的過程中，我國應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟經(jīng)驗，在轉(zhuǎn)基因立法中增加公眾參與的權(quán)利和具體的方式、程序等條款。具體而言，我國可以在《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等立法中納入關(guān)于公眾參與的特別條款，以明確公眾獲取相關(guān)信息、參與轉(zhuǎn)基因立法和決策，以及尋求行政補(bǔ)救措施和司法救濟(jì)的權(quán)利。

第二，保障和便利公眾獲取與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)的信息。公眾參與任何監(jiān)管的前提條件是能夠獲取相關(guān)信息[10]?？傮w上，我國公眾對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品及其風(fēng)險和監(jiān)管的了解不多，但渴望能接觸和掌握更多關(guān)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的信息和知識[11]。目前，相關(guān)政府部門僅向公眾提供非常有限的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品信息。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官方網(wǎng)站的《轉(zhuǎn)基因權(quán)威關(guān)注》欄目下，“審批信息”一欄僅提供歷年批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的簡單清單。

為了維護(hù)消費者的知情權(quán)和選擇權(quán)，便于公眾更全面地了解轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)信息，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)積極公布轉(zhuǎn)基因生物的相關(guān)研究、管理和授權(quán)等信息。借鑒歐盟經(jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)在立法中明確，并在實踐中確保向公眾公開正在進(jìn)行的轉(zhuǎn)基因研究試驗、轉(zhuǎn)基因生物授權(quán)申請以及授予轉(zhuǎn)基因生物安全證書所依據(jù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會的評估報告等信息。相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)以簡單、有效和便于理解的方式向公眾提供。相關(guān)政府部門還應(yīng)當(dāng)主動向公眾普及和宣傳轉(zhuǎn)基因知識，增強(qiáng)公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的意識和能力。

第三，確保和便利公眾參與轉(zhuǎn)基因立法和決策過程?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》第九條和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》第五條規(guī)定，國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會負(fù)責(zé)對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行安全評價。該委員會由與轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)的研究、生產(chǎn)、衛(wèi)生、環(huán)保等方面的專家組成，不包含任何消費者代表，公眾無法參與相關(guān)決策過程。

《議定書》規(guī)定，公眾有權(quán)參與轉(zhuǎn)基因生物的立法、審批、研究、試驗、商業(yè)化等決策過程。借鑒歐盟的經(jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)通過立法明確公眾在轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管領(lǐng)域的參與權(quán)及其具體行使方式。首先，我國可以在轉(zhuǎn)基因法律框架的起草和修改過程中增加公眾協(xié)商程序以考慮公眾意見。其次，在轉(zhuǎn)基因生物審批過程中增加強(qiáng)制性公眾咨詢程序。具體而言，可以修訂《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》并增加關(guān)于公眾參與的條款，要求主管部門在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會做出評估報告后，向公眾發(fā)布報告內(nèi)容并在發(fā)布后30天內(nèi)征求公眾意見。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在依據(jù)評估報告做出是否授權(quán)的決定時，應(yīng)當(dāng)適度考慮公眾的態(tài)度和意見。再次，相關(guān)政府部門編制轉(zhuǎn)基因政策和指導(dǎo)性文件時，也應(yīng)當(dāng)通過公眾咨詢、在線評論和公開聽證會等形式，建立與公眾的對話機(jī)制。

第四，司法救濟(jì)。在我國環(huán)境法的實施過程中，司法系統(tǒng)尚未起到顯著作用[12]。我國近年出現(xiàn)了一定數(shù)量的個人起訴農(nóng)業(yè)主管部門、要求公開轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)信息的案件，結(jié)果均為原告敗訴[13]。為了改善公眾訴諸司法的權(quán)利，在公眾獲取轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)信息或參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的權(quán)利受到損害時，可以通過2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次設(shè)置的環(huán)境公益訴訟的方式尋求救濟(jì)。公民通過滿足條件的機(jī)關(guān)或社會組織提起訴訟，能夠成為公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法的有效途徑。

五、結(jié) 語

公眾參與是有效的轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中必不可少的一部分。歐盟和我國都是《議定書》的締約國，均負(fù)有保障轉(zhuǎn)基因監(jiān)管中公眾參與權(quán)的國際義務(wù)。本文發(fā)現(xiàn)，歐盟轉(zhuǎn)基因法律框架賦予了公眾參與轉(zhuǎn)基因立法、授權(quán)和政策決策過程的權(quán)利，并為該權(quán)利的行使設(shè)置了具體的制度，包括保障公眾獲取轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)信息、實行強(qiáng)制性轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽要求、為公眾參與提供機(jī)構(gòu)支持、明確采取風(fēng)險預(yù)防原則、將公眾的觀點和態(tài)度認(rèn)定為社會經(jīng)濟(jì)因素等。

我國采取與歐盟相似的轉(zhuǎn)基因法律框架，風(fēng)險預(yù)防原則和強(qiáng)制性轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽等要求為公眾參與提供了可能性。實踐中，我國公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的途徑較為有限。為了更好地保障公眾參與轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的權(quán)利，我國應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)基因法律框架中增加專門條款以明確公眾參與轉(zhuǎn)基因立法、授權(quán)和決策過程的權(quán)利，在實踐中更有效地保障公眾獲取轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品信息的權(quán)利，確保和便利公眾參與轉(zhuǎn)基因立法和決策過程，并保障公眾在上述權(quán)利無法實施時能夠?qū)で笥行У乃痉ň葷?jì)。