習(xí)近平新時代中國共產(chǎn)黨組織體系論綱
——基于“結(jié)構(gòu)—功能”視角的審思

樊士博

(華東師范大學(xué)政治學(xué)系, 上海 200241)

2018年7月，習(xí)近平在全國組織工作會議上強調(diào)：“黨的力量來自組織。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現(xiàn)?！盵1]組織體系建構(gòu)并非一勞永逸，而是跟隨時代變遷處在動態(tài)調(diào)適中。在黨的文獻中，組織體系的相近概念有組織系統(tǒng)、組織樣態(tài)、組織形態(tài)、組織架構(gòu)等。據(jù)宋慶偉考證，中共二大就已提出“組織系統(tǒng)”的概念。[2]這說明中國共產(chǎn)黨很早就注意到組織體系建設(shè)問題。顯然，中共充分吸收了俄共組織嚴密性的一面。[3]經(jīng)過不斷建構(gòu)與發(fā)展，中共的組織體系愈加嚴密。中國特色社會主義進入新時代后，為了落實“黨的工作進展到哪里，黨的組織就覆蓋到哪里”[4]的要求，中共必須嚴密組織體系。那么，黨的組織體系形構(gòu)為何？嚴密方向在何？效能如何？本文擬對上述問題進行深入探討。

一、新時代中國共產(chǎn)黨組織體系的結(jié)構(gòu)樣態(tài)

黨的組織體系被偏狹地誤解為組織機構(gòu)的現(xiàn)象由來已久。這種理解陷入了以偏概全的陷阱，結(jié)果是遮蔽了組織體系的豐富內(nèi)涵。事實上，機構(gòu)僅是組織體系的一個環(huán)節(jié)，一塊版圖。忽視“機構(gòu)”以外的組成部分，就不可能準確勾勒出組織體系的全貌。從“結(jié)構(gòu)—功能”主義視角出發(fā)，可以將中國共產(chǎn)黨的組織體系概括為三個部分：部門化體系、小組政治體系以及特殊領(lǐng)域的組織體系。

(一)常設(shè)性的部門化體系

常設(shè)性組織機構(gòu)在黨的組織體系中處于核心位置。這些機構(gòu)擔(dān)負了常規(guī)性任務(wù)，也是處理突發(fā)情況的抽調(diào)力量。黨組織健康發(fā)展，高效運轉(zhuǎn)離不開常設(shè)性組織機構(gòu)。從橫向、縱向與交叉三個維度，可以整體上描繪組織機構(gòu)全貌。

其一，橫向維度。數(shù)量眾多的黨組織共同構(gòu)成了組織體系。一個完整的黨組織由宣傳部、組織部、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、紀律檢查委員會等共同組成，分工明確，各司其職。麻雀雖小，五臟俱全。即便是基層黨組織，也設(shè)置了相應(yīng)的部門或崗位。比如說處于組織體系末梢的支部，其支委會也是由書記、宣傳委員、組織委員、紀檢委員構(gòu)成?？梢?，不同層級的黨組織具有同構(gòu)性。所謂同構(gòu)性是指具有相同或相似的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。顯然，同構(gòu)性有利于促進組織層級之間的溝通與協(xié)調(diào)。源于組織結(jié)構(gòu)的契合度，黨組織的部門化設(shè)置為嵌入歸口管理提供了可能與便利。作為執(zhí)政黨，中共通過宣傳口、組織口、統(tǒng)戰(zhàn)口等不同歸口領(lǐng)導(dǎo)、管理國家事務(wù)，避免了重復(fù)管理、多頭管理，進而優(yōu)化了政治過程，提升了政治效率。

其二，縱向維度。依黨章規(guī)定，黨的組織體系呈現(xiàn)為“中央—地方—基層”三級格局。薩托利(Giovanni Sartori)在總結(jié)世界政黨組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上提出，共產(chǎn)黨類型的組織實際上是一種“垂直集中制”結(jié)構(gòu)。[5]顯然，薩托利所說的垂直集中制就是基于縱向考察的結(jié)果。中共的組織體系有獨特性。王浦劬將中國共產(chǎn)黨的組織體系理解為“主干—經(jīng)絡(luò)—細胞”三位一體的結(jié)構(gòu)。[6]從現(xiàn)實來看，每一級別中又可劃分若干層次。第一，中央形成了“中央委員會/中央紀律檢查委員會—中央政治局及其常務(wù)委員會”的結(jié)構(gòu)。第二，由于中國省制樣式差異化，黨的地方組織體系相對比較復(fù)雜。主要有三種樣式：行政省樣式，包含“省委員會—市(州、盟、地)委員會—縣(區(qū)、縣級市)委員會”三個層級；直轄市樣式，形成了“市委員會—縣(區(qū))委員會”兩個層次；民族自治區(qū)樣式，情況則相對復(fù)雜，但是基本樣態(tài)與行政省具有相似性。第三，由于基層處在黨的組織體系末梢，數(shù)量龐大，種類眾多?；鶎拥暮x較廣，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))在行政序列中是最末級政府，在黨的組織中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級委員會屬于基層。黨章中明確界定的基層組織有企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位。[7]黨在城市和農(nóng)村的組織體系最具代表性和廣泛性。在城市，形成了“街道委員會—社區(qū)委員會(廠區(qū)、園區(qū)、樓宇)”的基本樣態(tài)。在農(nóng)村的情況要復(fù)雜的多，主要以“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))委員會—行政村委員會”的樣態(tài)。此外，由于部分地區(qū)支部成員較為分散，支部以下還設(shè)有黨小組?？梢姡S著技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)格化治理的成熟，黨的組織體系在基層更具層次感。

其三，交叉維度。交叉維度主要探討黨組之于組織體系的作用與價值。趙生暉在《黨的組織學(xué)》中提出，中共的組織結(jié)構(gòu)是直線職能式的，在縱向上有著不同層次，在橫向上遍布職能部門。[8]黨組就是嵌入在國家機關(guān)中的職能部門。黨組的歷史可以追溯到黨的五大。黨團是黨組的前身，五大黨章都對黨團做了明確規(guī)定。1945年，黨的七大黨章正式采用黨組的概念。[9]至此以后，黨組作為組織體系的組成部分被黨章確認，沿用下來。十九大修訂的黨章第48條規(guī)定：“在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，可以成立黨組。”[10]以黨組為著力點，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了對國家和社會的有效領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平強調(diào)：“黨組在黨的組織體系中具有特珠地位?！盵11]黨組是黨的各級委員會在非黨組織中的派出機關(guān)。[12]這兩個政治判斷體現(xiàn)了新時代中共對黨組的定位與重視。全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，抓手就在于黨的組織覆蓋。在中國政治體制規(guī)定下，中國共產(chǎn)黨通過黨組的形式領(lǐng)導(dǎo)其他國家機關(guān)和政治組織。只有保障黨的組織覆蓋，進而才能確保黨的工作覆蓋。

(二)非常設(shè)性的小組政治體系

小組政治是中國黨政運行的特殊組織模式和工作機制?！靶〗M”是中國政治體系與政府過程中的特定名詞和特有話語,是中國政治體制中若干個“特殊板塊”之一。[13]政府過程中的小組政治被人熟知，而中共的小組政治卻鮮有研究涉及。盡管黨章對小組領(lǐng)導(dǎo)缺乏明確的描述。但黨的歷次機構(gòu)改革，均涉及領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會。這就說明在實際的政治過程中，小組政治已被納入到黨的組織體系中。事實上，中國共產(chǎn)黨具有非常完備的小組政治體系。回顧中國共產(chǎn)黨的歷史，小組政治由來已久。比如，延安整風(fēng)運動時期，中央成立了學(xué)習(xí)小組。這個學(xué)習(xí)小組不僅有權(quán)限規(guī)定學(xué)習(xí)內(nèi)容，還能制定整風(fēng)運動的進展計劃。因此，中國共產(chǎn)黨具有較早的單一型小組政治實踐經(jīng)歷。七大黨章中明確規(guī)定：“為進行某項臨時的、特殊的工作，各級黨委得設(shè)立臨時的工作委員會或部門。”[14]毋庸置疑，這就是小組領(lǐng)導(dǎo)機制的前身。中國共產(chǎn)黨極擅長發(fā)揮小組政治的優(yōu)勢。當前，中國共產(chǎn)黨小組政治存在的形式主要有小組、委員會、工作組或者辦公室(多為小組、委員會的辦事機構(gòu))。小組將議事、協(xié)調(diào)、決策三者合一，負責(zé)專門性目標或者長遠規(guī)劃的重大目標。由于實現(xiàn)目標的難度不同、歷時不一，小組存續(xù)的時間并不一致。比如，1955年成立的中央原子能事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組。完成歷史使命后，就被撤銷。以小組職能多少為依據(jù)，可劃分為單一型和復(fù)合型兩類。

單一型小組。顧名思義，指的是為專一目標而設(shè)定臨時性機構(gòu)。比如，在“不忘初心，牢記使命”主題教育活動中，為推動活動順利開展所成立的中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領(lǐng)導(dǎo)小組。這個小組呈現(xiàn)出功能專一的特點，終其一生，只為一事。

相比于單一型小組，復(fù)合型小組的目標宏大，具有多任務(wù)、長時段的特點。在職權(quán)方面，復(fù)合型小組需要抽調(diào)各方力量，形成跨部門合作的格局。黨的十八大以來，受改革進入深水區(qū)、攻堅期影響，復(fù)合型小組在黨的組織體系中地位更加突出。比如，重磅成立的幾個小組由政治局常委擔(dān)任組長，體現(xiàn)了小組在規(guī)格、地位上的躍升。

為數(shù)眾多的小組、委員會、指揮部、工作組等在中國共產(chǎn)黨組織體系中成為常設(shè)性機構(gòu)的重要補充，專事專辦，強化了政治溝通，提升了效率?？偠灾?，作為非常設(shè)機構(gòu)，小組始終處于調(diào)適之中。此外，小組并不是多個部門簡單的聯(lián)席會議，而是多個部門在小組領(lǐng)導(dǎo)下的密切協(xié)作。小組政治體系呈現(xiàn)出“委員會—小組—辦公室”的格局?？梢哉f，委員會是小組的升級版，兩者名稱不同，實際上表明了重要性的升級。這一判斷可以從十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中得到驗證。比如，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會。[15]

(三)特殊領(lǐng)域的組織體系

除了常設(shè)性機構(gòu)和小組政治體系之外，還有一些特殊領(lǐng)域的黨組織，比如軍隊、建設(shè)兵團黨的組織體系。這是中國共產(chǎn)黨組織體系的重要組成部分。但是長久以來，受軍事資料保密性限制，學(xué)界對軍隊黨的組織體系研究多聚焦于革命戰(zhàn)爭時期。根據(jù)黨指揮槍的原則，黨的組織必須覆蓋各級連隊。歷史地看，黨的組織體系探索就是從軍營中開始的。1927年，毛澤東在三灣改編中提出的“支部建在連上”[16]，給黨的組織體系建構(gòu)與發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，這也是支部建設(shè)的根本原則。可以說，支部建在連上，規(guī)定了中國共產(chǎn)黨合理的組織密度。2016年，黨中央結(jié)合實際變化，考慮到現(xiàn)代戰(zhàn)爭的特點，將原有實行的7大軍區(qū)改革為5大戰(zhàn)區(qū)。為了加強黨對人民軍隊的領(lǐng)導(dǎo)，戰(zhàn)區(qū)劃分后，戰(zhàn)區(qū)黨委相繼成立，基本上形成了“戰(zhàn)區(qū)委員會—集團軍委員會—師委員會—旅委員會—團委員會—營委員會(基層)—連(支部)”的體系結(jié)構(gòu)。除此以外，在軍隊中還設(shè)置有政治機關(guān)。這就保證了黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?？梢?，中國共產(chǎn)黨在軍隊中全面、系統(tǒng)地建立各級組織，是黨對武裝力量實行絕對領(lǐng)導(dǎo)的組織保證。[17]

從組織行為學(xué)上講，通過數(shù)量龐大的黨組織，中共實現(xiàn)了“個體—群體—組織”的有機聚合。之所以說黨的組織具有嚴密性，原因有二：一方面，黨的組織體系在橫向與縱向兩個維度上有著豐富的延展與嵌套。譬如在中國特色的黨政體制中，黨的組織體系與政府組織體系、司法組織體系、監(jiān)察組織體系具有交疊性。這也導(dǎo)致黨的組織體系更加復(fù)雜。另一方面，為了全面統(tǒng)籌各項事業(yè)發(fā)展，黨的組織體系中還存在為數(shù)眾多的派出機構(gòu)，諸如指導(dǎo)組、工作組、指揮部、委員會等。盡管這些小組具有權(quán)變性，但仍不能也不應(yīng)否認其在組織體系中的重要位置?？偠灾?，上述三個方面勾勒出新時代中國共產(chǎn)黨的組織體系。十八大以來，中國共產(chǎn)黨的組織體系不斷嚴密，真正做到了橫向到邊、縱向到底，實現(xiàn)了組織覆蓋和工作覆蓋。

二、中國共產(chǎn)黨組織體系的規(guī)范運行

嚴密組織體系是新時代黨的組織建設(shè)的重要內(nèi)容。只有從靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動態(tài)運轉(zhuǎn)兩個方面考量組織體系，才能真正厘清組織體系的發(fā)揮作用的過程。

(一)根本原則：堅持民主集中制

民主集中制是馬克思主義建黨學(xué)說的根本原則，中國共產(chǎn)黨實行代表大會制集中體現(xiàn)了這一點。通過民主集中制，中共構(gòu)建了由上至下的指揮鏈(命令鏈)和由下至上的反饋鏈(信息鏈)。所謂命令鏈是指不間斷的權(quán)力路線。[18]顯然，民主集中制為組織的有效運行提供了原則指導(dǎo)。民主集中制從提出到完善，不斷規(guī)范著黨的組織運轉(zhuǎn)。1927年6月，中央政治局會議通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，其中第12條規(guī)定：“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制?！盵19]然而此時的黨還不成熟，在戰(zhàn)略上還存在不切實際的幻想，特別是黨內(nèi)家長制還沒有杜絕，民主集中制在曲折中發(fā)展。延安整風(fēng)運動促使民主集中制步入正軌，“民主基礎(chǔ)上的集中，集中指導(dǎo)下的民主”成為中國化民主集中制的鮮明特征。中華人民共和國成立以后，民主集中制不斷鞏固。但是，由于社會主義探索出現(xiàn)失誤，特別是“文化大革命”的影響，民主集中制遭到破壞。改革開放后，民主集中制迅速恢復(fù)。但受經(jīng)濟變革的影響，一些不良社會思潮也對黨的組織建設(shè)產(chǎn)生了消極影響。1992年7月，為了化解社會轉(zhuǎn)型發(fā)展給黨的組織建設(shè)帶來的沖擊與挑戰(zhàn)，鄧小平要求發(fā)揮民主集中制的作用。他在審閱十四大報告時指出：“民主集中制我們講得太少。這個制度是最便利的制度，最合理的制度，是我們的根本制度?！盵20]

正反兩個方面經(jīng)驗有力地證明了民主集中制對于無產(chǎn)階級政黨的重要性。從成功的經(jīng)驗來看，列寧從集中制轉(zhuǎn)向民主集中制造就了革命成功。從失敗的教訓(xùn)來看，當戈爾巴喬夫主張實行“民主化”，放棄民主集中制時，亡國亡黨的命運傾軋而來。這一深刻教訓(xùn)給中國共產(chǎn)黨敲響了警鐘。為此，中國共產(chǎn)黨更加密集地強調(diào)民主集中制。這不僅是對蘇聯(lián)教訓(xùn)的深刻關(guān)切，也是對無產(chǎn)階級政黨保持組織純潔的現(xiàn)實回應(yīng)，這也是中國共產(chǎn)黨加強組織建設(shè)的政治邏輯所在。[21]習(xí)近平在十八屆中央紀委三次全會上指出：“我們黨以民主集中制為根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，組織嚴密是黨的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢?！盵22]這就將強調(diào)民主集中制與嚴密黨的組織體系有機地結(jié)合起來了。

(二)前提基礎(chǔ)：合理的組織密度與層級關(guān)系

齊衛(wèi)平、金江峰在考察組織密度與功能密度的基礎(chǔ)上，提出評價黨組織組織力的具體指標。[23]其實，嚴密組織體系必須注意合理的組織密度。組織密度事關(guān)組織體系建設(shè)的合理性與有效性。組織密度過大會壓縮社會活動空間。組織密度過小則難以實現(xiàn)黨的工作覆蓋。因此，組織密度必須把握合理的尺度。除此以外，層級關(guān)系也對黨的組織體系產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響。概言之，層級關(guān)系規(guī)范組織體系的條狀運轉(zhuǎn)，功能密度則規(guī)定組織體系的塊狀延展。

層級關(guān)系規(guī)范了組織體系的條狀運轉(zhuǎn)。顯然，層級既非越多越好，也非越少越精干，層級多與效率差往往相伴而生，層級過少也會招致管理幅度大而松的后果。因此，組織應(yīng)該建構(gòu)合理的層級。中國共產(chǎn)黨組織體系之所以不斷變化，就是為了保證組織層級設(shè)置與現(xiàn)實目標的匹配。革命戰(zhàn)爭年代，由于革命根據(jù)地地理分散，設(shè)置大區(qū)黨委對實現(xiàn)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)大有裨益。但是，中華人民共和國成立以后，隨著全國一盤棋形成，取消大區(qū)制也成為實現(xiàn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的政治要求。正如亨廷頓所言：“一套機構(gòu)滿足一個時代的需要，而時代的交替則要求機構(gòu)的更新。這一體制內(nèi)部便擁有使自身更新和適應(yīng)新環(huán)境的手段?！盵24]層級過多容易造成冗官冗員，行政效率低下。然而，由于國土面積大、政治傳統(tǒng)慣性的影響，層級過少既不可能，也不現(xiàn)實。當前，就組織體系的縱向來看，“中央—地方—基層”三級設(shè)置既可以保證平行黨組織之間合理的治理空間，還可以防止人員冗余，更可以實現(xiàn)一元化領(lǐng)導(dǎo)與地方自主性的良性結(jié)合。而這也是黨的組織體系能夠有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

功能密度規(guī)定了組織體系的塊狀延展。組織體系發(fā)揮作用體現(xiàn)在功能密度上。政黨對不同類型組織的功能影響力不同，對政治性組織呈現(xiàn)出強約束，對經(jīng)濟性組織呈現(xiàn)為弱約束。這是由不同組織的性質(zhì)決定的。十八大以來，中國共產(chǎn)黨高度重視基層黨組織建設(shè)，特別是將非公經(jīng)濟、兩新組織的黨建工作提升到了歷史高位。一般而言，當其他社會組織出現(xiàn)并具備社會影響力后，為實現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)，黨就會進行組織嵌入，進而發(fā)揮核心作用。隨著嵌入與下沉的不斷展開，黨的組織體系展現(xiàn)出塊狀延展的特征。需要說明的是，黨的組織體系的塊狀擴充總是從基層(支部)開始的。支部處于組織體系的最底端，在黨的組織中與政治實踐中定義為具有基礎(chǔ)性的“戰(zhàn)斗堡壘”。盡管基層黨組織處于組織體系的末端，但是上至中央政治局常委、下至一名普通黨員都被編入支部中。本質(zhì)的講，中國共產(chǎn)黨借助于支部劃分，編織了一張有效的成員管理網(wǎng)絡(luò)。

(三)發(fā)展動力：服務(wù)于政治路線的組織體系

組織只有同政治路線所規(guī)定的中心任務(wù)相適應(yīng)，才能堅持目標導(dǎo)向，保證內(nèi)聚力。組織體系的變革亦取決于政治路線。換言之，組織體系受政治路線約束。政治路線是中國共產(chǎn)黨階段性目標與任務(wù)的總政策、總方針，是各種具體工作的根本指南。這就意味著政治路線對黨的組織體系發(fā)展具有規(guī)定性。政治路線變化要求黨的組織體系與之相適應(yīng)?；厮葜袊伯a(chǎn)黨組織體系的發(fā)展歷史，可以得出一個基本結(jié)論：政治路線正確的時候，組織體系就會健康發(fā)展；政治路線出現(xiàn)失誤的時候，組織體系就會遭遇挫折、停滯不前。

正確的政治路線以階段目標與根本任務(wù)的形式規(guī)制組織體系發(fā)展。中國共產(chǎn)黨成立后，在孫中山“聯(lián)俄、聯(lián)共、扶助農(nóng)工”政策前提下，國共走向合作。在兩黨合作的框架下，中共組織發(fā)展迎來了機遇。不可否認，沒有這一個階段正確的政治路線，黨的組織便無法在紛繁復(fù)雜的局勢中實現(xiàn)大發(fā)展。大革命失敗后，中共的組織遭遇破壞，組織體系建設(shè)迎來困難期。反圍剿斗爭失利致使紅軍開始長征。遵義會議上，中共解決了軍事路線問題。但政治路線一直懸而未決。1935年，“一二·九運動”推動了抗日救亡向全國蔓延。在民族危機日益嚴峻、救亡圖存情緒高漲的情況下，迫切要求中國共產(chǎn)黨對國內(nèi)形勢進行一次正確的分析，以制定正確的政治路線。瓦窯堡會議上，中國共產(chǎn)黨所確立的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治路線就是在這種背景下誕生的。在民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的框架下，黨的組織迎來大發(fā)展，組織體系基本建立。除此以外，延安時期相對穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境也是促進組織體系發(fā)展的重要原因。不斷完善的組織體系為解放戰(zhàn)爭勝利提供了堅強保障。中華人民共和國成立后，黨的組織在新解放區(qū)迅速明朗化，極大地擴充了黨的組織體系。使用“明朗化”一詞原因在于中華人民共和國成立之前，地方黨組織或多或少有所建制，常以地下黨的身份秘密開展活動。而隨著解放戰(zhàn)爭的勝利，地下黨組織逐漸公開。伴隨社會主義建設(shè)的展開，黨的政治路線也在不斷調(diào)整，黨的組織體系也在不斷優(yōu)化。比如說，為了實現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央局制度退出歷史舞臺。

改革開放以后，制定合理的政治路線提上了日程。黨的十一屆三中全會以后，確立了新時期實現(xiàn)“社會主義現(xiàn)代化”[25]的政治路線。但統(tǒng)一思想，歷來不易。為此，十一屆六中全會通過《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，系統(tǒng)性的總結(jié)了黨內(nèi)認知相左的事件與評價，進一步明確了新時期黨的組織路線。政治路線以及組織路線確立以后，對黨的組織體系發(fā)揮了重要影響。特別是經(jīng)濟建設(shè)導(dǎo)致社會新興領(lǐng)域出現(xiàn)，黨的組織逐步向多領(lǐng)域下沉，大大拓展了組織體系的延展范圍。[26]隨著改革開放的深入，新經(jīng)濟組織，新社會組織異軍突起。因此，加強黨對“兩新組織”的領(lǐng)導(dǎo)為擴充組織體系提供了可能空間。十八大以來，習(xí)近平高度重視黨的組織體系建設(shè)，逐步形成了以“橫向到邊、縱向到底”為特征的嶄新樣態(tài)。2018年，習(xí)近平在全國組織工作會議上首次概括提出了新時代組織路線，強調(diào)要以組織體系建設(shè)為重點，為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅持和發(fā)展中國特色社會主義提供堅強組織保證。[27]綜上所述，政治路線規(guī)定了黨的階段任務(wù)，作用于組織體系，產(chǎn)生重大影響。換言之，政治路線的不斷調(diào)整規(guī)定了組織體系的不斷變革，成為組織體系不斷調(diào)適的重要動力。

(四)內(nèi)在支撐：保障組織運轉(zhuǎn)的內(nèi)生機制

黨的組織體系之所以健康發(fā)展，是因為中國共產(chǎn)黨具有凈化組織生態(tài)的內(nèi)生機制。主要有三個方面：一是作為全面負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)核心機制；二是作為全面控制的歸口管理機制；三是作為凈化政治生態(tài)的紀委機制。

第一，作為全面負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)核心機制。中國共產(chǎn)黨的組織體系呈現(xiàn)出層級嚴密的龐大格局。單以基層這個層級來講，截至2018年底，基層黨組織的個數(shù)為461萬。[28]保證體量龐大的黨健康發(fā)展，堅強的領(lǐng)導(dǎo)集體不可或缺。歷史已經(jīng)雄辯地證明了這一點。遵義會議之轉(zhuǎn)折意義就在于選出了一套堅強的領(lǐng)導(dǎo)集體班子。擴大的六屆六中全會后，也是因為磨煉了一個成熟的領(lǐng)導(dǎo)集體而使得黨的建設(shè)走上新臺階。不難發(fā)現(xiàn)：領(lǐng)導(dǎo)集體堅強有力有權(quán)威，黨就發(fā)展的好；領(lǐng)導(dǎo)集體沒權(quán)威，黨和人民的事業(yè)就會受到損害。除了加強領(lǐng)導(dǎo)集體以外，還需要堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心。鄧小平指出：任何一個領(lǐng)導(dǎo)集體都要有一個核心，沒有核心的領(lǐng)導(dǎo)是靠不住的。[29]發(fā)揮黨的組織體系優(yōu)勢，就必須維護中央權(quán)威，維護核心的權(quán)威。

第二，作為全面控制的歸口管理機制。中國共產(chǎn)黨的組織體系之所以能夠高效運轉(zhuǎn)，得益于歸口管理的嚴格實施。歸口管理離不開小組政治。小組政治體系與常設(shè)性部門體系的搭配成功解決了日常事務(wù)性與攻堅任務(wù)性需要多機構(gòu)配合的張力。借助于歸口管理，中國共產(chǎn)黨的管理體制更加平穩(wěn)。歸口管理加強了中國共產(chǎn)黨對政府運行的有效領(lǐng)導(dǎo)，避免了重復(fù)性交叉命令，提升了效率。就中國共產(chǎn)黨歸口管理的歷史發(fā)展來看，歸口管理與小組政治密不可分。黨的十八大以來，許多重要小組直接由政治局常委擔(dān)任組長，實質(zhì)上提升了小組政治在組織體系中的重要性。

第三，作為凈化政治生態(tài)的紀委機制。組織的有序運轉(zhuǎn)離不開自我管理，自我凈化。在中國共產(chǎn)黨的組織體系中，紀律檢查委員會是維護內(nèi)部秩序，凈化政治生態(tài)的重要機構(gòu)，是震懾黨員干部的一把利器。黨的十八大以來，中央密集巡視地方，為整肅腐敗、整飭黨風(fēng)、錘煉黨性開辟了思路。紀委通過糾察黨員干部存在的問題，根據(jù)違紀情況，做出黨內(nèi)處理，最高開除黨籍。對于涉及違法問題的，移交司法機關(guān)，依法處理。呈現(xiàn)出一條“黨員干部問題—紀委調(diào)查—黨內(nèi)處理—移交司法機關(guān)—依法處理”的凈化機制。黨的十八大以來，設(shè)立國家監(jiān)察委員，調(diào)整黨內(nèi)外凈化機制，加強了對組織體系的監(jiān)督。

三、中國共產(chǎn)黨組織體系的政治優(yōu)勢與治理效能

經(jīng)過百年發(fā)展，中國共產(chǎn)黨的組織體系不斷調(diào)適，在促進內(nèi)部團結(jié)，鞏固外部領(lǐng)導(dǎo)兩個大方面發(fā)揮了重要作用。嚴密的組織體系是中共有別于世界其他政黨的顯著優(yōu)勢。根據(jù)組織的架構(gòu)與運轉(zhuǎn)，可以將組織體系的效能細化為四個方面：

(一)維護中央權(quán)威，強化政黨整體性

政黨的內(nèi)聚力是衡量政黨整體性的關(guān)鍵指標。通俗地講，強化整體性就是保證“鐵板一塊”，避免“一盤散沙”。在中國特色政治話語建構(gòu)中，內(nèi)聚力與整體性被描述為團結(jié)。從世界政黨發(fā)展歷史來看，組織嚴密是政黨團結(jié)、統(tǒng)一思想的基礎(chǔ)。

金字塔式的組織體系有利于維護黨中央權(quán)威。首先，在民主集中制的基礎(chǔ)上，組織權(quán)力與數(shù)量是嚴格的負相關(guān)，基層黨組織為數(shù)較多權(quán)力較小，黨中央只有一個但權(quán)力最大。這樣，在黨的組織體系中，不可避免的要求維護中央權(quán)威。其次，黨章規(guī)定了不同層級的權(quán)力，在實踐中也形成了逐級運作機制。比如政策的推行過程。黨中央在政策出臺過程中扮演著決策、發(fā)布與解釋的重要角色，規(guī)定了政策的周知范圍，下達層級。這就是說，在政黨政治過程中，中央權(quán)威是組織體系最先賦予的。最后，黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體是經(jīng)過實踐鍛煉、政治淬煉選拔而來的具有豐富領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗的黨內(nèi)精英。他們的晉升路徑嚴格依照組織體系所規(guī)定的干部政策。

維護中央權(quán)威是強化政黨整體性的關(guān)鍵。從馬克思主義政黨發(fā)展的歷史來看，實現(xiàn)良序運轉(zhuǎn)需要兩個條件：意識形態(tài)與領(lǐng)導(dǎo)集體。正如科爾奈所描述的那樣：“組織和意識形態(tài)構(gòu)成了一個統(tǒng)一的真實存在物，就像身體和靈魂一樣，須臾不可分離?！盵30]進而言之，堅強有力的黨中央是保證意識形態(tài)到位的關(guān)鍵。借助于金字塔式的組織體系，中國共產(chǎn)黨整體性大大增強。一方面，馬克思主義中國化理論成果是成熟領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政的智慧結(jié)晶，也是提升中央權(quán)威的方式。指導(dǎo)思想經(jīng)由組織體系的路徑，迅速成為全黨共識。黨的十九大以來，通過開展學(xué)習(xí)活動，習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想迅速成為凝聚共識、統(tǒng)一思想的有力武器。另一方面，中央權(quán)威約束下的步調(diào)一致性保障了“全國一盤棋”的實現(xiàn)，充分發(fā)揮了社會主義“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。

(二)協(xié)調(diào)組織運轉(zhuǎn)，保障組織穩(wěn)定性

中國共產(chǎn)黨的組織體系適應(yīng)黨建國家的要求。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。從具體的政治機構(gòu)設(shè)置來看，一個機構(gòu)、兩塊牌子是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。而黨的組織體系與政府的機關(guān)設(shè)置具有耦合性，也有利于組織的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。就中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)而言，常設(shè)性部分與非常設(shè)性部分相互補充，為保障組織協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，應(yīng)對重大危機，提升效率提供了最佳的協(xié)調(diào)機制。顯然，這有利于實現(xiàn)組織的穩(wěn)定性。2020年伊始，突如其來的新型冠狀病毒肺炎席卷武漢，蔓延全國，影響全球。為了應(yīng)對這場危機，中國共產(chǎn)黨充分發(fā)揮了組織體系的優(yōu)勢效能，同步激活了常設(shè)性部分與非常設(shè)性部分的潛能。梳理回顧中國共產(chǎn)黨應(yīng)對這場危機的路線圖，可以刻畫出組織體系運轉(zhuǎn)的效能。2020年1月25日，中央政治局召開常委會研究疫情防控工作。更為重要的是，這場會議決定成立由李克強任組長的中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組并向湖北派出中央指導(dǎo)組。從組織體系的角度上，中央政治局常委會這個常設(shè)機構(gòu)在研究疫情防控中發(fā)揮了把方向，定大局的作用。中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組則是非常設(shè)性的權(quán)變性組織機構(gòu)，在疫情防控與處置中，發(fā)揮決策、指揮、協(xié)調(diào)作用。2月5日和14日，習(xí)近平分別主持召開全面依法治國委員會會議和全面深化改革委員會會議，同樣將疫情防控作為重點。至此，常設(shè)性部門化體系和非常設(shè)性小組政治體系，在應(yīng)對疫情變化過程中，密切配合，呈現(xiàn)出多層次共同發(fā)力的局面。這顯示了中共組織體系的優(yōu)越性。

組織體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)保障了組織的穩(wěn)定性。舉凡一個組織，只有內(nèi)部順暢才能穩(wěn)定發(fā)展。[31]反之，如果內(nèi)部存在梗阻，發(fā)展就會受限。歷史上宋朝冗官冗員、機構(gòu)臃腫、人浮于事、積貧積弱就是最好的例證。并不是說官僚體系龐大就一定會造成消極影響。但是，在沒有合理規(guī)模前提下的冗官冗員必然造成組織運作梗阻。梗阻不斷生長必然影響組織穩(wěn)定性，削弱政治生命力。比較來看，中國共產(chǎn)黨的組織體系在紀律約束下，依托制度建設(shè)的規(guī)范，能夠?qū)崿F(xiàn)流暢運轉(zhuǎn)。組織的流暢運為其穩(wěn)定性奠定了堅實基礎(chǔ)。原因在于，組織流暢運轉(zhuǎn)的同時化解了組織內(nèi)部的沖突。在一般狀態(tài)下，中國共產(chǎn)黨可以借助于部門化體系維系運轉(zhuǎn)。而當面臨改革重任，或者遭遇突發(fā)危機時，小組政治體系便會維系組織穩(wěn)定。

(三)處理央地關(guān)系，發(fā)揮地方積極性

中央集權(quán)與地方分權(quán)歷來是中國政治體制的一對矛盾。總的來講，封建王朝時期，中央集權(quán)在強化，地方權(quán)力在萎縮。集權(quán)與分權(quán)的平衡點，一直處在調(diào)整中。西周時期，天子用分封制處理央地關(guān)系。分封制是以血緣、軍功為依據(jù)的權(quán)力分配模式。實際上，分封制與宗法制互為表里，與禮樂制互相調(diào)劑，很難也不可能實現(xiàn)長久的央地平穩(wěn)。血緣蔭蔽必然導(dǎo)致社會不公。為了避免分封制帶來的地方割據(jù)問題，郡縣制成為規(guī)范央地關(guān)系的基本模式。這一制度影響深遠，沿用至今?？たh制劃分了規(guī)模適中的政治單元，在加強對地方的監(jiān)督與控制方面優(yōu)于分封制。元朝時期中國疆域到達歷史之最。中央集權(quán)在寬廣疆域條件下，增加行政層級，統(tǒng)籌地方發(fā)展成為關(guān)鍵。這樣，省制逐漸固定下來?？梢哉f，縣制、省制都是中國古代政治演變的精華。中國共產(chǎn)黨繼承并沿用了省制與縣制，在其組織體系中，省一級委員會作為中間層級，是地域發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心。按照組織體系的運作，地方可以根據(jù)自身實際，發(fā)揮積極性，實現(xiàn)快速發(fā)展。

在民主集中制的約束與規(guī)范下，中央通過掌握省一級委員會領(lǐng)導(dǎo)群的任命權(quán)，化解了地方主義、山頭主義的沉疴。20世紀50年代，取消大區(qū)制，就是因為中央判斷山頭主義影響社會主義建設(shè)?；饬诉@一點，事實上就避免了央地關(guān)系緊張的出現(xiàn)。而且，中央通過省一級委員會的領(lǐng)導(dǎo)精英進階流動(變換書記主政地域)或者職位晉升激發(fā)地方積極性。

(四)激活多元主體，提升社會組織性

在黨建國家的邏輯中，政黨不僅組建國家，還組織社會。比如中國共產(chǎn)黨通過在人民團體、群團組織中設(shè)置黨組就是政黨組織社會的力證。近代以來，由于西方國家資本主義發(fā)展孕育出發(fā)達的社會組織，形形色色的社會組織轉(zhuǎn)化為壓力集團，紛紛參與政府過程中。政黨也只是壓力集團的一員，只不過固定的充當了社會組織的代理人。但是，中國卻不相同，不可能像西方國家那樣組織社會。在黨建國家的邏輯中，中國共產(chǎn)黨必須通過組織形塑社會。

一方面，通過組織的下沉與嵌入，黨經(jīng)由組織體系掌握社會動態(tài)、獲取社會信息、監(jiān)測資源流動。[32]這實際上為中國共產(chǎn)黨開展政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)奠定了前提。另一方面，黨的組織下沉到社會團體中去，在加強領(lǐng)導(dǎo)的同時，也帶去了政策和信息，釋放了紅利。這樣，在政黨與社會的互動中，實現(xiàn)了政黨組織社會的愿景。在政黨的嚴密的組織體系下，社會的組織性與“共同體”意識進一步強化。

四、結(jié)語與展望

中國共產(chǎn)黨作為政黨組織，具有非科層化的組織網(wǎng)絡(luò)，廣泛超越了科層制的限度。[33]針對黨的機構(gòu)改革過程中以及黨政機構(gòu)協(xié)調(diào)過程中出現(xiàn)的變化，理應(yīng)進一步反思組織體系發(fā)展的細節(jié)。比如，在政治領(lǐng)域逐步探索的省管縣做法，對減少中間層級的信息消解、政策曲解以及政治成本，釋放出了積極信號。然而，這種情況變化對黨的組織體系而言，卻帶來了挑戰(zhàn)?？h級黨組織面對來自省與市兩層黨委的約束，如何有效溝通？自然是不可回避的問題。除此以外，在黨的組織體系中，關(guān)于紀律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制仍需要繼續(xù)加強，進一步探索。

中國共產(chǎn)黨的組織體系具有強大的政治穩(wěn)定性與延續(xù)性。具有生命力的政治體制也一定具有優(yōu)化、變革與適應(yīng)的能力。中國共產(chǎn)黨的政治體制終究是要適應(yīng)行政體制、經(jīng)濟社會組織的變化。中國特色社會主義進入新時代后，在組織路線的引導(dǎo)下，嚴密組織體系取得了一系列重要成就。從全黨來看，中央權(quán)威不斷增強，領(lǐng)導(dǎo)能力得到強化，國家治理水平提升明顯。從組織覆蓋來看，黨的組織嵌入到社會各個領(lǐng)域，激活了多元社會治理主體的積極性，形成了治理合力，釋放出了治理效能。

注釋：

[1][11][27] 習(xí)近平：《在全國組織工作會議上的講話》，北京:人民出版社，2018年，第11,12,11頁。

[2] 宋慶偉：《中國共產(chǎn)黨組織體系建設(shè)的歷程與現(xiàn)實啟示》，《中國黨政干部論壇》2019年第8期。

[3] 王奇生：《黨員、黨權(quán)與黨爭：1921～1949年中國國民黨的組織形態(tài)》，北京:華文出版社，2010年，第17頁。

[4] 《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，北京:人民出版社，2018年，第21頁。

[5] [意]G·薩托利：《政黨與整黨制度》，王明進譯，北京:商務(wù)印書館，2006年，第147頁。

[6][33] 王浦劬、湯 彬：《當代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機制分析》，《中國社會科學(xué)》2019年第9期。

[7] 《中國共產(chǎn)黨章程》，北京:人民出版社，2017年，第21頁。

[8] 趙生暉、齊連池主編：《黨的組織學(xué)》，北京:中共中央黨校出版社，1993年，第42頁。

[9][14] 中共中央文獻研究室：《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》(第22冊)，北京:中央文獻出版社，2011年，第547,5頁。

[10] 《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京:人民出版社，2017年，第100頁。

[12][17] 景躍進、陳明明：《當代中國政府與政治》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2016年，第23,23頁。

[13] 周 望：《中國“小組”政治研究》，博士論文，南開大學(xué)，2009年。

[15] 《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，北京:人民出版社，2018年，第51頁。

[16] 中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1893-1949)(修訂本)》(上冊)，北京:中央文獻出版社，2013年，第220頁。

[18] 黃培倫：《組織行為學(xué)》，廣州:華南理工大學(xué)出版社，2016年，第167頁。

[19] 中共中央文獻研究室：《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》(第4冊)，北京:中央文獻出版社，2011年，第268頁。

[20] 中共中央文獻研究室：《鄧小平思想年編(1975-1997)》，北京:中央文獻出版社，2011年，第712頁。

[21] 郝宇青：《加強基層組織建設(shè)的政治邏輯》，《行政論壇》2018年第1期。

[22] 中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編》(上)，北京:中央文獻出版社，2014年，第765頁。

[23] 齊衛(wèi)平、金江峰：《基層黨組織的組織密度與功能密度》，《華東師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2019年第6期。

[24] [美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華譯，上海:上海人民出版社，2008年，第15頁。

[25] 中共中央文獻研究室：《三中全會以來重要文獻選編》(上)，北京:人民出版社，1982年，第2頁。

[26] 郝宇青：《基層社會治理的政治學(xué)論綱》，《社會科學(xué)》2020年第6期。

[28] 中共中央組織部：《2018年中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計公報》，《人民日報》,2019年7月1日第4版。

[29] 《鄧小平文選》(第3卷)，北京:人民出版社，1993年，第310頁。

[30] [匈]雅諾什·科爾奈：《社會主義體制—共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學(xué)》，張安譯，北京:中央編譯出版社，2006年，第344頁。

[31] 樊士博、齊衛(wèi)平：《新時代中國共產(chǎn)黨學(xué)習(xí)觀探析》，《思想教育研究》2020年第1期。

[32] 王可園：《農(nóng)村基層黨組織組織力的困境及出路——基于“結(jié)構(gòu)—過程—文化”視角的分析》，《江西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年第1期。