社區(qū)治安治理的國(guó)家自主性嵌入
——基于對(duì)B市社區(qū)民警兼任副書記的考察

矣成漢

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

一、問題的提出

黨的十八大以來，基層治理重新成為國(guó)家政治生活的主旋律，特別是在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的宏大戰(zhàn)略背景下，如何調(diào)試國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，摒棄“全能主義”的治理形式，在社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中擁抱現(xiàn)代化，成為新時(shí)代賦予基層治理的歷史使命。圍繞如何重塑與激活基層治理的理論研究與實(shí)踐探索層出不窮，在理論層面，這類研究的出發(fā)點(diǎn)多是基于國(guó)家傳統(tǒng)管控方式式微和社會(huì)自主性突圍的結(jié)構(gòu)需求，社區(qū)和鄉(xiāng)村作為基層治理的落腳點(diǎn)而被納入考察視野；在實(shí)踐層面，各級(jí)黨委政府紛紛從自身實(shí)際出發(fā)，不斷嘗試和探索地方性的基層治理方式。

處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，以親緣、地緣為紐帶的社會(huì)化控制體系和以單位、人民公社為載體的組織化控制體系難以為繼，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的靜態(tài)社會(huì)發(fā)生裂解，隨著改革進(jìn)程的不斷加深，離散化社會(huì)開始形成，人們從集體生活當(dāng)中抽離，原子化趨勢(shì)日益凸顯。作為國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的舞臺(tái)，基層社會(huì)逐漸取代單位和宗族，成為觀察人們?nèi)粘Ｉ畹拇翱?，因此，基層治理隱含了國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)威的共存與交互。目前，學(xué)界已經(jīng)普遍達(dá)成這樣一種共識(shí)，即基層黨組織獨(dú)一無二的政治優(yōu)勢(shì)是社會(huì)資源整合與動(dòng)員的基礎(chǔ)和保障，這樣的整合與動(dòng)員是基層治理的根本動(dòng)力，因此，基層治理離不開基層黨組織的指引和領(lǐng)導(dǎo)。遵循黨建引領(lǐng)基層治理的框架結(jié)構(gòu)，B市委組織部和市公安局聯(lián)合制定下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），以此加快形成共建共治共享的社區(qū)（村）治理新模式，推動(dòng)B市社會(huì)治安防控體系建設(shè)取得新成效。

根據(jù)已掌握資料顯示，關(guān)于民警兼任村干部的實(shí)踐最早起始于遼寧[1]，近二十年后，這一地方性的基層實(shí)踐再度回歸人們的視野，并在全國(guó)多地落地開花①如北京市開展的黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記、青海省西寧市開展的社區(qū)民警兼任社區(qū)黨組織副書記、江蘇省江陰市要求社區(qū)民警全部進(jìn)入社區(qū)（村）領(lǐng)導(dǎo)班子、浙江省湖州市開展的“穿警服的副書記”，等等。，其根本原因究竟幾何？是否如個(gè)別評(píng)論所言是“舊酒裝新瓶”？亦或是為應(yīng)對(duì)社會(huì)治安秩序結(jié)構(gòu)的新形態(tài)而創(chuàng)生的社會(huì)控制體系新模式？如若如此，這種社會(huì)控制體系新模式的運(yùn)行邏輯為何？其中出現(xiàn)了哪些問題？解決對(duì)策該當(dāng)如何？以上問題將是本文著力闡明與探討的內(nèi)容。

二、理論基礎(chǔ)與隱含邏輯

（一）國(guó)家自主性理論的內(nèi)涵

國(guó)家自主性的概念最早產(chǎn)生于馬克思在論述“工具性國(guó)家”中提及的“國(guó)家獨(dú)立性”，其研究方向呈現(xiàn)社會(huì)中心主義和國(guó)家中心主義的分殊與并存。社會(huì)中心主義形成于經(jīng)典馬克思主義和新馬克思主義的相關(guān)論述，該流派堅(jiān)持還原論的基本觀點(diǎn)，認(rèn)為“國(guó)家不過是被視作展現(xiàn)社會(huì)利益、進(jìn)行社會(huì)斗爭(zhēng)的競(jìng)技場(chǎng)”[2]37-38。新馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家雖然具有自主性，但這種自主性是相對(duì)的，國(guó)家行為有時(shí)會(huì)背離統(tǒng)治階級(jí)（資產(chǎn)階級(jí)）意志，這種背離的產(chǎn)生是由于統(tǒng)治階級(jí)利益的短期化和視野的局限性，而暫時(shí)的背離歸根結(jié)底是為了維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的支配地位和長(zhǎng)久利益。無論是“結(jié)構(gòu)馬克思主義”①作為結(jié)構(gòu)馬克思主義的代表人物，尼科斯?普蘭查斯( Nicos Poulantzas)認(rèn)為，國(guó)家具有相對(duì)自主性，國(guó)家凌駕于資本家個(gè)人和資本家階級(jí)的特殊利益之上，這表現(xiàn)在它會(huì)逆資本家的意志而滿足被統(tǒng)治階級(jí)的某些利益要求，甚至以違背統(tǒng)治階級(jí)的某些利益而制定某些有利于被統(tǒng)治階級(jí)的法律與政策。還是“工具馬克思主義”②作為工具馬克思主義的代表人物，拉爾夫?密里本德( Ralph Miliband)認(rèn)為，盡管國(guó)家與資產(chǎn)階級(jí)保持著相對(duì)的距離，但堅(jiān)持這種距離并沒有改變國(guó)家是資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治工具的性質(zhì)。的相關(guān)論述，本質(zhì)上均無法擺脫“國(guó)家起源于階級(jí)對(duì)立”的邏輯規(guī)則，他們認(rèn)為國(guó)家依附于社會(huì)，并不承認(rèn)國(guó)家在社會(huì)系統(tǒng)中的實(shí)體地位。

國(guó)家中心主義則援引韋伯關(guān)于國(guó)家定義的基本觀點(diǎn)③馬克斯?韋伯在其《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》一書中將國(guó)家定義為“一個(gè)給定范圍領(lǐng)土內(nèi)（成功地）壟斷了武力合法使用權(quán)的人類共同體”。，質(zhì)疑“國(guó)家是階級(jí)力量的反映”的還原論看法，認(rèn)為“社會(huì)約束假設(shè)具有明顯的使用范圍和局限性”[2]67，因此，“國(guó)家作為一個(gè)主要概念變量應(yīng)該回到社會(huì)科學(xué)中的中心位置”[3]。回歸國(guó)家學(xué)派的代表人物斯考克波認(rèn)為“作為一種對(duì)特定領(lǐng)域和人民主張其控制權(quán)的組織，國(guó)家可能會(huì)確立并追求一些并非僅僅是反映社會(huì)集團(tuán)、階級(jí)或社團(tuán)之需求或利益的目標(biāo)，這就是通常所說的‘國(guó)家自主性(stateautonomy)’”[4]10，國(guó)家作為一套宏觀結(jié)構(gòu)得到了承認(rèn)，她認(rèn)為“國(guó)家必須努力謀求生存并取得相對(duì)于其他國(guó)家的優(yōu)勢(shì)地位”[4]9，因此，國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)體系為國(guó)家自主性的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件，國(guó)家行為具有自為邏輯。諾德林格從公共政策制定的視角切入，論述了公共官員如何“強(qiáng)化社會(huì)的一致性、服從性和冷漠性從而阻止不同于國(guó)家偏好的偏好出現(xiàn)”[2]6，他將國(guó)家的自主性具象為官僚系統(tǒng)在政策制定中的自我偏好。

新國(guó)家中心主義學(xué)派代表人物維斯和霍布森在對(duì)東亞國(guó)家與歐洲和英美崛起歷程的比較研究中提出了“國(guó)家嵌入社會(huì)”的概念，突破了社會(huì)中心主義和國(guó)家中心主義單一決定論的傳統(tǒng)窠臼，認(rèn)為應(yīng)在“把國(guó)家找回來”的同時(shí)“不踢走社會(huì)”[5]10-11，他們承認(rèn)國(guó)家與社會(huì)的共存共生關(guān)系，強(qiáng)調(diào)對(duì)滲透、汲取和協(xié)調(diào)等國(guó)家建制性能力的建設(shè)，認(rèn)為“當(dāng)合作（嵌入性）由具有相對(duì)隔離性（自主性）的官僚組織負(fù)責(zé)時(shí)，就會(huì)促進(jìn)增長(zhǎng)而不使其衰退”[5]273，對(duì)國(guó)家自主性的過分強(qiáng)調(diào)或是忽視都難以構(gòu)成“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”的結(jié)構(gòu)形態(tài)。

無論回歸國(guó)家學(xué)派還是新國(guó)家中心主義，國(guó)家這一“虛無的概念”通過政府機(jī)構(gòu)和官僚體系得以主體化、實(shí)體化和能動(dòng)化，國(guó)際社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)內(nèi)秩序需求、官僚系統(tǒng)偏好以及“領(lǐng)土的中央性(the territorial centrality of the state)”④邁克爾?曼在《The autonomous power of the state: its origins, mechanisms and results》中提出the territorial centrality of the state的概念，學(xué)者劉昶將其翻譯為領(lǐng)土的中央性。曼認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力最重要的前提是其領(lǐng)土歸屬的中央控制的性質(zhì)。國(guó)家并不擁有獨(dú)立的不同于其它社會(huì)關(guān)系的權(quán)力，如經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、軍事等的權(quán)力，國(guó)家使用的權(quán)力工具只是各種社會(huì)權(quán)力的組合，國(guó)家權(quán)力是在一個(gè)完全不同的社會(huì)-空間和組織的意義上無法還原為社會(huì)權(quán)力的權(quán)力。等諸多因素都是國(guó)家自主性生成的重要因素，在現(xiàn)實(shí)情境的具體分析中，國(guó)家扮演著獨(dú)立行動(dòng)者角色，國(guó)家自主性的理論演化為觀察“國(guó)家—社會(huì)”的互動(dòng)過程提供了新的觀測(cè)變量。

（二）黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記的隱含邏輯

1.背景：類型化社會(huì)控制體系的式微

總體而言，社會(huì)控制體系可以分為社會(huì)化控制、組織化控制和專門化控制三大類型。首先，社會(huì)化控制體系賴以存在的家族共同體文化逐漸沒落，那種基于“對(duì)一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索時(shí)的可靠性”[6]已經(jīng)衰敗，隔離取代合作，基層社會(huì)呈現(xiàn)顆?；?、個(gè)性化，社會(huì)資本的流失導(dǎo)致自我規(guī)訓(xùn)失去了生長(zhǎng)的土壤；其次，關(guān)于基層自治的一系列改革賦予“社區(qū)力量參與政治決策的合法性，進(jìn)而稀釋了部分的基層政權(quán)”[7]，農(nóng)村稅費(fèi)改革則進(jìn)一步抽離了基層政權(quán)的治理資源，村干部的公共存在感越來越低，難以介入或不愿參與矛盾糾紛的調(diào)處化解，村級(jí)組織的控制能力不斷弱化，基層政權(quán)等組織化控制體系難以為繼；最后，以公安部門為代表的專門化控制體系在規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程中變得更加標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化，但權(quán)力的規(guī)訓(xùn)并沒有產(chǎn)生預(yù)期中的規(guī)則之治，“反而導(dǎo)致了公安權(quán)威弱化的意外后果”[8]。如果不加以細(xì)心觀察，以上三種類型化社會(huì)控制體系對(duì)人們?nèi)粘Ｉ畹臐B透和干預(yù)或許很難被發(fā)現(xiàn)，但它們或強(qiáng)或弱的式微確是人們能夠切身感受到的。

2.初衷：黨建引領(lǐng)基層治理

公共生活的“無序化”與“碎片化”刻畫了基層社會(huì)的基本面貌。黨的十七大報(bào)告提出要“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制”。黨的十八大報(bào)告指出要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。黨的十九大報(bào)告更提出要“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，黨中央的一系列方針政策為黨建引領(lǐng)基層治理提供了明確的政治指引和堅(jiān)實(shí)的組織保障。在城市社區(qū)層面，“不少地方為了強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，在橫向上，擴(kuò)大黨組織覆蓋面；在縱向上，從嚴(yán)治黨，推行黨員進(jìn)社區(qū)、黨組織向樓棟延伸”[9]，基層治理中的社區(qū)政治功能逐漸得到凸顯。在農(nóng)村社區(qū)層面，黨建融入鄉(xiāng)村治理的“政治統(tǒng)合的方式，并不排斥已有鄉(xiāng)村治理中的行政架構(gòu)，也不消解村民自治空間，而是在治理過程中實(shí)現(xiàn)政治秩序、行政秩序與自治秩序的有機(jī)統(tǒng)一”[10]。顯而易見，基層黨建已經(jīng)從“組織內(nèi)”走向“組織外”，對(duì)社區(qū)（村）內(nèi)黨員的組織與發(fā)動(dòng)以及區(qū)域化黨建對(duì)多主體的吸納與聯(lián)動(dòng)，使基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位得到鞏固和加強(qiáng)，這是一個(gè)“全方位的增權(quán)賦能過程”[11]。B市開展黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記的初衷正是基于黨建引領(lǐng)基層治理的結(jié)構(gòu)框架，《實(shí)施意見》中指出，這一舉措“是堅(jiān)持‘一切工作到支部’導(dǎo)向，增強(qiáng)支部政治功能，加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)基層治理的有效途徑?！?/p>

3.隱含邏輯：類型化社會(huì)控制體系的互構(gòu)與整合

社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中秩序結(jié)構(gòu)的躍遷和類型化社會(huì)控制體系的式微，為黨建引領(lǐng)社區(qū)治安治理提供了契機(jī)。由黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記是國(guó)家自主性嵌入社會(huì)的典型形式，黨員社區(qū)民警通過職位設(shè)置、職務(wù)任命和職責(zé)履行等方式得以介入基層組織和基層社會(huì)，在黨建引領(lǐng)基層治理的框架下實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治安治理的指引和領(lǐng)導(dǎo)。組織化控制體系與專業(yè)化控制體系分屬兩種不同結(jié)構(gòu)，由黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記為兩種結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了耦合接點(diǎn)，使其得以通過接點(diǎn)進(jìn)行結(jié)構(gòu)與功能的互動(dòng)與構(gòu)建。與此同時(shí)，鄉(xiāng)土社會(huì)龐雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)將宗族與集體（村委會(huì)和村黨組織）緊密捆綁，并不存在易于識(shí)別的清晰邊界，這種基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的模糊性使得鄉(xiāng)土社會(huì)中社會(huì)化控制體系與組織化控制體系存在大面積的交叉與重疊，所以，專門化控制體系與組織化控制體系的互構(gòu)也意味著，社會(huì)化控制體系必然參與其中，進(jìn)而形成了三種類型化社會(huì)控制體系的整合。因此，有別于早期社區(qū)民警兼任村干部的實(shí)踐形式①如：遼寧省臺(tái)安縣社區(qū)民警到行政村擔(dān)任村法治主任；廣東省珠海市公安邊防支隊(duì)民警到個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)兼任村官等。，黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記的隱含邏輯是，在黨建引領(lǐng)基層治理的框架下，通過以社區(qū)民警為符號(hào)象征的國(guó)家自主性嵌入基層黨組織與基層社會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)專門化控制體系、組織化控制體系與社會(huì)化控制體系在社區(qū)治安治理中的互構(gòu)與整合。

在技術(shù)層面，黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記應(yīng)當(dāng)被視為一種國(guó)家自主性的組織型嵌入，這種嵌入通過制度嵌入與行動(dòng)嵌入兩種機(jī)制展開。制度嵌入是指，國(guó)家為追求社會(huì)公共利益，通過制定法律法規(guī)、公共政策的方式介入社會(huì)。為推動(dòng)國(guó)家自主性有效嵌入社區(qū)治安治理，B市制定出臺(tái)的《實(shí)施意見》要求，在基層黨組織中增設(shè)副書記職位，由黨員社區(qū)民警以“席位制”方式兼任，同時(shí)對(duì)任命方式、職責(zé)任務(wù)、工作考核等內(nèi)容進(jìn)行了部署要求。行動(dòng)嵌入是指，政府（官員）根據(jù)自身職能，遵照法律法規(guī)、公共政策的具體要求，運(yùn)用行政手段指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理社會(huì)的過程。B市黨員社區(qū)民警通過履行社區(qū)（村）黨組織副書記職務(wù)的方式，進(jìn)入基層黨組織，參與所在社區(qū)（村）事務(wù)管理決策，同時(shí)，依托人口管理、場(chǎng)所管控、安全防控和案件偵辦等行政職權(quán)介入社區(qū)（村）治安治理。兩種嵌入機(jī)制并非彼此分離，而是互相協(xié)同嵌套，共同發(fā)揮作用。

三、國(guó)家自主性嵌入社區(qū)治安治理的困境與成因

（一）文本缺陷與結(jié)構(gòu)摩擦引發(fā)制度緊張

社區(qū)治安治理中國(guó)家自主性的制度嵌入，是通過制定國(guó)家治安政策，引導(dǎo)社區(qū)治安治理圍繞國(guó)家秩序的總體要求展開。B市制定出臺(tái)的《實(shí)施意見》，為國(guó)家意志向社區(qū)滲透提供了制度渠道，但政策文本的內(nèi)生缺陷和制度環(huán)境的結(jié)構(gòu)摩擦共同引發(fā)了自主性嵌入的制度緊張，政策效果難以顯現(xiàn)。

1.政策文本隱含的內(nèi)生缺陷

條理清晰的職責(zé)任務(wù)，能夠?yàn)樯鐓^(qū)民警副書記設(shè)定工作界面、劃清職責(zé)范圍。《實(shí)施意見》將“協(xié)助書記抓好社區(qū)（村）黨建工作，參與議事決策”作為社區(qū)民警副書記的首要職責(zé)，同時(shí)列明“落實(shí)反恐防控責(zé)任、推進(jìn)‘掃黑除惡’、管理實(shí)有人口、組織安全防范、維護(hù)場(chǎng)所秩序、參與消防管理、提供案件線索”等七項(xiàng)具體任務(wù)。實(shí)踐中，很多社區(qū)民警認(rèn)為，“議事決策”的范圍不應(yīng)超越七類“具體任務(wù)”，應(yīng)是在七類“具體任務(wù)”的范圍內(nèi)參與“議事決策”，其他事務(wù)當(dāng)由社區(qū)（村）自治解決。社區(qū)（村）黨組織則認(rèn)為，作為社區(qū)（村）黨組織副書記，“議事決策”應(yīng)覆蓋社區(qū)（村）內(nèi)的全部事務(wù)，社區(qū)民警的職責(zé)不應(yīng)局限在七類“具體任務(wù)”當(dāng)中?；趯?duì)職責(zé)任務(wù)的不同認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致社區(qū)民警和社區(qū)（村）黨組織在實(shí)際工作中出現(xiàn)了推諉扯皮、敷衍塞責(zé)等不良現(xiàn)象，在個(gè)別社區(qū)（村）內(nèi)，社區(qū)民警與黨組織關(guān)系緊張，甚至互生齟齬。

《實(shí)施意見》對(duì)職責(zé)任務(wù)條理關(guān)系的語(yǔ)焉不詳，導(dǎo)致了“議事決策”與“具體任務(wù)”主次不明、從屬不清的文本缺陷，在倒查追責(zé)機(jī)制的負(fù)向激勵(lì)下，社區(qū)治安治理的黨建引領(lǐng)向“多一事不如少一事”的避責(zé)邏輯演化，政策執(zhí)行偏離制度預(yù)期。一方面，社區(qū)民警副書記不愿或無力介入社區(qū)安全以外的其他事務(wù)，職責(zé)規(guī)定的含糊不清為社區(qū)民警副書記的“躲避”行為提供了一定程度的合法性辯護(hù)；另一方面，“權(quán)責(zé)分立的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)安排”[12]使得基層組織更加依賴強(qiáng)制性權(quán)力介入基層事務(wù)的執(zhí)行與落實(shí)，“凡事叫上派出所”成為基層治理常態(tài)，模糊性的職責(zé)規(guī)定成為社區(qū)（村）合理“支配”社區(qū)民警副書記的正當(dāng)理由?；蛟S，這樣的制度安排是制度設(shè)計(jì)者的有意為之，旨在為實(shí)際操作留下更多裁量空間，便于基層實(shí)踐運(yùn)用制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在張力進(jìn)行因地制宜的靈活調(diào)試。但不可否認(rèn)的是，政策文本的條理不清誘發(fā)了執(zhí)行者的解讀差異，基于避責(zé)邏輯的政策執(zhí)行難以按照制度設(shè)計(jì)者的預(yù)設(shè)路線行進(jìn)。

2.制度環(huán)境運(yùn)行的結(jié)構(gòu)摩擦

社區(qū)治安治理并非一蹴而就，需要持續(xù)的制度供給和持久的功能輸出，因此，關(guān)于社區(qū)治安治理的政策制度應(yīng)當(dāng)以能夠發(fā)揮長(zhǎng)期效應(yīng)作為基本前提。B市制定出臺(tái)的《實(shí)施意見》要求，黨員社區(qū)民警以“席位制”方式兼任社區(qū)（村）黨組織副書記，旨在運(yùn)用制度彈性實(shí)現(xiàn)崗位與職務(wù)掛鉤，規(guī)避“職隨人走”的現(xiàn)象發(fā)生，以期通過“職務(wù)—功能”效應(yīng)的持久釋放?！捌瑑壕瘉泶謇锂?dāng)副書記是好事兒，可就是待不住，之前那個(gè)小喬（社區(qū)民警）還有現(xiàn)在這個(gè)老張（社區(qū)民警），我們村兒換仨了，小喬人不錯(cuò)干了五年，老張來之前那個(gè)小田（社區(qū)民警）干了差不多一年，老張這才來半年，事兒還鬧不清?！雹賮碜詫?duì)B市某村支部書記的訪談材料。這段訪談反映出社區(qū)民警兼任基層黨組織副書記雖然得到了普遍認(rèn)可，同時(shí)也暴露出更換過于頻繁的問題。社區(qū)工作需要長(zhǎng)期扎根基層，詳細(xì)了解和重點(diǎn)掌握轄區(qū)內(nèi)的人、地、事、物、組織等要素的具體信息，這些基礎(chǔ)性工作需要耐心細(xì)致的工作態(tài)度和時(shí)間精力的大量投入，“蜻蜓點(diǎn)水”“走馬觀花”式的履職方式無法使社區(qū)民警融入基層黨組織，更遑論深入基層群眾開展工作。

“職務(wù)—功能”的構(gòu)想邏輯并非簡(jiǎn)單的線性因果關(guān)系，職務(wù)履行是其中最為重要的“中介變量”。行動(dòng)者的行為具有明顯的結(jié)構(gòu)特征，具體而言，社區(qū)民警副書記的履職行為時(shí)刻受到制度環(huán)境的約束。一方面，現(xiàn)行公安機(jī)關(guān)人事制度缺少對(duì)社區(qū)民警崗位調(diào)動(dòng)的有效制約，社區(qū)民警呈現(xiàn)高流動(dòng)性，社區(qū)崗位成為“五日京兆”，頻繁更換的社區(qū)民警既難以準(zhǔn)確掌握社區(qū)（村）實(shí)際情況，也無法融入基層社會(huì)；另一方面，出警、報(bào)表、檢查等非社區(qū)工作消耗社區(qū)民警過多精力，社區(qū)民警被以坐班制為代表的工作制度束縛在迎檢送評(píng)等行政辦公事務(wù)當(dāng)中難以抽身，文字報(bào)告和數(shù)據(jù)報(bào)表成為檢驗(yàn)社區(qū)治安治理狀況的唯一標(biāo)準(zhǔn)。根本原因在于《實(shí)施意見》與制度環(huán)境存在銜接“縫隙”，功能性節(jié)點(diǎn)難以連接，以致嵌入過程出現(xiàn)摩擦、制度運(yùn)行產(chǎn)生阻力，進(jìn)而波及功能效應(yīng)的長(zhǎng)期釋放，功能長(zhǎng)效性被現(xiàn)行人事制度與工作制度消解。

（二）過度理性與精英排外構(gòu)成行動(dòng)阻力

國(guó)家自主性的行動(dòng)嵌入需要社會(huì)的互動(dòng)配合，單方的“一廂情愿”或是雙方的“自說自話”，都難以形成嵌入耦合。在社區(qū)治安治理中，社區(qū)民警副書記通過執(zhí)行社區(qū)管理的崗位行為和履行社區(qū)（村）副書記的職務(wù)行為開展行動(dòng)嵌入，但村社意志的過度理性和精英群體的聯(lián)合排外構(gòu)成了行動(dòng)嵌入的阻力障礙。

1.村社意志的過度理性

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定，村黨組織具有討論和決定本村經(jīng)濟(jì)事務(wù)的重要職能，因此，村黨組織在一定程度上是具有“經(jīng)濟(jì)理性”的經(jīng)濟(jì)人。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，B市良好的就業(yè)市場(chǎng)吸引了大批外來務(wù)工人員，由此催生群租房產(chǎn)業(yè)的井噴式發(fā)展，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，群租房給村民帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)收入，衛(wèi)生費(fèi)、水電費(fèi)、出租房屋管理費(fèi)等自收費(fèi)用也充實(shí)了村內(nèi)財(cái)政，成為村內(nèi)經(jīng)濟(jì)收入的重要來源。然而，群租房存在著嚴(yán)重的消防安全隱患，密集居住、線路老化、消防設(shè)施缺失等問題極易造成群死群傷的惡劣后果。在B市開展的群租房清理整治行動(dòng)中，社區(qū)民警作為國(guó)家治安權(quán)力的行使者，理應(yīng)不打折扣地執(zhí)行國(guó)家決策；而作為村黨支部副書記，則應(yīng)同支部成員一道，設(shè)法維護(hù)村民經(jīng)濟(jì)效益和提升村民經(jīng)濟(jì)收入。如此一來，執(zhí)行國(guó)家決策意味著侵犯村民利益，維護(hù)村民利益則意味違背國(guó)家意志，社區(qū)民警副書記陷入“做也不是，不做也不是”的兩難境地，最終結(jié)果或者是態(tài)度鮮明的“站隊(duì)”，或者是態(tài)度曖昧的“和稀泥”，但無論作出何種選擇，社區(qū)民警副書記都將面臨“里外不是人”的尷尬處境。

村社集體作為理性經(jīng)濟(jì)人，追求和實(shí)現(xiàn)本村經(jīng)濟(jì)效益最大化是其意志的具體體現(xiàn)。不同于村社意志，國(guó)家意志體現(xiàn)為對(duì)社會(huì)公共效益的整體追求。然而，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的異質(zhì)性、局部利益與整體利益的辯證性共同預(yù)示了“村社意志”與“國(guó)家意志”間沖突存在的必然性。一方面，鄉(xiāng)土社會(huì)在現(xiàn)代化浪潮中逐漸分崩離析，強(qiáng)調(diào)“榮辱感”的集體意識(shí)被強(qiáng)調(diào)“功利主義”的個(gè)體意識(shí)取代；另一方面，基層組織的權(quán)威流失加速了公共生活的空間萎縮，現(xiàn)代通信技術(shù)使得人們的事務(wù)性連接更加緊密，倫理性連接卻愈加稀疏，人們變得更獨(dú)立卻更自我。個(gè)體意識(shí)的覺醒和公共生活的萎縮共同指向了以自我滿足作為唯一目標(biāo)的價(jià)值追求，由此呈現(xiàn)出村社意志的過度理性。

2.精英群體的聯(lián)合排外

社區(qū)民警副書記扮演著基層社會(huì)與政府雙重“代理人”的角色，但并不意味著社區(qū)民警能夠真正進(jìn)入基層社會(huì)的權(quán)力核心，社區(qū)（村）內(nèi)精英群體的接納與否是影響行動(dòng)嵌入的關(guān)鍵變量。通常，精英群體對(duì)社區(qū)民警副書記的介入并未表現(xiàn)出足夠接納，反而視其為影響既得利益的潛在威脅，為避免社區(qū)民警副書記的介入打破業(yè)已形成的利益格局，社區(qū)內(nèi)的精英群體形成“合謀”，在社區(qū)重要事務(wù)的議事決策中設(shè)置障礙，變相阻止社區(qū)民警副書記參與。例如，B市某村在發(fā)展村民黨員過程中，個(gè)別候選人通過經(jīng)營(yíng)黑網(wǎng)吧、無照旅館、違規(guī)公寓等存在嚴(yán)重治安隱患的行業(yè)積累經(jīng)濟(jì)資本，通過利益輸送、人情往來等方式爭(zhēng)取村內(nèi)政治精英默許，意在獲取政治加持。在入黨積極分子、重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象的推薦環(huán)節(jié)和吸收預(yù)備黨員、預(yù)備黨員轉(zhuǎn)正的考察環(huán)節(jié)，村黨支部既沒有通知社區(qū)民警副書記出席會(huì)議，也沒有事先征詢意見，最終使得“問題”候選人順利通過推薦、考察，成為黨員或預(yù)備黨員進(jìn)入村黨組織，進(jìn)而利用政治地位和政治權(quán)力影響支部決策為自身謀利。

相比城市社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)的權(quán)力格局更為復(fù)雜。受社會(huì)變遷和外部沖擊的影響，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的“鄉(xiāng)紳”被各類“精英”取代，對(duì)村社資源的高強(qiáng)度動(dòng)員、汲取和聚合能力，使得以政治精英、經(jīng)濟(jì)精英為代表的精英群體成為鄉(xiāng)村發(fā)展的主導(dǎo)力量，精英群體通過利益共享組成既得利益集團(tuán)，共同抵抗來自村社外部的力量干預(yù)，以此維系村社內(nèi)部的“統(tǒng)治”地位。同時(shí)，精英群體的內(nèi)部摩擦也在很大程度上耗損了治理成本，增加了治理難度，社區(qū)民警副書記既是精英群體極力“拉攏”的對(duì)象，同時(shí)也在不斷地被“排斥”。

四、國(guó)家自主性嵌入社區(qū)治安治理困境的對(duì)策因應(yīng)

（一）制度嵌入的緊張緩解

政策文本的內(nèi)生缺陷與制度環(huán)境的結(jié)構(gòu)摩擦使得國(guó)家自主性嵌入陷入制度緊張的現(xiàn)實(shí)困境。由此，緩解國(guó)家自主性嵌入的制度緊張，需以政策文本和制度環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，通過文本調(diào)整與制度調(diào)試，理順職責(zé)任務(wù)、構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家自主性的有效嵌入。

1.文本調(diào)整，理順職責(zé)任務(wù)

國(guó)家自主性通過制度嵌入向社會(huì)明示國(guó)家意志，詳實(shí)完善的政策規(guī)定，能夠跨部門、跨行業(yè)、跨層級(jí)協(xié)調(diào)國(guó)家機(jī)器的“縱橫”關(guān)系，高度整合模塊化的國(guó)家力量，發(fā)揮科層體系最大效能，在嵌入社會(huì)中生成有效互動(dòng)。B市為實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志嵌入社區(qū)治安治理制定出臺(tái)《實(shí)施意見》，意圖通過社區(qū)民警副書記的職務(wù)履行實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的社區(qū)滲透，但政策規(guī)定中關(guān)于職責(zé)任務(wù)敘述的條理不清卻引發(fā)諸多問題。制度嵌入的基本前提是制度自身的運(yùn)行閉環(huán)、邏輯通暢。因此，緩解制度緊張首先須從政策文本入手，沿著整體與分類兩條路徑對(duì)社區(qū)民警副書記的職責(zé)任務(wù)細(xì)化明確。首先，整體明確。應(yīng)當(dāng)明確社區(qū)民警副書記的首要職責(zé)是強(qiáng)化基層黨建，突出黨領(lǐng)導(dǎo)一切的基本原則，將社區(qū)治安治理納入基層黨建，充分發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)資源的發(fā)動(dòng)、調(diào)配、整合、利用等方面的力量?jī)?yōu)勢(shì)，依托基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治安治理。其次，分類明確。應(yīng)充分結(jié)合基層黨組織在城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)中的職能差異，在明確社區(qū)民警副書記的首要職責(zé)是強(qiáng)化基層黨建的前提下，按照城市社區(qū)民警副書記與農(nóng)村社區(qū)民警副書記兩類分別細(xì)化明確，特別是關(guān)于社區(qū)民警副書記在村黨組織中角色定位與職責(zé)劃分的規(guī)定，要做到既詳實(shí)明確又靈活適用。

2.制度調(diào)試，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

減少國(guó)家自主性嵌入的制度摩擦，需要對(duì)現(xiàn)行政策與制度環(huán)境進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，消除制度藩籬，促進(jìn)現(xiàn)行政策與制度環(huán)境的系統(tǒng)兼容，確保制度環(huán)境對(duì)現(xiàn)行政策的接納與支持，保證現(xiàn)行政策效應(yīng)的持久釋放。B市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)說明，《實(shí)施意見》與公安機(jī)關(guān)人事制度和工作制度的結(jié)構(gòu)摩擦消解了政策長(zhǎng)效性，基于此，制度調(diào)試應(yīng)以降低摩擦為導(dǎo)向。首先，要在《實(shí)施意見》中補(bǔ)充關(guān)于任職期限的硬性要求，明確規(guī)定最低履職年限，對(duì)不滿最低履職年限的社區(qū)民警副書記，非因特殊理由禁止隨意調(diào)動(dòng)。其次，要調(diào)整現(xiàn)行人事考核制度。一是要增加關(guān)于社區(qū)民警崗位變動(dòng)的管理規(guī)定，施行由本人申請(qǐng)、派出所審查、政治處審核、主管局領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的逐級(jí)報(bào)批制度，嚴(yán)格控制社區(qū)民警的崗位調(diào)整。二是要將黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記履職情況納入述職考核，充分聽取基層黨組織的組織評(píng)價(jià)和社區(qū)（村）成員的群眾評(píng)議，在職務(wù)晉升、職級(jí)評(píng)定等方面予以重點(diǎn)考慮。最后，要改革社區(qū)民警工作制度，削減社區(qū)民警行政辦公事務(wù)，將非社區(qū)工作分流處理，保證和延長(zhǎng)社區(qū)民警在基層社會(huì)的停留時(shí)間，推動(dòng)坐班制向駐區(qū)制轉(zhuǎn)變。

（二）行動(dòng)嵌入的阻力消除

村社意志的過度理性和精英群體的聯(lián)合排外阻礙了國(guó)家自主性對(duì)社區(qū)治安治理的行動(dòng)嵌入，對(duì)此，應(yīng)采取“公共精神”匡正“過度理性”、“多元共治”消弭“聯(lián)合排外”的形式予以阻力消除。

1.文化嵌入，重塑公共精神

村社意志是村社成員個(gè)體意志的加權(quán)總和，村社意志的過度理性折射出村社成員對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的狂熱推崇。在“公社制”解體和“社區(qū)制”尚未發(fā)育成熟的背景之下，村社成員共同體意識(shí)退化，加之“利己主義”“功利主義”等社會(huì)思潮渲染，村社公共精神被個(gè)人主義湮沒。以文化嵌入為載體的公共精神重塑，能夠復(fù)蘇村社成員的公共自覺，實(shí)施自我規(guī)制，匡正個(gè)體理性偏差。實(shí)施文化嵌入，首先，要培育社區(qū)共同體意識(shí)。運(yùn)用優(yōu)秀傳統(tǒng)文化開展宣傳教化，通過自治公約、家風(fēng)傳承、校園授課等多種形式，倡導(dǎo)居（村）民將目光由個(gè)體投向集體，引導(dǎo)居（村）民共享具有普適性的公共價(jià)值觀和群體認(rèn)同感，增強(qiáng)居（村）民凝聚力、向心力，增進(jìn)鄰里互助、促進(jìn)鄰里守望，為社區(qū)公共精神的成長(zhǎng)發(fā)育提供更多空間。其次，要培植社區(qū)治安意識(shí)。借助微博、微信等現(xiàn)代信息技術(shù)和廣播、公告等傳統(tǒng)手段，多措并舉宣傳經(jīng)濟(jì)效益與治安秩序的辯證關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系，引導(dǎo)居（村）民樹立符合國(guó)家總體秩序要求的治安觀念，使個(gè)體治安意識(shí)、集體治安意識(shí)和國(guó)家治安意識(shí)層層嵌套、相互包容，推動(dòng)居（村）民圍繞國(guó)家意志維護(hù)社區(qū)治安秩序。

2.多元參與，重組資源配置

精英群體的聯(lián)合排外，是基于利益同構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為，遵循資源再造的生產(chǎn)邏輯，即運(yùn)用資源優(yōu)勢(shì)定義配置規(guī)則，借助配置規(guī)則促進(jìn)資源反哺，旨在不斷維持和擴(kuò)大對(duì)共同體內(nèi)資源的占有與支配，進(jìn)而鞏固和強(qiáng)化自身話語(yǔ)權(quán)。由此，消除精英群體對(duì)國(guó)家自主性嵌入的行動(dòng)阻力，應(yīng)著眼于重構(gòu)共同體內(nèi)的資源配置形式，通過吸納多元主體參與和重構(gòu)分配規(guī)則的方式，稀釋精英群體的資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)還權(quán)于民，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體[13]。吸納多元主體參與，就是要社區(qū)居民的決策參與。通過拓展參與渠道、增加決策權(quán)重和形成決策反饋等措施，例如，在村民小組會(huì)、村民代表大會(huì)和村民大會(huì)中充分貫徹民主決策、科學(xué)決策，最大程度聽取和吸收村民的意見、建議，真正落實(shí)村民的議事決策權(quán)。重構(gòu)分配規(guī)則，就是要引導(dǎo)社區(qū)居民制定自治章程。要結(jié)合社區(qū)實(shí)際，引導(dǎo)居（村）民制定自治章程、居（村）民公約等非正式制度，在自主協(xié)商、平等對(duì)話的框架之下議定的自我規(guī)范，在基層社會(huì)有著更為旺盛的生命力，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)制有著國(guó)家正式規(guī)范并不具備的天然優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，要不斷完善民主監(jiān)督機(jī)制，對(duì)涉及人事、財(cái)務(wù)等重大事項(xiàng)的決策、執(zhí)行，要充分發(fā)揮民主監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)，切實(shí)做到“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。