我國社會治安防控工作思路的發(fā)展演進(jìn)歷程探析

曲廣娣

（司法部政府法制研究中心，北京 100020）

黨的十九屆四中全會提出要“完善社會治安防控體系”，“堅(jiān)持專群結(jié)合、群防群治”，“形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制”，“增強(qiáng)社會治安防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性”。專群結(jié)合、群防群治是我國新中國成立初期就確立的社會治安防控工作思路和原則。這一工作思路歷經(jīng)新中國成立以來不同歷史發(fā)展階段的不同發(fā)展背景和工作實(shí)踐，在保持基本思路和原則本旨不變的前提下，在不同時(shí)期受社會背景和制度語境影響，在實(shí)踐模式和工作機(jī)制上又有所不同。這里從對我國社會治安問題處置與控制歷程的追溯入手，探究我國社會治安防控工作思路之確立、發(fā)展與演變歷程，分析厘定我國基層社會治安防控工作思路之核心意旨，并挖掘提取其中連續(xù)性的制度發(fā)展脈絡(luò)，以更好理解今天基層社會治理問題的新旨新意，并以歷時(shí)性認(rèn)識補(bǔ)給共時(shí)性判斷，為如今基層社會治理問題的探討捕捉一份前置的歷史視野、邏輯線索和規(guī)律性認(rèn)識。

一、新中國成立初期我國社會治安防控工作思路的確立及其影響

（一）新中國成立初期：群防群治、專群結(jié)合的社會治安防控工作思路的形成

新中國成立前，受革命時(shí)代奪取政權(quán)這一大的歷史使命和時(shí)代背景所影響，法律和司法等作為黨武裝奪取政權(quán)、改造社會的重要工具，在建制、工作思路方法上都要服務(wù)于黨的革命宗旨、貫徹黨的政治意圖，體現(xiàn)為建制上的公安、檢察、法院模糊一家，體制上的審執(zhí)一體，工作方式方法上倡導(dǎo)以爭取群眾、促進(jìn)邊區(qū)政權(quán)發(fā)展壯大為目的的馬錫五審判方式[1]。陜甘寧邊區(qū)政府時(shí)期，更確立了在人民群眾中建立司法基礎(chǔ)的工作方針，認(rèn)為司法工作是政權(quán)工作的一部分，司法工作的中心任務(wù)是保證政府各種政策的執(zhí)行，法官必須依靠民意[2]。這直接影響著公安司法機(jī)關(guān)在社會治安問題上以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持群眾路線為基本工作方針。

新中國成立之后，社會治安工作思路的確立充分借鑒了根據(jù)地時(shí)期的可行經(jīng)驗(yàn)。新中國成立初期，國民黨殘余勢力暴亂、恐怖、暗殺竊取情報(bào)等破壞活動猖獗，舊社會土匪、幫會、惡霸、流氓等勢力對自身利益的維護(hù)和對新政權(quán)的反抗行為頻發(fā)，還有少數(shù)資本家進(jìn)行囤積居奇、哄抬物價(jià)、偷工減料、偷稅漏稅等經(jīng)濟(jì)犯罪活動，社會治安形勢非常復(fù)雜，問題較為嚴(yán)重[3]17-18。為了鞏固剛剛建立起來的人民民主專政政權(quán)，盡快確立社會主義社會的良好社會秩序，黨和政府采取了一系列強(qiáng)有力的措施。針對舊政權(quán)在一些地方遺留的反革命勢力強(qiáng)大、匪患嚴(yán)重的狀況，早在1949年3月，黨的七屆二中全會就明確提出，黨和人民解放軍當(dāng)前的首要任務(wù)，就是在城市消滅國民黨的反動武裝力量，建立人民武裝力量；在鄉(xiāng)村有步驟地展開清剿土匪和反對惡霸的斗爭，為實(shí)現(xiàn)減租減息、分配土地創(chuàng)造先決條件[4]；1950年3月，中央軍委指示強(qiáng)調(diào)，剿滅土匪是當(dāng)前全國革命斗爭的一個重要方面，并部署開展大規(guī)模的剿匪斗爭，幫助當(dāng)?shù)亟⒑挽柟倘嗣裾?quán)、發(fā)展生產(chǎn)和進(jìn)行土地改革[5]45。針對各地潛伏的國民黨殘余勢力破壞活動猖獗的狀況，1950年3月，中共中央發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓反革命分子活動的指示》；1950年6月，黨的七屆三中全會把鎮(zhèn)壓反革命作為全黨的八項(xiàng)重要工作任務(wù)之一；1951年2月，中央人民政府委員會第11次會議批準(zhǔn)頒布《中華人民共和國懲治反革命條例》，對各種反革命罪確立了統(tǒng)一的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。針對不法資本家的非法牟利活動，以及政權(quán)新生階段干部中滋生的驕傲腐化傾向，1951年12月，中共中央作出《關(guān)于實(shí)行精兵簡政、增產(chǎn)節(jié)約、反對貪污、反對浪費(fèi)和反對官僚主義的決定》；1952年1月，中共中央發(fā)出了《關(guān)于在城市中限期展開大規(guī)模的堅(jiān)決徹底的“五反”斗爭的指示》，對貪污、浪費(fèi)以及不法資本家的行賄、偷稅漏稅、盜騙國家財(cái)產(chǎn)、偷工減料、盜竊國家經(jīng)濟(jì)情報(bào)等行為分別作出打擊、抵制和處理，有效維護(hù)了新的經(jīng)濟(jì)秩序，鞏固了社會主義國營經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。

在新中國成立初期的這場清匪反霸、鎮(zhèn)壓反革命，以及“三反”“五反”運(yùn)動中，黨和政府注重將黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線相結(jié)合，將對人民的民主和對反革命的專政有機(jī)統(tǒng)一，充分發(fā)動群眾和依靠群眾開展運(yùn)動。毛澤東提出軍事進(jìn)剿、政治瓦解、發(fā)動群眾武裝自衛(wèi)三者相結(jié)合的清匪工作方針；黨中央將鎮(zhèn)壓與寬大相結(jié)合，規(guī)定了“首惡者必辦，脅從者不問，立功者受獎”的清匪和鎮(zhèn)反工作政策[5]45；毛澤東在《第三次全國公安會議決議》中指出，鎮(zhèn)反工作要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、全黨動員、群眾動員、吸收各民主黨派及各界人士參加的工作路線[6]94。按照中央決策部署，各地在清匪鎮(zhèn)反實(shí)踐中，也堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)和專門機(jī)關(guān)的工作相結(jié)合，把專門機(jī)關(guān)工作和群眾路線相結(jié)合，探索并確立了一條新中國社會治安問題處置的基本思路和方法①比如，貴州在清匪反霸斗爭中，通過成立剿匪委員會，并組織農(nóng)民在各區(qū)、鄉(xiāng)、村建立情報(bào)組，配合武裝部隊(duì)設(shè)崗搜山，既有效剿滅了殘匪，又在農(nóng)村鞏固了新生政權(quán)，并為之后的土地革命打好了基礎(chǔ)。參見丁芝珍：《群眾路線是建國初期中共貴州省委工作勝利的根本保證》，載《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1992年第1期，第71頁。廣州通過座談會的形式團(tuán)結(jié)各民主黨派并傳達(dá)政府政令；通過成立青年聯(lián)合會和街道青年小組、利用農(nóng)會和工會、舉辦文體活動等形式，組織動員各行業(yè)青年積極參與鎮(zhèn)反運(yùn)動；通過成立各界人民代表會、治安保衛(wèi)委員會和鎮(zhèn)壓反革命宣傳委員會等基層組織推動鎮(zhèn)反運(yùn)動，通過工會，并在工人中成立工人糾察隊(duì)、保衛(wèi)隊(duì)等組織動員工人參加鎮(zhèn)反運(yùn)動，推進(jìn)鎮(zhèn)反運(yùn)動的進(jìn)行，穩(wěn)固了新政權(quán)的群眾基礎(chǔ)。參見周云、付勝軍：《廣州“鎮(zhèn)反”運(yùn)動中的社會動員》，載《廣東黨史與文獻(xiàn)研究》2019年第3期，第62—70頁。，既為鎮(zhèn)反運(yùn)動打開了局面，也完善了基層組織，重建了政治和社會秩序，密切了黨和人民群眾的聯(lián)系，增強(qiáng)了人民群眾對新生政權(quán)的認(rèn)同感。正是因?yàn)樵阪?zhèn)反運(yùn)動中注重發(fā)動群眾、依靠群眾，并以群眾意見作為檢驗(yàn)工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，使鎮(zhèn)反運(yùn)動很快取得成效，至1952年，鎮(zhèn)反工作和“三反”“五反”工作基本結(jié)束，1953年匪患基本殲滅。這一以社會治安整治為表、社會控制思路和模式探索為里、新生政權(quán)鞏固和維護(hù)為旨要的運(yùn)動，其積累并傳遞下來的一條成功經(jīng)驗(yàn)，據(jù)當(dāng)時(shí)文獻(xiàn)的共時(shí)性認(rèn)識即是，“由于鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動得到了廣大人民的擁護(hù)和支持，很快地就在全國各地形成為廣泛的群眾性鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動，從而使這一運(yùn)動獲得了巨大的勝利”[7]12。

（二）制度經(jīng)驗(yàn)：對我國后來基層社會治安防控工作的影響

總體上，新中國成立初期的社會治安形勢、社會秩序格局以及黨一貫以來的密切聯(lián)系群眾的工作思路，決定了社會治安問題上群防群治、專群結(jié)合（專門工作和群眾路線相結(jié)合）的基本制度選擇。這一制度選擇及實(shí)踐中累積的制度經(jīng)驗(yàn)，在制度沿固有的歷史邏輯螺旋式傳遞發(fā)展的過程中，也順次傳衍，對今天的基層社會治安乃至基層社會治理問題產(chǎn)生影響。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)傳遞下來，對后來制度建設(shè)產(chǎn)生觀念性和結(jié)構(gòu)性影響的，概括起來或有三個方面：

首先，群眾路線這一黨的生命線，在解決中國問題上具有特別的成效。中國共產(chǎn)黨在成立之初就確立了團(tuán)結(jié)組織工農(nóng)群眾，進(jìn)行社會革命，建立無產(chǎn)階級政權(quán)的政治綱領(lǐng)[8]。也正是因?yàn)樵诟锩袌?jiān)持人民路線，把人民群眾作為創(chuàng)造歷史的動力，堅(jiān)決廣泛地發(fā)動全體民眾，直接依靠廣大革命群眾開展一場人民戰(zhàn)爭，中國共產(chǎn)黨和中國革命才取得了最終的勝利。也因此，在革命戰(zhàn)爭中經(jīng)過檢驗(yàn)并被確立為黨的根本路線的群眾路線，在革命勝利之后的政權(quán)建設(shè)中，也被作為解決政治社會問題的首選路線①1981年6月27日黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：“群眾路線，就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。把馬克思列寧主義關(guān)于人民群眾是歷史的創(chuàng)造者的原理系統(tǒng)地運(yùn)用在黨的全部活動中，形成黨在一切工作中的群眾路線，這是我們黨長時(shí)期在敵我力量懸殊的艱難環(huán)境里進(jìn)行革命活動的無比寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)?！薄Ｐ轮袊闪⒅?，政權(quán)更迭時(shí)期秩序混亂、民心不穩(wěn)、政治建制不健全，面臨著亟待穩(wěn)定的復(fù)雜形勢和人員機(jī)構(gòu)不健全之間的矛盾。從黨在革命歷程中形成的既有思維和工作經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，動員和組織群眾參與社會治安整治便是最直接和可信賴的路徑選擇。從而在新中國成立之初，在公安警察力量不足的情況下，黨和政府借助新中國成立前在革命斗爭中就已采用的自衛(wèi)隊(duì)、兒童團(tuán)、赤衛(wèi)隊(duì)等群眾性治安組織的相關(guān)實(shí)踐，以及相應(yīng)實(shí)踐在鋤奸、防匪、搜集情報(bào)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，通過組織和動員群眾成立群眾性治安組織，就是最合乎歷史邏輯和制度語境的選擇和探索。這一制度選擇和實(shí)踐探索并在成功經(jīng)過鎮(zhèn)反工作的檢驗(yàn)后，推廣而成為一般性的工作思路和普遍性的工作原則。相應(yīng)建立的治安保衛(wèi)委員會制度，也一直存在并逐步成為我國憲法確認(rèn)的國家機(jī)構(gòu)體系構(gòu)成元素之一。

其次，確立了社會治安甚至基層社會治理問題的常規(guī)工作思路和方法。通過鎮(zhèn)反運(yùn)動而為社會治安防控工作確立下來的基層群防群治工作思路、專群結(jié)合（專門機(jī)關(guān)和群眾）的工作思路和原則，以及相應(yīng)確立的“派出所+治安保衛(wèi)委員會”社會治安組織體系，也成為了我國解決基層社會治安問題的常規(guī)思路和方法。這一時(shí)期在全國范圍內(nèi)普遍建立的群眾性的治安保衛(wèi)委員會②毛澤東在1951年5月指出：“全國各地，必須在此次鎮(zhèn)壓反革命的偉大斗爭中普遍地組織群眾的治安保衛(wèi)委員會”。轉(zhuǎn)引自鐘金燕：《20世紀(jì)五六十年代的治安保衛(wèi)委員會研究》，載《當(dāng)代中國史研究》2018年第3期，第87頁。1952年6月27日，中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)頒布了《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》，明確要求“全國各城市于鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動開展后、農(nóng)村于土地改革完成后，普遍建立治安保衛(wèi)委員會”。，也成為公安機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾、實(shí)現(xiàn)對基層社會治安維護(hù)和防范的橋梁和紐帶，成為基層社會自治共治的實(shí)踐載體之一。1952年6月27日經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)通過的《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》明確，治安保衛(wèi)委員會的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是群眾性的治安保衛(wèi)組織，組織領(lǐng)導(dǎo)體制是在基層政府和公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)進(jìn)行工作；設(shè)立治安保衛(wèi)委員會的目的是為了“發(fā)動群眾，協(xié)助人民政府防奸、防諜、防盜、防火，肅清反革命活動，以保衛(wèi)國家和公眾治安”；在組織結(jié)構(gòu)體系上，明確“治安保衛(wèi)委員會的建立，城市一般以機(jī)關(guān)、工廠、企業(yè)、學(xué)校、街道為單位，農(nóng)村以行政村為單位”，治安保衛(wèi)委員會建立后，可以視情況下設(shè)治安保衛(wèi)小組，開展具體工作。治安保衛(wèi)委員會制度自建立以來，在對群眾開展安全教育，協(xié)助政府開展治安聯(lián)防、揭發(fā)檢舉犯罪行為、教育監(jiān)管違法犯罪人員方面，發(fā)揮了重要作用。1952 年頒布的《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》，雖然經(jīng)歷了文革期間的虛置狀態(tài)，但在1980年被公安部發(fā)布通知重新公布，至今仍然有效。1982年憲法更對治安保衛(wèi)委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置作出明文規(guī)定，其第111條規(guī)定：“居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！边@就明確了治安保衛(wèi)委員會在國家機(jī)構(gòu)體系中的地位職能。這一憲法規(guī)定歷經(jīng)幾次修改，依然保留。

再次，呈現(xiàn)了國家權(quán)力深入基層的社會再造意圖和努力。在馬克思唯物辯證史觀指導(dǎo)下的中國革命，抱持的是打破一個舊世界、創(chuàng)立一個新世界的革命理想和志向。也因而在革命成功之后，就要把這一通過改造世界來解放人類的革命理想付諸實(shí)踐，對中國社會進(jìn)行從城市到鄉(xiāng)村、從國家到社會到個人、從政治到經(jīng)濟(jì)到文化的徹底更新與再造③毛澤東在《新民主主義論》中明確地表達(dá)了這樣一個破舊立新、社會再造的政治目標(biāo)，表明多年革命的目的，“在于建設(shè)一個中華民族的新社會和新國家。在這個新社會和新國家中，不但有新政治、新經(jīng)濟(jì)，而且有新文化。這就是說，我們不但要把一個政治上受壓迫、經(jīng)濟(jì)上受剝削的中國，變?yōu)橐粋€政治上自由和經(jīng)濟(jì)上繁榮的中國，而且要把一個被舊文化統(tǒng)治因而愚昧落后的中國，變?yōu)橐粋€被新文化統(tǒng)治因而文明先進(jìn)的中國。一句話，我們要建立一個新中國。建立中華民族的新文化，這就是我們在文化領(lǐng)域中的目的。”參見毛澤東：《新民主主義論》，載《毛澤東選集》（第2卷），人民出版社1968年版，第624頁。。而這樣的社會變革與再造活動，非政治權(quán)力對社會進(jìn)行事無巨細(xì)、深入基層的介入與干預(yù)，是無法徹底實(shí)現(xiàn)的。作為黨的根本路線的群眾路線，就是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線相結(jié)合，要把黨的宗旨使命貫徹到群眾中去，影響群眾、引導(dǎo)群眾。如毛澤東所言：“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認(rèn)識論?！盵9]因此，像治安保衛(wèi)委員會這樣的組織，雖然法律將其定性為群眾性自治組織，但這里的自治，更多表達(dá)的是公共事務(wù)之群眾參與渠道的放開，而非對公共權(quán)力介入許可的封閉?；鶎尤罕娮灾卧谛轮袊詠淼恼魏椭贫日Z境中，從來都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治，國家公權(quán)力從來未被排斥在自治空間之外，而是直接深入基層政治、社會和私人生活的每一個環(huán)節(jié)，滲透并塑造著我們的觀念世界、生活形態(tài)和社會實(shí)踐。即如毛澤東在《第四次全國公安會議決議草案》中批示的：“整個鎮(zhèn)壓反革命的工作，必須在各級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，一切公安機(jī)關(guān)和有關(guān)鎮(zhèn)壓反革命的機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)同志，都必須和過去一樣，堅(jiān)決接受黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵6]94可見，在這里所依循的黨的領(lǐng)導(dǎo)與專門機(jī)關(guān)相結(jié)合、專門機(jī)關(guān)和群眾相結(jié)合的權(quán)力運(yùn)行邏輯中，黨的領(lǐng)導(dǎo)及黨領(lǐng)導(dǎo)下的專門機(jī)關(guān)是主導(dǎo)性的，群眾是輔助性的。1952年公布的《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》也明確，治安保衛(wèi)委員會是“在基層政府和公安保衛(wèi)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)進(jìn)行工作”。在這個意義上，我們的基層群眾自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治，基層群眾自治組織是聯(lián)系黨和群眾、公權(quán)力機(jī)關(guān)和群眾的橋梁和紐帶，并借此把通過政治來組織社會生活、構(gòu)造革新生活世界的理想付諸實(shí)現(xiàn)。這樣一種經(jīng)過革命和建設(shè)實(shí)踐檢驗(yàn)的、黨領(lǐng)導(dǎo)之下的群眾自治的傳統(tǒng)，也隨著對黨的群眾路線的堅(jiān)守和傳遞，既型構(gòu)了我國社會治安問題的根本規(guī)制思路，也奠定了國家和社會在權(quán)力設(shè)置上的基本關(guān)系格局。

此外，附帶提及的是，新中國成立初期對當(dāng)時(shí)社會矛盾的性質(zhì)認(rèn)定為，既有敵我之間的矛盾又有人民內(nèi)部矛盾①毛澤東在1957年所做的《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》一文中提到：“在我們的面前有兩類社會矛盾，這就是敵我之間的矛盾和人民內(nèi)部的矛盾”；“在現(xiàn)階段，在建設(shè)社會主義的時(shí)期，一切贊成、擁護(hù)和參加社會主義建設(shè)事業(yè)的階級、階層和社會集團(tuán)，都屬于人民的范圍；一切反抗社會主義革命和敵視、破壞社會主義建設(shè)的社會勢力和社會集團(tuán)，都是人民的敵人?！眳⒁娒珴蓶|：《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》，載《毛澤東文集》（第7卷），人民出版社1999年版，第204—205頁。，且工人階級和資產(chǎn)階級之間的敵我矛盾是社會發(fā)展的主要矛盾。即如1981年黨的十一屆六中全會《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提到的：“新民主主義革命在全國勝利和土地制度改革在全國完成以后，國內(nèi)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)為工人階級和資產(chǎn)階級之間、社會主義道路和資本主義道路之間的矛盾。”因而，這一時(shí)期在社會矛盾解決措施的選擇上，要以解決敵我矛盾為主要考量，因而更強(qiáng)調(diào)對社會治安問題的鎮(zhèn)壓、清剿、反霸等強(qiáng)硬態(tài)度和手段，在斗爭語境下也更側(cè)重一種統(tǒng)治、控制意義上的強(qiáng)制性處遇措施。

二、曲折發(fā)展時(shí)期我國社會治安防控工作思路的繼續(xù)探索

（一）社會主義建設(shè)時(shí)期：群防群治、專群結(jié)合社會治安防控工作思路的堅(jiān)持與發(fā)展

新中國成立初期采用的群防群治、專群結(jié)合的基層社會治安（乃至基層社會治理）工作思路和原則，取得了很好的成效，社會秩序良好，“很多地方作到了‘夜不閉戶’”[7]16。1956年，隨著黨的八大宣布社會主義改造基本完成，社會的主要矛盾由工人階級和資產(chǎn)階級之間的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥τ诮?jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾，并據(jù)此把社會發(fā)展的任務(wù)從解放生產(chǎn)力調(diào)整為發(fā)展生產(chǎn)力。相應(yīng)而起的是大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但卻因?yàn)閷ι鐣髁x經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)缺乏，又“對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和中國經(jīng)濟(jì)基本情況認(rèn)識不足”，“沒有經(jīng)過認(rèn)真的調(diào)查研究和試點(diǎn)”[10]，導(dǎo)致主觀的建設(shè)熱情和實(shí)際的建設(shè)能力不相匹配不相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)上的“躍進(jìn)”發(fā)展，加上自然災(zāi)害、蘇聯(lián)撕毀合同撤走專家等問題，導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在1959年前后的幾年遇到嚴(yán)重困難。相應(yīng)也引發(fā)一些社會治安問題，出現(xiàn)了哄搶糧食、盜竊等犯罪，又有海外勢力趁機(jī)策動破壞活動[3]19-20。對此，當(dāng)時(shí)采取的措施也是區(qū)別矛盾性質(zhì)，把民主的手段和專政的手段相結(jié)合，不拘成規(guī)之一格，援情援理援勢入法，追求個案妥帖的實(shí)質(zhì)正義處理。也即對盜搶犯罪，只處理煽動、指揮犯罪的首要分子，而寬恕或教育隨從者，作為人民內(nèi)部矛盾內(nèi)部化解；對于反革命犯罪，則采取嚴(yán)厲措施嚴(yán)格處理[3]20。

在此背景下，新中國成立初期群防群治、專群結(jié)合的社會治安防控工作思路依然得到了沿用，也即在區(qū)分矛盾性質(zhì)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持群眾立場和觀點(diǎn)，以結(jié)果正義為最終追求，靈活運(yùn)用各種整治、懲戒措施，尋求對案（事）件和問題的妥善處理。只是相比新中國成立初期，雖然群眾路線和群防群治的工作思路舉措依然堅(jiān)持，治安保衛(wèi)委員會作為群眾性自治組織仍然發(fā)揮著必不可少的橋梁和紐帶作用，但隨著人民警察和人民司法的建制、隊(duì)伍、制度、舉措逐步發(fā)展，政府對社會控制的手段日益豐富，政府在治安問題上主導(dǎo)處置能力更為增強(qiáng)，對群眾力量在人員舉措上的過度依賴情況也有所改變，政府機(jī)構(gòu)體系依自身構(gòu)造自主運(yùn)轉(zhuǎn)的能力更為增強(qiáng)。但相應(yīng)轉(zhuǎn)變在群眾路線為政治領(lǐng)袖所徹底堅(jiān)持的政治情境下，也被視為有“脫離群眾”“執(zhí)行資產(chǎn)階級反動路線”[11]的苗頭，而在后來被矯枉過正地發(fā)展至文革時(shí)期的群眾專政。

（二）文革時(shí)期：群眾專政的社會治安防控工作思路

文革時(shí)期，新中國成立初期確立起來的治安防控工作體系和工作原則被嚴(yán)重破壞，社會治安工作進(jìn)入群眾專政構(gòu)想下的軍管模式。這一時(shí)期，由于黨的八大宣布社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民內(nèi)部矛盾，所以，堅(jiān)持民主集中制，堅(jiān)持群眾路線，開展批評和自我批評，被確立為解決人民內(nèi)部矛盾最好的方法。落實(shí)到實(shí)踐層面，就是用討論、說理，也即讓群眾講話的民主的方法。[12]20。

這種通過民主集中制體現(xiàn)出來的群眾路線，在實(shí)施中因?yàn)檫^于追求群眾專政之內(nèi)容和形式、過程和結(jié)果的統(tǒng)一，而導(dǎo)致一種主張專政應(yīng)該是群眾的專政，而非政府和其他專政機(jī)關(guān)的專政的認(rèn)識傾向，也因此，公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等作為專政工具，在當(dāng)時(shí)的人民民主專政的政治實(shí)踐中的作用被削弱，群眾路線成為更為主要的社會治安防控工作思路和機(jī)制。[12]26。

受這種對群眾路線的過度堅(jiān)持，以及相應(yīng)的政治實(shí)踐中直接民主進(jìn)路影響，有了“文革”的發(fā)動，以及文革中的“砸爛公檢法”運(yùn)動。根據(jù)1967年1月13日中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于無產(chǎn)階級文化大革命中加強(qiáng)公安工作的若干規(guī)定》，以及1968年12月11日，由最高人民檢察院軍代表、最高人民法院軍代表、內(nèi)務(wù)部軍代表和公安部領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合提出的《關(guān)于撤消高檢院、內(nèi)務(wù)部、內(nèi)務(wù)辦三個單位，公安部、高法院留下少數(shù)人的請求報(bào)告》，檢察院被撤銷，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由公安機(jī)關(guān)行使[13]，公安機(jī)關(guān)從上到下實(shí)行軍管，集偵查、檢察和審判職權(quán)為一體，并在“革命群眾”協(xié)助和監(jiān)督下履行職責(zé)。至此，新中國成立初期確立起來的社會治安防控工作體系實(shí)際上被毀壞。

文革時(shí)期的群眾專政和砸爛公檢法交由軍管的做法，誠如1981年黨的十一屆六中全會通過《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》所言，“名義上是直接依靠群眾，實(shí)際上既脫離了黨的組織，又脫離了廣大群眾”。由于未能充分尊重公權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，未能對中國的政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和群眾的民主素養(yǎng)、實(shí)踐能力等有充分的認(rèn)識和準(zhǔn)確的判斷，未能充分重視憲法法律在國家治理中的不可或缺性，其結(jié)果就只能是“造成嚴(yán)重的混亂、破壞和倒退”[10]。當(dāng)時(shí)這種取徑群眾的直接民主追求，是要調(diào)動更多的人直接參與政治決策和政治生活，以此來爭取人民群眾民主權(quán)利的實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。但是正如自由要通過限制部分自由來實(shí)現(xiàn)，法律也不應(yīng)該被看作是和自由相對的奴役而毋寧是拯救[14]，民主的實(shí)現(xiàn)也未必就要通過人人參與直接決策的直接民主路徑，在民主愿望、民主熱情均具備，而民主思維尚被革命思維所籠罩，任何超越法律的努力都難以避免超越現(xiàn)實(shí)的理想主義，更“不可避免地給一些投機(jī)分子、野心分子、陰謀分子以可乘之機(jī)”[10]，以民主為目標(biāo)的群眾專政，也越發(fā)遠(yuǎn)離民主，只剩下專政。

三、改革開放以來社會治安綜合治理的社會治安防控工作思路和原則

（一）改革開放初期的社會治安形勢

改革開放初期，十年動亂剛剛結(jié)束，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)一個向好的態(tài)勢。但社會轉(zhuǎn)軌期，必然要經(jīng)歷新制度和舊制度交替、新行為和舊習(xí)慣共存的狀態(tài)，也難以避免這種狀態(tài)下的制度沖突、規(guī)范漏洞、陳規(guī)難破、舊習(xí)難改、行為放縱、行為失范以及新生行為無所依歸等諸多狀況，因此而引發(fā)的社會治安問題也在所難免。20世紀(jì)70年代末80年代初，我國違法犯罪呈現(xiàn)一個高發(fā)的態(tài)勢[15]，對內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)、對外開放國門，新舊秩序交替過程中伴生著許多社會不穩(wěn)定因素。封閉環(huán)境下相對保守的觀念和行為模式，受到西方世界開化自由風(fēng)氣的沖擊和影響，引發(fā)風(fēng)化方面犯罪的激增；對外交往和交流的增多給境外勢力的滲透破壞顛覆活動以可乘之機(jī)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來的人口流動增多，給社會帶來很多新的不穩(wěn)定因素；經(jīng)濟(jì)體制改革過程中的制度缺位以及社會評價(jià)體系的轉(zhuǎn)軌，引發(fā)貪污、受賄、走私、詐騙、偷稅抗稅、盜竊、社會安全等方面的犯罪增多；很多青少年文革期間未能接受系統(tǒng)教育、改革開放之后又面臨自主擇業(yè)難題，價(jià)值世界轉(zhuǎn)變帶來的觀念迷茫和社會環(huán)境變化帶來的生存問題，在社會劇烈變化和多元文化的沖擊下，導(dǎo)致青少年犯罪問題嚴(yán)重。

為盡快穩(wěn)定社會秩序，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，1983年中央做出了“嚴(yán)打”的決定。1983年7月19日，鄧小平向時(shí)任公安部部長的劉復(fù)之指出：“對于當(dāng)前的各種嚴(yán)重刑事犯罪要嚴(yán)厲打擊，判決和執(zhí)行，要從重，從快；嚴(yán)打就是要加強(qiáng)黨的專政力量，這就是專政?！盵16]這種把黨的領(lǐng)導(dǎo)和刑事政策相結(jié)合，把政和法相結(jié)合、先政后法的工作方式，既體現(xiàn)了新中國成立初期黨的領(lǐng)導(dǎo)和專門工作相結(jié)合的社會治安工作思路的影響，又顯露出改革開放初期民主法制探索階段法律手段之運(yùn)用尚未成熟的狀況，以及法即刑、非嚴(yán)刑峻法不足以治亂的傳統(tǒng)法律觀念依然留存，還帶有革命思維影響下尋求快速徹底解決問題的思維慣性等；各種因素相結(jié)合相應(yīng)影響著疾風(fēng)暴雨般的鎮(zhèn)壓打擊式的治安工作思路表現(xiàn)明顯。這種為一時(shí)權(quán)宜的傳統(tǒng)刑事政策，雖然在階段性維護(hù)社會穩(wěn)定方面具有明顯效果，但由于缺乏對社會秩序調(diào)整的持久長效機(jī)制，因而不能從根源上起到犯罪預(yù)防和控制效果，且會反彈起社會公眾對政府嚴(yán)苛的負(fù)面情緒。或許是對這一點(diǎn)有所認(rèn)識，中央在開展“嚴(yán)打”的前后，也在相應(yīng)探尋適應(yīng)新形勢的、可促進(jìn)社會長治久安的社會治安工作思路。

（二）群防群治、專群結(jié)合工作思路遇到的困難與阻礙

面對社會治安領(lǐng)域存在的新情況新問題，已有的新中國成立初期群防群治、專群結(jié)合的工作思路和原則，因?yàn)樯鐣镔|(zhì)生活條件的變化，已經(jīng)不能完全發(fā)揮作用。究其原因，或在于：

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。新中國成立初期的社會治安工作模式需要黨對各方面工作的全面和絕對領(lǐng)導(dǎo)。新中國成立初期基于黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民奪取全國政權(quán)這一偉大歷史成就和歷史經(jīng)驗(yàn)，黨作為全國政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在社會主義革命和建設(shè)時(shí)期，依然保持著全面領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政方式。而改革開放后，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式隨歷史階段和發(fā)展形勢的轉(zhuǎn)變而相應(yīng)發(fā)生變化。黨的十一屆三中全會就提出“應(yīng)該在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)之下，認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象，實(shí)行分級分工分人負(fù)責(zé)，加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和管理人員的權(quán)限和責(zé)任”[17]。黨的十二大報(bào)告指出：“黨不是向群眾發(fā)號施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織。黨當(dāng)然要對各方面的工作和各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，而這種領(lǐng)導(dǎo)要充分有效，就必須熟悉業(yè)務(wù)，結(jié)合業(yè)務(wù)進(jìn)行。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，是對于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮。黨不應(yīng)當(dāng)包辦代替它們的工作?！盵18]黨的十三大為了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下“更好地發(fā)展社會生產(chǎn)力”，解決具體領(lǐng)導(dǎo)制度、組織形式和工作方式上存在的“權(quán)力過分集中，官僚主義嚴(yán)重，封建主義影響遠(yuǎn)未肅清”等缺陷，提出要實(shí)行政治體制改革，實(shí)行黨政分開，提出要“改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”[19]。隨著這一時(shí)期的黨政分開，黨不再包辦代替政府和企事業(yè)單位的具體業(yè)務(wù)，而相應(yīng)加強(qiáng)各具體業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和管理人員的權(quán)限和責(zé)任。這就使新中國成立初期確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)和專門工作相結(jié)合，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)下專門工作和群眾路線相結(jié)合的社會治安工作思路和原則，失去其有力的制度支撐，各級黨委難以有效調(diào)動各專門機(jī)關(guān)，也難以有效發(fā)動群眾，難以把專門工作和群眾有效結(jié)合，從而使新中國成立初期確立的群防群治、專群結(jié)合的社會治安工作思路和原則難以有效發(fā)揮作用。

其次，基層群眾自治組織的組織構(gòu)造、運(yùn)行模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。新中國成立初期的社會治安工作模式需要堅(jiān)實(shí)有力的群眾自治組織支持。新中國成立初期建立的治安保衛(wèi)委員會、農(nóng)民代表會議、農(nóng)民協(xié)會、城市街道居民委員會、居民小組等群眾性自治組織，在鎮(zhèn)壓反革命、宣傳政府政策、反映群眾意見等方面發(fā)揮了非常重要的作用，是通過貫徹群眾路線而實(shí)現(xiàn)政權(quán)的穩(wěn)固、人民民主的推進(jìn)、社會主義改造的實(shí)現(xiàn)等目標(biāo)的非常重要的組織載體。改革開放后，隨著1978年黨的十一屆三中全會確定要搞活經(jīng)濟(jì)、1984年黨的十二屆三中全會提出要發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)、1992年黨的十四大提出要發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及相應(yīng)的戶籍身份制度所固化的人口分布狀態(tài)被打破。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，使得農(nóng)村剩余勞動力增多；而城市經(jīng)濟(jì)的全面高漲發(fā)展態(tài)勢，需要更多的勞動力。從而導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)之間、不同城市之間的人口流動加劇，有的農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)“空心化”狀況。順應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這一現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)制度，并及時(shí)應(yīng)對人民公社制度廢止后農(nóng)村社會管理的真空狀態(tài)，村委會這一農(nóng)村村民自治的組織機(jī)構(gòu)相應(yīng)建立。但村委會作為農(nóng)村群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)，在公權(quán)力支持體系相對減弱的狀況下，在社會治安防控的力度和效果上不如從前。1980年重新恢復(fù)實(shí)施的治安保衛(wèi)委員會制度，又尚未完成適應(yīng)新的政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的改革再造，城鄉(xiāng)治安保衛(wèi)委員會組織不健全、人員缺少、制度不完善、資金缺乏的狀況非常嚴(yán)重[20]。雖然通過黨的領(lǐng)導(dǎo)而貫徹下去的國家權(quán)力一直都在基層社會自治實(shí)踐中滲透并發(fā)揮影響，但由于這一時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)從全面絕對領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樗枷胝晤I(lǐng)導(dǎo)，使得新中國成立初期的基層群眾自治組織有效發(fā)揮作用的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治條件、社會環(huán)境、制度基礎(chǔ)受到削弱，基層群眾自治組織難以像新中國成立初期那樣有效發(fā)揮社會治安工作的橋梁和紐帶作用，難以直接服務(wù)和服從于政府主導(dǎo)的工作目標(biāo)任務(wù)。

再次，專門機(jī)構(gòu)的組織體系、工作制度、業(yè)務(wù)能力有了極大提高。新中國成立初期之所以采取專門機(jī)關(guān)和群眾路線相結(jié)合的社會治安工作思路，除了要實(shí)踐人民民主專政的政治構(gòu)想，把黨在革命時(shí)期就加以宣傳、實(shí)踐并取得成功經(jīng)驗(yàn)的群眾路線，轉(zhuǎn)化為國家治理層面的政治實(shí)踐之外，還有當(dāng)時(shí)國家初建，各方面制度、機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)能力均不健全的因素。在專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)工作力量、工作能力尚不具備，不足以應(yīng)對新中國成立初期嚴(yán)峻的社會治安形勢的情況下，借助群眾力量，將專門工作和群眾路線相結(jié)合，就是一條現(xiàn)實(shí)也切實(shí)可行的制度選擇。但改革開放以后，隨著民主法制進(jìn)程的推進(jìn)，以及經(jīng)過新中國成立之后30余年制度建設(shè)成敗經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)反思，我國國家機(jī)構(gòu)體系、專門工作部門設(shè)置與分工、人員機(jī)構(gòu)編制等都逐步健全規(guī)范，相應(yīng)的工作方式方法也日漸成熟，專業(yè)化程度有了明顯的提高。專業(yè)化技術(shù)化水平的提高，也使得社會治安工作對群眾直接行動的依賴減弱，相應(yīng)助推著社會治安工作從專群結(jié)合思路向?qū)I(yè)化模式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

（三）社會治安綜合治理工作思路的確立

不過，專業(yè)化模式在實(shí)施中隨著社會的繼續(xù)發(fā)展也遇到新的情況和問題。改革開放后，我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制和社會生活方方面面都發(fā)生了深刻的變化，相應(yīng)領(lǐng)域在制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期因各種不適應(yīng)、不穩(wěn)定因素而導(dǎo)致的違法犯罪行為也呈階段性增長趨勢。同時(shí)，隨著社會的開放進(jìn)步，社會生活形態(tài)更加多元化，導(dǎo)致相應(yīng)的犯罪種類也更加多樣化，犯罪行為、手段也更為復(fù)雜化。并在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心作為政治發(fā)展目標(biāo)確立下來之后，社會各方面的經(jīng)濟(jì)活動都隨之增多，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法犯罪行為不僅相應(yīng)增多，且在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各方面都產(chǎn)生負(fù)面的影響，相互之間呈現(xiàn)溝通聯(lián)動、相互關(guān)聯(lián)的復(fù)雜化形態(tài)。加以，對當(dāng)時(shí)比較突出的青少年犯罪，在單位、學(xué)校作為當(dāng)時(shí)承擔(dān)社會組織管理職能的重要社會單元的情況下，處置上也需要綜合學(xué)校、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、街道、鄉(xiāng)村等各方面的力量協(xié)同解決。由此，犯罪現(xiàn)象的復(fù)雜多樣且相互關(guān)聯(lián)的態(tài)勢，也決定著相應(yīng)的處理方式手段也要多樣化系統(tǒng)化，單靠專門機(jī)關(guān)單兵作戰(zhàn)難以有效解決問題。這種社會治安防控工作的專業(yè)化工作模式也需要做以否定之否定式的發(fā)展完善，尋求群眾直接行動機(jī)制的輔助和支持。

由此，“綜合治理”的必要性和理念逐漸浮出水面，也即既需要充分運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等各種手段，又需要依靠黨委、政府、各人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、群眾組織和公民個人等作為治理主體和參與力量，多策并舉、綜合施治。而要使這些力量能有機(jī)整合起來，能夠系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)用各種整治手段，形成跨部門協(xié)作、多環(huán)節(jié)聯(lián)動的工作機(jī)制，增強(qiáng)社會治安工作的整體合力，就需要一個強(qiáng)有力的，可以有效集中各方力量和各種手段，形成統(tǒng)一意志和行動的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌部門。綜觀中國的政治體制和國家結(jié)構(gòu)體系，可以勝任這一集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的機(jī)關(guān)，無疑就是黨委。由此，在現(xiàn)實(shí)必要性的催動下，并以馬克思關(guān)于“政治、法律、哲學(xué)、宗教、文學(xué)、藝術(shù)等的發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的。但是它們又都互相影響并對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生影響”之論斷，以及鄧小平關(guān)于“為了建設(shè)現(xiàn)代化的社會主義強(qiáng)國，任務(wù)很多，需要做的事情很多，各種任務(wù)之間又有相互依存的關(guān)系，如像經(jīng)濟(jì)與教育、科學(xué)，經(jīng)濟(jì)與政治、法律等等，都有相互依存的關(guān)系，不能顧此失彼”的講話作為理論依據(jù)[3]80,88，社會治安綜合治理的制度設(shè)想和相應(yīng)實(shí)踐逐步展開。

以1979年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的中宣部等單位《關(guān)于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報(bào)告》為初步探索，1981年中共中央轉(zhuǎn)批的中央政法委《京、津、滬、穗、漢五大城市治安座談會紀(jì)要》提出“綜合治理”概念為正式起步，1982年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》、1983年中共中央《關(guān)于嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動的決定》、1984年中共中央批轉(zhuǎn)中央政法委《關(guān)于嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動第一戰(zhàn)役總結(jié)和第二戰(zhàn)役部署的報(bào)告》等一系列文件，明確了社會治安綜合治理方針、內(nèi)容、舉措及具體實(shí)踐，社會治安綜合治理工作制度初步確立起來。1989年全國政法工作會議提出，社會治安綜合治理工作由各級黨委負(fù)責(zé)，黨委、政府都要有一位負(fù)責(zé)同志分管這項(xiàng)工作[21]。1991年全國人大常委會作出《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，用法律的形式確認(rèn)社會治安綜合治理是解決我國社會治安問題的根本途徑。其工作模式是由中央社會治安綜合治理委員會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，中央綜治辦（與中央政法委合署辦公）負(fù)責(zé)日常事務(wù)，各級人民政府統(tǒng)一組織實(shí)施，各部門、各方面齊抓共管，積極參與，并要求必須發(fā)動和依靠廣大人民群眾，通過建立群眾性自防自治的治安保衛(wèi)組織，開展各種形式的治安防范活動和警民聯(lián)防活動。但鑒于群眾性自治組織在改革開放后一定時(shí)期內(nèi)的工作開展困境，社會治安綜合治理工作所呈現(xiàn)的仍然是專業(yè)化為主的工作模式，只是較為側(cè)重于各專業(yè)部門之間的協(xié)作共管。

（四）社會治安綜合治理工作遇到的新情況新發(fā)展

近年來，隨著信息社會的飛速發(fā)展，社會力量因?yàn)閷π畔@取和占有能力的提高，而在社會事務(wù)處理上的參與愿望和能力也日趨增強(qiáng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)也從政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展到全面領(lǐng)導(dǎo)階段。這種轉(zhuǎn)變，一方面固然是黨中央決策思路的轉(zhuǎn)變，有集中力量辦大事，增強(qiáng)國際競爭力，促進(jìn)國家安全等考慮；另一方面，也是順應(yīng)制度更迭發(fā)展的現(xiàn)實(shí)形勢和歷史邏輯，需要通過強(qiáng)有力的黨的領(lǐng)導(dǎo)來有效調(diào)動和組織社會力量，促成社會治理的合力；再有，也是需要以此來密切黨和群眾的聯(lián)系，在強(qiáng)調(diào)和維護(hù)群眾路線這一黨的根本生命線的過程中，增強(qiáng)和鞏固黨執(zhí)政的基礎(chǔ)。因而需要通過諸如2013年的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動、2019年“不忘初心、牢記使命”主題教育活動等，來堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，以便在信息化促成的社會多元治理格局之現(xiàn)實(shí)形勢面前，可以有效把黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線更加有機(jī)結(jié)合起來，占據(jù)信息時(shí)代國家和社會治理的主導(dǎo)權(quán)。正是基于此，社會治安綜合治理工作體制雖然依然存在，但相應(yīng)的工作機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了改變。體現(xiàn)在，一方面，通過2018年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，原來由各部門協(xié)同參與組成并與中央政法委合署辦公的綜治委被撤銷，相應(yīng)職能直接由中央政法委行使；另一方面，為了給群眾參與社會治理創(chuàng)造條件，健全完善了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，搭建政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性基層社會治理新格局。由此，在新形勢下，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面加強(qiáng)，以及信息社會帶來的政府職能從管理向治理轉(zhuǎn)型，及政府相應(yīng)的通過放管服改革來實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放、優(yōu)化服務(wù)等必要舉措的實(shí)施，加以群眾因信息社會而帶動的社會參與能力和參與愿望的增強(qiáng)，社會治安防控體系也需要在原有模式基礎(chǔ)上加以相應(yīng)的完善，“專群結(jié)合、群防群治”這一經(jīng)過歷史檢驗(yàn)的制度方案在黨的十九屆四中全會決定中再次被突出強(qiáng)調(diào)，為社會治安綜合治理工作確立了新的工作原則和實(shí)踐方案。社會治安工作也進(jìn)入新的歷史階段，適應(yīng)社會治理的整體工作格局，在服務(wù)型政府建設(shè)和對社會力量積極性的充分調(diào)動下，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的中國特色社會主義制度語境下，社會治安工作也進(jìn)入其“專業(yè)化+社會化”的工作軌道。

四、結(jié)語：我國社會治安防控工作思路的發(fā)展演變軌跡

從以上制度發(fā)展歷程，可以看出，制度的發(fā)展，決策思路和現(xiàn)實(shí)形勢相互作用、共同產(chǎn)生影響，并呈現(xiàn)此消彼長的螺旋式上升趨勢?？傮w上，新中國成立初期，基于對革命時(shí)期經(jīng)過檢驗(yàn)的群眾路線這一成功經(jīng)驗(yàn)的信賴，為了穩(wěn)固政權(quán)、促進(jìn)人民民主，并受政府人力不足、制度初建等因素限制，確立的是群防群治、專門工作和群眾路線相結(jié)合的社會治安防控工作思路和原則。1956年社會主義改造完成之后，政府建制逐步健全，雖然宗旨使命上依然堅(jiān)守群眾路線，但在專業(yè)人員力量和工作開展上政府的自主性增強(qiáng)，對群眾的依賴相對減低。但權(quán)力所固有的主導(dǎo)性運(yùn)行態(tài)勢及其不可避免會產(chǎn)生的自主支配控制傾向，也會助長權(quán)力的獨(dú)斷，因而在政治權(quán)力主導(dǎo)性行使和運(yùn)行中難以避免會出現(xiàn)一定的脫離群眾的苗頭和傾向。也因而有了反右傾活動，打倒當(dāng)權(quán)派。隨之而來的文化大革命是把這一活動更趨近于極端化，所導(dǎo)致的群眾專政之下的直接民主實(shí)踐，因?yàn)橛秀Ｃ裰髟趯?shí)現(xiàn)方式上的自身規(guī)律，而與初衷背道而馳，走向非民主。但新中國成立初期確立的社會治安工作思路和原則，雖然歷經(jīng)輾轉(zhuǎn)，但經(jīng)過歷史的和實(shí)踐的檢驗(yàn)，整體制度框架依然被沿用。1952年6月頒布的《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》是目前仍然全文有效的制度依據(jù)。改革開放之后的很長一段時(shí)間，社會治安防控工作的基本制度格局雖然未曾改變，但適應(yīng)社會的發(fā)展，社會治安形勢發(fā)生了變化，配套制度亦發(fā)生相應(yīng)變更，決定著新中國成立初期的社會治安工作思路和原則也需要與時(shí)俱進(jìn)，做相應(yīng)方向和舉措上的細(xì)微調(diào)整。于是，適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)生變化，專門機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)能力水平的極大提升，基層群眾自治組織工作開展的現(xiàn)實(shí)處境，以及更主要的，社會矛盾類型和形態(tài)的歷史性發(fā)展與轉(zhuǎn)變，社會治安工作也從專門工作和群眾路線相結(jié)合的工作思路，發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化的工作模式。這種以專業(yè)化為具體支撐的社會治安綜合治理工作思路，在制度設(shè)計(jì)上雖然適應(yīng)當(dāng)時(shí)形勢而有所調(diào)整，但總體的設(shè)想和思路并未跳出新中國成立之初確立堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和專門工作相結(jié)合、專門工作和群眾路線相結(jié)合的思路和格局。不過，相應(yīng)制度設(shè)計(jì)在具體實(shí)施環(huán)節(jié)，由于黨政分開改革帶來的黨的領(lǐng)導(dǎo)方式相對弱化，以及因此而造成的對群眾力量的動員和組織能力相對減弱，在實(shí)踐中必然呈現(xiàn)以部門協(xié)作為主的專業(yè)化工作模式。這種專業(yè)化的工作模式，在發(fā)展運(yùn)行中，因?yàn)楣珯?quán)力必然帶有的異化趨向，也會在權(quán)力的行使中有脫離群眾的危險(xiǎn)，從而制度設(shè)計(jì)雖然有治理走向上的耐心審慎、平和調(diào)處、從容理性探索的意圖，但實(shí)踐中不可避免呈現(xiàn)一種管制的傾向。這種模式在當(dāng)前階段，隨著全球化和信息社會的發(fā)展，社會參與能力和愿望的提高，又遇到集體行動困境和決策資源占有優(yōu)勢上的競爭等問題，所以，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度語境內(nèi)，為提高政府在社會治理上的主導(dǎo)優(yōu)勢和公信力，推動著相應(yīng)工作從專業(yè)化模式向?qū)I(yè)化+社會化模式轉(zhuǎn)變，從管制模式向服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。但究其實(shí)，群防群治、專群結(jié)合的社會治安工作思路和原則，在新中國成立以來的制度實(shí)踐中，一直作為恒定而根本的路線選擇。即便適應(yīng)不同階段制度語境之轉(zhuǎn)換，而有表現(xiàn)樣態(tài)之不同，但發(fā)動群眾、密切聯(lián)系群眾、依靠群眾、為了群眾之制度內(nèi)涵和本旨、初心和使命一直未變，并始終保持著生機(jī)和活力。