金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與我國(guó)融資租賃業(yè)監(jiān)管模式重構(gòu)

史燕平，王海軍

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，北京 100029）

深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央在全面分析國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展形勢(shì)、系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)多年來(lái)金融改革發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上做出的重大戰(zhàn)略部署，為我國(guó)金融市場(chǎng)的功能、業(yè)態(tài)、產(chǎn)品和工具等的創(chuàng)新和發(fā)展指明了方向。我國(guó)融資租賃業(yè)是在20世紀(jì)80年代基于利用外資需要產(chǎn)生并逐步發(fā)展起來(lái)的新興業(yè)態(tài)，近年來(lái)在金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推動(dòng)下規(guī)模不斷擴(kuò)大，發(fā)展質(zhì)量和速度得到顯著提升。同時(shí)，由于我國(guó)融資租賃業(yè)相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家起步較晚，發(fā)展尚不成熟，監(jiān)管模式和制度仍不健全，監(jiān)管科學(xué)性和有效性有待進(jìn)一步提升，很大程度上制約了行業(yè)的健康發(fā)展，進(jìn)而影響了行業(yè)在金融供給側(cè)改革中發(fā)揮應(yīng)有的功能。2017年，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議決定將商務(wù)部承擔(dān)的融資租賃公司等規(guī)則制定職責(zé)劃入中國(guó)銀監(jiān)會(huì)（現(xiàn)為中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)），確立了中國(guó)銀監(jiān)會(huì)（現(xiàn)為中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)）制定規(guī)則，地方金融監(jiān)管部門具體實(shí)施監(jiān)管的新型監(jiān)管架構(gòu)。日前，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)制定了《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）。為了使我國(guó)融資租賃業(yè)更好地適應(yīng)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，本文對(duì)融資租賃業(yè)發(fā)展及其監(jiān)管模式面臨的主要問(wèn)題和發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)做了較為系統(tǒng)的研究，提出了我國(guó)應(yīng)該采取的監(jiān)管理念和模式，并對(duì)《暫行辦法》做出簡(jiǎn)要評(píng)論。

一、金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)融資租賃監(jiān)管提出新的要求

融資租賃業(yè)監(jiān)管一般是指政府有關(guān)部門為了公共利益對(duì)融資租賃主體、行為、稅務(wù)、會(huì)計(jì)、設(shè)備資產(chǎn)等方面的全面監(jiān)管，涉及到金融監(jiān)管部門、稅務(wù)監(jiān)管部門、會(huì)計(jì)監(jiān)管部門等多個(gè)政府機(jī)構(gòu)。根據(jù)研究需要，本文所指的融資租賃業(yè)監(jiān)管是狹義的監(jiān)管，即金融監(jiān)管部門基于促進(jìn)發(fā)展和防范風(fēng)險(xiǎn)需要，對(duì)融資租賃主體和行為的監(jiān)督管理。深化金融供給側(cè)改革離不開融資租賃業(yè)的健康發(fā)展，科學(xué)的監(jiān)管模式是融資租賃業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必要前提和有力保障。沒(méi)有適合的監(jiān)管模式，就不會(huì)有融資租賃業(yè)的健康發(fā)展，更不可能在金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮應(yīng)有的作用。融資租賃是我國(guó)新興的金融業(yè)態(tài)，其發(fā)展和監(jiān)管必須要納入到金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略中去定位和謀劃，服務(wù)改革的目標(biāo)和需求。

1.金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要內(nèi)容

進(jìn)行金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要重點(diǎn)把握3個(gè)方面。首先是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，最大限度發(fā)揮服務(wù)功能，既要服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，又要服務(wù)人民生活。當(dāng)前，最重要的任務(wù)是優(yōu)化金融體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，完善機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)和產(chǎn)品體系[1]。其次是防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。這是金融工作和金融發(fā)展必須堅(jiān)守的底線和必須完成的任務(wù)。沒(méi)有金融體系的安全穩(wěn)定，就沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。第三是深化金融改革開放。要不斷根據(jù)全球經(jīng)濟(jì)和金融形勢(shì)的變化以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，深化金融領(lǐng)域改革開放。堅(jiān)持宏觀審慎監(jiān)管和微觀行為監(jiān)管相結(jié)合，機(jī)構(gòu)監(jiān)管、產(chǎn)品監(jiān)管和功能監(jiān)管相統(tǒng)一。積極探索準(zhǔn)入審批、經(jīng)營(yíng)監(jiān)管等行政執(zhí)法方面的改革。全面推進(jìn)金融業(yè)的對(duì)內(nèi)和對(duì)外開放，既要引進(jìn)來(lái)，也要走出去，在擴(kuò)大開放中提高對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理的參與能力、競(jìng)爭(zhēng)能力和防控風(fēng)險(xiǎn)能力。

2.發(fā)展融資租賃業(yè)是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求

金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要是針對(duì)我國(guó)金融業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期存在的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)理念、創(chuàng)新能力、服務(wù)水平等方面的諸多問(wèn)題提出的，重點(diǎn)是要著力解決金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間循環(huán)不暢、金融體系內(nèi)部短期資金供給與長(zhǎng)期資金需求之間期限錯(cuò)配、債務(wù)性高成本資金供給過(guò)剩與權(quán)益性資本形成不足之間的權(quán)益錯(cuò)配、國(guó)有企業(yè)大型民企資金供給過(guò)剩與廣大中小微企業(yè)供給不足之間的服務(wù)錯(cuò)配等方面的結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題[2]。融資租賃業(yè)在解決這些問(wèn)題方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必要的、獨(dú)特的、不可替代的金融業(yè)態(tài)。第一，融資租賃本意是以設(shè)備資產(chǎn)融資為主營(yíng)業(yè)務(wù)的新興金融業(yè)態(tài)，交易載體是新設(shè)備資產(chǎn)，構(gòu)建的是一種“從貨幣資金到新設(shè)備資產(chǎn)再到貨幣資金償還”的與實(shí)體經(jīng)濟(jì)直接相連的金融運(yùn)行模式，不同于銀行信貸等單純的“從貨幣貸出到貨幣償還”的傳統(tǒng)資金運(yùn)行模式。這種運(yùn)行模式直接服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的設(shè)備資產(chǎn)融資需求，融資與融物相結(jié)合的特征能夠更加有效地實(shí)現(xiàn)資金和設(shè)備的對(duì)接，避免金融“脫實(shí)向虛”。第二，融資租賃是以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的個(gè)性化、差異化、定制化金融產(chǎn)品，其發(fā)展不僅可以豐富我國(guó)金融產(chǎn)品體系，而且在解決期限錯(cuò)配、權(quán)益錯(cuò)配、服務(wù)對(duì)象失衡等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在服務(wù)先進(jìn)制造業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)“三農(nóng)”，特別是中小微企業(yè)設(shè)備融資方面發(fā)揮著不可替代的作用。一是可以實(shí)現(xiàn)新設(shè)備資產(chǎn)銷售所需金融工具的最優(yōu)化問(wèn)題。對(duì)設(shè)備廠家而言現(xiàn)金回流慢、增加負(fù)債和風(fēng)險(xiǎn)管理壓力，嚴(yán)重影響裝備制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和健康發(fā)展，對(duì)下游客戶而言，期限短，無(wú)法滿足下游用戶資本貨物的融資時(shí)間需求。而融資租賃工具，實(shí)現(xiàn)了融資租賃機(jī)構(gòu)代替設(shè)備采購(gòu)用戶付款，解決了廠家的財(cái)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理壓力，同時(shí)為采購(gòu)客戶提供了中長(zhǎng)期資金融通，滿足了資本貨物融資期限需要。當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施“中國(guó)制造2025”，而從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，裝備制造業(yè)的現(xiàn)代化過(guò)程，離不開融資租賃這種現(xiàn)代銷售金融模式的支持。二是可以有效解決中小微企業(yè)設(shè)備投資的融資難?？萍夹托∥⑵髽I(yè)項(xiàng)目雖具有較高收益率和成長(zhǎng)性，但存在信息不對(duì)稱問(wèn)題，信息透明度不高，失敗率較高，自身風(fēng)險(xiǎn)較大，投資吸引力不足[3]。由于融資租賃交易是以設(shè)備資產(chǎn)作為信用保障的基礎(chǔ)，有效地克服了中小微企業(yè)在以銀行為主的金融體系下，因缺乏擔(dān)保無(wú)法獲得長(zhǎng)期資金的難題。根據(jù)世界銀行下屬國(guó)際金融公司統(tǒng)計(jì)，世界上約70%的中小企業(yè)設(shè)備投資是通過(guò)融資租賃方式完成的。第三，融資租賃是我國(guó)現(xiàn)有金融體系風(fēng)險(xiǎn)管理手段的巨大突破與創(chuàng)新。融資租賃有效解決了我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與間接融資風(fēng)險(xiǎn)管控之間的矛盾與沖突。在以銀行等金融機(jī)構(gòu)為主的金融體系中，多把擔(dān)保強(qiáng)弱作為信用風(fēng)險(xiǎn)管理的主要手段，而在新設(shè)備資產(chǎn)融資租賃交易模式下，機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向把關(guān)注承租企業(yè)使用設(shè)備而產(chǎn)生的現(xiàn)金流以及承租人違約時(shí)租賃資產(chǎn)的取回和處置作為風(fēng)險(xiǎn)管理的工具。在我國(guó)過(guò)去10年的融資租賃發(fā)展過(guò)程中，重型卡車和建筑施工機(jī)械融資租賃就非常充分地體現(xiàn)了上述特征，總之，發(fā)展融資租賃業(yè)，既是我國(guó)深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求，也是重點(diǎn)和方向。

3.金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)我國(guó)融資租賃業(yè)監(jiān)管模式變革提出新的要求

根據(jù)中央的部署，未來(lái)金融改革將重點(diǎn)圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)和深化金融改革開放3個(gè)方面展開。融資租賃業(yè)是直接服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的新興金融業(yè)態(tài)，在金融改革中具有不可替代的作用。對(duì)于融資租賃業(yè)而言，深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，核心就是處理好行業(yè)應(yīng)該“怎樣發(fā)展”與“如何監(jiān)管”的關(guān)系，以更科學(xué)的監(jiān)管促進(jìn)行業(yè)更健康的發(fā)展。第一，監(jiān)管理念認(rèn)識(shí)要提升。作為融資與融物相結(jié)合的新的機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品，融資租賃完全不同于以貨幣為載體的信貸工具，也不同于傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)租賃，需要重新構(gòu)建與之相適應(yīng)的監(jiān)管模式。只有認(rèn)清其特殊金融產(chǎn)品的屬性，才能明確監(jiān)管目標(biāo)和定位，才能處理好監(jiān)管與發(fā)展的關(guān)系，才能提高監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。國(guó)家將融資租賃的監(jiān)管主體由商務(wù)部調(diào)整為銀保監(jiān)會(huì)和地方金融監(jiān)管部門，應(yīng)是對(duì)融資租賃金融屬性認(rèn)識(shí)的深化，也是向科學(xué)監(jiān)管邁出的第一步。第二，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本源要強(qiáng)化。融資租賃具有直接服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的天然優(yōu)勢(shì)，監(jiān)管模式應(yīng)當(dāng)注重引導(dǎo)和規(guī)范行業(yè)的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和發(fā)展方向，緊扣設(shè)備資產(chǎn)融資的核心，避免過(guò)去大量存在的類貸款和通道業(yè)務(wù)造成的脫實(shí)向虛現(xiàn)象。第三，防范風(fēng)險(xiǎn)的能力要加強(qiáng)。融資租賃是個(gè)新興的金融工具和金融業(yè)態(tài)，帶有明顯的金融創(chuàng)新屬性，而且發(fā)展速度迅猛，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)注重提升行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，避免過(guò)去由于業(yè)務(wù)集中和單一帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)集中暴露和擴(kuò)散。第四，推動(dòng)行業(yè)改革開放的力度要加大。深化金融改革開放是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，我國(guó)的融資租賃業(yè)在開放中產(chǎn)生，在改革中發(fā)展，未來(lái)要在進(jìn)一步的改革開放中壯大起來(lái)。監(jiān)管要注重引導(dǎo)行業(yè)深化改革開放，鼓勵(lì)產(chǎn)品和機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)行業(yè)向國(guó)際化發(fā)展。第五，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的措施要優(yōu)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，全國(guó)融資租賃企業(yè)超過(guò)了1.2萬(wàn)家，注冊(cè)資本金超過(guò)3萬(wàn)億元，合同余額超過(guò)6.6萬(wàn)億，業(yè)務(wù)總量約占全球23%，居世界第二位，滲透率達(dá)到了5%以上[4]。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)融資租賃業(yè)的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，設(shè)備滲透率仍然很低，量和質(zhì)都有很大提升空間，行業(yè)發(fā)展需要時(shí)間的積累、人才的積淀、政策的支持、環(huán)境的營(yíng)造。因此，通過(guò)優(yōu)化政策措施促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展也是監(jiān)管部門的重要任務(wù)。

二、當(dāng)前我國(guó)監(jiān)管模式難以適應(yīng)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要

監(jiān)管模式大致由監(jiān)管主體、監(jiān)管理念、監(jiān)管目標(biāo)與定位、監(jiān)管內(nèi)容、制度體系、措施手段等方面構(gòu)成。2017年，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議決定將商務(wù)部承擔(dān)的融資租賃公司等規(guī)則制定職責(zé)劃入中國(guó)銀監(jiān)會(huì)（現(xiàn)為中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)），初步建立了相對(duì)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)和監(jiān)管模式。同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)融資租賃業(yè)認(rèn)識(shí)的不足以及金融監(jiān)管力量和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，監(jiān)管模式存在著“錯(cuò)位”“缺位”“越位”等諸多問(wèn)題，嚴(yán)重制約了融資租賃業(yè)的健康發(fā)展，難以適應(yīng)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。

1.監(jiān)管理念相對(duì)滯后

監(jiān)管理念是決定監(jiān)管模式科學(xué)性和監(jiān)管有效性的前提和基礎(chǔ)。我國(guó)的融資租賃業(yè)是基于引進(jìn)外資和設(shè)備的需要而產(chǎn)生和發(fā)展的，一直沒(méi)有被作為新設(shè)備資產(chǎn)融資的新型金融工具加以認(rèn)識(shí)，監(jiān)管理念呈現(xiàn)相對(duì)滯后性。第一，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的理念滯后。對(duì)融資租賃作為服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的新的金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品的功能性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有把引導(dǎo)行業(yè)更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為監(jiān)管的價(jià)值目標(biāo)，甚至沒(méi)有將其列為金融行業(yè)，造成融資租賃業(yè)的功能沒(méi)有充分發(fā)揮。第二，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的理念滯后。重監(jiān)管，輕發(fā)展的思想普遍存在，監(jiān)管與發(fā)展的關(guān)系認(rèn)識(shí)不到位。在監(jiān)管中促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，也是監(jiān)管部門的重要任務(wù)。第三，風(fēng)險(xiǎn)管理的理念滯后。對(duì)融資租賃的金融屬性認(rèn)識(shí)不足，宏微觀審慎監(jiān)管的理念和模式相對(duì)弱化。第四，改革開放的理念滯后。面對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求，融資租賃業(yè)要在產(chǎn)品、服務(wù)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域等方面不斷改革創(chuàng)新。同時(shí)，融資租賃因利用外資和設(shè)備而生，又從外資租賃公司而興，具有天然外向性的特征和優(yōu)勢(shì)。未來(lái)應(yīng)當(dāng)更多地服務(wù)于先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品的引進(jìn)，更多地服務(wù)于國(guó)內(nèi)企業(yè)走出去?？傊?，金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，行業(yè)快速發(fā)展的趨勢(shì)與相對(duì)滯后的監(jiān)管理念之間的矛盾也將更加突出，未來(lái)如何在完善監(jiān)管模式、防范行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與促進(jìn)行業(yè)健康快速發(fā)展之間尋求發(fā)展的平衡點(diǎn)是監(jiān)管的重點(diǎn)。

2.服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的功能發(fā)揮不足

由于長(zhǎng)期以來(lái)“服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”的監(jiān)管目標(biāo)和方向不明確，造成了融資租賃業(yè)很大程度上脫實(shí)向虛，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)功能弱化。近年來(lái)，融資租賃業(yè)在交通運(yùn)輸、工程機(jī)械、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，在推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面發(fā)揮了重要作用。但是，相對(duì)于美國(guó)等西方國(guó)家的30%以上的滲透率水平，我國(guó)目前5%左右的滲透程度明顯落后，無(wú)法滿足供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)于新型金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、工具和功能的需求。最明顯的表現(xiàn)就是大部分融資租賃企業(yè)以類信貸和通道類業(yè)務(wù)為主，利用市場(chǎng)準(zhǔn)入和籌資優(yōu)勢(shì)，從事監(jiān)管套利行為，并未直接服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。究其原因，根本在于監(jiān)管定位模糊，聚焦本源的功能性監(jiān)管模式?jīng)]有確立。未來(lái)監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)是促進(jìn)租賃企業(yè)回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本源，強(qiáng)化設(shè)備融資的核心功能，推動(dòng)租賃業(yè)態(tài)從單一的類信貸業(yè)務(wù)向經(jīng)營(yíng)性租賃、設(shè)備金融、綜合產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈轉(zhuǎn)型，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在“三農(nóng)”、先進(jìn)制造、科技創(chuàng)新、中小企業(yè)發(fā)展等新領(lǐng)域，不斷創(chuàng)新產(chǎn)品和機(jī)制，發(fā)揮融資融物雙重功能，切實(shí)降低成本，發(fā)揮服務(wù)作用。

3.行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚

防范風(fēng)險(xiǎn)是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本要求，也是監(jiān)管的根本任務(wù)。由于監(jiān)管模式的不清晰，融資租賃行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚和暴露，這些風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：第一，經(jīng)營(yíng)形式單一。融資租賃公司普遍存在發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)定位不明確問(wèn)題，追求規(guī)模和速度的粗放型發(fā)展方式，資產(chǎn)管理能力弱、主業(yè)不突出、客戶集中度高、盈利結(jié)構(gòu)單一、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題突出，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。行業(yè)中超過(guò)80%為類信貸特征的售后回租業(yè)務(wù)，集中投向政府基建項(xiàng)目、房地產(chǎn)、同業(yè)合作等領(lǐng)域，租賃物虛化。第二，風(fēng)險(xiǎn)管控能力不足。目前，我國(guó)的融資租賃行業(yè)尚未形成追求資產(chǎn)質(zhì)量與風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式，租后管理弱，風(fēng)險(xiǎn)緩釋不足，投入不夠。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)管理手段方面，仍以租金管理為主，對(duì)租賃物、擔(dān)保人等風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施的要求和管理薄弱，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)難度大。部分企業(yè)存在風(fēng)控機(jī)制不健全、風(fēng)控能力弱、撥備計(jì)提少等問(wèn)題。第三，通道化、杠桿化嚴(yán)重。一部分央企、地方國(guó)企和上市公司成立的融資租賃公司通過(guò)與集團(tuán)內(nèi)其他企業(yè)開展關(guān)聯(lián)交易，虛構(gòu)租賃資產(chǎn)、虛假交付、套取銀行資金，為集團(tuán)自融服務(wù)，放大集團(tuán)杠桿。第四，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積聚。如大范圍承租人違約而導(dǎo)致租賃公司債權(quán)人和投資人受損，國(guó)際業(yè)務(wù)中的匯率風(fēng)險(xiǎn)，大規(guī)模資產(chǎn)貶值帶來(lái)的出租人風(fēng)險(xiǎn)等。

4.監(jiān)管基礎(chǔ)制度體系不夠健全

完善的監(jiān)管制度是監(jiān)管模式科學(xué)性的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)的融資租賃監(jiān)管制度體系尚不健全，難以適應(yīng)融資租賃業(yè)健康發(fā)展的需要。一般而言，融資租賃法律體系由監(jiān)管法、交易法、會(huì)計(jì)法、稅收法等構(gòu)成。交易法散見(jiàn)于新《民法典》的“物權(quán)”“合同”等編章，“合同”編對(duì)租賃物所有權(quán)登記、租賃物取回權(quán)、租賃物毀損滅失風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等缺乏明確規(guī)定，“物權(quán)”編尚未建立租賃物登記公示制度，除了船舶、航空器、機(jī)動(dòng)車外，其他動(dòng)產(chǎn)設(shè)備缺乏統(tǒng)一的、具有法律效力的登記公示體系。同時(shí)，保險(xiǎn)、稅收、會(huì)計(jì)等配套制度不健全[5]。財(cái)政、稅務(wù)等部門的規(guī)范以通知和批復(fù)為主，系統(tǒng)性不強(qiáng)，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，融資租賃保險(xiǎn)政策缺失，影響行業(yè)健康發(fā)展。監(jiān)管法方面，尚未制定具有基本法性質(zhì)的融資租賃監(jiān)管法，部分領(lǐng)域還存在空白，行政處罰、行政許可缺乏法律依據(jù)。長(zhǎng)期低成本的資金是行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，目前仍缺乏債券、股票、資產(chǎn)證券化等方面的系統(tǒng)融資支持政策和法律規(guī)范。

5.監(jiān)管措施有效性不足

由于歷史原因，我國(guó)一直對(duì)金融租賃公司、外資融資租賃公司和內(nèi)資試點(diǎn)融資租賃公司等三類公司適用不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和體系。第一，事中事后監(jiān)管。缺乏非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)檢查等有效手段，部分機(jī)構(gòu)注冊(cè)后就失聯(lián)，導(dǎo)致違規(guī)經(jīng)營(yíng)難以發(fā)現(xiàn)。商務(wù)部于2016年和2017年兩年連續(xù)下發(fā)通知排除風(fēng)險(xiǎn)，卻因?yàn)闆](méi)有抓手，效果一般。第二，系統(tǒng)方面缺乏統(tǒng)一完善的信息系統(tǒng)，填報(bào)項(xiàng)繁瑣，手工填報(bào)成本高，缺乏強(qiáng)制填報(bào)規(guī)定，系統(tǒng)填報(bào)率低等問(wèn)題，導(dǎo)致填報(bào)公司數(shù)量遠(yuǎn)低于實(shí)際數(shù)量，及時(shí)性、準(zhǔn)確性不高。在物權(quán)保護(hù)、會(huì)計(jì)稅收政策、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等方面都存在問(wèn)題，需要通過(guò)社會(huì)力量解決。第三，協(xié)會(huì)方面最突出的問(wèn)題是發(fā)揮作用不足，雖然民政部2013年批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)融資租賃協(xié)會(huì)，但由于種種原因至今尚未成立，目前僅有16個(gè)省市成立了租賃行業(yè)協(xié)會(huì)。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家融資租賃業(yè)的主要監(jiān)管模式與啟示

從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，美、德、日、法等國(guó)都在不斷發(fā)展過(guò)程中逐步建立了與本國(guó)金融發(fā)展和改革需求相適應(yīng)的監(jiān)管模式。在監(jiān)管的保障和推動(dòng)下，各國(guó)的融資租賃業(yè)得到了較快發(fā)展，滲透率不斷提升，在該國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和金融改革發(fā)展中起到了關(guān)鍵的促進(jìn)作用。

1.主要監(jiān)管模式

通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，根據(jù)行政干預(yù)程度和監(jiān)管法律體系建設(shè)情況，可以將不同國(guó)家的監(jiān)管模式大致分為市場(chǎng)調(diào)控、適度監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管、扶持替代等四種類型，具體如下。

（1）市場(chǎng)調(diào)控模式。政府基本不對(duì)融資租賃行業(yè)進(jìn)行直接的行政干預(yù)，主要依靠市場(chǎng)機(jī)制和民商事行為法律來(lái)規(guī)范租賃企業(yè)的行為，美國(guó)、英國(guó)等是典型代表。美國(guó)是世界上融資租賃市場(chǎng)和業(yè)務(wù)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，企業(yè)的大多數(shù)設(shè)備主要以融資租賃方式獲得，設(shè)備滲透率達(dá)到30%以上。美國(guó)除了基于對(duì)銀行監(jiān)管的需要，進(jìn)而對(duì)銀行系的租賃子公司進(jìn)行必要的并表監(jiān)管外，沒(méi)有任何其他不必要的監(jiān)管介入，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、最低資本金、投資人資質(zhì)等常規(guī)監(jiān)管措施方面也并無(wú)特殊限制。美國(guó)租賃機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍非常廣泛，除了作為主業(yè)的租賃業(yè)務(wù)外，還可以進(jìn)行借貸、票據(jù)融資等其他多種形式的業(yè)務(wù)。法律制度體系方面，美國(guó)沒(méi)有制定專門的監(jiān)管法律，租賃交易行為主要靠一般民商事法律來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)。

（2）適度監(jiān)管模式。與市場(chǎng)調(diào)控模式的自由放任不同，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般會(huì)根據(jù)本國(guó)國(guó)情和行業(yè)發(fā)展需要，基于特定目的依法對(duì)融資租賃企業(yè)實(shí)施一定程度的監(jiān)管和引導(dǎo)，這種模式以德國(guó)和韓國(guó)為代表。2009年以前，德國(guó)僅僅重點(diǎn)監(jiān)管銀行系租賃公司，對(duì)于非銀行系的，認(rèn)為金融屬性不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)不大，從而不予監(jiān)管[6]。2009年全球金融危機(jī)以后，德國(guó)的金融體系受到了較大沖擊，融資租賃企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)被重新評(píng)估，其金融屬性被突出強(qiáng)調(diào)，從而開始全面監(jiān)管。金融監(jiān)管局和聯(lián)邦銀行是兩個(gè)主要監(jiān)管部門，前者主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的行政許可，以及對(duì)欺詐、洗錢等行為進(jìn)行調(diào)查，后者主要是提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和審查業(yè)務(wù)報(bào)告。德國(guó)的這些融資租賃監(jiān)管措施并沒(méi)有得到廣泛認(rèn)同，常被批評(píng)官僚主義色彩濃厚，阻礙融資租賃的發(fā)展。

與德國(guó)相似，韓國(guó)的監(jiān)管同樣分為兩個(gè)階段。1997年的亞洲金融危機(jī)以前，整個(gè)融資租賃行業(yè)被作為區(qū)別于一般工商企業(yè)的特種行業(yè)對(duì)待，監(jiān)督管理方面非常嚴(yán)格，韓國(guó)出臺(tái)專門的《租賃業(yè)促進(jìn)法》，對(duì)行業(yè)監(jiān)管和促進(jìn)政策一并規(guī)范。行政監(jiān)管方面，韓國(guó)加強(qiáng)對(duì)直接間接融資、最低資本金、業(yè)務(wù)方式等方面的全方位規(guī)范；行業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策方面，將促進(jìn)租賃業(yè)發(fā)展的扶持政策上升為法律，賦予更高的強(qiáng)制效力，增強(qiáng)指導(dǎo)性和規(guī)范性。1997年亞洲金融危機(jī)以后，為了重新激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，韓國(guó)在政策上逐步放松了對(duì)融資租賃企業(yè)的監(jiān)管，以期通過(guò)租賃業(yè)發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)。監(jiān)管法律統(tǒng)一為《專業(yè)信貸金融業(yè)法》，市場(chǎng)準(zhǔn)入條件逐步放寬，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的政策環(huán)境不斷優(yōu)化，韓國(guó)融資租賃業(yè)經(jīng)過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整和整合重組開始逐漸恢復(fù)。

（3）嚴(yán)格監(jiān)管模式。法國(guó)將融資租賃企業(yè)視為金融機(jī)構(gòu)，融資租賃企業(yè)的設(shè)立和變更必須進(jìn)行登記或者注冊(cè)，不經(jīng)過(guò)許可不得從事融資租賃業(yè)務(wù)。從1984年起，融資租賃公司由《法國(guó)銀行法》進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，新成立的融資租賃公司必須成為金融機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)的會(huì)員，并接受全國(guó)信貸理事會(huì)在合規(guī)性、最低資本金、償付比率、準(zhǔn)備金、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的監(jiān)管，同時(shí)，融資租賃企業(yè)還要按要求定期報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表和其他財(cái)務(wù)報(bào)表等資料。不僅如此，該法還要求公開業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)情況，規(guī)范資金限度、信貸限度，并要求對(duì)融資合同進(jìn)行登記。對(duì)于銀行系的租賃公司，還對(duì)銀行與公司之間可能存在的利益輸送和風(fēng)險(xiǎn)傳染進(jìn)行了強(qiáng)制隔離。

（4）扶持替代模式。依托發(fā)達(dá)的制造業(yè)基礎(chǔ)，日本的融資租賃業(yè)發(fā)展迅速，絕大多數(shù)企業(yè)通過(guò)融資租賃的方式引進(jìn)各種設(shè)備。日本同樣根據(jù)有無(wú)銀行屬性采取了區(qū)分原則，對(duì)于銀行系的予以必要的監(jiān)管，對(duì)其他類型的不做限制。租賃公司的經(jīng)營(yíng)范圍也非常廣泛，分期買賣、類貸款、房地產(chǎn)融資、杠桿租賃等各種業(yè)務(wù)方式都可以選擇。日本沒(méi)有專門的監(jiān)管法律，其監(jiān)管最主要的特征是重產(chǎn)業(yè)扶持，輕行政干預(yù)，寓監(jiān)管于扶持之中，以扶持替代監(jiān)管，通過(guò)一系列稅收、津貼、保險(xiǎn)等產(chǎn)業(yè)扶持政策進(jìn)行獎(jiǎng)懲式引導(dǎo)管理。日本先后頒布了促進(jìn)新技術(shù)投資、設(shè)備投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資、中小企業(yè)投資的稅收優(yōu)惠制度，出臺(tái)了一系列信貸支持（長(zhǎng)期低成本的財(cái)政資金融資）、租賃津貼（財(cái)政補(bǔ)貼）、信用保險(xiǎn)（政策性保險(xiǎn)公司）等扶持政策。通過(guò)實(shí)施以上扶持政策，日本寓監(jiān)管于扶持之中，形成獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制，引導(dǎo)和促使租賃企業(yè)主動(dòng)服務(wù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，自覺(jué)規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，遵循產(chǎn)業(yè)規(guī)律，間接產(chǎn)生監(jiān)管的效果。

2.啟示：監(jiān)管模式要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融的改革發(fā)展要求

通過(guò)比較發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管模式的選擇不存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，根本上要與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、金融結(jié)構(gòu)和法律傳統(tǒng)相適應(yīng)，才能最大限度發(fā)揮監(jiān)管效能。

（1）各國(guó)對(duì)融資租賃業(yè)監(jiān)管模式的選擇主要由各國(guó)國(guó)情和行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況決定。一般認(rèn)為，金融監(jiān)管的終極目標(biāo)是防范行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展與服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)三方面辯證統(tǒng)一，任何以犧牲行業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)的監(jiān)管都是不科學(xué)的。美、德、法、日等國(guó)的實(shí)踐證明，無(wú)論哪種監(jiān)管模式，其本身并不存在絕對(duì)的優(yōu)劣，只要與本國(guó)的國(guó)情相適應(yīng)，就能很好地促進(jìn)本國(guó)融資租賃業(yè)的發(fā)展。也正是基于此，這些國(guó)家租賃業(yè)的市場(chǎng)滲透率指標(biāo)高達(dá)20%甚至30%以上。同時(shí)，融資租賃業(yè)的快速發(fā)展又極大地推動(dòng)了本國(guó)經(jīng)濟(jì)，特別是科技型產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，每個(gè)國(guó)家究竟選擇何種模式應(yīng)當(dāng)立足于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)際國(guó)情，兼顧本國(guó)融資租賃業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，法律制度健全、政策完善、市場(chǎng)主體穩(wěn)健、商業(yè)模式成熟，融資租賃業(yè)在寬松自由的氛圍中比較容易獲得發(fā)展的條件和空間；而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、法律制度不盡完善、融資租賃業(yè)剛剛起步的發(fā)展中國(guó)家，其發(fā)展容易走向盲目混亂、重復(fù)低效、脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，同時(shí)積聚和擴(kuò)散行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，這種情況下采取相對(duì)嚴(yán)格的監(jiān)管模式是十分必要的。

（2）各種監(jiān)管模式下的具體監(jiān)管制度要更注重靈活性。如上文所述，宏觀上各國(guó)在選擇監(jiān)管模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮其本土適應(yīng)性，尊重本國(guó)國(guó)情。監(jiān)管模式確定后，微觀上在制定具體監(jiān)管法律制度時(shí)則應(yīng)當(dāng)將規(guī)范性與靈活性統(tǒng)籌考慮，突出靈活性。比如，韓國(guó)采取的是因時(shí)制宜的策略，根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化，不斷調(diào)整優(yōu)化已有的監(jiān)管體制制度。韓國(guó)融資租賃業(yè)發(fā)展的早期階段，伴隨經(jīng)濟(jì)的繁榮而快速發(fā)展，把規(guī)范經(jīng)營(yíng)和防范風(fēng)險(xiǎn)作為監(jiān)管重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。到了行業(yè)成熟階段，宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，這時(shí)又轉(zhuǎn)而把促進(jìn)行業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重點(diǎn)，適當(dāng)放松監(jiān)管，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。日本則以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)，注重利用租賃業(yè)促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)、特定領(lǐng)域的發(fā)展，具體制度方面，在采取寓監(jiān)管于扶持之中、以扶持替代監(jiān)管的模式下，日本通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰相結(jié)合的激勵(lì)約束措施和機(jī)制，扶持、規(guī)范和引導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展。德國(guó)以銀行系的租賃公司為重點(diǎn)，措施上以并表監(jiān)管為抓手，實(shí)現(xiàn)對(duì)融資租賃企業(yè)的間接監(jiān)管?？傊?，各國(guó)在具體監(jiān)管制度的安排上，是在明確宏觀方向基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)規(guī)則為指引的靈活設(shè)計(jì)。

四、建立與金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相適應(yīng)的監(jiān)管模式

當(dāng)前，我國(guó)正在深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，融資租賃業(yè)尚處于快速發(fā)展階段，必須要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，建立適應(yīng)改革發(fā)展需要的監(jiān)管模式。同時(shí)基于研究結(jié)論，本文對(duì)《暫行辦法》的幾個(gè)核心條款予以逐一討論。

1.監(jiān)管定位

監(jiān)管模式的定位首先要與金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)相適應(yīng)。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)金融改革實(shí)際情況，未來(lái)我國(guó)融資租賃業(yè)監(jiān)管模式的定位與目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指導(dǎo)下的強(qiáng)化本源的功能性監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)的適度性監(jiān)管、深化改革開放的創(chuàng)新性監(jiān)管、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的扶持性監(jiān)管相統(tǒng)一。

然而，深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向并沒(méi)有在《暫行辦法》中突出強(qiáng)調(diào)。監(jiān)管首先應(yīng)當(dāng)明確目標(biāo)與定位，目標(biāo)和定位不明確將會(huì)直接導(dǎo)致監(jiān)管內(nèi)容不清晰，監(jiān)管措施不到位。就《暫行辦法》中的立法目的而言，應(yīng)更加突出深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的三大任務(wù)，從回歸和強(qiáng)化融資租賃本質(zhì)功能，防范和化解融資租賃風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范和促進(jìn)融資租賃行業(yè)健康發(fā)展三個(gè)層次來(lái)定位。首先，監(jiān)管要緊扣融資租賃作為設(shè)備資產(chǎn)融資的新興金融工具這一本質(zhì)特征和根本方向，從金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的高度，促進(jìn)行業(yè)回歸和強(qiáng)化這一功能。其次，從本質(zhì)功能出發(fā)，界定融資租賃主體的主營(yíng)業(yè)務(wù)范圍，區(qū)分主營(yíng)業(yè)務(wù)、非主營(yíng)業(yè)務(wù)以及禁入業(yè)務(wù)，重點(diǎn)針對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)確定監(jiān)管的對(duì)象和措施，這樣就可以清晰回答哪些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可能產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)從而需要監(jiān)管，哪些業(yè)務(wù)是企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)關(guān)而不需要特別監(jiān)管?！稌盒修k法》中第五條羅列了融資租賃公司的業(yè)務(wù)范圍，應(yīng)該進(jìn)一步區(qū)分主營(yíng)業(yè)務(wù)和兼營(yíng)業(yè)務(wù)。主營(yíng)業(yè)務(wù)即以各種形式實(shí)現(xiàn)的關(guān)于新設(shè)備資產(chǎn)的融資業(yè)務(wù)，包括但不限于全額清償?shù)娜谫Y租賃、非全額清償?shù)慕?jīng)營(yíng)租賃、杠桿和回租賃等；兼營(yíng)業(yè)務(wù)則是指與融資租賃和經(jīng)營(yíng)租賃相關(guān)的資產(chǎn)購(gòu)買與轉(zhuǎn)讓、殘值處理、咨詢、投資等。最后，監(jiān)管的終極目的是促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，要處理好監(jiān)管與服務(wù)和扶持的關(guān)系，寓監(jiān)管于服務(wù)扶持之中，堅(jiān)持扶持性適度監(jiān)管的理念，鼓勵(lì)和支持地方政府結(jié)合實(shí)際出臺(tái)支持行業(yè)發(fā)展的政策。

2.監(jiān)管原則

為貫徹監(jiān)管目標(biāo)和定位，應(yīng)當(dāng)把握以下幾個(gè)原則。

（1）適度監(jiān)管與審慎監(jiān)管相結(jié)合。融資租賃行業(yè)雖然具有一定金融屬性，但公眾性和風(fēng)險(xiǎn)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于銀行等金融機(jī)構(gòu)。應(yīng)該根據(jù)該行業(yè)的特點(diǎn)和規(guī)律，對(duì)其進(jìn)行適度監(jiān)管。過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管，可能削弱該行業(yè)的靈活性，無(wú)法發(fā)揮對(duì)傳統(tǒng)金融的補(bǔ)充作用，影響該行業(yè)的健康發(fā)展。

（2）功能監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合。分別從功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的角度，對(duì)融資租賃整個(gè)行業(yè)和具體企業(yè)進(jìn)行適度監(jiān)管，引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)具體行為的同時(shí)，注重發(fā)揮融資租賃行業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用。

（3）約束監(jiān)管與扶持監(jiān)管相結(jié)合。融資租賃行業(yè)在我國(guó)的發(fā)展尚不成熟，相關(guān)的政策和法律仍然不夠健全，需要在稅收、會(huì)計(jì)、人才、監(jiān)管等各方面給予一定的扶持，以扶持促進(jìn)監(jiān)管。

（4）分級(jí)監(jiān)管與分類監(jiān)管相結(jié)合。根據(jù)金融屬性強(qiáng)弱，將融資租賃企業(yè)區(qū)分為金融租賃公司和融資租賃公司（不再區(qū)分內(nèi)資試點(diǎn)和外商投資）兩類，制定不同的標(biāo)準(zhǔn)分別監(jiān)管。對(duì)于融資租賃公司的業(yè)務(wù)，也要注意區(qū)分金融屬性強(qiáng)的售后回租和資產(chǎn)屬性強(qiáng)的一般經(jīng)營(yíng)租賃[7]。同時(shí)，按照中央和地方金融事權(quán)的劃分，分級(jí)監(jiān)管，保證監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一性和監(jiān)管措施的多層次性。

立法原則是立法精神和理念的直接體現(xiàn)，對(duì)構(gòu)建監(jiān)管模式和具體監(jiān)管制度具有根本指導(dǎo)意義。目前，《暫行辦法》的總則部分對(duì)監(jiān)管原則的強(qiáng)調(diào)不夠全面，不夠突出，應(yīng)當(dāng)予以明確。

3.監(jiān)管架構(gòu)

監(jiān)管的目標(biāo)和原則確定后，就要在監(jiān)管主體框架、制度框架、監(jiān)管內(nèi)容和手段等方面做出統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。

（1）落實(shí)第五次全國(guó)金融工作會(huì)議精神，搭建監(jiān)管主體架構(gòu)。構(gòu)建“銀保監(jiān)會(huì)定規(guī)則+地方政府擔(dān)主責(zé)+行業(yè)自律為補(bǔ)充”的總體框架。銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)制定監(jiān)管規(guī)則，研究行業(yè)整體情況，發(fā)揮指導(dǎo)作用，完善監(jiān)管工具箱。地方金融監(jiān)管部門具體執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則。租賃行業(yè)協(xié)會(huì)是服務(wù)租賃企業(yè)的重要社會(huì)組織，應(yīng)盡快成立中國(guó)融資租賃企業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮好服務(wù)和橋梁作用。

（2）建立相互銜接的制度體系。從我國(guó)融資租賃業(yè)監(jiān)管的歷程和經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)逐步建立以“政策+法律+行政規(guī)章+規(guī)范性文件”為核心的制度體系。政策重點(diǎn)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度解決如何扶持融資租賃業(yè)高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題，包括統(tǒng)一的國(guó)家政策和因地制宜的地方政策。從世界各國(guó)關(guān)于融資租賃的立法實(shí)踐看，融資租賃的廣義法律體系一般由監(jiān)管法、交易法、會(huì)計(jì)法和稅收法四大支柱構(gòu)成，具體到我國(guó)，在立法層級(jí)上還可分為國(guó)家層面的法律、部門規(guī)章和地方層面的地方性法規(guī)和規(guī)章。就融資租賃監(jiān)管而言，國(guó)家層面要盡快推動(dòng)融資租賃行業(yè)專門立法和部門規(guī)章制定，明確發(fā)展政策和監(jiān)管規(guī)則；地方政府層面，要依據(jù)立法權(quán)限，制定和完善地方性的行政法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范性文件既是貫徹政策和法律法規(guī)的手段，又是政策和法律法規(guī)的有效補(bǔ)充，可以用來(lái)規(guī)范和解決發(fā)展中的具體性問(wèn)題。

《暫行辦法》本質(zhì)上是銀保監(jiān)會(huì)在部門規(guī)章層面做的監(jiān)管立法探索，但在堅(jiān)持監(jiān)管立法的特殊性和獨(dú)立性方面略有不足。在立法機(jī)構(gòu)、立法性質(zhì)和定位、功能、目標(biāo)等方面具有明顯區(qū)別，從而概念和邏輯體系都有其獨(dú)立特性，不宜直接借用或者混淆?！稌盒修k法》中關(guān)于融資租賃概念以及監(jiān)管對(duì)象的描述，基本借用合同法或者會(huì)計(jì)法的規(guī)定，而沒(méi)有從監(jiān)管目標(biāo)出發(fā)界定出融資租賃業(yè)務(wù)的本質(zhì)，很可能導(dǎo)致監(jiān)管目標(biāo)與監(jiān)管對(duì)象和內(nèi)容的錯(cuò)位，影響立法科學(xué)性。融資租賃有兩個(gè)顯著的特征：承租人選定設(shè)備和供應(yīng)商；出租人取得設(shè)備是為了出租給該承租人[8]。因此，關(guān)于融資租賃公司，就應(yīng)當(dāng)定義為以從事融資租賃業(yè)務(wù)為主營(yíng)業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或者股份有限公司（不含金融租賃公司）。圍繞監(jiān)管目標(biāo)，根據(jù)國(guó)際普遍認(rèn)知和我國(guó)實(shí)踐，融資租賃業(yè)務(wù)應(yīng)定義為一種基于新設(shè)備資產(chǎn)融資的金融工具，出租人根據(jù)承租人選擇的設(shè)備，提供資金融通。相應(yīng)地，《暫行辦法》第七條中的融資租賃物范圍也應(yīng)當(dāng)界定為新生產(chǎn)出來(lái)的各類設(shè)備。

（3）明確監(jiān)管方法和措施。建立層級(jí)上分級(jí)分類、時(shí)間上事中事后、主體上多方聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管方法和措施體系。在統(tǒng)一內(nèi)外資租賃公司監(jiān)管的基礎(chǔ)上建立分類指標(biāo)體系，實(shí)施差異化監(jiān)管；強(qiáng)化事中事后統(tǒng)籌監(jiān)管，健全周期性動(dòng)態(tài)監(jiān)管流程；加強(qiáng)上、下級(jí)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法與行業(yè)自律無(wú)縫銜接。加快建設(shè)行業(yè)監(jiān)管信息系統(tǒng)，重點(diǎn)做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等工作，在現(xiàn)有平臺(tái)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌建設(shè)租賃資產(chǎn)登記和流轉(zhuǎn)兩個(gè)平臺(tái)。租賃資產(chǎn)登記平臺(tái)和流轉(zhuǎn)平臺(tái)具有不同的性質(zhì)和功能，應(yīng)當(dāng)分別建設(shè)和管理。登記平臺(tái)具有權(quán)屬的公示意義，屬于公共管理范疇，應(yīng)由監(jiān)管部門按照相關(guān)的法律和程序推進(jìn)建設(shè)和管理。流轉(zhuǎn)平臺(tái)主要為了服務(wù)租賃資產(chǎn)交易，提高效率，發(fā)現(xiàn)價(jià)值，屬于市場(chǎng)范疇，可依法交由市場(chǎng)主體進(jìn)行建設(shè)和管理。對(duì)外資租賃公司恢復(fù)注冊(cè)資本實(shí)繳制，統(tǒng)一內(nèi)外資融資租賃公司在發(fā)起人資質(zhì)、高管資質(zhì)和市場(chǎng)準(zhǔn)入（資本金、準(zhǔn)入許可）等方面的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，明確資本、資產(chǎn)負(fù)債、主營(yíng)業(yè)務(wù)比、客戶集中度、準(zhǔn)備金、杠桿比例等指標(biāo)要求，加強(qiáng)報(bào)告審計(jì)和行政處罰，鼓勵(lì)和支持各級(jí)政府出臺(tái)扶持政策。

五、結(jié) 語(yǔ)

在我國(guó)從事融資租賃業(yè)務(wù)的公司，不僅有融資租賃公司，還有金融租賃公司，過(guò)去分別由商務(wù)部和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。第五次全國(guó)金融工作會(huì)議后，融資租賃業(yè)的監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)劃轉(zhuǎn)給中國(guó)銀監(jiān)會(huì)（現(xiàn)為中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)），金融租賃業(yè)繼續(xù)由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)（現(xiàn)為中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)）監(jiān)管，從一定意義上講，這次改革實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管主體的統(tǒng)一，避免了行業(yè)多頭監(jiān)管帶來(lái)的混亂和推諉?！稌盒修k法》正式出臺(tái)后，兩類主體將統(tǒng)一由中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)分別按照《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》和《金融租賃公司管理辦法》進(jìn)行分類監(jiān)管。鑒于兩者在業(yè)務(wù)屬性和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)功能上的一致性，期望未來(lái)能夠在監(jiān)管主體統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管辦法的統(tǒng)一，徹底解決監(jiān)管模式割裂的問(wèn)題。

值得注意的是，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于融資租賃業(yè)的兩個(gè)管理辦法，在法律位階上還屬于行政規(guī)章，效力低于行政法規(guī)和法律。由于立法權(quán)限的限制，規(guī)則仍然囿于監(jiān)管部門層面，無(wú)法在租賃物權(quán)保護(hù)、監(jiān)管措施提升、行政處罰權(quán)設(shè)定、租賃資產(chǎn)登記流轉(zhuǎn)平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、租賃產(chǎn)業(yè)政策等方面實(shí)現(xiàn)突破。未來(lái)期待重新啟動(dòng)《融資租賃法》的立法工作（2003年曾列入人大立法規(guī)劃），真正從法律層面，從更高效力層面解決制約融資租賃業(yè)發(fā)展的制度和政策問(wèn)題。