城鄉(xiāng)融合發(fā)展取向的宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革研究

梁姝娜

（濰坊科技學院新時代鄉(xiāng)村振興與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究院，山東濰坊 262700）

一、引 言

20世紀90年代中期開始，我國“空心村”現(xiàn)象產(chǎn)生并日趨嚴重。從地理學的空間形態(tài)角度看，“空心村”反映的是宅基地閑置問題，①參見張昭：《關(guān)于河北省空心村治理的理論探討》，《河北師范大學學報》1998年第4期，第144頁。②參見陳玉福、孫虎、劉彥隨：《中國典型農(nóng)區(qū)空心村綜合整治模式》，《地理學報》2010年第65卷第6期，第727頁。在很大程度上是由我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特殊社會體制塑造的獨特農(nóng)村聚落的空間形態(tài)，③參見龍花樓、李裕瑞、劉彥隨：《中國空心化村莊演化特征及其動力機制》，《地理學報》2009年第64卷第10期，第1203頁。造成了大量耕地被占用及土地資源的閑置浪費，④參見程連生、馮文勇、蔣立宏：《太原盆地東南部農(nóng)村聚落空心化機理分析》，《地理學報》2001 年第4 期，第437-446頁。成為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用配置和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙。⑤參見劉彥隨、劉玉、翟榮新：《中國農(nóng)村空心化的地理學研究與整治實踐》，《地理學報》2009年第64卷第10期，第1193頁?！翱招拇濉碑a(chǎn)生的原因包括經(jīng)濟、自然地理、傳統(tǒng)觀念、產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度等多方面因素，⑥參見王海蘭：《農(nóng)村“空心村”的形成原因及解決對策探析》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第9期，第21-22頁。⑦參見龍花樓、李裕瑞、劉彥隨：《中國空心化村莊演化特征及其動力機制》，《地理學報》2009年第64卷第10期，第1203-1213頁。劉彥隨等（2010）認為城鄉(xiāng)分割的二元體制是“空心村”形成的根本原因。⑧參見劉彥隨、劉玉：《中國農(nóng)村空心化問題研究的進展與展望》，《地理研究》2010年第29卷第1期，第37頁。隨著“空心村”數(shù)量的增加，宅基地閑置問題日益嚴重，到2018 年，我國農(nóng)村宅基地的閑置率已超過10%。①參見魏后凱、黃秉信：《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預測（2018-2019）》，北京:社會科學文獻出版社，2019年，第232-235頁。據(jù)估算，我國農(nóng)村宅基地總量在933.98 萬—1194.13 萬公頃之間，②參見任育鋒,王玉庭,李哲敏,趙子娟：《中國農(nóng)村宅基地資源時空分布及利用特征》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》2020年第25卷第10期，第175頁。超過10% 的閑置率意味著至少有93萬公頃的宅基地處于閑置狀態(tài)，接近同期城市建設用地的16.7%。③2018年城市建設用地面積560萬公頃。參見國家統(tǒng)計局：國家數(shù)據(jù)https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。另據(jù)中國社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》的數(shù)據(jù)，全國農(nóng)村居民點閑置用地約達200萬公頃。④宅基地改革：打開鄉(xiāng)村振興新空間！支撐數(shù)十萬億鄉(xiāng)村市場！_土地資訊_土地資源網(wǎng)，http://www.tdzyw.com/2018/1111/89313.html。由此可見，宅基地閑置浪費情況相當嚴重。

為了盤活閑置宅基地，國家出臺了一系列宅基地制度改革的政策措施。2014年發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（通常稱之為“三塊地”改革，以下簡稱《改革試點工作的意見》），并于2015 年3 月正式啟動試點工作。2018 年底，國務院對試點情況進行總結(jié)時認為，宅基地“三權(quán)分置”的探索和實踐還不夠充分，尚未形成可復制、可推廣的制度經(jīng)驗，有待深入研究。⑤《國務院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3821c5a89c4a4a9d8cd10e8e2653bdde.shtml。因此，對宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革問題進行研究，對盤活宅基地資源，推動要素流動，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的理論意義和極高的實踐價值。本文在梳理宅基地制度歷史沿革的基礎上，探究宅基地閑置問題產(chǎn)生的根本原因及宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的障礙，探索深化宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向及路徑。

二、宅基地產(chǎn)權(quán)制度的歷史沿革

我國宅基地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了從建國初期的農(nóng)民所有到人民公社時期的集體所有，再到2018 年“中央一號文件”提出的“三權(quán)分置”等多個歷史階段。

（一）宅基地農(nóng)民所有階段

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議頒布具有臨時憲法意義的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）。《共同綱領(lǐng)》第三條規(guī)定“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”，⑥《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，http://www.cppcc.gov.cn/gzzd/200702130271.htm。這標志著農(nóng)民土地所有制度的確立。1950年6月，中央人民政府發(fā)布的《中華人民共和國土地改革法》（以下簡稱《土地改革法》）第一條規(guī)定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路”；第三十條規(guī)定“ 土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營，買賣及出租其土地的權(quán)利”。⑦《中華人民共和國土地改革法》，http://www.lscps.gov.cn/html/20973?from=singlemessage&isappinstalled=0?！锻恋馗母锓ā分厣炅宿r(nóng)民的土地所有制，并明確了土地所有者的權(quán)利?！爱敃r的土地房產(chǎn)所有證均明確注明土地、房產(chǎn)為農(nóng)民私有產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民對其有耕種、居住、典賣、轉(zhuǎn)讓、贈與、出租等完全自由。”⑧胡震：《農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)法律表達的70年變遷（1949—2019）》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2019年第6期，第67頁?！豆餐V領(lǐng)》和《土地改革法》都沒有具體提及宅基地，可以理解為農(nóng)村土地中自然包含宅基地。

到合作社時期，耕地轉(zhuǎn)為集體所有，宅基地由合作社統(tǒng)籌解決并仍歸農(nóng)民所有。1956年6月公布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》①1956年6月30日第一屆全國人民代表大會第三次會議通過，同日中華人民共和國主席公布。第十三條規(guī)定“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，第十六條規(guī)定“社員原有的房屋地基不必入社。社員新修房屋需用的地基由合作社統(tǒng)籌解決”。②《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4304.htm。

這一階段，農(nóng)民享有宅基地和地上房屋的全部產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等。

（二）宅基地與其地上房屋產(chǎn)權(quán)分離階段

人民公社化運動之后，農(nóng)村土地的所有權(quán)全部轉(zhuǎn)為集體所有。1962年通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（又被稱為《人民公社六十條》）第二十一條規(guī)定“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣”。③《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》。中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》，北京：中央文獻出版社，1997年，第625頁。宅基地可通過農(nóng)戶申請，經(jīng)村集體同意后，無償、長期使用。農(nóng)村集體土地所有權(quán)由1982 版《憲法》固定下來，宅基地集體所有、農(nóng)戶使用、不可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)制度框架由此形成?！度嗣窆缌畻l》中關(guān)于房屋所有權(quán)的第四十五條規(guī)定，“社員的房屋，永遠歸社員所有，社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。”④《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》。中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》，北京：中央文獻出版社，1997年，第639頁。宅基地歸集體所有，地上房屋歸農(nóng)民所有，宅基地與其地上房屋物理不可分割，但產(chǎn)權(quán)相分離的狀況由此形成。這種在農(nóng)村經(jīng)濟嚴重落后的背景下形成的房屋由農(nóng)民所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，對此后宅基地的利用及產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生了深遠的影響。

（三）宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革探索及“三權(quán)分置”階段

1.宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的背景

“空心村”的出現(xiàn)及其規(guī)模的日益擴大，造成了宅基地資源的嚴重浪費，與此同時，隨著城鎮(zhèn)化率的提高和城市自身發(fā)展，城市建設用地日趨緊張，城市房價和地價持續(xù)上漲。這種土地資源的浪費和錯配，極大地降低了生產(chǎn)要素的使用效率，阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在這種形勢下，政府開始探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以盤活閑置宅基地。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索

2005年7月，廣東省人民政府發(fā)布了《廣東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，規(guī)定農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，并規(guī)定農(nóng)民可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押自己的住宅，但出賣或出租住房后，不得再申請新的宅基地。“它首次賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織更廣泛的建設用地所有權(quán)、建設用地使用權(quán)人更廣泛的用益物權(quán)。”⑤郝鳳英：《改革城鄉(xiāng)土地二元管理制度》，《中國房地產(chǎn)金融》2008年第3期，第15-19頁。

2008年10月，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中進一步明確了完善農(nóng)村宅基地制度、嚴格宅基地管理、依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)等思路，這是第一次以黨的正式文件形式明確提出保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。2010年的“中央一號文件”提出加快宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，為農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的落實提供了執(zhí)行數(shù)量和對象方面的依據(jù)，這是進一步改革得以實施的基礎條件。2014 年的“中央一號文件”提出改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。宅基地分配問題和宅基地上房屋的財產(chǎn)權(quán)利得到關(guān)注。同年，《改革試點工作的意見》提出完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，針對超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用，并改革宅基地審批制度。這一意見旨在改革宅基地的分配和使用制度，以解決宅基地一戶多宅和宅基地閑置浪費等問題。

3.宅基地“三權(quán)分置”改革

2018年的“中央一號文件”明確提出：探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”；維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。宅基地“三權(quán)分置”的初衷是盤活閑置的宅基地，政策意蘊是集體、農(nóng)戶、社會主體三方共享宅基地權(quán)利。①參見宋志紅《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設計》，《法學評論》2018年第36卷第4期，第142-153頁。國務院在對“三塊地”改革試點情況的總結(jié)中建議，在實踐中進一步探索宅基地“三權(quán)分置”問題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗后再進行立法規(guī)范。②參見《國務院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》。中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3821c5a89c4a4a9d8cd10e8e2653bdde.shtml。2019年11月發(fā)布的《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》（以下簡稱《加強農(nóng)村宅基地管理的通知》）中要求：嚴格落實“一戶一宅”規(guī)定；鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地；充分保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，不得以各種名義違背農(nóng)民意愿、強制流轉(zhuǎn)宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件。2021 年的“中央一號文件”已經(jīng)完全明確了宅基地“三權(quán)分置”的改革方向，但改革方式尚待在實踐中摸索。

4.宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革明顯落后于承包地和集體經(jīng)營性建設用地改革

對于承包地，在2008 年的《決定》提出保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的同時，已明確提出允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)；2014 年發(fā)布的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》進一步提出堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。我國現(xiàn)有農(nóng)戶2.3 億戶，流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶已經(jīng)超過7000 萬戶，流轉(zhuǎn)的承包地面積占家庭承包經(jīng)營面積的37%。③農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《關(guān)于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》發(fā)布會，http://www.zcggs.moa.gov.cn/gzdt/201906/t20190622_6318966.htm。對于流轉(zhuǎn)的宅基地面積，并沒有權(quán)威的全口徑統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但基于多項實地調(diào)查的微觀數(shù)據(jù)，大致可以推斷宅基地流轉(zhuǎn)面積仍然顯著小于承包地面積。對于集體建設用地，2010 年的“中央一號文件”提出了宅基地使用權(quán)和集體建設用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作；2015 年試點建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度；2020年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》修正案已允許集體經(jīng)營性建設用地可不通過國家征收直接入市。在這一修正案中，國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活閑置宅基地和閑置住宅?？梢钥吹剑诔邪睾图w建設用地的使用權(quán)已充分流轉(zhuǎn)并獲得資本收益的情況下，宅基地的“三權(quán)分置”改革仍未得到落實。事實上，宅基地閑置問題的產(chǎn)生及改革的滯后存在深刻的原因及障礙。

三、宅基地閑置問題產(chǎn)生的根本原因及改革的障礙

（一）宅基地閑置問題產(chǎn)生的根本原因

宅基地閑置問題產(chǎn)生的根源在于“高級社”④高級社，全稱高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，1956 年由初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展而成，是我國農(nóng)業(yè)合作化過程中建立的社會主義性質(zhì)的集體經(jīng)濟組織，1958年進一步發(fā)展成為農(nóng)村人民公社。時期的制度安排，農(nóng)民無償取得宅基地、永久使用、不可轉(zhuǎn)讓，這種安排得到《人民公社六十條》的確認。宅基地無償取得，不可轉(zhuǎn)讓，但其使用價值還是有的，①參見周其仁：《分宅基地的游戲》，《經(jīng)濟觀察報》2013年7月8日，第046版。這激勵農(nóng)民力爭獲取更多的宅基地，直接造成了宅基地面積超標、一戶多宅甚至占用耕地等問題的出現(xiàn)。在“三權(quán)分置”改革之前，宅基地不可轉(zhuǎn)讓，使用價值的存在使農(nóng)民寧愿閑置也不退出宅基地，這是經(jīng)濟人的理性選擇；在“三權(quán)分置”改革之后，宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但受流轉(zhuǎn)范圍和用途的限制，其流轉(zhuǎn)收益明顯低于城市建設用地，同地不同權(quán)、同地不同價的問題嚴重，多數(shù)農(nóng)民仍然選擇閑置宅基地，等待“完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”②參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。政策的落實。因此，宅基地閑置問題的根本原因是一方面農(nóng)民取得宅基地的成本為零，另一方面宅基地卻具有使用價值及無法實現(xiàn)的巨大經(jīng)濟價值，所以，農(nóng)民寧愿閑置也不愿意退出宅基地。

（二）宅基地“三權(quán)分置”改革的障礙

1.法律方面的障礙

產(chǎn)權(quán)制度首先是一個法律問題。宅基地歸集體所有，地上房屋歸農(nóng)民所有，宅基地與其地上房屋的產(chǎn)權(quán)錯位，造成了宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的障礙，相關(guān)法律也沒有賦予宅基地充分的產(chǎn)權(quán)。關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，最高法院判例闡明：建在農(nóng)村宅基地上的農(nóng)村自建房，其土地所有權(quán)歸集體所有，宅基地使用權(quán)只能由集體組織的成員享有。建設在宅基地上的房產(chǎn)不能向非本集體成員的第三方轉(zhuǎn)讓，只能在集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、置換，③參見《最高法院判例：建設在宅基地上的房產(chǎn)不能向非本集體成員轉(zhuǎn)讓》，（2020）最高法行申4775 號，https://www.163.com/dy/article/FQTN8JQN0535HR3Q.html。但一戶一宅甚至一戶多宅的實際情況使宅基地幾乎沒有在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的必要性。宅基地使用權(quán)只能在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的政策和法律規(guī)定，嚴格限制了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，極大地阻礙了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

關(guān)于宅基地使用權(quán)抵押貸款，2013年7月1日，國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導意見》，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)探索開展宅基地使用權(quán)抵押貸款試點。第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議決定，授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔保法》中關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定；在天津市薊縣等59 個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔保法》中關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。上述調(diào)整在2017 年12 月31 日前試行，但是由于試點范圍小，并沒有取得實質(zhì)性的效果和可被復制、推廣的經(jīng)驗。2021年開始施行的《民法典》第三百九十九條仍規(guī)定宅基地等集體所有土地的使用權(quán)不得抵押。

2.確權(quán)方面的障礙

確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎，確權(quán)不僅指明確界定土地的集體所有權(quán)，而且包括宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。④參見周其仁：《確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎》，《農(nóng)村工作通訊》2009年第14期，第40頁。第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，99.5% 的農(nóng)戶已擁有自己的住房，其中，擁有2 處住房的占11.6%，擁有3 處及以上住房的占0.9%，擁有商品房的占8.7%。⑤參見《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報（第四號）》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563634.html。李婷婷等（2019）進行的調(diào)研結(jié)果顯示，近40% 的村莊宅基地閑置率在10% 以上，因村內(nèi)有其他住房造成的閑置宅基地占23.2%。⑥參見李婷婷、龍花樓、王艷飛：《中國農(nóng)村宅基地閑置程度及其成因分析》，《中國土地科學》2019 第33 卷第12期，第64-71頁。一戶多宅和超標準占用宅基地現(xiàn)象的普遍存在給宅基地使用權(quán)的確認造成很大障礙。

3.宅基地退出補償方面的障礙

《改革試點工作的意見》提出“探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”，《加強農(nóng)村宅基地管理的通知》進一步提出“對進城落戶的農(nóng)村村民，各地可以多渠道籌集資金，探索通過多種方式鼓勵其自愿有償退出宅基地”，但是對于補償標準及補償資金的來源，國家并沒有明確規(guī)定。在實踐中，各地補償標準不同，但普遍偏低，而且存在補償資金不到位問題，使宅基地有償退出難以得到落實。

四、宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革障礙的破解

（一）完善相關(guān)法律，賦予農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)宅基地并獲得相應收益的權(quán)利

作為建設用地的一類，宅基地的權(quán)利設置強化了其占有權(quán)、使用權(quán)和用途管制權(quán)，相應的土地收益權(quán)卻沒有得到確認?！斑@種權(quán)利設置跟事實之間的差異越來越大：事實上農(nóng)民宅基地交易大量發(fā)生，除了沿海地區(qū)，農(nóng)村人口流動大的地區(qū)基本上都有發(fā)生?！雹賱⑹赜ⅲ骸锻恋刂贫扰c中國發(fā)展》，北京:中國人民大學出版社，2018年，第78頁。宅基地制度改革應賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，放活宅基地使用權(quán)，要在使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)、宅基地轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性建設用地并準予入市等方面實現(xiàn)更大突破，以助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展。②參見喬陸印、劉彥隨：《新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村宅基地制度改革》，《地理研究》2019 年第38 卷第3 期，第655-666頁。

對于宅基地與地上房屋物理上一體、產(chǎn)權(quán)上分割造成的房屋和宅基地流轉(zhuǎn)障礙，韓世遠（2005）認為并非必須依靠物權(quán)來保障農(nóng)戶宅基地上房屋的所有權(quán)，可以參照日本和中國臺灣的做法，通過債權(quán)解決問題，設立“法定租賃權(quán)”以保護房屋所有權(quán)。③參見韓世遠：《宅基地的立法問題——兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”》，《政治與法律》2005 年第5期，第30-35頁。宋志紅（2018）主張通過出租或權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓④權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓是指集體從土地所有權(quán)中分離出作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)并讓渡給農(nóng)戶，農(nóng)戶再次從宅基地使用權(quán)中分離出另外一個也具有物權(quán)屬性的“子權(quán)利”并讓渡給社會主體。宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設計》，《法學評論》2018年第36卷第4期，第147頁。的方式實現(xiàn)集體、農(nóng)戶、社會主體三者對宅基地權(quán)利的共享，前者作為一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式具有權(quán)利義務關(guān)系靈活的特點，后者作為一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式則具有期限更長、權(quán)利更穩(wěn)定的特征，二者相互補充可以更好地滿足實踐中多樣化的宅基地流轉(zhuǎn)需求，從而更有效地促進閑置宅基地和農(nóng)房資源的再利用。⑤參見宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設計》，《法學評論》2018年第36卷第4期，第148頁。宅基地“三權(quán)分置”在立法上的權(quán)利結(jié)構(gòu)和名稱應表達為“農(nóng)民集體享有宅基地所有權(quán)”“農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)”“社會主體享有宅基地租賃權(quán)或宅基地經(jīng)營權(quán)（次級宅基地使用權(quán)）”。⑥參見宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”:從產(chǎn)權(quán)配置目標到立法實現(xiàn)》，《中國土地科學》2019年第33卷第6期，第28頁。

法律在規(guī)范宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同時，還應對農(nóng)民宅基地收益權(quán)作出明確規(guī)定。收益權(quán)得到保障是宅基地使用權(quán)充分流轉(zhuǎn)的前提條件，但目前的相關(guān)法律對此均未涉及。

立法的初衷是保護人民的基本權(quán)益，法律也應與時俱進。2019年修正的《土地管理法》和2020年頒布的《民法典》對農(nóng)村土地及宅基地相關(guān)權(quán)利做出了更符合農(nóng)民和社會利益、更符合經(jīng)濟發(fā)展實際的規(guī)定，但對于應對現(xiàn)實中出現(xiàn)的復雜情況及未來發(fā)展趨勢仍顯不足。相關(guān)法律在宅基地權(quán)利設置和農(nóng)民收益權(quán)保障方面需要進一步完善。

（二）建立宅基地退出補償基金，并賦予宅基地人格財產(chǎn)溢價，實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟價值

宅基地閑置的根本原因在于宅基地潛在的巨大經(jīng)濟價值沒有得到實現(xiàn)。農(nóng)戶對宅基地的主觀估價普遍高于市場估價和政府估價，其原因在于農(nóng)戶將宅基地視為人格財產(chǎn)。①參見楊玉珍：《農(nóng)戶閑置宅基地退出的影響因素及政策銜接——行為經(jīng)濟學視角》，《經(jīng)濟地理》2015 年第35卷第7期，第143頁。②人格財產(chǎn)是近年來民法學界開始關(guān)注的一類新型財產(chǎn)，是指該財產(chǎn)上附著特定主體的人格利益，其毀損、滅失造成的痛苦無法通過替代物補救的財產(chǎn)。參見冷傳莉：《論人格財產(chǎn)不適用善意取得》，《法學家》2009年第5期，第141頁。農(nóng)民宅基地上的房屋是典型的人格財產(chǎn)，在國際上的通常做法是對房屋的法律保護普遍高于其他財產(chǎn)。③參見鐘文晶、羅必良：《稟賦效應、產(chǎn)權(quán)強度與農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制——基于廣東省的實證分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2013年第34卷第3期，第7頁。

宅基地退出補償首先應遵循市場化原則，即依據(jù)退出宅基地的土地市場價格確定補償標準。在此基礎上，確認宅基地的人格財產(chǎn)屬性，賦予宅基地交易價格較市場價格的溢價。為補償宅基地及地上房屋的“人格性”，同時也為鼓勵農(nóng)民退出宅基地，政府應予以補貼，以人格財產(chǎn)溢價的方式補償農(nóng)民。通過市場價格加政府人格財產(chǎn)溢價補貼的方式實現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟價值，補償退出宅基地的農(nóng)民，落實農(nóng)民宅基地收益權(quán)，這樣才能有效推動農(nóng)民自愿退出宅基地。

對于宅基地退出補償資金的來源，可以探索建立“宅基地退出補償基金”?；鸬馁Y金來源首先是宅基地入市收入，其次是政府補貼。政府補貼資金可以由中央和地方共同分擔，以此促進建設用地指標跨?。ㄊ?、區(qū)）流動。

五、城鄉(xiāng)融合發(fā)展取向的宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑

“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！雹芰暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第11頁。我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。⑤參見韓?。骸镀瞥青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路》，《理論視野》2018年第11期，第5-8頁。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是促進農(nóng)村發(fā)展、消除城鄉(xiāng)差距、解決我國社會主要矛盾的必由之路，城鄉(xiāng)融合發(fā)展自然要求城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)要素進行平等交換、實現(xiàn)雙向流動。宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的直接目標是盤活閑置宅基地，實現(xiàn)資源的有效配置，從長期看，宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選擇。現(xiàn)有的宅基地“三權(quán)分置”在一定程度上能夠盤活宅基地，但仍不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素的平等交換，尤其是不能滿足新時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展對城市建設用地的客觀需要，因此，應以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標繼續(xù)深化宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革。

（一）切實完成全國范圍的宅基地確權(quán)登記頒證工作

深化宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革，首先要切實完成全國范圍的宅基地確權(quán)登記頒證工作，同時，根據(jù)2021 年《中共中央國務院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見》），“城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場基本建成”。⑥2021 年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《2021 年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，明確城區(qū)常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策，“城市落戶限制逐步消除”的目標正在實現(xiàn)。這一階段主要是為下一步改革做基礎性的準備工作。通過宅基地確權(quán)登記頒證，確認每戶宅基地位置、面積、資格權(quán)人等基本信息，這是落實“三權(quán)分置”的前提和基礎。啟動城鄉(xiāng)要素自由流動、消除城市落戶限制、建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場等制度建設，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素的平等交換、雙向流動的前提和基礎。

（二）進城農(nóng)民退出宅基地，放棄宅基地資格權(quán)

這是深化宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵內(nèi)容。這一階段改革的具體目標是，到2035 年解決進城農(nóng)民退出宅基地、放棄宅基地資格權(quán)問題，重點是建立進城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地制度，即宅基地轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性建設用地后直接或間接入市，成為城市建設用地，進城農(nóng)民獲得相應的收益，放棄宅基地資格權(quán)。同時，根據(jù)《城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見》，城鄉(xiāng)人口和土地自由流動制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場全面形成。

1.進城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地的必要性

目前，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于集體組織內(nèi)部，其結(jié)果是流轉(zhuǎn)規(guī)模非常小甚至沒有流轉(zhuǎn)。只有將進城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地，由村集體進行規(guī)劃、整合使用或者入市，才能夠提高宅基地的使用效率，實現(xiàn)宅基地的充分流動，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

2.進城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地的可行性

第一，在用途上，宅基地和集體經(jīng)營性建設用地同屬農(nóng)村集體建設用地，彼此轉(zhuǎn)換沒有障礙。第二，在生活保障功能上，只將進城農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地，留在農(nóng)村的農(nóng)民仍按原政策獲得宅基地，住宅用地仍然能夠得到充分的保障。目前，政策已允許集體經(jīng)營性建設用地入市，進城農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地后入市，一方面可以使農(nóng)民獲得收入，成為進城農(nóng)民融入城市生活的初始資本，另一方面，集體經(jīng)營性建設用地入市將直接增加城市的土地供給，間接為進城農(nóng)民提供更多的生產(chǎn)和生活資源。

3.進城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地入市成為城市建設用地的客觀需要

進城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地入市后成為城市建設用地，是城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的客觀需要。2019 年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。①參見國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2019 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.國家統(tǒng)計局暫未公布2020年人口數(shù)據(jù)。這里使用戶籍人口城鎮(zhèn)化率而不是常住人口城鎮(zhèn)化率的原因在于，進城但未落戶農(nóng)民基本都保留農(nóng)村宅基地。據(jù)中國社科院預測，到2050 年，我國總?cè)丝诩s為13.64 億，人口城鎮(zhèn)化率將達到80%。②參見張車偉：《中國人口與勞動問題報告.No.19,中國人口與勞動經(jīng)濟40年:回顧與展望》，北京:社會科學文獻出版社，2020年，第26-27頁。這意味著，在接下來的30 年中，現(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口中的65%，即大約5 億人將進入城市。按現(xiàn)有宅基地933 萬—1200 萬公頃進行粗略估算，65% 的現(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口擁有約600 萬公頃宅基地。根據(jù)2018 年的數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)常住人口約為8.3 億，城市建設用地面積為560 萬公頃。③參見國家統(tǒng)計局：國家數(shù)據(jù)https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。按照這一標準，5 億人需要約333 萬公頃的城市建設用地。可見，將進城農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)換為城市建設用地，完全可以滿足農(nóng)村人口市民化的城市用地需求。④這里沒有考慮宅基地復耕問題，因為隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的提高，農(nóng)業(yè)用地單位面積產(chǎn)量將上升，同時總?cè)丝跀?shù)量減少，不需要大幅增加農(nóng)業(yè)用地數(shù)量；而進城農(nóng)民需要與其匹配的建設用地，并且隨著生活水平的提高，城市對建設用地數(shù)量要求也越來越多，所以，退出宅基地主要是轉(zhuǎn)換為城市建設用地。

4.宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地入市的方式

我國國土面積大，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，即使同一區(qū)域內(nèi)，不同地塊的宅基地與經(jīng)濟中心的距離也不同，其宅基地的經(jīng)濟價值和用途也不同。城市周邊的宅基地，與經(jīng)濟中心的距離近，可以直接入市成為城市建設用地。偏遠地區(qū)的宅基地不適于直接入市，可以間接入市，通過將宅基地復墾為耕地，以由此產(chǎn)生的建設用地指標入市。⑤參見陸銘：《建設用地指標可交易:城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的突破口》，《國際經(jīng)濟評論》2010年第2期，第6、137-148頁。⑥參見陸銘：《建設用地使用權(quán)跨區(qū)域再配置:中國經(jīng)濟增長的新動力》，《世界經(jīng)濟》2011 年第34 卷第1 期，第107-125頁。⑦參見陸銘：《城鄉(xiāng)融合應實現(xiàn)人、土地、資金三方面的市場化改革》，《國家治理》2020年第21期，第16-19頁。重慶市的地票制度就是這種方式的成功實踐，可以作為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要制度安排。①參見劉守英：《中國土地問題調(diào)查》，北京:北京大學出版社，2017年，第341-350頁。

5.進城農(nóng)民放棄宅基地資格權(quán)的現(xiàn)實合理性

宅基地無法直接入市，農(nóng)民不能獲得與城市建設用地同等的收益，進城農(nóng)民不愿意放棄宅基地，由此產(chǎn)生了宅基地閑置問題。在這種形勢下，政策規(guī)定“不得以退出宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件”，允許進城農(nóng)民保留其宅基地資格權(quán)，鼓勵通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)盤活宅基地。保留進城農(nóng)民的宅基地資格權(quán)，意味著保留其農(nóng)村集體組織的成員資格。但是，進城落戶農(nóng)民擁有城市居民和農(nóng)村集體組織成員的雙重資格、享有雙重權(quán)益，這顯然是不合理的。在這種形勢下，如果政府主動做出制度安排，允許宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地，并入市流轉(zhuǎn)，使宅基地獲得與城市建設用地同等的收益，一方面將激勵進城農(nóng)民主動退出宅基地，真正地融入城市生活；另一方面也將增加城市建設用地的供給量，有效緩解城市建設用地供給緊張的狀況。所以，目前允許進城落戶農(nóng)民保留宅基地是在宅基地權(quán)益無法得到充分落實的情況下保護農(nóng)民利益的一種過渡性政策，待政策允許宅基地入市、農(nóng)民宅基地收益權(quán)得以實現(xiàn)后，應當要求進城落戶農(nóng)民退出宅基地，放棄宅基地資格權(quán)，這是合理的政策選擇。