集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市研究：基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角

田 旭

（沈陽工程學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，遼寧沈陽 110136）

一、引 言

2015 年召開的第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，決定在全國33 個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進行土地制度試點改革，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2017年召開的黨的十九大首次做出健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重大決策部署。2018 年的“中央一號文件”提出，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使市場在資源配置中起決定性作用，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。①參見中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)：《2018年中央一號文件》，http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/zxgz/201802/t20180205_6136444.htm，2021年4月19日最后訪問。2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中提出，還權(quán)于土地、賦權(quán)于農(nóng)民和促進城鄉(xiāng)勞動力雙向流動等措施，建立有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制。2019年修正后的《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，破除了城鄉(xiāng)二元土地制度，與國家提出的“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”戰(zhàn)略相呼應(yīng)。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展改變了過去農(nóng)村支持城市、城市先行發(fā)展的單向發(fā)展模式，而是將城市和鄉(xiāng)村整合在一起，整體把握兩者間的平等、協(xié)調(diào)、互補發(fā)展。國內(nèi)學(xué)者從要素市場、制度安排等方面對城鄉(xiāng)融合發(fā)展進行了研究，研究理論可以歸納為：城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是使生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動，通過建立平等雙向的土地交易市場，打破城鄉(xiāng)二元土地制度，釋放集體土地價值；城鄉(xiāng)融合是“城鄉(xiāng)平等”“互促互動”和“全民參與”的過程，②參見宋迎昌:《城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑選擇與政策思路——基于文獻研究的視角》，《杭州師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第1期，第131頁。制度建設(shè)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的保障，對阻礙城鄉(xiāng)融合的制度進行改革創(chuàng)新，通過體制改革創(chuàng)新和政策建設(shè)，構(gòu)建“城市鄉(xiāng)村化、鄉(xiāng)村城市化”的雙重制度安排；①參見周凱、宋蘭旗：《中國城鄉(xiāng)融合制度變遷的動力機制研究》，《當代經(jīng)濟研究》2014年第12期，第74頁。樹立整體的、系統(tǒng)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念，城鄉(xiāng)要素的平等交換、雙向流動是城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制中的核心部分；②參見黃燕芬、張超：《“十四五”期間健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制研究》，《中國人口科學(xué)》2021年第1期，第13頁。改變原有的城市先行發(fā)展的單向發(fā)展路徑，要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民視為一個有機整體，促進城鄉(xiāng)在政策、人才、土地、資本等多方面的融合。③參見陳炎兵:《健全體制機制 推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2019年第3期，第50頁。通過發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)增加農(nóng)民收入來源、改變農(nóng)民收入構(gòu)成、縮小城鄉(xiāng)差距等目標。國外學(xué)者對城鄉(xiāng)關(guān)系的研究也經(jīng)歷了鄉(xiāng)育城市、城鄉(xiāng)分離和城鄉(xiāng)融合三個階段，這與我國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展歷程相似。國外研究主要從空間和要素流動角度研究城鄉(xiāng)融合發(fā)展：弗里德曼和道格拉斯（1975）提出，應(yīng)實行鄉(xiāng)村城市化以促進鄉(xiāng)村發(fā)展；④參見Friedman J., and Douglass M,“A. Gropolitan Development: Towards A New Strategy for Regional Planning in Asia,” F.Lo and K.Salih,eds. ,no.11 (1978), pp.163-192.道格拉斯（1998）提出了“區(qū)域網(wǎng)絡(luò)發(fā)展模型”，即城鄉(xiāng)間的人口、商品、資金和信息相互聯(lián)系。⑤參見Douglass Mike,“A Regional Network Strategy for Reciprocal Rural-Urban Linkages: An Agenda for Policy Research with Reference to Indonesia,” Third World Planning Review,vol.20,no.1 (1998), pp.1-33.從國內(nèi)外學(xué)者的研究中可以得出：城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要打破阻礙城鄉(xiāng)間要素流動的制度壁壘，構(gòu)建要素自由流動的市場。

2020 年開始實施的修正后的《土地管理法》破除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度約束，其中賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市權(quán)益是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中最重要的制度改革，這為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市奠定了法律基礎(chǔ)。但是，目前試點地區(qū)仍未能建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，城鄉(xiāng)發(fā)展仍不平衡，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點過程中出現(xiàn)的各種矛盾和問題仍未得到解決。顯然，僅有新《土地管理法》⑥新《土地管理法》特指2019年修正的該法。還遠遠不夠，還需要對土地交易過程中的配套措施進行改革，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供制度支持。本文以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為視角，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點中存在的問題進行梳理，得出了進一步完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，發(fā)揮市場機制在引導(dǎo)土地要素城鄉(xiāng)雙向流動方面的作用，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的形成，以推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策啟示。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的制度沿革及其對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進入了快速發(fā)展期，從1978年到2019年，中國城鎮(zhèn)常住人口從1.72億增長到了8.48 億，城鎮(zhèn)化率從17.92% 提高到60.6%。⑦參見魏后凱等：《“十四五”時期中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與政策》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》2020年第4期，第5頁。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程也是集體土地國有化的過程，原《土地管理法》與《中華人民共和國憲法》中關(guān)于征地目的的限定相互矛盾，使得地方政府肆意擴大征地范圍，不斷地將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，最大限度地獲取土地資本的增值收益。⑧參見溫鐵軍、朱守銀：《土地資本的增值收益及其分配——縣級以下地方政府資本原始積累與農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地問題》，《中國土地》1996年第4期，第25頁。地方政府過度依賴土地財政，盲目擴大征地規(guī)模，致使征地矛盾凸顯，征地收益分配不當導(dǎo)致的社會矛盾增多。在這種形勢下，2019年國家對《土地管理法》進行了修正，新《土地管理法》對征地范圍做了重大改革，以列舉方式對土地征收的公共利益范圍進行了明確界定，刪除了原法第四十三條關(guān)于“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定。⑨參見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)：《中華人民共和國土地管理法》http://www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989_2.htm, 2021年4月19日最后訪問。新法允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用。①參見中國人大網(wǎng)：《中華人民共和國土地管理法》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec 345eba23796c6e8473347.shtml，2021年4月8日最后訪問。這一規(guī)定打破了建設(shè)用地的單一供給模式，結(jié)束了國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地在價格和權(quán)益等方面的二元制度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市流轉(zhuǎn)，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場提供了法律保障。

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策演變

改革開放以來，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了以下三個階段：

第一階段是1978年至1992年。這是集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的寬松期，這一時期的國家政策鼓勵農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模逐年增加。1978年，全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地約為15.7 萬公頃，到1985 年時約為56.3 萬公頃。1987 年實施《土地管理法》后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地從1988年的約4.6萬公頃增加到1992年的約6.2萬公頃。②參見劉守英:《中國土地制度改革：上半程及下半程》，《國際經(jīng)濟評論》2017年第5期，第36頁。原文中的土地面積單位為“畝”，筆者在引用時統(tǒng)一換算成“公頃”。

第二階段是從1992年至2014年。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進入嚴管期，國家收緊了集體建設(shè)用地的用途，只有先轉(zhuǎn)為國有土地的農(nóng)村集體經(jīng)營性用地，才能作建設(shè)用地之用。1998 年修訂的《土地管理法》繼續(xù)收緊農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的指標。1999 年，國家嚴格限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地在大多數(shù)地區(qū)的入市通道被關(guān)閉。1993—1998 年，非農(nóng)建設(shè)用地從約22.5 萬公頃增加到約36.8萬公頃，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地卻從約1.4萬公頃減少到約0.82萬公頃。③參見劉守英：《中國土地制度改革：上半程及下半程》，《國際經(jīng)濟評論》2017年第5期，第44頁。原文中的土地面積單位為“畝”，筆者在引用時統(tǒng)一換算成“公頃”。

這一時期集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱形流轉(zhuǎn)一直存在，地方政府在實踐中不斷摸索，各地先后出現(xiàn)了不同的集體建設(shè)用地入市模式，如重慶市的“地票”模式、成都市的“還權(quán)賦能”模式、廣東省的“同權(quán)市場”模式等創(chuàng)新性模式。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市動機和入市實踐不是對征地制度的否定，而是對征地制度的補充。集體建設(shè)用地市場的自發(fā)實踐推進了土地制度改革。

第三階段是2015 年至今。2015 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度進行改革試點。2019 年8 月26 日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議審議通過了《土地管理法》修正案，該修正案于2020正式實施。新修正的《土地管理法》明確規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以通過出讓、出租等方式用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，④參見中國人大網(wǎng)：《中華人民共和國土地管理法》，2021年4月8日最后訪問。并對征地范圍進行了限定，進一步約束地方政府的征地行為。國有建設(shè)用地供給規(guī)模的減少和集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給規(guī)模的增加，打破了政府對建設(shè)用地市場的壟斷，促進了城鄉(xiāng)土地市場的統(tǒng)一。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點

中共十七屆三中全會審議決定，在符合規(guī)劃的前提下，依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)益。⑤參見人民網(wǎng)：《中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公報》，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/8160721.html，2021年4月8日最后訪問。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中進一步提出：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。①參見中國經(jīng)濟網(wǎng)：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104.shtml，2021年4月8日最后訪問。2015年，國家在全國范圍內(nèi)選擇了33個縣（市、區(qū)）作為試點地區(qū)，在試點地區(qū)分類實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，賦予試點地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓權(quán)、租賃權(quán)和入股權(quán)。試點地區(qū)可以根據(jù)當?shù)馗母锏膶嶋H情況，建立適合本地區(qū)的市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管機制，逐步推進改革進程。到2019年10月底，33個試點縣（市、區(qū)）已有12644宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地地塊入市，面積約0.83 萬公頃，總價款約476.6 億元，收取調(diào)節(jié)金50.4 億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款687宗，貸款額為85.2億元。②參見自然資源部網(wǎng)：《對十三屆全國人大三次會議第1318 號建議的答復(fù)》，http://gi.mnr.gov.cn/202010/t20201001_2563314.html，2021年4月8日最后訪問。然而，集體建設(shè)用地的一、二級市場并未獲得真正發(fā)展，③參見黃忠：《城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建:現(xiàn)狀、模式與問題分析》,《社會科學(xué)研究》2018年第2期，第86頁。各試點地區(qū)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的用途、規(guī)模和收益分配等方面仍存在差異，未形成國家層面的有效指導(dǎo)和監(jiān)管制度。2019年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中明確提出兩個目標：一是到2022 年“基本建成”城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；二是到2035 年“全面形成”城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。④參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，《人民日報》2019 年5 月6日，第1版。這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下農(nóng)村土地制度改革的重點和核心目標。⑤參見魏后凱：《十四五”時期中國農(nóng)村發(fā)展若干重大問題》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2020年第1期，第14頁。只有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，才能發(fā)揮市場機制在配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素、提升農(nóng)村生產(chǎn)要素價值、縮小城鄉(xiāng)差距等方面的重要作用。

（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用

新《土地管理法》的實施，打破了長期存在的二元土地制度，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了制度保障。新《土地管理法》規(guī)定：工業(yè)用地和商業(yè)用地不再通過政府征地提供，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可以有效補充建設(shè)用地缺口，減緩征地規(guī)模下降對城鎮(zhèn)發(fā)展用地的影響。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的72%，約為2.48億畝，⑥參見張延龍：《完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益分配機制》，《中國社會科學(xué)報》2018年7月18日，第4版。如此大規(guī)模的集體建設(shè)用地入市，可以提供大量的工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)用地，滿足城鄉(xiāng)不同產(chǎn)業(yè)的用地需求，有利于土地要素在城鄉(xiāng)間流動，將進一步推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的建設(shè)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將為城鎮(zhèn)發(fā)展提供土地空間，縮短城鄉(xiāng)距離，拉近城鄉(xiāng)關(guān)系，促進其他生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)雙向流動。我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要集中在東部沿海地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)眾多的長三角和珠三角地區(qū)又更加集中。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度高、土地需求量大，部分城市甚至出現(xiàn)了用地緊張的情況。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將增加城市的土地供給，能夠緩解東部城市用地緊張壓力，產(chǎn)業(yè)用地供給的增加，對降低中小企業(yè)建設(shè)用地成本也具有重大意義。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，打破了地方政府對土地市場的壟斷，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場提供了制度保障。城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的建立，有利于土地資源在城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)，將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)納入城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)一體化布局，釋放了集體土地價值，增加了農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入。通過優(yōu)化集體土地資源配置，可以降低農(nóng)民對土地的依賴，促進農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移，進一步推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的主要問題

由于各試點地區(qū)缺少可以借鑒的成功經(jīng)驗，自2015年開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點改革以來，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實踐中出現(xiàn)了很多問題，如：是否可以超越《土地管理法》規(guī)定的用途范圍？是否可以擴大集體建設(shè)用地入市規(guī)模？如何確定集體土地收益的分配主體和分配依據(jù)？試點過程中還表現(xiàn)出區(qū)域性問題的差異：東部地區(qū)集體土地入市意愿高，但符合入市要求的土地規(guī)模有限；中西部地區(qū)土地入市無序，土地使用效率低，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞嚴重。歸納起來，目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管制度缺失

新《土地管理法》明確了集體建設(shè)用地可以出讓、出租給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人使用，賦予了使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后，通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進行再次轉(zhuǎn)讓的權(quán)益。這是土地制度改革中的一個重大制度創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃除了土地制度障礙。但是在具體實踐中，對集體土地入市交易流程、土地收益分配、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)的配套制度建設(shè)明顯滯后。由于農(nóng)村集體組織民主化程度低，集體組織主體地位模糊，所以，在村委會和集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)生過程中，集體內(nèi)的村民作用被弱化，村民缺少對村委會、集體經(jīng)濟組織有效的監(jiān)督手段。在執(zhí)行職權(quán)過程中，村委會和集體組織管理者的行為可能會偏離集體意愿，削弱了其對村民集體利益的代表性。在集體建設(shè)用地入市的巨大利益的驅(qū)使下，集體組織恣意擴大入市土地范圍，私下將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，造成農(nóng)業(yè)用地的流失，威脅國家耕地安全，也打破了建設(shè)用地的供給平衡。因此，政府亟須建立有效的監(jiān)督機制，來約束村委會和集體組織的土地決策行為。

（二）地方政府土地收入下降

新《土地管理法》對政府征地用途進行了限定，并首次采用了列舉的方式，將政府征地限定在軍事、外交、由政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)等用途，以此約束地方政府的征地行為。地方政府征地規(guī)模的下降，將大幅減少當?shù)氐耐恋爻鲎尳鹗杖耄@對地方政府的財政收入沖擊較大，尤其是一些高度依賴土地財政的城市，其政府收入會出現(xiàn)斷崖式下跌。如何防止由此產(chǎn)生的財政收入下滑對地方經(jīng)濟造成的沖擊，是擺在地方政府面前的一大難題。

從價值來源角度分析，集體建設(shè)用地價值與地方經(jīng)濟輻射作用之間的關(guān)聯(lián)性較強，而與集體對土地的投入關(guān)聯(lián)較弱。如果土地流轉(zhuǎn)收益全部歸村集體所有，則違背了按價值貢獻分配的原則。集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益的公平分配關(guān)乎土地改革能否順利推進，只有科學(xué)分配土地收益，才能最大限度地保障各利益主體的權(quán)益。按照價值貢獻原則，地方政府應(yīng)該參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益分配，只有對地方政府征地收入的下降進行恰當?shù)匮a充，才能維持地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力。因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中政府角色的科學(xué)定位，是土地得以順利流轉(zhuǎn)、權(quán)益得以有效保障的關(guān)鍵。

（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途限定過窄

從集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要采用轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)和出租土地的方式。新《土地管理法》將入市的集體建設(shè)用地限定在“工業(yè)和商業(yè)等經(jīng)營性用途”。從各地的試點情況看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要以倉儲用地、工礦用地和養(yǎng)殖用地為主，用地集約度低，土地使用效率低。同時，土地轉(zhuǎn)讓年限的制定欠科學(xué)，實踐中多以短期為主，個別極端的情況也有發(fā)生：轉(zhuǎn)讓期限短的僅為一年，轉(zhuǎn)讓期限長的則為永久轉(zhuǎn)讓。這些做法都缺乏對土地的長遠發(fā)展規(guī)劃，不利于對土地的可持續(xù)開發(fā)。對現(xiàn)有試點地區(qū)集體建設(shè)用地入市情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用效率和單位土地產(chǎn)出等指標都低于同期國有建設(shè)用地，如：廣州集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的平均單位土地產(chǎn)出率僅為同期國有建設(shè)用地的十分之一；①參見陳嘉平：《村莊集體經(jīng)濟發(fā)展用地的合理開發(fā)與高效利用》,《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》2018年第11期,第14頁。浙江德清2013—2019 年集體建設(shè)用地和國有工業(yè)用地的交易數(shù)據(jù)也顯示，集體建設(shè)工業(yè)用地價格和利用效益明顯低于國有工業(yè)用地。①參見黃忠華、杜雪君：《集體建設(shè)用地入市是否影響城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場？》,《中國土地科學(xué)》2020 年第2 期,第24頁。此外，在投資廣度、土地單位產(chǎn)出和吸納就業(yè)等方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間也存在較大的差距。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途的限定也影響了土地價值的充分實現(xiàn)。為了讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地與同區(qū)域國有建設(shè)用地達到同樣的產(chǎn)出效率，其使用用途能否進一步擴大（如用于廉租房和公租房建設(shè)等）？這需要在未來的實踐中進一步探討。

（四）可供流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模有限

目前，符合國家法律規(guī)定可以入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地僅占集體建設(shè)用地總量的十分之一，②參見張延龍：《完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益分配機制》，《中國社會科學(xué)報》2018年7月18日，第4版。且分布不均。集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布零散、地塊細碎，不利于土地的集中使用，難以通過區(qū)域整片開發(fā)獲取土地規(guī)模效益，土地利用效率低。同時，大量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地處于綠地、河湖、濕地等國家資源保護區(qū)域，這類土地開發(fā)難度大，生態(tài)保護成本高。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地空間分布的不均衡主要體現(xiàn)在：東部地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量多，中西部地區(qū)用地數(shù)量少；城鄉(xiāng)接合部的集體經(jīng)營性建設(shè)用地多，遠郊地區(qū)用地少。這就導(dǎo)致不同區(qū)域或不同區(qū)位的集體土地收益差異巨大。另外，開發(fā)成本中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)補償占比高，造成土地效益低，土地的需求意愿弱。目前，符合入市條件且開發(fā)成本低的集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給量尚無法滿足城市發(fā)展的用地需求。

新《土地管理法》未明確新增的集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否可以入市。全國村莊建設(shè)用地存量約為1653 萬公頃，“空心村”中的宅基地閑置面積占農(nóng)村土地總量的10%—15%，③參見倪明勝：《“以宅基地換房”: 天津新農(nóng)村建設(shè)的創(chuàng)新選擇》，《中國鄉(xiāng)村建設(shè)》2009年第1期，第82頁。原文的土地面積單位為“畝”，筆者引用時換算為“公頃”。農(nóng)村原有的集體公益性用地也基本處于閑置狀態(tài)。宅基地自愿有償退出與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市難以有效銜接，④參見沈坤榮、趙倩:《“十四五”時期完善建設(shè)用地市場的重點和難點》,《經(jīng)濟學(xué)家》2020年第11期,第22頁。廢棄的集體公益性用地也未能轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。如果能夠盤活這部分閑置的宅基地和廢棄的集體公益性用地，將釋放巨大的入市土地供給量，擴大集體建設(shè)用地的入市規(guī)模。在嚴格控制征地用途的情況下，只有擴大集體建設(shè)用地的入市規(guī)模，才能解決建設(shè)用地供給短缺的問題。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的對策

二元土地制度下國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地之間不能自由流通，嚴重阻礙了“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”目標的實現(xiàn)。針對農(nóng)村土地制度改革的頂層設(shè)計也在逐步深化：中共十七屆三中全會首次提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；中共十八屆三中全會明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，并在全國范圍開展農(nóng)村土地制度“三項改革”試點；中共十九大提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制體制和政策體系；2020 年實施的新《土地管理法》從法律制度層面為盤活集體建設(shè)用地、實現(xiàn)集體建設(shè)用地價值提供了法律保障。通過對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在問題的分析，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的深化應(yīng)從以下幾方面展開：

（一）強化對集體建設(shè)用地入市的監(jiān)管

我國擁有比較完善的國有土地監(jiān)管體系，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，可將集體土地納入國有土地的監(jiān)管體系，利用該體系，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市流程、入市規(guī)模、入市用途、收益分配等問題進行有效監(jiān)管。這不但可以降低監(jiān)管成本，還能提升監(jiān)管效率，規(guī)避入市風(fēng)險。在巨大的土地收益的驅(qū)動下，集體組織具有擴大土地入市規(guī)模的強大動機。因此，政府要通過建立嚴格的土地監(jiān)管系統(tǒng)，加強對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途的管制，杜絕超范圍使用土地的行為。同時，進一步規(guī)范對交易后土地用途的持續(xù)性監(jiān)管，將入市用途及收益分配納入長期監(jiān)管，防止土地需求者私下轉(zhuǎn)變土地使用用途，侵害集體和農(nóng)民的土地權(quán)益。

有關(guān)部門應(yīng)加速推進集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，讓土地使用權(quán)人嚴格按照土地的規(guī)劃用途使用土地。政府應(yīng)對集體建設(shè)用地使用權(quán)的年限進行指導(dǎo)，可以參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同等權(quán)益。新《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)化進程中工商業(yè)用地需求不再通過征地獲取，這就為集體建設(shè)用地預(yù)留了市場空間，今后土地市場的供給主體為國家和集體。但在執(zhí)行過程中，地方政府有擴大征地規(guī)模的內(nèi)在動機，因此，完善農(nóng)村土地征收制度，規(guī)范土地征收程序，加強對征地程序的監(jiān)管，保障被征地農(nóng)民和農(nóng)民集體權(quán)益是重中之重。地方政府在征地之前，應(yīng)開展土地狀況調(diào)查，將相關(guān)信息予以公示，與被征地農(nóng)民協(xié)商，必要時應(yīng)組織召開聽證會，與農(nóng)民簽訂協(xié)議后，方可提出征地申請，依法辦理征地的審批手續(xù)。①參見中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202001/16c8af63a96e483a90f17966cbd27b5e.shtml.2021年4月20日訪問。通過這些舉措可以有效化解征地過程中可能產(chǎn)生的社會矛盾。

（二）提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用率，降低土地使用成本

當前城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場的主要矛盾是建設(shè)用地指標的供給對需求的適配性不足，集中表現(xiàn)為國有建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的失衡和建設(shè)用地指標的空間錯配。②參見沈坤榮、趙倩:《“十四五”時期完善建設(shè)用地市場的重點和難點》,《經(jīng)濟學(xué)家》2020年第11期，第19、20頁。2016 年的“中央一號文件”提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的試點政策：將土地整治中增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，允許集體建設(shè)用地指標的跨省交易；整合全國的土地置換交易指標，根據(jù)區(qū)域間土地供需情況跨地區(qū)整合指標交易；做好入市土地用途規(guī)劃，依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，引導(dǎo)集體土地流轉(zhuǎn)向地區(qū)扶植產(chǎn)業(yè)和重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域傾斜，服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展宏觀目標。中西部可以與東部地區(qū)進行建設(shè)用地指標交易，獲取指標交易資金，最大限度地實現(xiàn)用地指標的真實價值，實現(xiàn)土地資源在全國范圍的優(yōu)化配置。③參見邵挺等：《土地利用效率、省際差異與異地占補平衡》，《經(jīng)濟學(xué)季刊》2011年第3期，第1103頁。規(guī)劃整合集體建設(shè)用地資源，通過土地置換，將分散的建設(shè)用地整合為成片區(qū)域，并集中打造成工業(yè)園區(qū)、倉儲區(qū)等功能性區(qū)域，形成土地成片開發(fā)的規(guī)模效益。參照國有建設(shè)用地的管理流程，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)信息在土地儲備中心公開掛牌，由地方土地管理部門統(tǒng)一發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，土地需求者采用公開競價方式獲得土地使用權(quán)。鼓勵雙方簽訂長期轉(zhuǎn)讓合同，降低土地周轉(zhuǎn)成本，減少土地閑置，以便于土地資源開發(fā)。

（三）合理分配集體建設(shè)用地入市的增值收益

新《土地管理法》允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實現(xiàn)集體土地和國有土地同地同權(quán)同價掃清了制度障礙。從各地試點改革經(jīng)驗看，地方政府通過對轉(zhuǎn)讓的集體建設(shè)用地收取土地調(diào)節(jié)金的方式實現(xiàn)了土地入市增值收益的再分配，通過對不同用途的土地收取不同比率的調(diào)節(jié)金來優(yōu)化收益分配。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的全面放開，土地交易規(guī)模將進一步擴大，土地調(diào)節(jié)金也會隨之增加。但是土地調(diào)節(jié)金不屬于稅收，這不利于相關(guān)部門對資金使用情況的有效監(jiān)管。為解決這一問題，用土地增值稅來替代土地調(diào)節(jié)金勢在必行。土地增值稅作為稅收的一種，將其納入國家的稅收體系，可據(jù)此監(jiān)督地方政府合規(guī)合法使用土地收入，發(fā)揮稅收對地區(qū)間土地增值差異的調(diào)節(jié)作用。

前文提到，從價值來源角度來看，集體土地價值主要受益于城市經(jīng)濟發(fā)展，與集體對土地的投入關(guān)系較弱；遠郊土地的區(qū)位優(yōu)勢低于近郊土地，土地價格不高，土地需求也低。這可以作為國家對集體土地交易征收土地增值稅的依據(jù)，將征收的土地增值稅用來提供城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可進一步提升集體土地價值。具體操作中，因全國范圍集體土地區(qū)位價格存在差異，同一地區(qū)近、遠郊價格差異懸殊，土地增值稅率不宜統(tǒng)一，不同區(qū)域、不同地區(qū)宜應(yīng)采用不同稅率。由于東部的集體建設(shè)用地價格高于中西部的土地價格，城市近郊集體建設(shè)用地價格高于遠郊土地價格，那么，東部地區(qū)和城市近郊的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的土地增值稅率理應(yīng)高于中西部和遠郊地區(qū)。這樣還可以更好地提高土地資源的利用效率，優(yōu)化土地資源的分配，促進城鄉(xiāng)進一步融合。

另一方面，在試點地區(qū)實踐中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市采用土地入股方式，集體可以獲得土地的長期增值收益，實現(xiàn)土地的經(jīng)濟效益。①參見田旭：《中國城鎮(zhèn)化進程中征地收益分配研究》，博士學(xué)位論文，遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，2014年，第129頁。集體獲得的土地增值收益要在集體成員內(nèi)部進行二次分配，集體及其成員可以按比例獲得土地流轉(zhuǎn)收益。集體所獲收益可由集體組織管理，為集體成員提供福利、發(fā)展集體經(jīng)濟等，為促進城鄉(xiāng)融合作貢獻。這里需要注意的是，二次分配前，首先要明確集體成員資格權(quán)的認定標準，完成集體成員資格認定，具有資格的集體成員才有權(quán)參與土地收益分配，分配方式應(yīng)當由集體成員共同確定。

（四）解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途限定過窄問題

新《土地管理法》將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。從土地改革試點地區(qū)的經(jīng)驗來看，擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍，能更好地優(yōu)化土地資源配置，滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地的需求。從國有建設(shè)土地的使用情況看，工礦倉儲用地、交通運輸用地的土地供給量大，住宅用地供應(yīng)量小，尤其是廉租住房、公共租賃住房的土地供給量更低，無法滿足城市低收入人群的住房需求。②參見沈坤榮、趙倩：《“十四五”時期完善建設(shè)用地市場的重點和難點》，《經(jīng)濟學(xué)家》2020年第11期，第20頁。住宅用地供給量的明顯偏低，將推動城市房價的高漲，加重城市居民生活成本，增加畢業(yè)生的擇業(yè)成本，這些問題都阻礙了城鄉(xiāng)融合進程。

建議增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入住宅用地市場的規(guī)模，鼓勵廉租房和公共租賃房建設(shè)，對住宅用地供給嚴重不足地區(qū)及房價成本高的城市，可以擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給規(guī)模，增加廉租房和公共租賃房的供給，降低城市低收入居民的居住成本，緩解住宅供需矛盾?，F(xiàn)在，國家下放土地審批權(quán)，縮短了土地利用審批時間，因此，更要嚴格執(zhí)行審批負責制，要“放得下、接得住、管得好”，約束地方政府的土地審批行為。對高地價地區(qū)集體土地入市規(guī)模實行更加嚴格的管控，防止占用耕地和破壞生態(tài)安全的現(xiàn)象發(fā)生。

2017年在北京、上海、成都等13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房首批試點，獲得了明顯的社會效益。通過允許集體建設(shè)用地進入公共租賃房用地市場，增加公共租賃房的土地供給和公共租賃房的供給數(shù)量，滿足了城市低收入人群的住房需求，緩解了城市房價上漲的壓力；通過對城市近郊的集體建設(shè)用地進行置換整合，降低公共租賃房的配套設(shè)施建設(shè)成本，滿足人們的出行需求和工作生活需求。

（五）擴大集體建設(shè)用地入市規(guī)模

城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)村富余勞動力具有巨大虹吸作用，城鎮(zhèn)就業(yè)機會的增長，使大量農(nóng)村適齡勞動力從農(nóng)村遷徙到城鎮(zhèn)。大部分“農(nóng)一代”外出務(wù)工者選擇退回農(nóng)村，重操農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；“農(nóng)二代”則與父輩選擇不同，多在城鎮(zhèn)安家，逐漸脫離農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更能適應(yīng)城鎮(zhèn)生活和生產(chǎn)。農(nóng)村勞動力向城市的遷移，產(chǎn)生了大量的空置村落，耕地閑置和宅基地等集體建設(shè)用地閑置，造成土地貶值，土地資源的效益無法得到實現(xiàn)。另外，農(nóng)村宅基地還普遍存在“一戶多宅”“超標多占”“建新不拆舊”等問題。中國社科院發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2018）》顯示，可以用于整治的農(nóng)村閑置的宅基地約有667 萬公頃。針對農(nóng)村宅基地的這些問題，2019 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》和新《土地管理法》對閑置的宅基地提出改革，在農(nóng)民自愿前提下，集體可以依法有償收回閑置的宅基地，將收回的宅基地和廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，完成轉(zhuǎn)變手續(xù)后可以入市交易。試點地區(qū)也對宅基地改革進行了探索，如貴州湄潭縣的“分割登記”模式，①參見黃礪、姚鈺潔：《新時代農(nóng)村集體建設(shè)用地入市模式研究:基于交易費用視角》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第1期，第86頁。通過整合集體宅基地用地，在符合土地利用規(guī)劃前提下，實現(xiàn)了不同類型的集體建設(shè)用地的靈活轉(zhuǎn)換，既盤活了閑置的集體宅基地用地，又擴大了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模。在日后的改革中，要推動對“城中村”和“城邊村”的土地整治，促進土地的連片開發(fā)和整合入市；要依法對村級工業(yè)園等連片開發(fā)區(qū)域的土地進行合規(guī)整治，進一步擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模；將閑置宅基地和荒廢的集體公益用地納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地，從供給端緩解城市建設(shè)用地供給不足的問題。