深化農(nóng)村土地制度改革 促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

張桂文

（遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧沈陽(yáng) 110036）

一、引 言

現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。①參見(jiàn)韓?。骸镀瞥青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路》，《理論視野》2018年第11期，第5-8頁(yè)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然選擇。土地不僅是農(nóng)民安身立命之本，也是農(nóng)民手中最重要的資產(chǎn)。深化農(nóng)地土地制度改革，優(yōu)化土地資源配置，既是綜合解決鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”三大核心問(wèn)題的樞紐，又是實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”五大目標(biāo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村土地制度改革一直是學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷、征地制度改革、承包地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)地三權(quán)分置，以及宅基地制度改革等問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，取得了豐富的學(xué)術(shù)成果。但迄今為止，研究土地制度改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)系的國(guó)外文獻(xiàn)卻極為匱乏，針對(duì)這一問(wèn)題，學(xué)者們多從農(nóng)村減貧和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度進(jìn)行分析。Besley & Burgess（2000）認(rèn)為獲得土地這樣關(guān)鍵的生產(chǎn)資源，可以夯實(shí)貧困家庭的資產(chǎn)基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)創(chuàng)業(yè)潛力，并在學(xué)校教育、健康和性別賦權(quán)等方面給予社會(huì)回報(bào)。①參見(jiàn)Timothy Besley，and Robin Burgess，“Land Reform，Poverty Reduction，and Growth: Evidence from India，”The Quarterly Journal of Economics，vol. 115，no. 2 (May 2000)，pp.389-430.Finan, Sadoulet & Janvry（2005）對(duì)墨西哥農(nóng)村情況進(jìn)行了研究，半?yún)?shù)回歸結(jié)果表明，增加農(nóng)民的土地資源，可以顯著提高農(nóng)村家庭福利。②參見(jiàn)Frederico Finan，Elisabeth Sadoulet ，and Alain de Janvry，“Measuring the Poverty Reduction Potential of Land in Rural Mexico，”Journal of Development Economics，vol. 77，no. 1 (June 2005)，pp. 27-51.國(guó)內(nèi)把農(nóng)地制度改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究的學(xué)術(shù)成果也較為匱乏，相關(guān)研究成果多產(chǎn)出于近兩年，研究重點(diǎn)集中在三個(gè)方面。一是分析二元土地制度對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響。鄭振源和蔡繼明（2019）分析了集體土地產(chǎn)權(quán)沒(méi)有得到平等保護(hù)的表現(xiàn)，以及集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺對(duì)集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民利益的損害，認(rèn)為只有賦予集體土地與國(guó)有土地同等的權(quán)能，才能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。③參見(jiàn)鄭振源、蔡繼明：《城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度保障：集體土地與國(guó)有土地同權(quán)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019第11期，第2-15頁(yè)。張?jiān)迫A（2019）把二元土地制度視為城鄉(xiāng)二元制度的主要方面，認(rèn)為城鄉(xiāng)二元土地制度是掣肘城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。④參見(jiàn)張?jiān)迫A：《論城鄉(xiāng)二元土地制度的融合》，《發(fā)展研究》2019年第11期，第4-8頁(yè)。二是考察中國(guó)土地制度改革實(shí)踐對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響。黃賢金（2018）分析了1978 年以來(lái)土地改革的邏輯過(guò)程，認(rèn)為40 年來(lái)的土地制度改革一定程度上強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局。⑤參見(jiàn)黃賢金：《中國(guó)土地制度改革40年與城鄉(xiāng)融合的發(fā)展之路》，《上海國(guó)土資源》2018年第2期，第1-3頁(yè)。葉紅玲（2018）考察了陜西高陵農(nóng)村土地制度改革的試點(diǎn)情況，認(rèn)為農(nóng)村三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)的深化，縮小了城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。⑥參見(jiàn)葉紅玲:《探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路徑——陜西高陵農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)觀察》，《中國(guó)土地》2018 年第10期，第4-8頁(yè)。三是探討農(nóng)地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑。喬科豪和史衛(wèi)民（2019）認(rèn)為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑選擇應(yīng)是進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，完善農(nóng)地承包權(quán)有償退出制度，以及放開(kāi)宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)等措施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互惠共生、融合發(fā)展。⑦參見(jiàn)喬科豪、史衛(wèi)民：《從城鄉(xiāng)二元土地制度破除論城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，《云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))》2019 年第5期，第108-114頁(yè)。涂圣偉（2019）指出，土地制度改革是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要突破口，收益分配關(guān)系到土地制度改革成敗，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)土地增值收益合理分配的制度條件，以解決利益分配不平衡所引發(fā)的各種矛盾。⑧參見(jiàn)涂圣偉：《把農(nóng)村土地制度改革收益分配做好、激勵(lì)搞對(duì)》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2019年第6期，第13-15頁(yè)。

本文在上述研究的基礎(chǔ)上，探討農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用機(jī)理，分析中國(guó)現(xiàn)階段土地制度改革面臨的癥結(jié)性難題，提出深化土地制度改革、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策思考。

二、農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用機(jī)理

（一）優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性互動(dòng)

中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的目的是要打破城鄉(xiāng)二元土地制度，優(yōu)化土地資源配置。二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中土地資源的配置表現(xiàn)為，隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)化鄉(xiāng)城遷移，土地資源在城鄉(xiāng)間，以及城市與鄉(xiāng)村內(nèi)部的重新配置過(guò)程。土地資源的城鄉(xiāng)間配置，主要表現(xiàn)為原有城市的空間擴(kuò)張和原有鄉(xiāng)村由于人口與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集成為新的城鎮(zhèn)。土地資源的城市內(nèi)部配置主要表現(xiàn)為，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，土地資源在大、中、小城市及小城鎮(zhèn)之間的配置。土地資源在鄉(xiāng)村內(nèi)部配置，主要是指由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化的鄉(xiāng)城遷移，土地資源在不改變農(nóng)業(yè)用途條件下的重新配置過(guò)程。中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，其土地資源的優(yōu)化配置對(duì)于促進(jìn)工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

首先，二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中土地資源在城鄉(xiāng)間的合理配置，不僅有利于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資本積累，也可以通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而通過(guò)農(nóng)村內(nèi)部土地資源的合理配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的適度發(fā)展。

二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程既是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的鄉(xiāng)城遷移過(guò)程，也是土地在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村與城市間的再配置過(guò)程。伴隨著人口城市化與土地城市化，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)及其生產(chǎn)要素向城市聚集，一方面降低了企業(yè)的生產(chǎn)成本和交易成本，另一方面擴(kuò)大了產(chǎn)品的市場(chǎng)需求，進(jìn)而提高了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資本積累，加速了工業(yè)化進(jìn)程。二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中土地資源城鄉(xiāng)間再配置過(guò)程，實(shí)質(zhì)就是通過(guò)人口與生產(chǎn)要素的空間聚集促進(jìn)土地資源的價(jià)值增值過(guò)程，即級(jí)差地租的形成過(guò)程。如果土地要素所有者把土地的增值收益用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資，則可以促進(jìn)資本積累推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程；政府把與土地增值有關(guān)的稅費(fèi)收入用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以為企業(yè)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好的外部條件。

隨著生產(chǎn)要素在城市聚集所帶來(lái)的城鄉(xiāng)間土地資源的合理配置，農(nóng)村內(nèi)部土地資源也會(huì)出現(xiàn)重新配置。這突出表現(xiàn)在隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與農(nóng)村人口在城市聚集經(jīng)濟(jì)的吸引下不斷流向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村內(nèi)部人均土地資源占有量的不斷增加，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，從而為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了良好條件。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提升，又會(huì)提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與農(nóng)業(yè)人口流向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從而形成農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)的良性循環(huán)。

其次，土地資源在城市內(nèi)部合理配置，可以形成合理的城市空間體系，在促進(jìn)城市健康發(fā)展的同時(shí)，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，人口與生產(chǎn)要素的空間聚集及土地資源城鄉(xiāng)間的再配置，促進(jìn)了原有城市規(guī)模的擴(kuò)張和新城鎮(zhèn)的形成。但是廠商與居民向城市聚集也是有成本的，隨著生產(chǎn)要素與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集中，土地要素的稀缺性必然會(huì)增加，從而造成地租水平或土地價(jià)格的上漲。而地租或土地價(jià)格的上漲，又導(dǎo)致勞動(dòng)者居住費(fèi)用的增加，不僅增加了企業(yè)的用地費(fèi)用，也提高了企業(yè)的用工成本，進(jìn)而出現(xiàn)聚集不經(jīng)濟(jì)。如果說(shuō)聚集經(jīng)濟(jì)作為聚集收益，會(huì)形成城市空間吸引力，促進(jìn)城市規(guī)模的擴(kuò)大，那么，聚集不經(jīng)濟(jì)作為聚集成本，則會(huì)對(duì)城市規(guī)模產(chǎn)生分散力。在聚集經(jīng)濟(jì)與聚集不經(jīng)濟(jì)的綜合作用下，城市規(guī)模將在人口與要素聚集的邊際收益與邊際成本相等時(shí)形成最佳規(guī)模。發(fā)達(dá)國(guó)家在二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，城市空間結(jié)構(gòu)大多呈現(xiàn)出由單一中心向多中心演化，多中心城市體系又帶動(dòng)了城市帶和城市群的形成和發(fā)展。

由此可見(jiàn)，土地資源在城市內(nèi)部的動(dòng)態(tài)配置及不斷趨于合理化的過(guò)程，也是城市由單一中心向多中心發(fā)展、大中小城市與小城鎮(zhèn)合理分布的城市空間體系逐漸完善，以及城市群和城市帶逐漸形成的過(guò)程。從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度考察，土地資源在城市內(nèi)部合理配置,一是可以減輕大城市，尤其是特大城市人口聚集的壓力，提高城市體系的資源環(huán)境承載能力，對(duì)于根治城市病，促進(jìn)城市化健康發(fā)展具有重要作用。二是通過(guò)城市對(duì)鄉(xiāng)村的輻射和帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在開(kāi)放的城市體系中，城市與農(nóng)村存在著以分工為基礎(chǔ)的相互依存相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面廣大的農(nóng)村腹地為城市經(jīng)濟(jì)提供食品、農(nóng)業(yè)原材料和勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素；另一方面城市又為農(nóng)村提供大量非農(nóng)消費(fèi)品、農(nóng)業(yè)投資品及其他服務(wù)。隨著城市空間范圍的擴(kuò)大，城市空間體系的形成，以及城市之間聯(lián)系的不斷強(qiáng)化，城鄉(xiāng)間通過(guò)商品交換、要素流動(dòng)的聯(lián)系不斷深化，城市對(duì)農(nóng)村腹地的輻射與帶動(dòng)作用也就越加突出。如果說(shuō)，單一中心的城市發(fā)展階段，城市對(duì)農(nóng)村輻射作用只是體現(xiàn)在中心城市郊區(qū)的話，那么，隨著多中心城市體系和城市帶的形成，城市對(duì)農(nóng)村的輻射作用則表現(xiàn)為通過(guò)城市網(wǎng)絡(luò)體系覆蓋整個(gè)農(nóng)村區(qū)域。

（二）公平分配土地增值收益，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民收入差距

發(fā)展中國(guó)家城鄉(xiāng)非融合發(fā)展，突出反映在城鄉(xiāng)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民的收入差距上。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入差距經(jīng)歷了由縮小到擴(kuò)大再到縮小的曲折歷程：20世紀(jì)80年代中期，城鄉(xiāng)居民收入比由1978 年的2.57 下降到1.86，之后城鄉(xiāng)居民收入比開(kāi)始不斷提高，到2010 年達(dá)到3.23。此后，在各項(xiàng)惠農(nóng)政策的帶動(dòng)下，城鄉(xiāng)居民收入比開(kāi)始下降，2020年為2.56，收入差距依然較大。①數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：http://www.stats.gov.cn/。

導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民收入分配差距較大的原因是多方面的，但其中城鄉(xiāng)二元土地制度無(wú)疑是非常重要的原因。在城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市非農(nóng)用地必須通過(guò)國(guó)家征地程序，征地補(bǔ)償只按被征土地的原用途給予補(bǔ)償，這樣被征地農(nóng)民在土地增值收益分配中只能獲得土地原用途30 倍以下的補(bǔ)償，卻失去了對(duì)未來(lái)土地增值收益的分享權(quán)利。在土地增值收益分配中，地方政府既可以通過(guò)行政性征收與市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓獲得巨額的土地差價(jià)，又可以獲得土地征收過(guò)程中的稅費(fèi)收入，甚至以土地作抵押獲得土地融資性收入。城市用地者依法獲得了城市用地的使用權(quán)，也就獲得了該土地在轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)的占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓以及擔(dān)保抵押權(quán)。城市用地者通過(guò)市場(chǎng)化的方式，以較高的價(jià)格獲得了非農(nóng)用地的使用權(quán)，同時(shí)也獲得了土地未來(lái)增值的收益權(quán)。土地增值收益在城鄉(xiāng)間分配的嚴(yán)重不公，使農(nóng)村居民無(wú)法通過(guò)土地增值收益進(jìn)行物質(zhì)資本與人力資本投資，而大量的土地財(cái)政收入用于城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不可避免地拉大了城鄉(xiāng)間發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民的收入差距。十八大以來(lái)進(jìn)行的新一輪土地制度改革要縮小征地范圍，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，與國(guó)有土地同等入市、同地同權(quán)，讓農(nóng)民參與土地的增值收益分配，分享工業(yè)化和城市化的發(fā)展成果，在縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的同時(shí)，通過(guò)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。

（三）促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，治理“農(nóng)村病”與“城市病”

我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中城鄉(xiāng)關(guān)系的不協(xié)調(diào)不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民的收入分配差距上，還突出地表現(xiàn)在“農(nóng)村病”與“城市病”的相互強(qiáng)化上。在二元土地制度下，征地范圍廣，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，對(duì)絕大多數(shù)地區(qū)來(lái)說(shuō)，土地補(bǔ)償難以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化成本，低價(jià)征地高價(jià)出售又抬高了房地產(chǎn)價(jià)格，增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住成本；收回承包地的規(guī)定提高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機(jī)會(huì)成本；受集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法獲得土地用途轉(zhuǎn)換的增值收益；由于承包地不可抵押，加之宅基地的轉(zhuǎn)讓限制與不可抵押，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以獲得其土地及房產(chǎn)的資本化收益。土地不僅不能為農(nóng)民在城市永久定居提供財(cái)力支持，農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)也日益嚴(yán)重。20 世紀(jì)90 年代之后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，各地在土地制度改革中均突破了上述制度安排。但很多改革措施都把著眼點(diǎn)放到了爭(zhēng)取更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地上，具有很強(qiáng)的功利化色彩,不僅沒(méi)有更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，反而增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機(jī)會(huì)成本，造成人口輸入地與輸出地之間人口與土地資源配置的嚴(yán)重失衡。①很多發(fā)達(dá)地區(qū)的征地標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于國(guó)家規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一些地方政府甚至鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民直接談判、自主開(kāi)發(fā)。這種做法雖然可以使被征地者獲得更多的征地補(bǔ)償，但由于缺乏對(duì)土地增值收益的合理分配，發(fā)達(dá)地區(qū)有些農(nóng)民一夜暴富，不僅加大了發(fā)達(dá)地區(qū)征地農(nóng)民與城市居民、邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的收入差距，還由于土地增值預(yù)期的提高，使農(nóng)民更加不愿轉(zhuǎn)讓土地?，F(xiàn)階段我國(guó)許多地區(qū)都開(kāi)展了“土地?fù)Q社保、土地?fù)Q住房”的實(shí)踐。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)講，土地不僅具有生產(chǎn)資料和生存保障的雙重功能，還是最重要的家庭財(cái)產(chǎn)。由于這些改革措施增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機(jī)會(huì)成本，隨著土地增值潛力不斷增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄土地獲得市民身份的機(jī)會(huì)成本會(huì)越來(lái)越高，這就不可避免地會(huì)影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化意愿。當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策還僅局限于縣域范圍內(nèi)，盡管重慶、成都等少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)在全市（?。┓秶鷥?nèi)進(jìn)行，但都沒(méi)有與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量結(jié)合起來(lái)。從而造成人口輸入地與輸出地之間人口與土地資源配置的嚴(yán)重失衡。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能在城鎮(zhèn)定居，不僅會(huì)固化小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)格局，還會(huì)因青壯年勞動(dòng)力的流出，形成“空心村”，惡化農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件；數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，卻不受城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的保障，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中只被當(dāng)作廉價(jià)勞動(dòng)力，難以融入市民社會(huì)，日益成為城市的邊緣群體，惡化了“城市病”。問(wèn)題的嚴(yán)重性在于，在城鄉(xiāng)二元土地制度下，“農(nóng)村病”與“城市病”會(huì)相互強(qiáng)化。這是因?yàn)椋恋刂贫仍黾恿宿r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化成本，減少了其市民化收益，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的永久性鄉(xiāng)城遷移。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受阻導(dǎo)致“農(nóng)村病”程度加深，進(jìn)一步加大農(nóng)村人口外流的推力，使更多農(nóng)村人口流入城市，成為城市的邊緣群體；這些邊緣群體越是無(wú)法在城市定居，就越需要把承包地和宅基地作為自己就業(yè)與生存的保障，這不僅影響農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，也加劇了農(nóng)村的空心化。十八大以來(lái)進(jìn)行的新一輪土地制度改革，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，在縮小征地范圍的同時(shí)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，與國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)；承包地和宅基地“三權(quán)分置”改革，取消了農(nóng)民在城市定居取得城市戶籍必須返還承包地和宅基地的要求，突破了承包地、宅基地不可抵押的限制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得土地資本化收益，在提高其市民化能力的同時(shí)，降低了其市民化的機(jī)會(huì)成本。顯然，新一輪的農(nóng)村土地制度改革，不僅可以通過(guò)促進(jìn)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決“空心村”等“農(nóng)村病”，而且還可以避免農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城市的邊緣群體，有利于“城市病”的治理。

（四）促進(jìn)三大要素市場(chǎng)的相互作用，破解鄉(xiāng)村振興的“人、地、錢”難題

促進(jìn)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須補(bǔ)齊“三農(nóng)”短板，重點(diǎn)解決鄉(xiāng)村振興中的“人、地、錢”難題。鄉(xiāng)村振興中“人”的問(wèn)題有兩方面含義：一是在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高的條件下，農(nóng)村人口面臨的就業(yè)問(wèn)題；二是在村莊空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化問(wèn)題凸顯的條件下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)面臨的人才短缺問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興中“地”的問(wèn)題也包括兩方面內(nèi)容，一是在農(nóng)地細(xì)碎化的條件下，農(nóng)業(yè)適度的規(guī)?；?jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)；二是在現(xiàn)有土地用途管制的條件下，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨土地供給不足的約束。鄉(xiāng)村振興中“錢”的問(wèn)題是指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化所面臨的資金短缺問(wèn)題。

破除城鄉(xiāng)二元土地制度，可以通過(guò)土地、勞動(dòng)力、資本三大要素市場(chǎng)的相互作用，統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村振興中“人、地、錢”的難題。承包地與宅基地“三權(quán)”分置改革可以通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以及承包地和宅基地的有償退出，提高土地資源利用效率，促進(jìn)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造良好條件。對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的合理使用、綜合整治和內(nèi)部調(diào)整，既可以增加農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地，促進(jìn)農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”，又可以改善農(nóng)民居住條件，促進(jìn)“生態(tài)宜居”。上述土地制度改革，反映在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，則可以通過(guò)勞動(dòng)力和人口的雙向流動(dòng)，解決鄉(xiāng)村振興中“人”的難題。一是在通過(guò)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，進(jìn)一步釋放農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的同時(shí)，通過(guò)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大就業(yè)需求；通過(guò)提高市民化能力，降低市民化成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。二是通過(guò)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)和各類人才到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?？s小征地范圍，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，以及承認(rèn)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性等一系列措施，不僅可以直接增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收入，也可以利用資本市場(chǎng)的融資機(jī)制，解決鄉(xiāng)村振興中“錢”的難題。

三、農(nóng)村土地制度改革面臨的癥結(jié)性難題

中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是從農(nóng)村土地制度改革開(kāi)始的，始于1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一次偉大的制度創(chuàng)新，這一制度于1983年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)行。①?gòu)埞鹞?、馮雙生等：《中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與農(nóng)村土地制度改革》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2017年，第96頁(yè)。從1978年到20世紀(jì)末，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革以推行和完善家庭承包制為重點(diǎn)，有效地解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵(lì)問(wèn)題，將大量的勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中釋放出來(lái)，為工業(yè)化發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力資源。進(jìn)入21 世紀(jì)，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革開(kāi)始沿著兩條主線向縱深推進(jìn)：一條主線是以法律的形式規(guī)范土地承包制度，另一條主線是對(duì)農(nóng)村土地征用制度和建設(shè)用地制度進(jìn)行改革。②張桂文、馮雙生等：《中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與農(nóng)村土地制度改革》，第99頁(yè)。黨的十八大以來(lái)，黨和政府加大了農(nóng)村土地制度的改革步伐：2013 年黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)土地制度改革進(jìn)行了總體部署；2014 年底開(kāi)始推行農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”改革；2015 年初全國(guó)人大常委會(huì)決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)“征地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地”制度改革。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革和“征地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地”改革試點(diǎn)，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入了新一輪制度創(chuàng)新與全面深化階段。新一輪土地制度改革，為探索集體土地所有制的實(shí)現(xiàn)形式，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但受土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的高度復(fù)雜性、土地制度變遷的路徑依賴和低效鎖定等多重因素的影響，我國(guó)現(xiàn)階段土地制度改革還面臨著以下癥結(jié)性難題。

（一）土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)、生態(tài)價(jià)值的矛盾

與資本、勞動(dòng)力要素不同，土地是高度復(fù)雜的多功能綜合體，土地資源不僅具有作為一般生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有保障國(guó)家糧食安全、保障農(nóng)民基本生存需求、保障居民基本居住需求、提供公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地等方面的社會(huì)價(jià)值，更具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保持土壤肥力、提供綠色景觀、維護(hù)物種多樣性等方面的生態(tài)價(jià)值。從土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的角度考察，非農(nóng)用地的市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用地。放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)、允許集體建設(shè)用地直接入市，雖然可以增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入，但也存在著農(nóng)地非農(nóng)化失控的風(fēng)險(xiǎn)。一些地方政府和農(nóng)民在農(nóng)地與非農(nóng)用地之間巨大利差的誘導(dǎo)下，違規(guī)擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，不僅導(dǎo)致耕地面積減少和耕地質(zhì)量下降，還會(huì)加劇環(huán)境污染，破壞農(nóng)村自然生態(tài)。2010 年至2017 年我國(guó)耕地面積凈減少52 萬(wàn)公頃；一些地方占好地、補(bǔ)差地，導(dǎo)致耕地退化、污染嚴(yán)重，2016年全國(guó)優(yōu)高等耕地面積比例僅為29.5%。③數(shù)據(jù)來(lái)源：https://www.sohu.com/a/419796374_100137189 。原文中土地面積單位為“畝”，筆者引用時(shí)統(tǒng)一換算為“公頃”。如果這一矛盾如果不能得到有效解決，不僅將影響鄉(xiāng)村振興“五大目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)，也將影響中國(guó)的糧食和生態(tài)安全。

（二）土地財(cái)產(chǎn)功能與社會(huì)保障功能的矛盾

對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，土地不僅是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，也是其基本的生存保障。從提高經(jīng)濟(jì)效率的角度出發(fā)，土地制度改革就要清晰界定與有效保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)，使土地資源得到更高效的利用。從社會(huì)保障功能的角度考察，則要對(duì)農(nóng)民的土地處置權(quán)進(jìn)行限制，以避免農(nóng)民由于對(duì)土地處置權(quán)的使用不當(dāng)，失去土地這一基本生存保障，成為居無(wú)定所的無(wú)業(yè)游民，進(jìn)而危及社會(huì)穩(wěn)定。如何兼顧土地的財(cái)產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能，一直是我國(guó)土地制度改革需要?jiǎng)討B(tài)權(quán)衡的一大難題。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革試圖通過(guò)“穩(wěn)定承包權(quán)”和“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”來(lái)兼顧承包地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，①參見(jiàn)宋志紅：《中國(guó)農(nóng)村土地制度改革研究——思路難點(diǎn)與制度建設(shè)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017 年，“代前言”，第2頁(yè)。但仍處于理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索階段，②參見(jiàn)魏后凱：《70年新中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2019年，第250頁(yè)。由于集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界和內(nèi)含還未能得到清晰的界定，在放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，如何切實(shí)保障農(nóng)戶土地承包權(quán)所承載的保障功能不受損害，仍有諸多問(wèn)題需要解決。宅基地的“三權(quán)分置”改革，也是要通過(guò)保障農(nóng)民宅基地的資格權(quán)，適度放活其使用權(quán)，兼顧宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能。但由于宅基地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，在一戶一宅和農(nóng)村人口大規(guī)模進(jìn)城就業(yè)的條件下，宅基地難以實(shí)現(xiàn)真正的流轉(zhuǎn)，這不僅影響了農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也讓宅基地使用權(quán)的抵押融資難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（三）增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入與地方政府對(duì)土地財(cái)政高度依賴的矛盾

新一輪土地制度改革的目的之一是增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益，實(shí)現(xiàn)土地增值收入由“取之于農(nóng)，用之于城”向“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”轉(zhuǎn)變。但在現(xiàn)有制度條件下，土地轉(zhuǎn)變用途的增值收入已成為地方政府的重要收入來(lái)源。2003 年以來(lái)，土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重都在35% 以上，其中2010年高達(dá)67.62%。近年來(lái)，土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重雖有所下降，但2017年仍高達(dá)56.83%。③根據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒（2011-2018）》的土地出讓金數(shù)據(jù)和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》的地方財(cái)政一般預(yù)算收入數(shù)據(jù)計(jì)算得到。城市基礎(chǔ)設(shè)施和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)主要依賴于土地出讓收入和土地抵押融資。傳統(tǒng)征地制度雖然存在著諸多問(wèn)題，但客觀地講，政府利用這些土地財(cái)政收入進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，不僅帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也在很大程度上改善了城市居民的生產(chǎn)和生活條件。縮小征地范圍、允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，不可避免地會(huì)減少地方政府的土地財(cái)政收入，進(jìn)而影響地方政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資，甚至?xí)M(jìn)一步加大地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如何在增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入的同時(shí)，減輕地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴？這是新一輪土地制度改革中需要解決的一大難題。

（四）改變城市建設(shè)用地的供地結(jié)構(gòu)與城市建設(shè)用地需求的矛盾

我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》都明確規(guī)定征地范圍限于公共利益的需要，但由于農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征地程序，即把農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地所有權(quán)，實(shí)際上征地范圍擴(kuò)大到包括公益性和非公益性的所有城市用地。新一輪土地制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是通過(guò)嚴(yán)格界定公共利益用地來(lái)縮小征地范圍，與之相配套的改革措施是允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。這兩項(xiàng)改革措施同時(shí)實(shí)施，改變了城市用地的供給結(jié)構(gòu)，由原來(lái)通過(guò)國(guó)家征地形成的國(guó)有土地單一供給，改變?yōu)閲?guó)家征地和農(nóng)村集體建設(shè)用地入市共同供給。在原土地資源部頒布的《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》（國(guó)土資發(fā)〔2015〕35號(hào)）中，把農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市范圍限定在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途用地。但目前符合國(guó)家法律規(guī)定入市的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地占集體建設(shè)用地總量的比重很低，如果嚴(yán)格按照公益性用地征收，現(xiàn)有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o法滿足城市建設(shè)用地的需求。

（五）土地增值收益分配的多重利益矛盾

新一輪土地制度改革使土地利益分配關(guān)系發(fā)生了重大變化，農(nóng)地“三權(quán)分置”把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，并賦予其用益物權(quán)屬性。如何處理集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)所承載的不同經(jīng)濟(jì)主體的利益關(guān)系，不僅需要理論創(chuàng)新，更需要實(shí)踐探索。土地征收制度改革要求除公共利益用地可以通過(guò)土地征收取得外，其他用地均需通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的途徑加以解決。這一變革所涉及的利益關(guān)系調(diào)整則更為復(fù)雜。其一，縮小征地范圍和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，不僅涉及政府、農(nóng)村集體和農(nóng)村居民對(duì)土地增值收益的分享，也是城鄉(xiāng)利益關(guān)系的重大調(diào)整。其二，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的分布極不均衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較早的東部地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的存量較多，而廣大中西部和東北地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量較少，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，可能會(huì)進(jìn)一步加大東部地區(qū)與中西部和東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。其三，受產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)的影響，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的用地需求主要集中于城市，特別是大城市的郊區(qū)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，會(huì)使城郊地區(qū)，特別是大城市周邊的農(nóng)民獲得大量的土地增值收益，而偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民卻仍然難以分享由工業(yè)化與城市發(fā)展帶來(lái)的土地增值收益。其四，土地利用條件對(duì)土地的價(jià)值增值具有重要影響。同一區(qū)域不同用途土地的市場(chǎng)價(jià)格差異巨大，這就導(dǎo)致同一村落農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格大不相同。各地試點(diǎn)中均出現(xiàn)了參與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的農(nóng)民所獲得的土地增值收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于被征地農(nóng)民的情況。①參見(jiàn)吳次芳等：《中國(guó)農(nóng)村土地制度改革總體研究》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2018年，第180頁(yè)。

四、深化農(nóng)村土地制度改革與促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對(duì)策思考

（一）正確處理土地資源配置中政府與市場(chǎng)的關(guān)系

化解土地制度改革多重矛盾的關(guān)鍵是正確處理土地資源配置中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。土地資源的合理配置，是土地要素與其他生產(chǎn)要素在空間聚集效應(yīng)作用下的動(dòng)態(tài)匹配過(guò)程。由于土地要素空間區(qū)位的固定性，土地資源的配置就表現(xiàn)為其他可流動(dòng)性生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部的流動(dòng)與組合，從而形成了人口與產(chǎn)業(yè)在不同區(qū)域的空間布局。與可流動(dòng)性生產(chǎn)要素不同，在資源配置過(guò)程中土地不會(huì)通過(guò)自身的物理運(yùn)動(dòng)改變其地理位置，但會(huì)因承載其上的其他要素的流動(dòng)、重組，而發(fā)生所有權(quán)或使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。從土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的角度考察，企業(yè)和居民追求利潤(rùn)和效用最大化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促使各種可流動(dòng)性生產(chǎn)要素從聚集效應(yīng)弱的區(qū)域向聚集效應(yīng)強(qiáng)的區(qū)域轉(zhuǎn)移，進(jìn)而提高了土地資源的配置效率。

土地資源不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值還承載著諸多社會(huì)與生態(tài)功能。從土地多功能使用價(jià)值的角度分析，土地資源的合理配置是實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值之間的動(dòng)態(tài)平衡。由于土地資源的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值具有公共物品或準(zhǔn)公共物品的特點(diǎn)，單純依賴市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法保證上述兩方面價(jià)值同時(shí)實(shí)現(xiàn)。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提高土地資源的綜合配置效率，政府必須合理規(guī)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間，形成既能實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，又能協(xié)調(diào)近期與遠(yuǎn)期發(fā)展的土地資源規(guī)劃體系；通過(guò)土地征收制度滿足經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展對(duì)公益性用地的需求；調(diào)控土地價(jià)格，保障土地與房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行；調(diào)節(jié)土地增值收益分配，促進(jìn)社會(huì)公平；規(guī)范市場(chǎng)交易規(guī)則，降低土地交易成本。

（二）加強(qiáng)土地制度改革的內(nèi)部關(guān)聯(lián)

農(nóng)村土地可劃分為兩大類：農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地又分為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公益性用地和宅基地。在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，農(nóng)業(yè)用地可轉(zhuǎn)變?yōu)檎鼗蚣w經(jīng)營(yíng)性用地，以及其他公益性建設(shè)用地，農(nóng)村建設(shè)用地也可以通過(guò)復(fù)墾轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地，農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地都可以通過(guò)依法征收的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地?？梢?jiàn)，從土地資源動(dòng)態(tài)配置的角度看，各種類型的土地是一個(gè)整體，不同用途的土地可以依法相互轉(zhuǎn)換。與此相契合，農(nóng)業(yè)用地的家庭承包制、農(nóng)村建設(shè)用地制度、國(guó)家征地制度三者之間也高度關(guān)聯(lián)，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。從這個(gè)意義上講，深化農(nóng)村土地制度改革，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地的“三權(quán)分置”、征地制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革等多項(xiàng)土地制度改革的內(nèi)部關(guān)聯(lián)，以提高土地資源配置的整體性和協(xié)調(diào)性。征地制度改革必須與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市統(tǒng)籌安排，縮小征地范圍的力度要與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)模保持動(dòng)態(tài)平衡，要探索通過(guò)宅基地有償退出、廢棄中小學(xué)等公益用地整治等途徑，增加集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模；在房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的特大城市、大城市近郊，探索利用集體建設(shè)用地建廉租房和公租房，在提高農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，解決城市低收入群體的住房難題；促進(jìn)放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整合、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出的聯(lián)動(dòng)機(jī)制改革，在提高集體建設(shè)用地入市效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

（三）加強(qiáng)土地制度與相關(guān)制度改革的外部關(guān)聯(lián)

土地是人類生產(chǎn)、生活的空間載體，對(duì)土地利用和管理不僅關(guān)系到各個(gè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本和交易成本，也關(guān)系到城鄉(xiāng)居民的生活成本、社會(huì)福利和收入分配。土地資源配置關(guān)系到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、工業(yè)化與城市發(fā)展、居民就業(yè)、社會(huì)保障、糧食安全、生態(tài)安全等諸多重大問(wèn)題。土地制度改革涉及不同地區(qū)、不同部門、不同社會(huì)群體的經(jīng)濟(jì)利益。在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，不同部門的政策目標(biāo)和關(guān)注重點(diǎn)也不盡一致，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)相互矛盾、相互掣肘的情況。基于上述考慮，深化農(nóng)村土地制度改革不僅要強(qiáng)化土地制度改革的內(nèi)部關(guān)聯(lián)，還需強(qiáng)化土地制度與相關(guān)制度改革的外部關(guān)聯(lián)。具體來(lái)說(shuō)，就是要促進(jìn)土地制度與戶籍制度的聯(lián)動(dòng)改革，健全農(nóng)民工市民化的配置政策和激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的動(dòng)態(tài)平衡；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給，淡化土地的社會(huì)保障功能，提高土地資源的利用效率；要促進(jìn)土地制度與財(cái)稅制度改革聯(lián)動(dòng)，在增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入、減少土地財(cái)政收入的同時(shí)，保障地方政府稅收來(lái)源的穩(wěn)定性，以滿足城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)需求；要促進(jìn)土地制度與金融體制聯(lián)動(dòng)改革，引導(dǎo)資金向農(nóng)村回流，并注意規(guī)避與化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立公平合理的土地增值收益分配機(jī)制

土地制度改革是不同利益主體間收益分配關(guān)系的重大調(diào)整，通過(guò)土地制度改革形成公平合理的土地增值收益分配機(jī)制是新一輪土地制度改革的核心內(nèi)容。公平合理的土地增值收益分配應(yīng)遵從土地增值收益產(chǎn)生原理。①國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部：《從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來(lái)走向》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2014年，第65頁(yè)。土地增值收益主要包括級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ兩部分，級(jí)差地租Ⅱ是指土地權(quán)利主體追加投資所帶來(lái)土地價(jià)值的增加；級(jí)差地租Ⅰ則與土地區(qū)位的優(yōu)劣高度相關(guān)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地區(qū)位優(yōu)劣不僅取決于土地的自然地理位置，也取于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化帶來(lái)的要素聚集，同時(shí)受到土地規(guī)劃和用途管制的影響。農(nóng)地非農(nóng)化所帶來(lái)的土地價(jià)值增值，顯然屬于級(jí)差地租Ⅰ，即主要是由非生產(chǎn)性因素引起的，基本上與土地權(quán)利主體的勞動(dòng)付出和物質(zhì)資本投資無(wú)關(guān)。根據(jù)土地增值收益產(chǎn)生的原理，這部分土地增值收益不能完全歸原土地權(quán)利主體所有，而應(yīng)通過(guò)建立公平合理的土地增值收益分配機(jī)制，對(duì)其進(jìn)行合理分配。一是要根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，合理確定國(guó)家、集體和農(nóng)民的分配比例，既要防止土地增值收益完全歸地方政府所有，甚至部分成為地方官員的體制外收入，又要防止土地增值收益完全歸原土地權(quán)利主體，形成一夜暴富的少數(shù)食利者階層。二是要構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)，在保障糧食安全和生態(tài)安全的同時(shí)，使農(nóng)業(yè)用地的權(quán)利主體能夠分享工業(yè)化、城市化帶來(lái)的土地增值收益。三是要探討不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益平衡機(jī)制，減少不同集體經(jīng)濟(jì)組織因規(guī)劃用途、土地區(qū)位不同所產(chǎn)生的收入差異。四是要構(gòu)建公眾參與土地增值收益分配的制度，引入公眾監(jiān)督機(jī)制，提高土地增值收益分配的公眾認(rèn)同度。