新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策演變及特征分析

摘要：新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策經(jīng)歷了一番演變，不同時(shí)期對(duì)貧困歸僑僑眷的關(guān)注程度、幫扶范圍和幫扶方式有所不同，并整體上體現(xiàn)了與國(guó)家扶貧戰(zhàn)略基本一致、階段性和承繼性并存、長(zhǎng)期幫扶與臨時(shí)幫扶相結(jié)合等特點(diǎn)。新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策是不同時(shí)期我國(guó)國(guó)情、國(guó)力和社會(huì)發(fā)展程度的反映，也體現(xiàn)了黨和政府僑務(wù)理念和扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：僑務(wù)扶貧;歸僑僑眷;國(guó)家扶貧戰(zhàn)略

作者簡(jiǎn)介：張賽群，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，歷史學(xué)博士，主要研究方向：僑務(wù)政策（E-mail：zsq6878@163.com，福建泉州362021）。

中圖分類(lèi)號(hào)：D634 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-1398（2020）01-0065-08

十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視貧困問(wèn)題，把脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的底線(xiàn)目標(biāo)。2015年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出今后一段時(shí)期內(nèi)脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)：到2020年，確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

僑務(wù)扶貧指對(duì)貧困歸僑（含部分貧困僑眷）的救助和幫扶。截至2010年，我國(guó)低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€(xiàn)的歸僑僑眷總?cè)藬?shù)為118萬(wàn)余人，在全國(guó)3000萬(wàn)歸僑僑眷中占3.93%。與其他貧困群體相比，歸僑、僑眷致貧原因復(fù)雜，影響波及海內(nèi)外。因此，做好僑務(wù)扶貧工作，不僅是全面建設(shè)小康社會(huì)的客觀需要，也是我國(guó)凝聚僑心、樹(shù)立良好國(guó)際形象的需要。

作為國(guó)家扶貧工作的重要組成部分，政界和媒體對(duì)僑務(wù)扶貧工作向來(lái)熱心，相關(guān)成果以扶貧政策、措施及其成效的宣傳和介紹為主。學(xué)界則因僑務(wù)扶貧對(duì)象有限對(duì)其關(guān)注不多，個(gè)別學(xué)者考察了區(qū)域性?xún)S務(wù)扶貧工作的成效，但甚少對(duì)僑務(wù)扶貧政策進(jìn)行專(zhuān)門(mén)探討。基于此，本文欲對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)僑務(wù)扶貧政策的演變、特征及影響因素等進(jìn)行初步考察。

一、新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策的發(fā)展演變

根據(jù)政策內(nèi)容和特征的不同，大致可將新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策分為以下四個(gè)時(shí)期。

（一）從建國(guó)初期到70年代：安置中救濟(jì)

從20世紀(jì)50年代起，新中國(guó)政府開(kāi)始大規(guī)模接受來(lái)自東南亞等國(guó)的歸難僑，并實(shí)行集中安置和分散安置相結(jié)合的政策。這些歸難僑多倉(cāng)促回國(guó)，又經(jīng)長(zhǎng)途跋涉，所剩無(wú)幾，需要政府救助。因此，安置歸難僑的過(guò)程，本身也是一個(gè)救濟(jì)歸難僑的過(guò)程。如1960年安置在廣西的印尼歸僑，從入境上岸到安置點(diǎn)20天內(nèi)生活費(fèi)（包括住宿、伙食、醫(yī)藥、車(chē)船、搬運(yùn)、衣物補(bǔ)助等）由國(guó)家包下來(lái)，之后集中安置這批歸難僑的六個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)的基本建設(shè)費(fèi)用由國(guó)家劃撥，1960-1977年共投入4447.97萬(wàn)元。而20世紀(jì)70年代接待和安置越南難僑時(shí)，政府投入了更多的資金。根據(jù)民政部門(mén)的數(shù)據(jù)，1978年農(nóng)場(chǎng)每安置一個(gè)難僑，需下?lián)馨仓觅M(fèi)2020元。在各部門(mén)的努力下，歸難僑的基本生活得以保障。

對(duì)于歸難僑中的困難群體，政府在安置時(shí)也有所關(guān)注。早在1952年7月，在《關(guān)于安置歸僑、難僑的幾點(diǎn)意見(jiàn)》的報(bào)告中，中央人民政府華僑事務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中僑委”）主任何香凝強(qiáng)調(diào)要“妥善救濟(jì)”孤兒殘老。這部分人，根據(jù)1956年初內(nèi)務(wù)部批復(fù)中僑委《關(guān)于過(guò)渡時(shí)期國(guó)內(nèi)僑務(wù)工作若干政策問(wèn)題的意見(jiàn)（草稿）》，以及同年3月中僑委《關(guān)于旅外及歸國(guó)難僑救濟(jì)事業(yè)費(fèi)的使用范圍和標(biāo)準(zhǔn)的通知》，主要由民政部門(mén)按一般社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)救濟(jì)。1959-1961年三年自然災(zāi)害，一些散居歸僑生活異常困難，民政部門(mén)按照當(dāng)?shù)厣鐣?huì)標(biāo)準(zhǔn)給予救濟(jì)后，問(wèn)題仍未解決，1962年7月內(nèi)務(wù)部發(fā)出《關(guān)于適當(dāng)提高散居在城市和農(nóng)村的歸國(guó)華僑的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，確立了“略高于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)困難戶(hù)”的適當(dāng)照顧原則。具體高出多少，由各地“根據(jù)實(shí)際情況決定”。

地方政府也及時(shí)關(guān)注到了歸僑僑眷救助問(wèn)題。福建省僑務(wù)部門(mén)及時(shí)救濟(jì)貧苦歸僑和受災(zāi)的歸僑、僑眷，1955年1月省僑委撥款6萬(wàn)元，救濟(jì)福州臺(tái)江區(qū)85戶(hù)308名因臺(tái)灣飛機(jī)轟炸而受災(zāi)的僑眷、歸僑。次年9月，同安、泉州、南安等地洪災(zāi)，省僑委又撥款2.5萬(wàn)元救濟(jì)歸僑、僑眷。另1950-1958年間全省共發(fā)放歸僑生產(chǎn)救濟(jì)款275萬(wàn)元;江蘇省自20世紀(jì)50年代始就設(shè)有華僑補(bǔ)助費(fèi)，用于貧困歸難僑的定期救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì);云南大理建州初期，歷年都有歸僑救濟(jì)款，僅1966年撥給各縣市歸僑救濟(jì)費(fèi)就有8000元。而在1962年內(nèi)務(wù)部“適當(dāng)照顧”標(biāo)準(zhǔn)提出后，河北、江蘇、安徽等省相繼表示：散居困難歸僑由民政部門(mén)按一般社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)給予救濟(jì)后仍不能解決困難的，由僑務(wù)部門(mén)酌情再給予適當(dāng)救濟(jì)。由于實(shí)踐中各省多將施救對(duì)象延伸到了困難僑眷，如浙江文成縣1963年以民政救濟(jì)費(fèi)救濟(jì)了歸僑4戶(hù)、僑眷2戶(hù)，合計(jì)250元。中僑委要求此項(xiàng)救濟(jì)僅限于歸僑。

受?chē)?guó)內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)的影響，這一時(shí)期的僑務(wù)扶貧政策有所反復(fù)。如“大躍進(jìn)”期間，僑務(wù)扶貧工作出現(xiàn)偏激傾向。1958年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于取消對(duì)日本歸僑生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的通知》，各地也相繼取消或降低歸僑補(bǔ)助以及救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。直到1962年內(nèi)務(wù)部“適當(dāng)照顧”標(biāo)準(zhǔn)提出后，這一局面才有所改觀?！拔母铩背跗?，僑務(wù)部門(mén)受到?jīng)_擊，歸僑救濟(jì)工作無(wú)法正常開(kāi)展。

生產(chǎn)扶持曾進(jìn)入政府的關(guān)注視野。1952年何香凝指出：對(duì)歸僑實(shí)施長(zhǎng)久救濟(jì)不是積極的辦法，如何組織他們參加生產(chǎn)，才是我們今后積極的步驟。1955年全國(guó)人大一屆二次會(huì)議上，華僑代表組主張歸僑救濟(jì)款應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與開(kāi)荒，盡量少用消極發(fā)放救濟(jì)金辦法。但由于精力和財(cái)力所限，除集中安置在華僑農(nóng)（林）場(chǎng)的歸難僑外，生產(chǎn)扶持工作未普遍展開(kāi)。

總之，由于新中國(guó)初建，歸僑安置工作又應(yīng)接不暇，這一時(shí)期的僑務(wù)扶貧以歸難僑生活救助為主。在救助對(duì)象上，中央層面強(qiáng)調(diào)歸僑，而地方往往延伸到了部分僑眷。同時(shí)，受?chē)?guó)內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)的影響，此期的僑務(wù)扶貧政策還有所反復(fù)。

（二）“文革”后期至80年代中期：補(bǔ)償性生活救助

“文革”后期，考慮到一些回國(guó)后未予安置的革命老歸僑生活存在困難，1972年河北省決定給予這部分群體生活補(bǔ)貼。在職的，由所在單位解決;非在職的，在社會(huì)救濟(jì)中予以補(bǔ)助。個(gè)別解決不了的，可在僑務(wù)經(jīng)費(fèi)中適當(dāng)解決，但要防止特殊化。但受環(huán)境影響，實(shí)踐中多片面強(qiáng)調(diào)“防止特殊化”，適當(dāng)照顧的政策未能貫徹。直至1975年6月，外交部、財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于對(duì)原在國(guó)外僑團(tuán)、僑校、僑報(bào)長(zhǎng)期工作的老歸僑生活補(bǔ)助問(wèn)題的規(guī)定》，由民政部門(mén)給予這部分群體每人每月20～30元的定期生活救助。1986年調(diào)整為每人每月50-70元。又由于“文革”期間不少歸僑遭受無(wú)端迫害，1980年9月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)僑辦、公安部《關(guān)于對(duì)刑滿(mǎn)釋放、解除勞教后留勞改單位就業(yè)的歸僑處理意見(jiàn)的報(bào)告》，要求對(duì)刑滿(mǎn)釋放、解除勞教后的歸僑視情況予以妥善就業(yè)安置或由民政部門(mén)給予救濟(jì)。上述規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)歸僑的照顧，同時(shí)也是對(duì)以往過(guò)激做法的糾正。

1982年3月，民政部等部門(mén)發(fā)出《關(guān)于分散居住的歸國(guó)華僑救濟(jì)費(fèi)的通知》，強(qiáng)調(diào)各地社會(huì)救濟(jì)福利事業(yè)費(fèi)應(yīng)包括散居歸僑救濟(jì)費(fèi)，各地應(yīng)本著適當(dāng)照顧的精神自行辦理散居歸僑救濟(jì)問(wèn)題。從而恢復(fù)了以往對(duì)散居歸僑“適當(dāng)照顧”的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

總之，由于“文革”時(shí)期一些歸僑受到無(wú)端迫害，改革初期的僑務(wù)扶貧政策帶有明顯的撥亂返正和補(bǔ)償性質(zhì)，救濟(jì)層面仍主要限于貧困歸僑的生活。

（三）80年代中期至20世紀(jì)末：以生產(chǎn)扶持為重

1986年國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，由此開(kāi)啟了全國(guó)性的開(kāi)發(fā)式扶貧工作。伴隨著國(guó)內(nèi)對(duì)生產(chǎn)力的日益關(guān)注以及開(kāi)發(fā)式扶貧戰(zhàn)略的確立，此期在繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)貧困歸僑生活救助的同時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)他們的生產(chǎn)扶持。

僑務(wù)扶貧領(lǐng)域開(kāi)始強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)扶貧始于1984年。這一年的11月，國(guó)僑辦下發(fā)《關(guān)于解決貧苦歸僑生活困難問(wèn)題的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困歸僑要克服單純依賴(lài)救濟(jì)思想，著重于“扶志”“扶本”。1986年國(guó)僑辦下?lián)芨魇》鲐氀a(bǔ)助款時(shí)，重申這一款項(xiàng)主要用于農(nóng)村歸僑貧困戶(hù)的生產(chǎn)扶持。國(guó)僑辦并要求各地僑務(wù)機(jī)構(gòu)訂出扶貧規(guī)劃和可行措施，分期分批幫助當(dāng)?shù)貧w僑貧困戶(hù)盡快脫貧致富。這標(biāo)志著僑務(wù)扶貧工作由“扶貧”向“脫貧”方向轉(zhuǎn)變。

生產(chǎn)扶貧最先在華僑農(nóng)（林）場(chǎng)展開(kāi)。為集中安置回國(guó)歸難僑，新中國(guó)政府先后興辦了84個(gè)華僑農(nóng)場(chǎng)（含林場(chǎng)）。針對(duì)華僑農(nóng)場(chǎng)普遍落后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際情況，1985年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于國(guó)營(yíng)華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，試圖通過(guò)改變農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)體制，調(diào)整農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)場(chǎng)自我脫貧。這與早先全國(guó)層面通過(guò)體制改革推動(dòng)扶貧的做法如出一轍。與此同時(shí)，中央還給予了農(nóng)場(chǎng)免稅、貼息貸款、開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列優(yōu)惠政策，以提升農(nóng)場(chǎng)自我發(fā)展的能力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，此期每年國(guó)家扶持華僑農(nóng)場(chǎng)的資金達(dá)1.48億元。1995年《關(guān)于深化華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)》進(jìn)一步剝離農(nóng)場(chǎng)社會(huì)事務(wù)，將農(nóng)場(chǎng)扶貧納入地方扶貧規(guī)劃。鑒于農(nóng)場(chǎng)的特殊情況和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際困難，國(guó)家計(jì)委等部門(mén)同意在今后若干年內(nèi)，繼續(xù)給予農(nóng)場(chǎng)基本建設(shè)投資、華僑事業(yè)費(fèi)及農(nóng)業(yè)貸款等方面必要的扶持。

國(guó)家也出臺(tái)生產(chǎn)扶持政策，鼓勵(lì)一般歸僑發(fā)展生產(chǎn)。又由于擺脫貧困通常需要?dú)w僑家庭的整體投入，相關(guān)的政策也延伸到了僑眷。如根據(jù)1987年國(guó)務(wù)院《關(guān)于大力開(kāi)展扶持歸僑、僑眷治窮致富工作的通知》及1989年國(guó)僑辦《關(guān)于歸僑僑眷在經(jīng)商辦企業(yè)中給予優(yōu)惠照顧的通知》，歸僑、僑眷經(jīng)商辦廠可以獲得優(yōu)待。根據(jù)中央精神，一些省市出臺(tái)了鼓勵(lì)僑屬企業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)，如1987年《廣州市僑屬集資企業(yè)管理辦法》，1992年《廣東省僑屬企業(yè)管理規(guī)定》，1995年《福建省鼓勵(lì)歸僑僑眷興辦企業(yè)的若干規(guī)定》等，以減免稅費(fèi)等優(yōu)惠措施鼓勵(lì)歸僑僑眷創(chuàng)辦企業(yè)。一些地方嘗試著出臺(tái)一些具體的扶持政策，并由此推動(dòng)了國(guó)家相關(guān)政策的出臺(tái)。如1984年粵閩兩省相繼規(guī)定歸僑、僑眷接受海外親人贈(zèng)送價(jià)值不超過(guò)兩萬(wàn)元的進(jìn)口生產(chǎn)設(shè)備，經(jīng)審批后可免稅或減稅驗(yàn)收。1985年初海關(guān)總署《對(duì)城鄉(xiāng)個(gè)體工商業(yè)者進(jìn)口小型生產(chǎn)工具的管理規(guī)定》對(duì)此予以確認(rèn)，1988年6月后將免稅進(jìn)口額增至10萬(wàn)元。實(shí)即利用海外華僑華人資源來(lái)促進(jìn)僑鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及僑鄉(xiāng)貧困問(wèn)題的解決。

實(shí)踐中，各地也開(kāi)始引導(dǎo)和支持有勞動(dòng)能力的貧困歸僑僑眷生產(chǎn)自救。如從1984年起，廣東省撥出扶貧專(zhuān)款引導(dǎo)農(nóng)村貧困歸僑發(fā)展生產(chǎn);1986年后，江西省僑辦將國(guó)僑辦下?lián)芊鲐殞?zhuān)款以無(wú)息或低息貸款形式支持貧困僑戶(hù)，定期收回，循環(huán)使用;廣西自治區(qū)從20世紀(jì)80年代末到1995年，共實(shí)施扶貧項(xiàng)目84個(gè)，投入扶貧資金120多萬(wàn)元，使8000多名歸僑、僑眷脫貧。

對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力歸僑群體的救助仍然必不可少。1984年國(guó)僑辦要求各地對(duì)貧困孤老歸僑生活困難情況進(jìn)行調(diào)查，而后撥款予以救濟(jì)。1992年8月國(guó)僑辦、民政部轉(zhuǎn)發(fā)廣東省僑辦、民政廳《關(guān)于做好鰥寡孤獨(dú)、年老歸僑生活困難照顧的通知》，要求各地將鰥寡孤獨(dú)、年老歸僑納入五保戶(hù)范圍。此外，考慮到許多企業(yè)安置歸僑工資偏低、生活困難，各地對(duì)退休歸僑職工多加發(fā)一次性補(bǔ)助，或按人按月給予定額補(bǔ)貼。這一傳統(tǒng)一直沿襲至今。

（四）20世紀(jì)末以來(lái)：全面救助體系的初步構(gòu)建

此期僑務(wù)扶貧政策十分豐富，各級(jí)僑辦單獨(dú)或者聯(lián)合扶貧，民政等部門(mén)出臺(tái)了大量相關(guān)的政策文件，內(nèi)容涉及貧困歸僑僑眷的生活補(bǔ)助、住房、醫(yī)療救助、就業(yè)培訓(xùn)、扶貧開(kāi)發(fā)、子女教育等各個(gè)方面，其中具有統(tǒng)領(lǐng)性質(zhì)的有：2007年國(guó)僑辦、扶貧辦《關(guān)于將散居農(nóng)村貧困歸僑僑眷納入扶貧規(guī)劃的通知》，2008年國(guó)僑辦《關(guān)于實(shí)施“歸僑僑眷關(guān)愛(ài)工程”的意見(jiàn)》，2010年國(guó)僑辦等九部門(mén)《關(guān)于做好散居困難歸僑僑眷的扶貧救助工作的意見(jiàn)》，2016年國(guó)僑辦《貧困歸僑僑眷脫貧攻堅(jiān)五年計(jì)劃》等，這些均為此期僑務(wù)扶貧工作指明了方向。如《貧困歸僑僑眷脫貧攻堅(jiān)五年計(jì)劃》則明確提出“前三年基本脫貧、后兩年鞏固提高”的工作計(jì)劃，并對(duì)生產(chǎn)扶貧、培訓(xùn)扶貧、教育扶貧、人才扶貧、公益扶貧等扶貧方式予以具體規(guī)劃。值得一提的是，這一時(shí)期，隨著城鄉(xiāng)低保制度的日益普及，貧困僑眷也被納入僑務(wù)扶貧規(guī)劃當(dāng)中。

為解決扶貧經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，2002年11月財(cái)政部、國(guó)僑辦頒布《華僑事業(yè)費(fèi)管理暫行辦法》，于華僑事業(yè)費(fèi)中單列歸僑生活困難補(bǔ)助費(fèi)，并于2002年頒布《華僑事業(yè)費(fèi)管理暫行辦法》。不少省份下?lián)芰藲w僑扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，用于困難歸僑僑眷救助，并出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定予以規(guī)范，如2003年福建省《歸僑社會(huì)補(bǔ)助費(fèi)使用管理暫行辦法》、2011年《廣東省扶持貧困歸僑專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》等。一些省市還發(fā)動(dòng)社會(huì)力量扶貧，尤其是閩粵等重點(diǎn)僑鄉(xiāng)善借僑力扶貧，這使得扶貧經(jīng)費(fèi)來(lái)源更加多元化。

華僑農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展問(wèn)題最先得到關(guān)注，繼續(xù)減輕農(nóng)場(chǎng)社會(huì)性、政策性負(fù)擔(dān)仍是首要任務(wù)。如廣東省，根據(jù)2002年省政府《轉(zhuǎn)發(fā)廣東省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)扶持貧困華僑農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的決議的通知》和《關(guān)于華僑農(nóng)場(chǎng)改革工作若干問(wèn)題的補(bǔ)充通知》，省市兩級(jí)籌措資金，基本解決了17個(gè)困難華僑農(nóng)場(chǎng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)納入地方統(tǒng)籌的一次性補(bǔ)繳統(tǒng)籌金和解除勞動(dòng)關(guān)系后的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。與此同時(shí)，省政府還出臺(tái)了農(nóng)場(chǎng)歸難僑危房改造、加快基礎(chǔ)建設(shè)等扶持性政策，并撥款扶持農(nóng)場(chǎng)特困戶(hù)發(fā)展生產(chǎn)。其它各省也大致如此。

鑒于集中安置歸僑問(wèn)題已初步解決，2007年3月國(guó)僑辦、扶貧辦聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于將散居農(nóng)村貧困歸僑僑眷納入扶貧規(guī)劃的通知》，自此散居貧困歸僑成為僑務(wù)扶貧的重點(diǎn)對(duì)象。此前，自20世紀(jì)末以來(lái)，國(guó)務(wù)院僑辦即在全國(guó)推行社區(qū)僑務(wù)工作，城鎮(zhèn)散居困難歸僑僑眷的扶貧工作也被納入其中，主要依靠社區(qū)的力量實(shí)施僑務(wù)扶貧。2010年12月，國(guó)僑辦等九部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好散居困難歸僑僑眷的扶貧救助工作的意見(jiàn)》，為此后的散居歸僑救助工作指明了方向。各地?fù)?jù)此出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)調(diào)“因人施策、分類(lèi)救濟(jì)”的原則，并加強(qiáng)了僑務(wù)扶貧領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制建設(shè)，散居貧困歸僑僑眷的救助體系日趨完善。

實(shí)踐中，各地主要根據(jù)中央政策精神，將貧困歸僑僑眷優(yōu)先納入扶貧規(guī)劃，并在就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶貧等方面對(duì)之實(shí)行同等優(yōu)先照顧。近年來(lái)，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的推動(dòng)下，各地更加注重“因戶(hù)施策”，為具有勞動(dòng)能力的貧困歸僑僑眷推出“個(gè)性化”的幫扶措施，僑務(wù)扶貧日益“精準(zhǔn)”。如近年來(lái)云南省僑務(wù)機(jī)構(gòu)推出的“小額貸免扶補(bǔ)”項(xiàng)目，有助于解決貧困歸僑僑眷發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)“貸款難”的問(wèn)題。另教育扶貧既是為今后的生產(chǎn)脫貧作儲(chǔ)備，也有助于解決因教育不足而導(dǎo)致的代際貧困問(wèn)題，不少愛(ài)心人士為此不遺余力，如致福慈善基金會(huì)、港胞邱季端等常年資助在讀困難僑界大學(xué)生。

此期，制度化的生活救助機(jī)制已初步形成，這歸功于各項(xiàng)城鄉(xiāng)社保制度的建立。各地僑務(wù)部門(mén)在民政、社保及財(cái)政等部門(mén)的支持下，將符合條件的困難歸僑僑眷同等優(yōu)先納入城鄉(xiāng)低保和醫(yī)保體系，并積極引導(dǎo)和幫助困難歸僑僑眷參加各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，中央和各地還安排華僑事業(yè)費(fèi)，對(duì)低保歸僑僑眷或有特殊困難的老歸僑進(jìn)行補(bǔ)助。近年來(lái)，全國(guó)絕大部分省份加大了對(duì)貧困老歸僑的救助力度，并對(duì)貧困歸僑僑眷患病、建房進(jìn)行補(bǔ)助，這有助于解決貧困歸僑僑眷的燃眉之急。

總之，不同時(shí)期中國(guó)政府對(duì)貧困歸僑僑眷的關(guān)注程度、救助范圍和救助方式有所不同。大致說(shuō)來(lái)，新中國(guó)成立至改革初期，主要關(guān)注其生活救助問(wèn)題，救助標(biāo)準(zhǔn)略高于國(guó)內(nèi)其他貧困群體。但期間相關(guān)政策曾因國(guó)內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)有所反復(fù)，至改革初期，基于補(bǔ)償考慮，救濟(jì)范圍有所擴(kuò)大;20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，政府在繼續(xù)關(guān)注其生活救濟(jì)的同時(shí)，更關(guān)注其生產(chǎn)幫扶問(wèn)題，并通過(guò)政策傾斜鼓勵(lì)其生產(chǎn)自救;21世紀(jì)以來(lái)，生活救濟(jì)和生產(chǎn)扶貧、臨時(shí)救助和制度救濟(jì)、政府救助和社會(huì)救助等多管齊下，對(duì)貧困歸僑僑眷的全面救助體系初步形成。

二、新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策的特點(diǎn)

與其它領(lǐng)域扶貧政策相比較，新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策具有如下主要特征：

（一）與國(guó)家扶貧戰(zhàn)略基本同步。僑務(wù)扶貧是新中國(guó)扶貧戰(zhàn)略的一部分，大部分時(shí)間里也與新中國(guó)扶貧戰(zhàn)略步調(diào)一致。如在新中國(guó)建立初期，對(duì)貧困歸僑僑眷的救濟(jì)主要依靠民政部門(mén)按照一般社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)救助;改革開(kāi)放之初，注重通過(guò)華僑農(nóng)場(chǎng)體制改革促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)力發(fā)展，提升農(nóng)場(chǎng)歸僑僑眷生活水平;1995年華僑農(nóng)場(chǎng)改為由地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)之后，農(nóng)場(chǎng)扶貧更是直接納入地方扶貧規(guī)劃，緊跟國(guó)家扶貧戰(zhàn)略安排。但另一方面，僑務(wù)扶貧工作又有一定的特殊性，這不僅因?yàn)椤皟S務(wù)”本身的涉外性和政治性，也因?yàn)闅w僑僑眷致貧有其特定的歷史背景，加之華僑農(nóng)場(chǎng)長(zhǎng)期相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作，因此，在1995年之前，僑務(wù)扶貧戰(zhàn)略在與國(guó)家扶貧戰(zhàn)略基本保持一致的同時(shí)，在扶貧戰(zhàn)略落實(shí)時(shí)間，扶貧內(nèi)容、方式等的選擇上又有一定的特殊性，“適當(dāng)照顧”原則也長(zhǎng)期貫穿于僑務(wù)扶貧戰(zhàn)略當(dāng)中。

（二）階段性和承繼性。如前所述，新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策呈現(xiàn)出明顯的階段性，幫扶的主客體、方式、程度等在不同時(shí)期有所不同，尤其是受?chē)?guó)內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)的影響，新中國(guó)成立初期僑務(wù)扶貧政策還有所反復(fù)，這使得新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策未能連貫。雖然如此，但在大部分時(shí)間里，有一些基本的精神和原則始終貫穿各個(gè)階段，體現(xiàn)了僑務(wù)扶貧政策的承繼性，如分類(lèi)救濟(jì)和適當(dāng)照顧原則即是如此。從20世紀(jì)50年代起，中國(guó)政府在安置歸難僑的同時(shí)即開(kāi)始關(guān)注貧困歸僑的救助問(wèn)題。其時(shí)，分類(lèi)救濟(jì)主要體現(xiàn)在對(duì)單位安置歸僑和散居歸僑救濟(jì)費(fèi)來(lái)源和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的不同規(guī)定上。1962年3月，中僑委等部門(mén)在《關(guān)于歸僑的安置和困難補(bǔ)助以及僑務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算范圍問(wèn)題的復(fù)函》中提出：集中安置在國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的歸僑補(bǔ)助費(fèi)列入中央預(yù)算，零星安置在國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、機(jī)關(guān)、工礦企業(yè)的歸僑補(bǔ)助費(fèi)由所在單位解決;散居城鄉(xiāng)的困難歸僑僑眷，由民政部門(mén)按當(dāng)?shù)厣鐣?huì)困難戶(hù)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)給予救濟(jì)。對(duì)集中安置歸僑與散居歸僑的分類(lèi)救助在改革開(kāi)放后得以沿用，有所不同的是，近年來(lái)“分類(lèi)救濟(jì)”還體現(xiàn)在對(duì)不同背景貧困歸僑僑眷的救濟(jì)方式不同，如對(duì)于有勞動(dòng)能力和無(wú)勞動(dòng)能力貧困歸僑僑眷的救助方式不同，甚至于同類(lèi)群體不同個(gè)體的救助方式、方法也有差異，這是近年來(lái)僑務(wù)“精準(zhǔn)”幫扶的要求。又如“適當(dāng)照顧”原則，由于貧困歸僑僑眷的形成有其特殊的歷史背景和環(huán)境因素，加之海外影響較大，因而對(duì)其“適當(dāng)照顧”有其必要性與合理性。這一原則最早于1962年提出，此前，河北、江蘇、云南等省對(duì)貧困歸僑的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)就略高于國(guó)內(nèi)一般貧困群體。此原則在改革開(kāi)放之后得以堅(jiān)持，無(wú)論是對(duì)低保歸僑的額外生活補(bǔ)助，還是強(qiáng)調(diào)將貧困歸僑同等優(yōu)先列入扶貧規(guī)劃、優(yōu)先安排扶貧資金、優(yōu)先實(shí)施扶貧項(xiàng)目等，均充分體現(xiàn)了“適當(dāng)照顧”的精神。再如“因地制宜”“由各地自行處理”等字眼一直為不同時(shí)期的僑務(wù)扶貧政策所強(qiáng)調(diào)，相比“一刀切”的做法，“因地制宜”更符合各地的實(shí)際情況，也更能保證相關(guān)政策的貫徹落實(shí)。此外，生產(chǎn)和生活救助雖在不同時(shí)期重心有所不同，但二者也一直在政府的關(guān)注視野之內(nèi)?？梢?jiàn)，新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策從一開(kāi)始就確立了一些基本的原則和精神，但其執(zhí)行在建國(guó)初期有所反復(fù)，改革開(kāi)放之后則較為持續(xù)。

（三）常態(tài)扶貧與臨時(shí)扶貧相結(jié)合。新中國(guó)成立以來(lái)，對(duì)貧困歸僑僑眷的幫扶一直就呈現(xiàn)出常態(tài)扶貧與臨時(shí)扶貧相結(jié)合的做法，不同的是，初期常態(tài)扶貧主要體現(xiàn)為按照相關(guān)政策享受生活補(bǔ)助，自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，隨著中國(guó)社會(huì)保障制度的逐漸完善，對(duì)貧困歸僑的生活救助轉(zhuǎn)向由各類(lèi)社會(huì)保障制度（低保、醫(yī)保和養(yǎng)老保險(xiǎn)）統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一支付。不僅如此，隨著政府專(zhuān)項(xiàng)扶貧基金及民間各類(lèi)基金會(huì)的設(shè)立，一些制度外的僑務(wù)扶貧做法也呈常態(tài)化發(fā)展趨勢(shì)，如無(wú)論是政府部門(mén)還是民間組織的節(jié)日慰問(wèn)做法目前均已形成一種慣例。另一方面，對(duì)于因?yàn)?zāi)因病陷入艱難處境的歸僑僑眷，新中國(guó)政府的臨時(shí)救助也從未中斷。值得一提的是，常態(tài)扶貧與臨時(shí)扶貧并非截然分開(kāi)。改革開(kāi)放之后，為配合黨和國(guó)家的相關(guān)扶貧戰(zhàn)略，或?yàn)榧泄タ四骋环鲐氹y題，某些地區(qū)或某些領(lǐng)域還會(huì)開(kāi)展僑務(wù)扶貧的集中治理。如為落實(shí)“關(guān)愛(ài)工程”，2010年5月廣西百色市提出《解決散居歸僑僑眷生活生產(chǎn)困難問(wèn)題工作方案》，決定于當(dāng)年5-8月集中解決散居歸僑僑眷生活生產(chǎn)困難問(wèn)題。這種集中治理既是對(duì)制度扶貧的落實(shí)，也含有一些臨時(shí)救助的內(nèi)容，因而是常態(tài)扶貧與臨時(shí)救助的結(jié)合?？傊B(tài)扶貧和臨時(shí)扶貧相結(jié)合，一個(gè)注重持續(xù)發(fā)力但涉及面或受益度有限，一個(gè)注重臨時(shí)助力但效果難以持續(xù)，合則有互補(bǔ)效果。

（四）靈活務(wù)實(shí)和日臻完善。如前所述，新中國(guó)成立以來(lái)僑務(wù)扶貧的對(duì)象、主體、內(nèi)容、方式、程度等并非一成不變，而是隨著僑情、國(guó)情及中國(guó)扶貧戰(zhàn)略的變化而適時(shí)調(diào)整的，因而是靈活、務(wù)實(shí)的。一些政策的出臺(tái)本身也是務(wù)實(shí)之舉，如20世紀(jì)80年代初僑務(wù)扶貧政策明顯增多，對(duì)貧困歸僑僑眷的關(guān)照內(nèi)容也有所擴(kuò)展，這顯然與其時(shí)恢復(fù)僑心及挽留歸僑僑眷知識(shí)分子的務(wù)實(shí)需求有關(guān);又如在大力倡導(dǎo)生產(chǎn)扶貧的同時(shí)，考慮到不少歸僑已步入年老體弱階段，對(duì)其生活方面也格外有所眷顧。如今，在生活救濟(jì)方面，隨著物價(jià)的不斷上揚(yáng)，各地對(duì)貧困歸僑的生活救助標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高，一些地方還建立了動(dòng)態(tài)化補(bǔ)助機(jī)制，如河南平頂山市規(guī)定困難歸僑及其配偶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)支出，將根據(jù)各地城鎮(zhèn)最低生活保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的變化和補(bǔ)助人數(shù)的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。這種做法顯然更加合理，也合乎貧困歸僑僑眷的實(shí)際需求。

日臻完善主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是扶貧內(nèi)容和扶貧對(duì)象更加全面。整體而言，1984年之前僑務(wù)扶貧偏重于生活救濟(jì)和物質(zhì)層面，1984年之后在繼續(xù)關(guān)注其生活救助的同時(shí)，開(kāi)始重視生產(chǎn)幫扶和精神層面，強(qiáng)調(diào)“扶貧要先扶志”，從教育、培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等多方面著手徹底解決其“脫貧”問(wèn)題。即便是生活層面，愈到后期也愈從單一的生活補(bǔ)貼延伸至醫(yī)療、住房、子女求學(xué)等多個(gè)方面，體現(xiàn)了對(duì)貧困歸僑的全方位關(guān)注。在扶貧對(duì)象方面，初期主要是歸難僑本身，地方層面涉及到貧困僑眷。1984年以后鑒于歸僑貧困并非歸僑個(gè)人所致，其脫貧更非歸僑個(gè)人所能實(shí)現(xiàn)，因此生產(chǎn)扶貧政策延伸到了僑眷。2000年以后隨著國(guó)內(nèi)低保制度的日漸普及，符合低保條件的僑眷也被納入僑務(wù)扶貧政策當(dāng)中。尤其是社會(huì)資源的僑務(wù)扶貧，對(duì)貧困并無(wú)類(lèi)似政府那樣的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分，這使得扶貧對(duì)象更加全面。二是生活救助趨于制度化、統(tǒng)籌化。如前所述，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，隨著中國(guó)社會(huì)保障制度的逐漸完善，對(duì)貧困歸僑的生活救助從以前由民政、僑務(wù)部門(mén)臨時(shí)救助轉(zhuǎn)向由各類(lèi)社會(huì)保障制度負(fù)責(zé)，并實(shí)行同等優(yōu)先和適當(dāng)補(bǔ)助保費(fèi)的做法，這種制度化扶貧方式不僅便于相關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌管理，而且也使生活救助更加穩(wěn)定和可持續(xù)。不僅如此，對(duì)貧困歸僑的一些臨時(shí)救助近年來(lái)也日益制度化，如按照2011年泉州市《關(guān)于做好對(duì)發(fā)生大病大災(zāi)的貧困歸僑給予資金救助工作的通知》，此后該市發(fā)生大病大災(zāi)的貧困歸僑都將獲得一次性資金救助;三是扶貧主體由單一到多元。新中國(guó)建立之初，扶貧主要由僑務(wù)部門(mén)和民政部門(mén)負(fù)責(zé)，主體相對(duì)單一。20世紀(jì)80年代中期生產(chǎn)扶貧受到重視之后，扶貧、教育、金融、海關(guān)等多元主體相繼卷入，這不僅有利于多方籌措資金，而且也能從多方面對(duì)貧困歸僑僑眷予以救助。近年來(lái)，各地還積極爭(zhēng)取社會(huì)力量的支持和參與，一種多方聯(lián)動(dòng)的關(guān)愛(ài)機(jī)制正逐漸形成;四是扶貧工作更有規(guī)劃，機(jī)制更加完善。近年來(lái)，僑務(wù)扶貧方案自上而下頻繁出臺(tái)，并初步形成以2010年國(guó)僑辦等九部門(mén)《關(guān)于做好散居困難歸僑僑眷的扶貧救助工作的意見(jiàn)》及《貧困歸僑僑眷脫貧攻堅(jiān)五年計(jì)劃》為指導(dǎo)、各地貧困歸僑僑眷救助政策為主體的僑務(wù)扶貧政策體系，同時(shí)還加強(qiáng)了僑務(wù)扶貧的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制建設(shè)，使得僑務(wù)扶貧政策更有實(shí)效。

三新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策評(píng)析

新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策的發(fā)展歷程整體上反映了我國(guó)國(guó)情、國(guó)力和社會(huì)發(fā)展程度的變化，也體現(xiàn)了黨和政府僑務(wù)理念和扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。首先，我國(guó)國(guó)情、國(guó)力和社會(huì)發(fā)展程度的變化對(duì)僑務(wù)扶貧政策影響深遠(yuǎn)。新中國(guó)建立初期，百?gòu)U待興，老百姓普遍貧困。在此環(huán)境下大規(guī)模接待安置歸難僑已屬不易，對(duì)貧困歸難僑的救助也僅限保障貧困歸僑的基本生活需要。之后因國(guó)內(nèi)政治運(yùn)動(dòng)影響，僑務(wù)扶貧政策一波三折。80年代中期之后，伴隨著國(guó)內(nèi)對(duì)生產(chǎn)力的持續(xù)關(guān)注，黨和政府開(kāi)始關(guān)注貧困歸僑僑眷的生產(chǎn)問(wèn)題，僑務(wù)扶貧從單純的“扶貧”向“脫貧”轉(zhuǎn)變。之后，隨著中國(guó)國(guó)力的不斷提升以及社會(huì)保障制度的不斷完善，僑務(wù)扶貧范圍擴(kuò)展，力度加大，并逐漸納入制度化、系統(tǒng)化的軌道。同時(shí)，隨著上世紀(jì)90年代之后民眾慈善意識(shí)的增強(qiáng)及社會(huì)組織的發(fā)展，社會(huì)力量也頻繁參與到僑務(wù)扶貧當(dāng)中，使新時(shí)期僑務(wù)扶貧主體更加多元化。其次，黨和政府對(duì)“僑”的看法直接影響到僑務(wù)扶貧政策的發(fā)展。新中國(guó)建立初期，基于對(duì)海外華僑強(qiáng)烈的責(zé)任感，中國(guó)政府將大批歸難僑接回安置，并對(duì)困難歸僑進(jìn)行救助。之后，由于“左”的觀念影響，黨和政府對(duì)“海外關(guān)系”的看法有所改變，“文革”期間更是完全執(zhí)否定態(tài)度，這也導(dǎo)致僑務(wù)扶貧工作被中斷，僑務(wù)扶貧政策難以貫徹。改革開(kāi)放之后，黨和政府對(duì)華僑華人的重要性有了充分的認(rèn)識(shí)，鄧小平并明確提出華僑華人是中國(guó)發(fā)展的“獨(dú)特機(jī)遇”，僑務(wù)扶貧工作也受到格外關(guān)注和優(yōu)先保障，相關(guān)政策獲得較大的發(fā)展。再次，黨和政府的扶貧戰(zhàn)略和扶貧觀念直接影響到僑務(wù)扶貧戰(zhàn)略。如建國(guó)初期近乎平均主義似的分配與社會(huì)救濟(jì)相結(jié)合的反貧困戰(zhàn)略，決定了僑務(wù)扶貧主要以生活補(bǔ)助為主。改革開(kāi)放之后，中國(guó)扶貧先后經(jīng)歷了1978-1985年間體制改革扶貧、大規(guī)模開(kāi)發(fā)式生產(chǎn)扶貧（1986-2012年）、精準(zhǔn)扶貧（2013年以來(lái)）等幾個(gè)階段，這一歷程在僑務(wù)扶貧工作中得到充分體現(xiàn)。如體制改革扶貧設(shè)想在1985年后華僑農(nóng)場(chǎng)體制改革中得到充分體現(xiàn)，生產(chǎn)扶貧和精準(zhǔn)扶貧也在隨后的僑務(wù)扶貧工作中陸續(xù)開(kāi)展。

無(wú)論如何，發(fā)展至今，僑務(wù)扶貧工作已被納入中國(guó)整體扶貧規(guī)劃當(dāng)中，僑務(wù)扶貧政策也已日臻完善，僑務(wù)扶貧實(shí)效顯著。至2017年底，全國(guó)貧困歸僑僑眷人數(shù)降至9.9萬(wàn)，貧困發(fā)生率為0.28%。

當(dāng)然，新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策也還需要完善，如各地現(xiàn)有的低保標(biāo)準(zhǔn)，仍足以將一批生活狀況堪憂(yōu)的低保歸僑邊緣戶(hù)拒之門(mén)外;又如現(xiàn)今華僑農(nóng)場(chǎng)普遍落后于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，相對(duì)貧困問(wèn)題突出，因而仍然需要持續(xù)關(guān)注等。而且，從現(xiàn)實(shí)的角度看，一些政策特點(diǎn)本身就具有兩面性，如靈活性強(qiáng)，穩(wěn)定性就不夠。典型如20世紀(jì)80年代中期以后出臺(tái)的僑屬企業(yè)政策和小型生產(chǎn)設(shè)備免稅進(jìn)口等政策，當(dāng)時(shí)對(duì)歸僑僑眷家庭脫貧致富功不可沒(méi)，但也因?yàn)椴环瞎礁?jìng)爭(zhēng)原則及國(guó)家稅改精神而先后被廢止。近年來(lái)僑務(wù)扶貧政策頻出，也說(shuō)明扶貧政策還未進(jìn)入一個(gè)成熟穩(wěn)定的時(shí)期;因地制宜、分類(lèi)救濟(jì)可能導(dǎo)致各地政策發(fā)展參差不齊或各類(lèi)群體救濟(jì)不均衡，貧困歸僑相互攀比等。此外，目前我國(guó)僑務(wù)扶貧政策執(zhí)行方面也仍然存在著幫扶工作不平衡、政策執(zhí)行避難就易、長(zhǎng)效幫扶機(jī)制有待進(jìn)一步健全等問(wèn)題。但任何政策的完善都需要一個(gè)過(guò)程，從近年來(lái)僑務(wù)扶貧的成績(jī)和僑務(wù)扶貧政策的積極、趨好態(tài)勢(shì)來(lái)看，新中國(guó)僑務(wù)扶貧政策仍是值得肯定和期待的。