從“政策依賴”到“制度自覺”：“公民同招”新政的利弊分析

寧本濤，楊 柳

(華東師范大學(xué) 教育學(xué)部，上海 200062)

“搖號(hào)擇校”的新規(guī)發(fā)布后，一封出自上海民辦初中的招生“勸退信”激起千層浪，信以勸導(dǎo)之語隱晦表明，入讀該校既需學(xué)生擁有良好天資，又要家長(zhǎng)具備一定實(shí)力。先不談其言語間盡顯的傲慢態(tài)度，這實(shí)際是老牌民辦學(xué)校在應(yīng)對(duì)“公民同招”政策時(shí)，為繼續(xù)占有優(yōu)質(zhì)生源所行的偏激之舉。在義務(wù)教育階段，以往家長(zhǎng)為孩子選擇學(xué)校時(shí)通常會(huì)遵循類似“擇校到民辦學(xué)校，公辦學(xué)校保底”這樣的規(guī)則。換言之，相對(duì)于公辦學(xué)校，民辦中小學(xué)在事實(shí)上享有了優(yōu)先招生的待遇。因此，民辦學(xué)校在生源選擇上就具有一定的優(yōu)勢(shì)，也就是所謂的“掐尖”現(xiàn)象。這些學(xué)校不僅學(xué)費(fèi)較高，而且往往還會(huì)通過校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)考試或各種“密考”對(duì)學(xué)生進(jìn)行選拔，甚至還有設(shè)定家長(zhǎng)學(xué)歷、收入門檻的情況，成為社會(huì)輿論爭(zhēng)議的話題。但從2019年末至今，包括北京、上海、江蘇、浙江等在內(nèi)的20多個(gè)省市先后正式出臺(tái)了中小學(xué)招生入學(xué)的“公民同招”政策，其內(nèi)容主要包括：公辦民辦學(xué)校同步招生、同步登記報(bào)名、同步錄取；若報(bào)名人數(shù)超過招生計(jì)劃，則一律實(shí)行電腦隨機(jī)錄?。徊⑶也坏猛ㄟ^筆試、面試(談)、評(píng)測(cè)等形式進(jìn)行招生。在此種情形下，民辦學(xué)校不再具有以往的優(yōu)先招生特權(quán)，也令其感到了巨大的壓力和緊迫性。

“公民同招”政策極大地觸動(dòng)了大眾對(duì)教育的敏感神經(jīng)。一部分人認(rèn)為，此舉是促進(jìn)教育公平的重要手段，能夠有效遏制民辦學(xué)?？鐓^(qū)掐尖招生的現(xiàn)象；另一部分人則認(rèn)為，電腦“搖號(hào)”招生使學(xué)生進(jìn)入“好學(xué)校”不憑實(shí)力全憑運(yùn)氣，實(shí)際上造成了另一種教育不公平；還有人認(rèn)為，如此“一刀切”之后，水平相差太大的學(xué)生放在一起，教學(xué)的進(jìn)度和深度難以掌握，或許對(duì)任何一方都不利。那么，在種種爭(zhēng)論背后，“公民同招”政策的用意和價(jià)值何在？其中各利益相關(guān)者又該何以應(yīng)對(duì)？本文將對(duì)此展開論述。

一、“公民”博弈：義務(wù)教育招生樣態(tài)的時(shí)代更迭

我國(guó)民辦教育經(jīng)過四十多年的發(fā)展，有效增強(qiáng)了教育發(fā)展動(dòng)能，但也造成了使命之外的“公民”競(jìng)爭(zhēng)難題。義務(wù)教育階段招生問題主要體現(xiàn)在公辦與民辦學(xué)校對(duì)優(yōu)質(zhì)生源的搶奪，以及學(xué)生為獲得優(yōu)質(zhì)教育資源而上演的“擇校大戰(zhàn)”。這種惡性競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重影響了我國(guó)基礎(chǔ)教育公平，加劇了地區(qū)間、校際間的差距，挫傷了普通學(xué)校辦學(xué)的積極性，帶來了教育入口的不平等。

1. “公民”同辦：政策鼓舞下民辦學(xué)校的興起

改革開放以來，我國(guó)開始建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與此相適應(yīng)，教育領(lǐng)域也尋求建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制，民辦教育逐漸恢復(fù)和發(fā)展起來。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出了“教育必須為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)，社會(huì)主義建設(shè)必須依靠教育”的論斷[1]。相比公辦教育，民辦教育能夠更靈活地配置和運(yùn)用資源，教育教學(xué)活動(dòng)的效率更高，有利于政府實(shí)現(xiàn)這一時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)。因此，這一政策的出臺(tái)，為民辦教育的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的后盾和長(zhǎng)足的發(fā)展空間。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，民辦教育隨著改革開放的深入而不斷發(fā)展。1999年6月13日, 中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出:“進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念, 積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種形式辦學(xué), 滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求, 形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局?！盵2]

進(jìn)入21世紀(jì)，民辦教育進(jìn)入新的發(fā)展階段。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》頒布。此綱要不僅賦予民辦教育新的戰(zhàn)略地位與發(fā)展任務(wù)，即“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量”，而且還提出“健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局”[3]。這一政策表明了民辦教育在我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展過程中的重要地位，這也勢(shì)必給民辦教育帶來更自由的發(fā)展空間。黨的十八大以來，中央多次明確“鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育”。國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門、地方政府相繼頒布了一系列法律法規(guī)和政策文件，構(gòu)筑了從中央到地方的民辦教育制度體系，加快推進(jìn)了民辦教育的改革發(fā)展。2018年6 月 5 日，教育部等13 部門印發(fā)的《民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議2018 年工作要點(diǎn)》，從完善配套措施、推動(dòng)質(zhì)量提升、加快構(gòu)建監(jiān)管和服務(wù)體系三個(gè)方面，提出了推動(dòng)分類管理，改革平穩(wěn)有序進(jìn)行的11項(xiàng)工作要點(diǎn)，并明確了各工作要點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)的責(zé)任部門[4]。

總體來看，我國(guó)民辦教育的興起在于公辦教育力量不足。民辦學(xué)校在發(fā)展中也的確成為學(xué)位增長(zhǎng)主力，增加了人民群眾受教育機(jī)會(huì)。截至2018年，全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校18.35 萬所，在校生達(dá)5 378.21萬人，分別占全國(guó)的1/3 和1/5[5]。與之相對(duì)應(yīng)的是，大眾對(duì)教育的需求也從“有學(xué)上”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧虾脤W(xué)”，由此形成了優(yōu)質(zhì)教育資源爭(zhēng)奪中的“公民博弈”。

2. 公退民進(jìn)：義務(wù)教育的“拉丁美洲化”現(xiàn)象

為了提供多樣化的教育服務(wù)，以競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)義務(wù)教育生機(jī)，國(guó)家引入市場(chǎng)機(jī)制，形成了民辦學(xué)校與公辦學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)的格局。在招生制度設(shè)計(jì)上，民辦學(xué)校比公辦學(xué)校擁有更靈活的招生政策。民辦學(xué)校通過對(duì)生源的嚴(yán)格篩選，長(zhǎng)期保證學(xué)校教育呈現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)現(xiàn)象。由此，“公退民進(jìn)”的狀況愈發(fā)顯著，呈現(xiàn)出義務(wù)教育的“拉丁美洲化”現(xiàn)象，即“在人口收入差距顯著的社會(huì)中，大量中高等收入的家長(zhǎng)可能逃離公共教育體系而在私立部門中尋求更高水準(zhǔn)的服務(wù)，公立學(xué)校特別是基礎(chǔ)教育階段的公立學(xué)校逐漸成為低劣質(zhì)量機(jī)構(gòu)的‘代名詞’”[6]。這種現(xiàn)象如果不加以遏制，會(huì)使擇校問題變成家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力的比拼，從起點(diǎn)處損害義務(wù)教育的公平性。然而，僅強(qiáng)化“就近入學(xué)”原則，會(huì)使經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的家長(zhǎng)，繞過學(xué)區(qū)設(shè)定，直接選擇高價(jià)質(zhì)優(yōu)的民辦中小學(xué)，或者購(gòu)置“學(xué)區(qū)房”。此舉抬高了優(yōu)質(zhì)學(xué)校周邊的房?jī)r(jià)，而政策約束的最終只是普通的家庭和資質(zhì)一般的兒童。民辦學(xué)校通過提前“掐尖”招生引發(fā)的生源不正常流動(dòng)會(huì)造成教育過程的不公平。而教育是社會(huì)各階層流動(dòng)的主要渠道，教育資源分配不均會(huì)加劇社會(huì)各階層間的矛盾。長(zhǎng)此以往，教育離“公平”的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)，社會(huì)階層固化的速度加快，最終引發(fā)社會(huì)性焦慮。

義務(wù)教育是國(guó)家制度予以保證的公益性事業(yè)，但現(xiàn)在正異化為追逐利益的手段，催生出過度教育需求。義務(wù)教育選拔標(biāo)準(zhǔn)的“功利化”會(huì)促使生源分化，引發(fā)后續(xù)教育資源的不均衡配置，直至培養(yǎng)周期結(jié)束，最終差距進(jìn)一步加大，形成從起點(diǎn)到終點(diǎn)不公平的教育循環(huán)。有部分學(xué)生能跳出這個(gè)惡性循環(huán)，但其他具有發(fā)展?jié)撃軈s未在初期顯露的兒童，其未來發(fā)展的機(jī)會(huì)便在功利化的道路上被逐漸剝奪。

3. “公民”調(diào)劑：“就近入學(xué)”政策失靈，讓民辦學(xué)校更得益

公辦學(xué)?！熬徒雽W(xué)”政策的初衷是為了把孩子從過早的競(jìng)爭(zhēng)中解放出來，提供一個(gè)健康的素質(zhì)教育環(huán)境，但“在優(yōu)質(zhì)公立教育資源分布嚴(yán)重不均的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下實(shí)施‘免試就近入學(xué)’不利于保護(hù)教育產(chǎn)權(quán)主體, 尤其是‘弱勢(shì)群體’的‘起點(diǎn)機(jī)會(huì)均等’”[7]。換言之，處于優(yōu)勢(shì)學(xué)區(qū)的家庭可以享受到“就近入學(xué)”政策的福利，而處于劣勢(shì)學(xué)區(qū)的家庭為了不讓孩子在“起跑線落后”，便會(huì)轉(zhuǎn)向資源優(yōu)厚的民辦學(xué)校，最終催生“民辦熱”。而“公民同招”政策在制度設(shè)計(jì)上的關(guān)鍵就在于義務(wù)教育階段教育要素配置的均衡化，尤其是生源配置的均衡化?！肮裢小闭卟皇且獱奚褶k學(xué)校的發(fā)展前景來“扶貧”公辦學(xué)校，也不是要降低教育發(fā)展質(zhì)量以追求簡(jiǎn)單化的“平均”,而是要成為促進(jìn)義務(wù)教育均衡化、高質(zhì)量發(fā)展的制度保障。經(jīng)過兩年的試點(diǎn)醞釀，部分省市實(shí)行的“義務(wù)教育階段免試就近入學(xué)”政策開始同樣運(yùn)用于民辦學(xué)校。公辦與民辦學(xué)校在招生時(shí)間、招生方式、錄取時(shí)間上達(dá)成統(tǒng)一。這兩年，“公民同招”政策在全國(guó)逐步落地。從試點(diǎn)省市的效果看，“公民同招”政策猶如給火熱的“掐尖”民辦學(xué)校澆了一盆冷水。數(shù)據(jù)顯示，2017年上海市民辦小學(xué)報(bào)名錄取比一度達(dá)到3∶1，而2020年反差巨大，上海市中小學(xué)中，11.9%的民辦小學(xué)、22.73%的民辦中學(xué)正好招滿或沒有招滿[8]?！肮裢小闭撸瑢?duì)于普通公辦學(xué)校而言，有利于利用優(yōu)質(zhì)生源機(jī)遇，創(chuàng)造有品質(zhì)的教育；而于民辦學(xué)校而言，則需要通過自身的特色與內(nèi)涵建設(shè)再次走上快速發(fā)展之路。在平衡公辦與民辦學(xué)校辦學(xué)資源與發(fā)展質(zhì)量的進(jìn)程中，地方政府和教育部門同樣要付出努力?？傮w而言，義務(wù)教育階段招生政策變革的初衷是為了每個(gè)適齡兒童都能擁有平等的受教育權(quán)利和均衡的教育資源。

二、有質(zhì)量的公平：“公民同招”政策的價(jià)值審視

改革開放后，民辦中小學(xué)經(jīng)歷了從助力公辦教育到與公辦教育共同發(fā)展之路。民辦學(xué)校的加入擴(kuò)大了教育供給，造就了教育多元發(fā)展局面[9]。但民辦教育自主權(quán)的擴(kuò)大與民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的搶奪促成了義務(wù)教育的高度篩選機(jī)制，侵犯了兒童對(duì)教育公平的訴求?！肮裢小闭邔W(xué)校與學(xué)生置于同一起跑線上，此舉有助于保障義務(wù)教育階段學(xué)校的非營(yíng)利性與非功利化，幫助公辦與民辦學(xué)校從“生源競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)”?！敖逃枰氖怯匈|(zhì)量的公平”，改革的關(guān)鍵是提升公辦教育的質(zhì)量，而不是將民辦教育剔除[10]。

1． 扼制市場(chǎng)篩選引發(fā)的“領(lǐng)跑效應(yīng)”

20世紀(jì)80年代，西方各國(guó)掀起的市場(chǎng)化改革風(fēng)潮不僅涉及經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域，而且同樣推動(dòng)了教育改革。21世紀(jì)初，英國(guó)基礎(chǔ)教育市場(chǎng)化改革以“薄弱學(xué)校改革”為目標(biāo)，通過建立特色學(xué)校、公私合營(yíng)的“合同學(xué)?！奔皩W(xué)校聯(lián)盟，為薄弱學(xué)校注入新鮮血液，以快速提升教育質(zhì)量、擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)學(xué)校的入學(xué)機(jī)會(huì)。相比于英國(guó)用市場(chǎng)化方式追求教育平等與優(yōu)異的初心，我國(guó)在教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制源于解決教育經(jīng)費(fèi)不足、統(tǒng)籌資源有限的現(xiàn)實(shí)問題。由此引發(fā)了爭(zhēng)奪教育資源的“擇校行為”和搶占優(yōu)質(zhì)生源的“領(lǐng)跑效應(yīng)”。然而，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的關(guān)鍵是確保機(jī)會(huì)均等[11]，而平等的受教育機(jī)會(huì)是前提，這是教育的起點(diǎn)公平。在“民辦義務(wù)教育學(xué)校招生納入審批地統(tǒng)一管理,與公辦學(xué)校同步招生”的“公民同招”政策明確提出后，每一個(gè)兒童都有了選擇和“被隨機(jī)”選擇的機(jī)會(huì)，這是促進(jìn)教育起點(diǎn)公平的正義舉措。在“公民同招”政策落地前，政府和教育部門已經(jīng)試點(diǎn)了“就近入學(xué)”和“多校劃片”的招生原則，此次“公民同招”是在原則框架內(nèi)，對(duì)指向義務(wù)教育均衡發(fā)展的招生政策的進(jìn)一步補(bǔ)充。文件還明確了“對(duì)報(bào)名人數(shù)超過招生計(jì)劃的，采用電腦隨機(jī)錄取”“民辦學(xué)校不得跨市招生”等限制優(yōu)質(zhì)生源過度集中的內(nèi)容[12]。此政策在于維護(hù)義務(wù)教育的普適性與均衡化，結(jié)束“沖民辦、保公辦”的搶占資源行為。在我國(guó)這樣人口基數(shù)龐大的國(guó)家，面向全體兒童的義務(wù)教育是國(guó)民教育的根本。如何端好義務(wù)教育這“一碗水”是千萬個(gè)普通家庭關(guān)注的熱點(diǎn)。從起點(diǎn)上維護(hù)教育公平，淡化家長(zhǎng)對(duì)“名校”的狂熱追求，才能扭轉(zhuǎn)“擇校熱”帶來的升學(xué)焦慮，修復(fù)義務(wù)教育階段失衡的教育生態(tài)。

2. 回歸義務(wù)教育的公益本性

義務(wù)教育政策與其他教育政策都具有“公共產(chǎn)品”屬性，能針對(duì)利益主體需求，提供不同類型的教育產(chǎn)品[13]。一方面，義務(wù)教育政策與其他教育政策的共同屬性，導(dǎo)致義務(wù)教育會(huì)追求利益的最大化，汲取最優(yōu)質(zhì)資源以提高效益；另一方面，義務(wù)教育還具有自身的獨(dú)特性，即具有基礎(chǔ)性和追求公平的外在規(guī)定性。其核心價(jià)值訴求中體現(xiàn)的供給每一位兒童無差別、全覆蓋的義務(wù)教育內(nèi)容決定了義務(wù)教育的公益性。對(duì)學(xué)校來說，通過招收優(yōu)質(zhì)生源和提高教學(xué)水平，來獲得良好口碑以吸引更多資源，最終擴(kuò)大教育收益，是教育主體對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求，符合教育政策追求效益的產(chǎn)品屬性。但義務(wù)教育法對(duì)義務(wù)教育強(qiáng)制性、免費(fèi)性的規(guī)定使義務(wù)教育的公益屬性高于經(jīng)濟(jì)效益。二者并非無法兼容,適當(dāng)追求效益有助于公益性學(xué)校的活力。然而，民辦學(xué)校過分強(qiáng)調(diào)選拔、培優(yōu)的資源優(yōu)化機(jī)制使得義務(wù)教育公益性逐漸被經(jīng)濟(jì)效益掩蓋，把教育辦成了企業(yè)。而現(xiàn)在，“民辦教育要回歸到教育的公益屬性，回歸到保障每個(gè)孩子入學(xué)機(jī)會(huì)公平的軌道上”[14]。教育管理部門遏制民辦學(xué)校搶奪資源的同時(shí)，也要幫助公辦學(xué)校提高自身的生源吸引力，增強(qiáng)學(xué)校的良性競(jìng)爭(zhēng)力，使公辦學(xué)校與民辦學(xué)校站在同一起跑線上。因此，義務(wù)教育回歸公益本性并非完全放棄效益，而是將二者分置于不同功能區(qū)，共同提升義務(wù)教育質(zhì)量。

3. 推動(dòng)公辦與民辦學(xué)校的良性競(jìng)爭(zhēng)

“公民同招”政策迫使家長(zhǎng)與適齡兒童在公辦與民辦學(xué)校之間二選一。穩(wěn)妥起見，很多家長(zhǎng)放棄了民辦學(xué)校，最終選擇了家門口的公辦學(xué)校。因?yàn)閷W(xué)生一旦不被民辦學(xué)校錄取，就面臨區(qū)域間的統(tǒng)一“調(diào)劑”，且結(jié)果不得更改。在政策沖擊下，家長(zhǎng)不再陷于過多選擇，民辦學(xué)校的資源吸引力與在教育風(fēng)險(xiǎn)的較量中失去優(yōu)勢(shì)。民辦學(xué)校在無法提前“掐尖”、無權(quán)自主選拔、不得跨區(qū)招生的三大限制條件下，只能與公辦學(xué)校同時(shí)起跑。要想保住之前依靠生源優(yōu)勢(shì)帶來的口碑，民辦學(xué)校需要更加注重內(nèi)涵發(fā)展。這種轉(zhuǎn)變給民辦學(xué)校帶來不小壓力的同時(shí)，也是掃除沉疴的好機(jī)會(huì)。相比較之下，“公民同招”政策對(duì)公辦學(xué)校的沖擊較小。相反，公辦學(xué)校擁有更好的發(fā)展機(jī)遇，若能抓住生源均衡的時(shí)機(jī)，提高教育過程的加工能力，便能在新一輪的競(jìng)爭(zhēng)中占得先機(jī)?？傮w而言，“公民同招”政策旨在治理義務(wù)教育招生階段的亂象，將學(xué)校的關(guān)注點(diǎn)從生源轉(zhuǎn)移到自身建設(shè)上，將競(jìng)爭(zhēng)壓力由孩子身上轉(zhuǎn)移到學(xué)校之間，由此留給孩子更充足的剩余精力發(fā)展特長(zhǎng)。在新的競(jìng)爭(zhēng)格局下，學(xué)校將投入更多精力提升質(zhì)量，最終由“生源競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)化為“質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)”，既維護(hù)了義務(wù)教育階段學(xué)校的多元發(fā)展局面，又推動(dòng)了公辦與民辦學(xué)校的良性競(jìng)爭(zhēng)。

三、政策依賴：“公民同招”推進(jìn)中的現(xiàn)實(shí)危機(jī)

在優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源供需不對(duì)等的矛盾下，“公民同招”政策縮小了適齡兒童的選擇面，切斷了依靠?jī)和陨韺?shí)力與家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)入優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校的道路，更多倚仗監(jiān)護(hù)人對(duì)報(bào)考形勢(shì)的判斷和運(yùn)氣。這種判斷的風(fēng)險(xiǎn)性和錄取的不確定性無疑會(huì)給家長(zhǎng)帶來焦慮。此外，“公民同招”政策以平衡入學(xué)機(jī)會(huì)為目標(biāo)，最終要想實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展，這不能僅依賴招生政策配給平衡的生源，更需要各學(xué)校后續(xù)優(yōu)質(zhì)的教育資源供給、教育行政部門對(duì)政策運(yùn)行的管制及政策本身的自我完善。

1. 公平起步與均衡發(fā)展的鴻溝

“公民同招”政策通過同一時(shí)間招生分散生源、“多校劃片”平均教育資源，以維護(hù)教育起點(diǎn)公平，最終目標(biāo)是讓全體適齡兒童都能享受高質(zhì)量的義務(wù)教育。但公平分為起點(diǎn)公平、過程公平、結(jié)果公平三個(gè)階段，公平的教育機(jī)會(huì)只是公平教育的第一步。教育均衡發(fā)展能否實(shí)現(xiàn)還需要教育過程中的資源配置均衡和評(píng)價(jià)體系公正。

公平是對(duì)資源分配結(jié)果與過程是否合理的價(jià)值判斷，而均衡是資源配置的具體原則，兩者之間可以類比價(jià)值觀與方法論的關(guān)系?！肮裢小闭呤橇x務(wù)教育公平的起點(diǎn)，但無法以入學(xué)機(jī)會(huì)的公平衡量整個(gè)教育階段。而均衡是公平的一種評(píng)價(jià)指標(biāo)，是在教育過程中實(shí)現(xiàn)的。教育結(jié)果的公平需要依靠教育過程中對(duì)資源的均衡來實(shí)現(xiàn)。換言之，從教育均衡走向教育公平是一個(gè)量變到質(zhì)變的過程。

因此，公平起步不代表均衡發(fā)展。“公民同招”政策需要以均衡的資源配置來體現(xiàn)公正的價(jià)值內(nèi)核。若僅在入學(xué)前均衡生源，不調(diào)整業(yè)已失衡的資源傾斜現(xiàn)象，那等同于入學(xué)前將資源隨機(jī)分配給兒童，取得的資源優(yōu)劣全憑運(yùn)氣。這曲解了公平的內(nèi)核，將“隨機(jī)”等同于“公平”。如此，教育的結(jié)果仍是失衡的，更耽誤了一批有天資的兒童?！肮裢小闭咭獙?shí)現(xiàn)從公平到均衡的平穩(wěn)過渡，關(guān)鍵是學(xué)校教育資源的配置，最核心的是師資配置。過去的民辦學(xué)校利用市場(chǎng)機(jī)制吸引資金，再利用高額工資聘用名師，形成了強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)力。如今民辦學(xué)校的生源優(yōu)勢(shì)降低，學(xué)校進(jìn)入轉(zhuǎn)型期。此時(shí)，公辦學(xué)校需要看到自身體制的優(yōu)勢(shì)，以此吸引優(yōu)秀師資。特別需要關(guān)注的是弱勢(shì)學(xué)校，它們既無強(qiáng)大的資金吸引力，更無優(yōu)質(zhì)的師資隊(duì)伍，在招生政策中，仍難以成為學(xué)生首選。這種情況下，政府和教育行政部門要給予政策傾斜與資源，在一個(gè)片區(qū)內(nèi)，鼓勵(lì)教師柔性流動(dòng)，建立教育共同體，促進(jìn)均衡發(fā)展。在校際間差距不顯著的前提下，“公民同招”政策才是真正維護(hù)了教育公平。

2. 自主擇校與政策調(diào)劑的分歧

首先，擇校問題在我國(guó)由來已久。雖然《義務(wù)教育法》頒布已有30多年，但其中提到的“就近入學(xué)”一直被視為倡導(dǎo)性規(guī)定而非強(qiáng)制性規(guī)定。在優(yōu)質(zhì)教育資源的吸引下，家長(zhǎng)將片區(qū)內(nèi)的學(xué)校視為保底，傾向于為子女選擇重點(diǎn)中小學(xué)?！敖逃獜耐尥拮テ稹钡睦砟钌钊氲矫恳粋€(gè)有適齡兒童的家庭中，優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺帶來的是父母的憂患意識(shí)。

其次，民辦學(xué)校的興起擴(kuò)大了家長(zhǎng)自主擇校的范圍。改革開放后，為了引導(dǎo)義務(wù)教育形成多元發(fā)展格局并緩解財(cái)政壓力，政府引入社會(huì)力量辦學(xué)[15]。民辦學(xué)校緩解了公辦學(xué)校資源匱乏的問題，但也擾亂了義務(wù)教育的公益性。家長(zhǎng)對(duì)擇校的高需求進(jìn)一步加重了義務(wù)教育中資源快速向資本流動(dòng)的亂象，直至發(fā)展嚴(yán)重失衡。自主擇校是市場(chǎng)交易驅(qū)動(dòng)下家庭與學(xué)校間的資源對(duì)換，但在稀缺的教育資源與家長(zhǎng)過度追逐名校的矛盾下，造成學(xué)校與家庭間地位的高度懸殊，入學(xué)代價(jià)逐年攀升，引起了眾多普通家庭的不滿。

最后，“公民同招”政策給適齡兒童家庭的自主擇校權(quán)限定了區(qū)域范圍，使他們不得不在“公辦”與“民辦”中二選一，但這種選擇未必是雙向的。若學(xué)校的報(bào)名人數(shù)大于招生名額，系統(tǒng)會(huì)隨機(jī)抽選。未被抽中的學(xué)生，便要接受政府的統(tǒng)一調(diào)劑，極有可能錄入計(jì)劃外的學(xué)校。在這個(gè)階段，家長(zhǎng)完全失去了選擇的機(jī)會(huì)，最終結(jié)果僅憑借運(yùn)氣。總而言之，每個(gè)家庭的選擇權(quán)有限且有風(fēng)險(xiǎn)。穩(wěn)妥起見，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的家庭會(huì)選擇有公立名校的學(xué)區(qū)居住，生源質(zhì)量仍然會(huì)出現(xiàn)傾斜，同時(shí)會(huì)加重優(yōu)質(zhì)公立學(xué)校的辦學(xué)壓力。這種做法也是為了規(guī)避政策調(diào)劑的風(fēng)險(xiǎn)，但平均和隨機(jī)不能代表公平，調(diào)劑的方案需要再細(xì)化。同樣，“多校劃片”“就近入學(xué)”的原則限制了生源的跨區(qū)域流動(dòng)，長(zhǎng)此以往，是否會(huì)導(dǎo)致區(qū)域教育的同質(zhì)化，值得深思。

3. 民辦學(xué)校與公辦名校的分化

義務(wù)教育階段，民辦學(xué)校在豐富教育資源、緩解教育壓力、分擔(dān)財(cái)政負(fù)擔(dān)等方面貢獻(xiàn)突出。長(zhǎng)期以來，國(guó)家在鼓勵(lì)民間辦學(xué)的同時(shí)，也出臺(tái)了一系列政策法規(guī)保障民辦學(xué)校的合法經(jīng)營(yíng)?！睹褶k教育促進(jìn)法》是國(guó)家為促進(jìn)民辦教育持續(xù)健康發(fā)展而出臺(tái)的扶持性政策。但不少民辦學(xué)校在發(fā)展中被利益驅(qū)動(dòng)，形成“以生養(yǎng)校”的惡性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制[16]。最終政府不得不出臺(tái)政策遏制“民辦熱”。

“公民同招”“錄取搖號(hào)”等政策的出臺(tái)使許多民辦學(xué)校的生源吸引力大幅下降。上海作為試點(diǎn)城市之一，2018年小升初登記總?cè)藬?shù)為18.04萬人,民辦學(xué)校登記人數(shù)僅為1.99萬人,下降了47%,下降幅度已接近一半[17]。生源減少對(duì)民辦學(xué)校招生形成壓力。“公民同招”前，民辦學(xué)校提前招生是家長(zhǎng)與學(xué)校間的互相選擇。但新政策出臺(tái)后，多數(shù)家長(zhǎng)不敢再以冒險(xiǎn)的心態(tài)為孩子報(bào)考民辦學(xué)校，以免孩子失去優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校的名額后，第二批補(bǔ)錄時(shí)被統(tǒng)籌進(jìn)未招滿的普通民辦學(xué)校。在此顧慮下，民辦學(xué)校失去了自主篩選能力后又流失大量生源，加之沒有公辦學(xué)校同等的財(cái)政支持力度，未來發(fā)展形勢(shì)嚴(yán)峻。尤其對(duì)一些教育質(zhì)量較弱的民辦學(xué)校，無疑會(huì)形成較大沖擊。相反，公立學(xué)校在本輪招生改革中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，特別是原本的公立名校會(huì)替代優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校成為眾多家長(zhǎng)心中的首選，但隨之而來的是資源的新一輪集中。若家長(zhǎng)在政策空隙下，把個(gè)別重點(diǎn)公立學(xué)校當(dāng)成新的爭(zhēng)搶目標(biāo)，民辦與公辦會(huì)形成反向分化，打擊民辦學(xué)校的辦學(xué)熱情。

民辦學(xué)校在義務(wù)教育階段曾做出不可或缺的貢獻(xiàn)?！肮裢小闭叩某踔圆⒎亲钄嗝褶k學(xué)校的招生之路，相反要繼續(xù)扶持它邁入特色發(fā)展道路?！肮裢小闭咴跒楣k學(xué)校引流后，政府和教育部門也要關(guān)注民辦學(xué)校的轉(zhuǎn)型。完全依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，短時(shí)間內(nèi)可能會(huì)壓垮一批弱勢(shì)民辦學(xué)校，但最終難以避免兩類學(xué)校間的分化。

四、制度自覺：公辦與民辦學(xué)校協(xié)同發(fā)展的平衡進(jìn)路

生源差異和優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺，使得公辦與民辦學(xué)校在競(jìng)爭(zhēng)中求生存?！肮裢小闭咴谟行?yīng)對(duì)義務(wù)教育失衡局面的同時(shí)，也面臨諸多困境。從招生中統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與靈活尺度的把握到錄取后資源分配與校際治理的矛盾，都提醒著政策制定者招生只是教育公平的開端，公辦與民辦學(xué)校并駕齊驅(qū)的局面仍倚仗多方力量的協(xié)同治理與平衡?！皠傂浴闭咄殡S“一刀切”的特點(diǎn)。執(zhí)行中不能過于依賴政策的管控效應(yīng)，更需要看到政策對(duì)環(huán)境與條件的需求，以“柔性”措施激發(fā)制度運(yùn)行的自覺。

1. 資源優(yōu)化：充分利用市場(chǎng)交易與政府統(tǒng)籌的雙杠桿

首先，民辦教育在我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色。改革開放以來，尤其是進(jìn)入新時(shí)代以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，教育體制也在不斷完善。從政府頒布的各項(xiàng)文件政策中可以看出，民辦教育“出鏡率”很高，這說明民辦教育得到了越來越多的重視。地方層面積極配合中央，出臺(tái)民辦教育政策，逐步形成了從中央到地方的民辦教育改革發(fā)展新制度體系。教育是一項(xiàng)育人事業(yè)，民辦教育也要堅(jiān)持育人為本、德育為先。目前的民辦義務(wù)教育招生政策堅(jiān)持公益導(dǎo)向，把營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校作了區(qū)分，這是改革的重點(diǎn)也是難點(diǎn)。民辦教育在市場(chǎng)交易框架中，責(zé)任下移、自主管理。民辦學(xué)校有責(zé)任也有權(quán)利，相比公立學(xué)校更有活力。這些都是市場(chǎng)教育的優(yōu)勢(shì)。

其次，要辦好民辦教育離不開政府統(tǒng)籌。若民辦學(xué)校過度擠壓公辦學(xué)校的發(fā)展空間，會(huì)阻礙義務(wù)教育的普及化。因?yàn)槟壳皣?guó)家義務(wù)教育的承擔(dān)者主要還是以公辦學(xué)校為主，優(yōu)質(zhì)資源卻大量流入民辦學(xué)校。少數(shù)人握有大多數(shù)高質(zhì)量資源，就是不公平，但要實(shí)現(xiàn)資源均衡，直接從民辦學(xué)校手中掠奪也同樣不合理。政府在分配生源的過程中，需要的不是“堵住”生源流向民辦學(xué)校的通道，而是促進(jìn)資源在校際間的均衡流轉(zhuǎn)。政府統(tǒng)籌使公辦學(xué)校迎來了發(fā)展機(jī)遇，但公辦學(xué)校在治理過程中缺乏權(quán)力，過度依賴統(tǒng)籌會(huì)加大教育的交易成本，將增加教育財(cái)政資金的壓力。

最后，要實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化，需要充分利用市場(chǎng)交易與政府統(tǒng)籌的雙杠桿?！肮裢小闭呗涞匦枰胤秸畯慕鉀Q實(shí)際問題出發(fā)，按照國(guó)家新政的總體部署，配套細(xì)化的條例，瞄準(zhǔn)招生改革的核心靶向，明確任務(wù)分工方案、部門責(zé)任，系統(tǒng)梳理本級(jí)政府層面應(yīng)該出臺(tái)的配套政策，為義務(wù)教育營(yíng)造分類管理、分類支持的政策環(huán)境。

2. 程序公正：嚴(yán)格把握三個(gè)“同一”，靈活處理特殊個(gè)例

“公民同招”政策要求公辦和民辦學(xué)校同時(shí)招生、同時(shí)錄取、同時(shí)注冊(cè)學(xué)籍。從招生前的政策制定到最終的招生數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，關(guān)鍵在于基層部門的組織管理。政策設(shè)計(jì)的初衷是維護(hù)義務(wù)教育的公平性，并依靠招生流程中各環(huán)節(jié)對(duì)程序的嚴(yán)格執(zhí)行，防止利益相關(guān)主體利用政策空隙和程序漏洞為自身牟利。一旦程序把控不嚴(yán)，便會(huì)引起群體效仿，回歸失衡的局面。因此，教育行政部門需從以下方面保證程序公正：

一是明確“公民同招”政策要求。招生前，教育行政部門先為各校詳細(xì)解讀政策內(nèi)涵，明確學(xué)校劃片，將過程細(xì)化到可操作層面，再由各校為家長(zhǎng)講解招生政策，提供擇校咨詢，安撫家長(zhǎng)的焦慮情緒。二是確保各校同時(shí)招生。招生前由各校合理預(yù)估人數(shù)，再由教育部門根據(jù)各校資源公正分配。嚴(yán)禁各地提前摸底學(xué)生，變相宣傳。對(duì)于報(bào)考人數(shù)超過錄取計(jì)劃的，采取電腦隨機(jī)分配的方式，禁止人為操作。三是以上所有程序都需嚴(yán)格的監(jiān)督，并在入學(xué)后進(jìn)行復(fù)核。受利益驅(qū)使，總有人試圖越過政策紅線。因此，政策執(zhí)行之初的嚴(yán)格性至關(guān)重要。公正的秩序向社會(huì)傳遞出國(guó)家保障義務(wù)教育的決心，也讓適齡兒童的家長(zhǎng)放心。

然而，程序公正嚴(yán)格不等同于“一刀切”的懶政。2019年，我國(guó)義務(wù)教育階段共招生3 507.9萬人，比上年增加38.0萬人，增長(zhǎng)1.1%[18]。如此大的義務(wù)教育入學(xué)規(guī)模，難免在政策規(guī)定外出現(xiàn)的特殊情況。如小學(xué)階段特殊教育在校生總數(shù)為55.6萬人，比上年增加7.7萬人，增長(zhǎng)16.0%；初中階段特殊教育在校生總數(shù)為22.3萬人，比上年增加4.6萬人，增長(zhǎng)26.4%。針對(duì)特殊兒童，學(xué)區(qū)劃定要更加靈活。合理規(guī)劃稀缺的特殊教育資源，將送教上門落到實(shí)處。但特殊案例的處理也要經(jīng)過相應(yīng)的流程，處在監(jiān)督之下，避免成為有心人為自身謀利的工具。

3. 校際治理：推進(jìn)學(xué)校提質(zhì)，規(guī)范“公民”競(jìng)爭(zhēng)

從根本上看，民辦學(xué)?！皳裥帷钡脑颍阂皇橇x務(wù)教育資源不均；二是招生方式驅(qū)使。鑒于此，招生方式的變革只是開端，亟待解決的是義務(wù)教育資源分布不均衡的問題。針對(duì)如何將教育資源均衡地分配到每個(gè)學(xué)生，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家費(fèi)里德曼曾提出“教育券”理論，主張將投放到學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)分配到每個(gè)兒童手中，政府從“花錢辦教育”向“花錢買服務(wù)”轉(zhuǎn)型。這個(gè)理論確立了教育資源屬于全體兒童的價(jià)值前提，但中美政策間的差異決定了每個(gè)學(xué)生被分配的教育資金在中國(guó)并不能成為義務(wù)教育學(xué)校招生的原因，因?yàn)閺母旧峡?，學(xué)校不具備選擇的權(quán)力?！敖逃闭呖山梃b的點(diǎn)在于學(xué)校教育資源不因校際差異而不同。由于教育經(jīng)費(fèi)是每個(gè)兒童帶來的，所以教育部門根據(jù)兒童數(shù)量與特殊性為每所學(xué)校配備后續(xù)資源。

“教育券”制度只是經(jīng)費(fèi)均衡的一個(gè)舉措。要實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡，關(guān)鍵在于各校如何將經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)化為教育支持力量，提升學(xué)校整體質(zhì)量。以英國(guó)為例，英國(guó)基礎(chǔ)教育的市場(chǎng)化改革不僅引入民間資源，而且在政策設(shè)計(jì)之初就注重平衡“公民競(jìng)爭(zhēng)”。在名為“領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)計(jì)劃”的項(xiàng)目中，成功的私立學(xué)校會(huì)與公立學(xué)校分享治校經(jīng)驗(yàn)，并形成學(xué)校聯(lián)盟，以強(qiáng)帶弱，倡導(dǎo)以學(xué)校間的“包容”實(shí)現(xiàn)教育的“平等與正義”[19]。推進(jìn)教學(xué)質(zhì)量提升的過程實(shí)質(zhì)是學(xué)?！叭ス边^程，校際間若失去了生源競(jìng)爭(zhēng)，質(zhì)量在對(duì)學(xué)校的評(píng)價(jià)中會(huì)顯得格外突出。

因此，對(duì)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的評(píng)價(jià)是規(guī)范“公民”競(jìng)爭(zhēng)的核心環(huán)節(jié)。借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可知，民辦學(xué)校設(shè)立資金配備只是對(duì)它質(zhì)量評(píng)估的其中一個(gè)要求，對(duì)其質(zhì)量評(píng)估還需責(zé)令學(xué)校簽署合同，提供四年的學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)貢獻(xiàn)計(jì)劃。對(duì)可測(cè)量的學(xué)校和社區(qū)發(fā)展成就目標(biāo)，一般由教育部門督導(dǎo)檢查。一旦簽署合同的民辦學(xué)校無法達(dá)到英格蘭有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，便會(huì)被宣布為“失敗的學(xué)?！盵20]。此舉在追求教育多樣化的同時(shí)，堅(jiān)守住了教育質(zhì)量。對(duì)我國(guó)目前的公辦與民辦學(xué)校改革而言，學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)若能成為努力培養(yǎng)學(xué)生的動(dòng)力，那公辦與民辦學(xué)校間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)向良性邁進(jìn)。其中，學(xué)校辦學(xué)特色、學(xué)生滿意度、課程內(nèi)容、師資條件都是良性競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)。教育部門在保證教育質(zhì)量均衡化基礎(chǔ)上要注重學(xué)校間“異質(zhì)性”，鼓勵(lì)民辦學(xué)校品牌發(fā)展、走出自我特色發(fā)展之路。概言之，一定程度的競(jìng)爭(zhēng)有助于提升學(xué)校活力，形成激勵(lì)機(jī)制。因此，教育部門和社會(huì)各界需要引導(dǎo)公辦與民辦學(xué)校為提升教育質(zhì)量形成良性競(jìng)爭(zhēng)，最終齊頭并進(jìn)。

總之，“公民同招”政策是規(guī)范義務(wù)教育普惠性、保證公辦與民辦學(xué)校均衡發(fā)展的“強(qiáng)心劑”。在此過程中，學(xué)校勢(shì)必面臨發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，家庭面對(duì)錄取隨機(jī)性的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政策落地和普及一定要實(shí)事求是，綜合考慮地區(qū)間差異和教育發(fā)展的實(shí)際，選擇不同的推進(jìn)方式。因“公民同招”政策本質(zhì)上是一項(xiàng)既有“損”又有“益”的政策，被觸動(dòng)利益的任何一方都難免站在自己的立場(chǎng)上進(jìn)行爭(zhēng)議。又因?yàn)閺?fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，在政策實(shí)行初期必然會(huì)面臨更多難以預(yù)料的問題，所以需要相關(guān)部門發(fā)揮智慧予以解決?！肮裢小闭咭胝嬲_(dá)到理想效果，各地應(yīng)基于各地區(qū)情況采取不同的具體措施進(jìn)行推行?？偠灾?，公辦學(xué)校與民辦學(xué)校共同提升教育質(zhì)量，促進(jìn)區(qū)域義務(wù)教育整體優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，才是解決問題的根本。