論農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

黃 夢

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330000）

我國農(nóng)民欲在土地上建房，必須要取得宅基地的使用權(quán)，其途徑有兩種：一種是原始取得，即從宅基地所有權(quán)人處得之；另一種則是繼受取得或稱傳來取得，即從宅基地使用權(quán)人處受讓所得。

1 限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的弊端

1.1 農(nóng)村宅基地普遍閑置，影響宅基地的合理運(yùn)用

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在大城市生活的人越來越多，因其農(nóng)村人口大量涌入城市，隨之而來的是農(nóng)村人口急劇減少，年輕的勞動力進(jìn)城務(wù)工或上學(xué)，留在農(nóng)村的都是些老弱婦孺，農(nóng)村耕地荒廢，人口減少，宅基地普遍閑置，使得許多資源被浪費(fèi)。一些經(jīng)濟(jì)寬裕的農(nóng)民進(jìn)城買房，因法律限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于本村集體內(nèi)部，導(dǎo)致農(nóng)民空置宅基地的流轉(zhuǎn)效率大打折扣，農(nóng)民的可支配資金減少，也不利于經(jīng)濟(jì)的向好發(fā)展。更有些農(nóng)民在城市和農(nóng)村均有房屋，因法律和政策的規(guī)制了宅基地的自由流轉(zhuǎn)，許多宅基地上的自建房只能被迫閑置，也違背了“地盡其力”的原則。

1.2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)混亂

雖然現(xiàn)行的制度對宅基地的流轉(zhuǎn)有了一個(gè)比較的完善的規(guī)定，民法典規(guī)定了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范，但是與之前的物權(quán)法相比，并沒有太大的改變，仍然是一種準(zhǔn)用性規(guī)范，其依然要參照《土地管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)因?yàn)榉梢?guī)定不明確等因素導(dǎo)致其形式和方法有些混亂。典型例如“小產(chǎn)權(quán)房”的轉(zhuǎn)讓，因其沒有合規(guī)的手續(xù)，導(dǎo)致賣家在將房屋出售給其他人后，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、土地市場秩序混亂，買受者沒有合法的產(chǎn)權(quán)證明，為后來產(chǎn)生的糾紛埋下了隱患。還有例如農(nóng)村自建房出租和抵押的情況也不勝枚舉，尤其是雙方名為通過簽訂無期限租賃的合同來租房，實(shí)則是以買賣房屋的形式來掩蓋法律禁止非集體內(nèi)部成員轉(zhuǎn)讓的情形。

1.3 宅基地管理混亂，隱患眾多

農(nóng)村宅基地沒有清晰的管理主體，主要由村委會代行職責(zé)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了自然資源部門享有對宅基地的監(jiān)督監(jiān)察權(quán)，但實(shí)際上是交由村民自治委員會管理。農(nóng)村本就是一個(gè)人情社會，村民自治委員會出于人情考慮、怕得罪人，一般也只敢管直屬“大隊(duì)”的土地，對農(nóng)民的宅基地使用權(quán)不敢伸出手管理，于是潛規(guī)則下往往宅基地的使用權(quán)歸村民自己。而且村委會也缺乏對此管理的經(jīng)驗(yàn)和合理性，有一些村委會成員法制意識淡薄，居然不知道也根本不關(guān)心宅基地是否能對外流轉(zhuǎn)。

還有一些私下轉(zhuǎn)賣的宅基地例如城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村，這些地區(qū)存在人流密集、成員復(fù)雜、治安管理不到位等情形。在這些地方，由于宅基地的流轉(zhuǎn)是非法流轉(zhuǎn)，沒有通過正規(guī)合法的渠道進(jìn)行消防安全設(shè)施管理，加大了管理的難度和風(fēng)險(xiǎn)。這種情況下沒有合法完善的消防安全管理、電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生檢查等都難以開展，只能通過私設(shè)電線、自行管理衛(wèi)生和消防等方式來提供這些日常服務(wù)，顯而易見，這些行為非常容易產(chǎn)生不可控的隱患，一旦緊急情況發(fā)生，救護(hù)車和消防車或難以通行，造成安全事故的后果可想而知。實(shí)際情況中，由于宅基地的非法流轉(zhuǎn)，農(nóng)民經(jīng)過多次轉(zhuǎn)賣之后，產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致對房主和各種承租人的追蹤不到位，一些城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部已經(jīng)成為當(dāng)?shù)卣卫淼念^號難題。

1.4 與宅基地相關(guān)的法律法規(guī)存在缺陷

我國宅基地實(shí)行“一戶一宅”制度，但實(shí)踐中對于界定“戶”的概念卻缺乏統(tǒng)一認(rèn)知，于是在取得宅基地的過程中產(chǎn)生了大量糾紛。且也沒有明確規(guī)定宅基地是否具有繼承性，后輩子女能否繼承父輩的宅基地，還是個(gè)問號。農(nóng)民個(gè)人所有房屋產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村集體所有的宅基地產(chǎn)權(quán)的矛盾，導(dǎo)致了農(nóng)村房屋能否繼承問題的復(fù)雜性。繼承人是否是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、繼承人是否擁有宅基地、房屋是否仍具有使用價(jià)值等都會對繼承人是否可以繼承宅基地而產(chǎn)生決定性的影響。對于繼承人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，其是否具有繼承權(quán)，從法律分析來看就很明顯存在矛盾。

《繼承法》第三條規(guī)定：遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。農(nóng)民的房屋肯定被包含在個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)中，所以房屋是肯定可以被繼承的?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》中有著“房隨地走”或“地隨房走”的規(guī)定。因此，對于非集體組織成員的繼承人，其仍擁有宅基地的使用權(quán)和房屋的繼承權(quán)。但是，《土地管理法》卻限定宅基地使用權(quán)只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

2.1 完善宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律

新出臺的《民法典》對宅基地使用權(quán)作出了一些規(guī)定，但其指出還是需要參照《土地管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定。這些規(guī)定相較于其他明確的法律條文，顯得粗糙、寬泛，并不能很好地應(yīng)用于實(shí)踐中。其沒有針對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的一個(gè)系統(tǒng)或?qū)Ｕ碌囊?guī)定，沒有亟需重點(diǎn)解決流轉(zhuǎn)范圍內(nèi)的問題，尤其是具體規(guī)定流轉(zhuǎn)的范圍、價(jià)格以及程序等等。

在我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的背景下，宅基地的居住保障功能依舊存在，但自由流轉(zhuǎn)才是未來發(fā)展的常態(tài)。另外，關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的價(jià)格也需要進(jìn)行規(guī)定，宅基地使用權(quán)由原來的無償取得，保障居者有其屋，發(fā)展到有償流轉(zhuǎn)，政府要制定合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格，使得土地利益得到最大的發(fā)揮，農(nóng)民的權(quán)益得到極大的保障。

2.2 設(shè)立專門管理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的行政工作部門

我國國土資源行政機(jī)關(guān)設(shè)立了土地利用管理部門，這個(gè)部門主要負(fù)責(zé)制定具體規(guī)范和管理土地使用權(quán)的利用，主要包括土地使用權(quán)的出讓、租賃及作價(jià)出資等等。這可以對管理農(nóng)村宅基地使用權(quán)作一個(gè)相關(guān)參考，建議可以探索設(shè)立專門管理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)行政工作部門，具體負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面。除此之外，我們還可以健全宅基地使用權(quán)的價(jià)值評估機(jī)制，使得交易更加地有保障。一些專門的評估機(jī)構(gòu)可以針對不同的位置的土地及其附屬建筑物的價(jià)值進(jìn)行評估，為農(nóng)民、政府組織和其他的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供咨詢服務(wù)。評估機(jī)構(gòu)還可以為宅基地有償使用的資費(fèi)項(xiàng)目提供參考，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)有償服務(wù)制度。

最后，我們可以通過完善社保體系以此減輕宅基地流轉(zhuǎn)帶來的沖擊，雖然我國的社會保障體系建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成就，但農(nóng)村的社保體系還需加強(qiáng)鞏固，努力向城市等較為完善的社保體系靠攏。

2.3 探索試行宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，完善其相關(guān)制度

宅基地使用權(quán)能否向村集體成員以外的人流轉(zhuǎn)，這個(gè)問題一直以來都有爭議。有些持禁止宅基地向城市居民流轉(zhuǎn)觀點(diǎn)的學(xué)者表達(dá)了他們的看法，認(rèn)為如果宅基地可以向城市居民流轉(zhuǎn)的話，很可能會出現(xiàn)城市里的居民囤積宅基地的現(xiàn)象，造成農(nóng)民無家可歸的結(jié)果，不利于社會和諧和國家的穩(wěn)定治理。但從這么多年的現(xiàn)實(shí)情況來看，這種想法完全是沒有必要的。因?yàn)橐粋€(gè)理性、心思活絡(luò)的人是通常不會輕易與別人交易自己的房屋的，那是他們生活的基石。

根據(jù)民法典及相關(guān)土地法律的規(guī)定，宅基地只能在農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而這些內(nèi)部成員往往都有自己的宅基地，雖然沒有宅基地的農(nóng)民可以根據(jù)法律規(guī)定申請一處宅基地，但一般的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，沒有形成宅基地流轉(zhuǎn)市場的需求，因此這項(xiàng)法律規(guī)定變成了紙上談兵。只有打破該使用權(quán)受讓主體的壁壘，讓城市居民也能擁有該權(quán)利，才可能建立一個(gè)新興的宅基地流轉(zhuǎn)市場。但是與之同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)控制城鎮(zhèn)居民取得宅基地的數(shù)量、面積和其流轉(zhuǎn)，避免發(fā)生炒地皮的現(xiàn)象。

為了市場的交易安全，我們設(shè)立宅基地流轉(zhuǎn)市場，再輔之以相關(guān)政府部門的監(jiān)督，其中登記是有效監(jiān)督的一種方式。我們不僅要貫徹落實(shí)“三權(quán)分置”精神，消除隱性流轉(zhuǎn)市場的障礙，保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)在市場中也設(shè)立宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，形成有序統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，為未來能夠使宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)鋪墊基礎(chǔ)。比如我們可以在宅基地流轉(zhuǎn)市場設(shè)立土地交易所，買賣雙方在市場里能夠獲取充分、透明的信息，從而自由地流通和轉(zhuǎn)換。

3 結(jié)語

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題影響著成千上萬的農(nóng)民的切身利益，至關(guān)重要。解決該法律問題，不僅需要合理制定法律法規(guī)和相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，還需要妥善處理好人與人之間發(fā)生的各種有關(guān)宅基地使用權(quán)的糾紛。

要實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的靈活流轉(zhuǎn)，必須在充分尊重農(nóng)村居民的意愿和政府的監(jiān)督下，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，盡可能協(xié)調(diào)好宅基地的保障性和財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，使得物盡其用，從而激發(fā)農(nóng)村的發(fā)展活力，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。