“主動(dòng)式”層層加碼之智慧治理

牛超凡 徐鶯

摘? ? ? 要：疫情期間基層返鄉(xiāng)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了“主動(dòng)式”層層加碼的新樣態(tài)。本文通過科層制理論分析并結(jié)合已有研究發(fā)現(xiàn)，基于科層屬性影響的避責(zé)、減負(fù)、逐利和官僚主義等傾向是基層政府“主動(dòng)式”層層加碼的主要原因。智慧治理是提升我國基層治理效能的重要理念和手段，因此，可以智慧技術(shù)、智慧教育、智慧行政、智慧監(jiān)督等手段實(shí)現(xiàn)對基層政府政策執(zhí)行過程中的“主動(dòng)式”層層加碼行為的有效治理。

關(guān)? 鍵? 詞：疫情防控;主動(dòng)式; 層層加碼; 政策執(zhí)行; 智慧治理

中圖分類號：D262.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）11-0012-07

收稿日期：2021-04-14

作者簡介：牛超凡，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾?徐鶯，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣补芾砼c社會(huì)保障。

2021年春節(jié)期間，河北、黑龍江等省內(nèi)多地市、區(qū)塊呈現(xiàn)出新冠病毒人傳人的集聚性暴發(fā)態(tài)勢，其余低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)也偶有個(gè)別病例出現(xiàn)或流入。相較2020年全國抗疫，盡管此次疫情規(guī)模較小、影響較弱、控制速度較快，但對返鄉(xiāng)的流動(dòng)人口防控政策卻更為嚴(yán)格，即便是低風(fēng)險(xiǎn)或無風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)也無一例外。主要表現(xiàn)為國家衛(wèi)健委要求持健康綠碼、省級政府要求持核酸證明、市級政府要求核酸檢測并居家隔離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級甚至不允許返鄉(xiāng)人員出行，即層層加碼執(zhí)行。春節(jié)返鄉(xiāng)是我國公民的基本權(quán)利，層層加碼政策執(zhí)行極大地增加了返鄉(xiāng)人員的返鄉(xiāng)難度和出行成本，與其現(xiàn)實(shí)需求相違背。為回應(yīng)民生關(guān)切，2021年1月27日，國家發(fā)改委明確了“就地過年”政策是分級分類的，各地在政策執(zhí)行時(shí)不應(yīng)也不能擅自加碼，更不能層層加碼。國家衛(wèi)健委表示：精準(zhǔn)防控、科學(xué)防控至關(guān)重要，對返鄉(xiāng)群眾的“亂加碼”就是“亂作為”，就是懶政。目前，各地返鄉(xiāng)政策已有所調(diào)整，但政策“主動(dòng)”加碼作為抑制政策效能全方位釋放的關(guān)鍵梗阻，既要從理論高度對其現(xiàn)實(shí)樣態(tài)進(jìn)行深層次剖析，也要從現(xiàn)實(shí)角度對其困境的破解進(jìn)行路徑創(chuàng)新。而研究和回答上述問題，一方面有助于優(yōu)化不同情形下政策執(zhí)行策略，另一方面對提升我國政府應(yīng)急治理能力具有積極意義。

一、相關(guān)研究概述

有效的政策執(zhí)行是我國基層政府在社會(huì)治理過程中達(dá)成政策效能的基本途徑，而層層加碼的執(zhí)行方式則是政策目標(biāo)自上而下分解和傳導(dǎo)過程中的異化。我國學(xué)者基于自上而下的權(quán)力分化和行政流程，針對政策執(zhí)行過程中層層加碼現(xiàn)象進(jìn)行了有益的研究。隨著層層加碼現(xiàn)象引發(fā)的關(guān)注，相關(guān)研究成果更加豐富與全面。胡仙芝從結(jié)果面向入手探討了層層加碼行為所帶來的“政策效應(yīng)遞減律”，并從組織變革、技術(shù)應(yīng)用、文化改造和制度建設(shè)四個(gè)方面提出了改進(jìn)建議。[1]除卻自上而下的考察視角，層層加碼也被看作是對上級政策的一種回應(yīng)方式，其作為一種非正式制度，可以歸入“變通”這一策略中。王漢生、劉世定和孫立平認(rèn)為，“變通”是指制度的執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許、未通過改變制度正式程序的情況下，自行作出改變原制度中的某些部分決策，從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排這樣一種行為或運(yùn)作方式。[2]有學(xué)者還提出了“共謀”“選擇執(zhí)行”“擱置和模糊執(zhí)行”等概念，進(jìn)一步深化了層層加碼研究體系的完整性。

通過對相關(guān)文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究從自上而下和自下而上兩個(gè)面向分析了層層加碼的內(nèi)在邏輯，即政策目標(biāo)層層向下的傳導(dǎo)邏輯及基層政府向上回應(yīng)邏輯，其更多表現(xiàn)出的是一種府際關(guān)系邏輯。但通過本次疫情防控中基層返鄉(xiāng)政策的執(zhí)行看，各級政府展示出了一種“主動(dòng)式”層層加碼的邏輯，其實(shí)施加碼行為的主體是本級政府，即本級政府基于某種目的將政策目標(biāo)進(jìn)行擴(kuò)大化與復(fù)雜化并實(shí)現(xiàn)自我發(fā)包，而加碼客體也是本級政府。這顯然是社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)中不常見的情形，于學(xué)理研究而言也屬鳳毛麟角。凌爭以村級干部選舉為例闡述了基層政策執(zhí)行中的主動(dòng)加碼現(xiàn)象，并以“鄉(xiāng)村邏輯”為角度，提出面對存在“張力”的政策，主動(dòng)加碼是一種有效的避責(zé)和應(yīng)對方式。[3]基于上述研究，筆者認(rèn)為，“主動(dòng)式”層層加碼是在社會(huì)應(yīng)急環(huán)境中，各層級政府基于外部壓力和內(nèi)部需求，通過主動(dòng)對本級政府設(shè)置更高且嚴(yán)格的政策執(zhí)行方案，旨在最低限度上確保政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行為方式。

二、科層制理論視角下“主動(dòng)式”層層加碼的原因分析

科層制理論是馬克思·韋伯總結(jié)建構(gòu)的現(xiàn)代組織理論，是基于對東西方政權(quán)存續(xù)結(jié)構(gòu)和過程的細(xì)致考察，以理性為內(nèi)核抽象出的一種“合理—合法”的權(quán)力矩陣關(guān)系。具體而言，科層制是一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工與分層、以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式。[4]作為一種“烏托邦”式的組織形態(tài)，科層制在結(jié)構(gòu)上劃分了金字塔式的層級和區(qū)塊，在運(yùn)作上設(shè)計(jì)了規(guī)范的制度和程序，在管理上提出了合理合法的理念和原則。程式化的方式促進(jìn)了官員行為的客觀性，并限制了“個(gè)人沖動(dòng)迅速變?yōu)樾袨榈耐ǖ馈钡陌l(fā)生，[5]使科層組織成為依從既有齒輪和鏈條運(yùn)轉(zhuǎn)的理性機(jī)器。但是，現(xiàn)實(shí)中科層組織的運(yùn)作過程卻并不完全合理和精確，甚至演變出諸多難以調(diào)和的結(jié)構(gòu)性弊端：金字塔式的科層結(jié)構(gòu)推動(dòng)權(quán)力上移和責(zé)任下放，易催生基層避責(zé)傾向;縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)促使行政目標(biāo)向下層層分解和細(xì)化，導(dǎo)致行政壓力向下逐級堆積和復(fù)雜化;層級劃分使各個(gè)層級成為單一的獨(dú)立結(jié)構(gòu)，易滋生本位傾向和層級利益;層級節(jié)制下的科層權(quán)力易演變?yōu)楣倭胖髁x?；鶎幼鳛檎茖咏Y(jié)構(gòu)的重要組成部分，以科層制理論為視角，有利于分析疫情期間其返鄉(xiāng)政策“主動(dòng)式”層層加碼的原因。

（一）基層政府“主動(dòng)式”層層加碼以躲避科層問責(zé)

科層制的正式規(guī)則形成了組織的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，使擁有權(quán)力的官員承擔(dān)和履行相應(yīng)的職責(zé)并具有可問責(zé)性，但現(xiàn)實(shí)中基層權(quán)責(zé)配置并不如理想的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)般運(yùn)行有效。如某市發(fā)布通報(bào)，少數(shù)黨員干部對省外輸入的病例失管失察、履職不力，給疫情防控工作造成了不良影響。為嚴(yán)明紀(jì)律，對這些黨員干部追責(zé)問責(zé)，其中市疾控中心黨總支書記、社區(qū)黨委書記等干部都受到免職處分?；鶎庸賳T的權(quán)不履責(zé)，原因是現(xiàn)實(shí)制度安排中權(quán)力與責(zé)任在觸發(fā)機(jī)制、配置過程、邊界范圍和動(dòng)態(tài)演變等方面的分散、孤立和不匹配，進(jìn)而在實(shí)際行政過程中表現(xiàn)出權(quán)責(zé)分立的結(jié)果。[6]因此，為避免問責(zé)，基層官員“主動(dòng)”設(shè)計(jì)嚴(yán)密的返鄉(xiāng)舉措，確保權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)下職權(quán)與職責(zé)的對應(yīng)和覆蓋。同時(shí)，按科層制隱含的分層規(guī)則，官員所處的層級高是基于其水平較高、能力較強(qiáng)，而層層加碼本身卻意味能力較低的基層官員需承擔(dān)更多的責(zé)任。[7]也就是說，為了規(guī)避問責(zé)，基層官員通過“主動(dòng)式”層層加碼來壓縮防疫工作任務(wù)，以有限的能力確保工作任務(wù)的完成。此外，“主動(dòng)式”層層加碼行為也是一種責(zé)任角色的剝離?？茖又扑茉斓臋?quán)力結(jié)構(gòu)及上令下從模式，強(qiáng)化了上級政府的政策制定者角色，基層政府通過“主動(dòng)式”層層加碼把自己定義為政策執(zhí)行者，突出上級政府在決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)的作用，以此將層級責(zé)任推給上級政府。[8]

（二）基層政府“主動(dòng)式”層層加碼以釋放科層壓力

“千線一針”一直用以描繪基層政府工作的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。一方面，層級結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)壓力從上到下的縱向流動(dòng)，另一方面部門設(shè)置使壓力由窄及寬橫向擴(kuò)充?？梢姡茖咏Y(jié)構(gòu)促使壓力縱向?qū)訉盈B加并堆積于基層?；诜掂l(xiāng)政策的防疫應(yīng)急環(huán)境，基層政府受到的科層壓力更強(qiáng)且復(fù)雜，主要表現(xiàn)為工作壓力和社會(huì)壓力。而從該政策的執(zhí)行來看，基層政府通過“主動(dòng)式”層層加碼實(shí)現(xiàn)了對兩重壓力的釋放。一是通過加碼返鄉(xiāng)流程以減少工作壓力。如根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的要求，返鄉(xiāng)人員要于出發(fā)地完成返鄉(xiāng)申請、信息報(bào)備、站點(diǎn)檢查等，且在目的地要進(jìn)行核酸檢測、集中隔離、居家監(jiān)測。對返鄉(xiāng)人員而言，該流程不僅耗費(fèi)大量的時(shí)間和金錢，也使其返鄉(xiāng)的目的失去原有意義，因此多數(shù)有時(shí)間和金錢壓力的在外務(wù)工人員可能會(huì)選擇不返鄉(xiāng)，從而減輕了本級政府的工作難度和壓力。二是通過加碼政策標(biāo)準(zhǔn)以轉(zhuǎn)移社會(huì)壓力。如有的基層政府要求低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)返鄉(xiāng)人員以核酸檢測證明代替健康綠碼;有的加碼疫區(qū)劃分，以市、縣為單位界定中高風(fēng)險(xiǎn)疫區(qū)，從而縮小享受低風(fēng)險(xiǎn)待遇人員比例。由此，基層政府以防疫為由加碼了返鄉(xiāng)人員的返鄉(xiāng)資質(zhì)，將始發(fā)于社會(huì)的壓力通過“主動(dòng)式”層層加碼再次轉(zhuǎn)移給返鄉(xiāng)人員。

（三）基層政府“主動(dòng)式”層層加碼以獲得層級利益

在現(xiàn)實(shí)的政府組織中，層級利益是客觀存在的、是驅(qū)動(dòng)官員行為的重要因素，產(chǎn)生于科層體制基礎(chǔ)之上。首先，韋伯的科層制設(shè)計(jì)形成了合法權(quán)力并在同一層級向主官集中，這賦予了政府主官追求層級利益的能力。其次，科層劃分的層級是獨(dú)立運(yùn)作的權(quán)力空間，形成了官員擺脫上下級干預(yù)且專注本層級利益的環(huán)境。再次，科層制向上的權(quán)力階梯塑造了政府結(jié)構(gòu)內(nèi)的政治途徑。對于基層返鄉(xiāng)政策執(zhí)行而言，層級利益主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。從經(jīng)濟(jì)利益來看，基層政府有意通過“主動(dòng)式”層層加碼獲取經(jīng)濟(jì)回?cái)n。一是加碼核酸檢測的頻次。據(jù)報(bào)道，2021年1月22日，某地新冠肺炎防治指揮部發(fā)布2021年第1號通告，明確對國內(nèi)低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)返鄉(xiāng)人員實(shí)施“證明+14”+“2”策略，其中共計(jì)三次核酸檢測。盡管核酸檢測現(xiàn)已作為常規(guī)手段普及應(yīng)用，但其費(fèi)用卻并不低廉。[9][10]二是加碼集中隔離費(fèi)用。據(jù)報(bào)道，某地為落實(shí)防疫政策對密接人員進(jìn)行集中隔離，但集中隔離費(fèi)用高昂，日住宿費(fèi)用為168元，餐飲費(fèi)用為80元，部分網(wǎng)友表示集中隔離需花費(fèi)自身一整月的工作收入。[11]從政治利益來看，基層官員作為行政層級的底端，存在渴望晉升的需求，而科層制規(guī)則要求官員的晉升基于公開考核和任命，并將政績作為考核和任命的重要指標(biāo)。因此，基層官員對返鄉(xiāng)政策“主動(dòng)式”層層加碼，其目的是取得有效完成本級任務(wù)基礎(chǔ)之上的更好政績。

（四）基層政府“主動(dòng)式”層層加碼的官僚主義傾向

官僚主義一直存在于我國基層政府的政策執(zhí)行中。從制度層面看，科層體制下的權(quán)力高度集中是導(dǎo)致官僚主義的根源。一方面，科層制的金字塔模式促使權(quán)力向上級高度集中，催生了基層主官的權(quán)力膨脹和治理隨意性;另一方面，上行的權(quán)力階梯也加劇了基層官員的政績需求，使其傾向于通過形式手段加速權(quán)力升級。同時(shí)，形式手段也是科層制下基層對上級支配權(quán)威的應(yīng)對策略。從疫情期間基層返鄉(xiāng)政策執(zhí)行來看，基層政府的“主動(dòng)式”層層加碼行為也受到以上兩方面弊端的影響。一是形式手段。返鄉(xiāng)政策的“主動(dòng)式”層層加碼被當(dāng)作基層政府的“面子工程”，對下級而言，相較于照抄照轉(zhuǎn)、消極怠政，“主動(dòng)式”層層加碼具有表現(xiàn)積極的外在姿態(tài)，在態(tài)度高于效益的政治氛圍中，下級的主動(dòng)加壓能夠贏得上級的認(rèn)可。[12]二是官僚權(quán)威?？茖又平ㄔO(shè)的金字塔結(jié)構(gòu)存在著一種自上而下的命令——服從關(guān)系，即權(quán)威。而基于我國的科層制歷史，該種權(quán)威沿襲了較多的傳統(tǒng)官權(quán)和個(gè)體魅力權(quán)?？v觀基層設(shè)置的返鄉(xiāng)政策執(zhí)行狀態(tài)，指標(biāo)、時(shí)間、任務(wù)等看似很具體、很精致，但主觀性、隨意性較大，“人治”色彩比較濃，脫離實(shí)際的指標(biāo)過高且多變，實(shí)則是無指標(biāo)、無標(biāo)準(zhǔn)，一切以權(quán)力的意志為轉(zhuǎn)移。[13]

三、“主動(dòng)式”層層加碼應(yīng)對之策

智慧治理是隨著第四次工業(yè)革命發(fā)展而產(chǎn)生的現(xiàn)代政府治理模式，是指政府通過先進(jìn)技術(shù)手段和現(xiàn)代治理價(jià)值觀裝備自身，并依靠正確的治理價(jià)值指導(dǎo)技術(shù)的靈活應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)智慧化的有效社會(huì)治理過程。其理念可理解為技術(shù)智慧化，即通過使用更具優(yōu)勢的新型技術(shù)代替相對遜色的舊有技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)功能的拓展和效率的提升;應(yīng)用智慧化，即靈活地、創(chuàng)新地將現(xiàn)有技術(shù)同社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)全新的服務(wù)效能;目標(biāo)智慧化，即以人本主義、公共精神等理念為行動(dòng)指南，明確社會(huì)治理過程中的智慧技術(shù)應(yīng)用要以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為核心。可見，智慧治理包含著對科層理性的重塑及對公共性的回應(yīng)，以通過對兩者的整合實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府的智慧之治。對疫情期間基層返鄉(xiāng)政策執(zhí)行而言，智慧治理可以從多個(gè)層面推動(dòng)基層政府的自我革新，以實(shí)現(xiàn)對外部環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)壓力的自我消解，從而更好地為公眾提供服務(wù)（見下圖）。

“主動(dòng)式”加碼之智慧治理

（一）技術(shù)層面：以現(xiàn)代化辦公與信息技術(shù)推動(dòng)基層減負(fù)

當(dāng)前，隨著智慧政府、智慧城市等項(xiàng)目的推動(dòng)，電子政務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)等理念及自動(dòng)化辦公系統(tǒng)在各省市普及開來，但一些基層地區(qū)辦公硬件設(shè)施仍相對落后，因此，推動(dòng)智慧化治理下移，確保基層工作設(shè)施和系統(tǒng)的現(xiàn)代化迫在眉睫。一是加強(qiáng)基層辦公自動(dòng)化、一體化建設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)、全面引入新型自動(dòng)化辦公系統(tǒng)，精簡辦公流程、表格文件、會(huì)議報(bào)告等冗余工作，將日常規(guī)范性工作依托辦公系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)打包整合，以減少基層工作內(nèi)容。二是推動(dòng)基層政務(wù)服務(wù)移動(dòng)端轉(zhuǎn)型?；鶎诱畱?yīng)建立掌上政務(wù)平臺(tái)，依據(jù)頻次和適用性將政務(wù)虛擬化、文件電子化，加速線上線下政務(wù)融合，實(shí)現(xiàn)線下政務(wù)在線上平臺(tái)辦理。三是推動(dòng)基層政府共享數(shù)據(jù)庫建設(shè)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)是政府工作的重要資源，針對各級政府和不同部門間的“信息孤島”現(xiàn)象，基層政府應(yīng)建立健全信息資源共享機(jī)制，建立全方位、全流程、高效快捷的政府信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)各種數(shù)據(jù)的跨部門、跨區(qū)域流動(dòng)，以信息共享、資源互通優(yōu)化基層工作環(huán)境。[14]

（二）理念層面：以智慧教育重塑公共行政價(jià)值理念

隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，公平正義、為人民服務(wù)、民主法治等是治理理念不斷深入基層，因此，基層干部應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，以智慧教育推動(dòng)現(xiàn)代行政理念的內(nèi)化。一是加快公共行政價(jià)值理念教育的數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)變。在教育領(lǐng)域，5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、XR等新興技術(shù)日益實(shí)現(xiàn)了教育活動(dòng)的智慧賦能。5G通信技術(shù)以空間互聯(lián)、同步授課、遠(yuǎn)程控制、云存儲(chǔ)破解了傳統(tǒng)教育的時(shí)空局限;大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對數(shù)據(jù)的分析和挖掘，智慧化提煉出有價(jià)值的信息，優(yōu)化了學(xué)習(xí)體驗(yàn);人工智能為包括教學(xué)設(shè)計(jì)、情感交流等創(chuàng)造性工作在內(nèi)的教育教學(xué)獻(xiàn)策獻(xiàn)力，從而提升了教師的教學(xué)智慧;XR推動(dòng)了現(xiàn)實(shí)拓展，使基層干部能夠體驗(yàn)不同治理情形。[15]二是加快理念教育在執(zhí)行過程和具體環(huán)境中的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的培訓(xùn)方式突出對行政精神的廣泛宣傳，但與實(shí)際結(jié)合較少，基層干部往往易于演變?yōu)閷?quán)、擅權(quán)。對此，一方面，要通過正確有效的教育方式，使基層干部在執(zhí)行中體悟行政理念的真諦;另一方面，要著力培育干部良好的基層施政理念，以帶動(dòng)基層行政環(huán)境的正向轉(zhuǎn)化。

（三）執(zhí)行層面：以智慧行政方式破除基層治理隨意性

基層干部治理隨意性是官僚主義的衍生物，是其對行使的權(quán)力缺乏邊界意識，即對政策“可為”與“不可為”界限的認(rèn)知不足。智慧行政方式是智慧政府建設(shè)的重要內(nèi)容，是在現(xiàn)代行政理念的基礎(chǔ)上藉由新興信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)的行政操作規(guī)范化，有利于基層政府撥開權(quán)力與政策的“迷霧”。一是采取科學(xué)治理方式?；鶎诱梢砸劳写髷?shù)據(jù)技術(shù)，提高數(shù)據(jù)收據(jù)效率與準(zhǔn)確性，利用云技術(shù)進(jìn)一步發(fā)掘數(shù)據(jù)背后的關(guān)聯(lián)性，拓展數(shù)據(jù)所能產(chǎn)生的價(jià)值。此外，智能化是未來社會(huì)發(fā)展的趨勢，人工智能技術(shù)為基層政策制定提供了動(dòng)態(tài)視野，智能化也為基層治理提供了更細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼瓶亓Γ箓€(gè)體擺脫隨意性的局限。二是采取精細(xì)化治理方式。精細(xì)化治理方式包含兩個(gè)核心概念，即準(zhǔn)確性和個(gè)性化。智慧政府建設(shè)為精細(xì)化治理提供了可能，社會(huì)公眾的意愿和訴求在信息化技術(shù)層面表現(xiàn)為海量數(shù)據(jù)，政府通過挖掘從看似雜亂無序的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律性和傾向性問題，精確洞察社會(huì)不同階層、群體和地區(qū)公眾的真實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化、科學(xué)化、個(gè)性化的社會(huì)治理。[16]

（四）保障層面：以個(gè)體和制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)督

“主動(dòng)式”層層加碼行為代表著基層政府的權(quán)力濫用及理念異化，對其治理不僅要有針對性地在技術(shù)、理念和方式上實(shí)現(xiàn)智慧創(chuàng)新，更要從監(jiān)督邏輯入手保障基層權(quán)力行使受到制約?，F(xiàn)有的監(jiān)督邏輯主要包括兩個(gè)層面：一層是主體層面的多元主體監(jiān)督邏輯，另一層是制度層面的建制立規(guī)監(jiān)督邏輯，二者都在很大程度上促進(jìn)了行政監(jiān)督體系效能的提升。隨著第四次工業(yè)革命的發(fā)展，智能化技術(shù)應(yīng)用的有助于明確各自的監(jiān)督屬性并推動(dòng)二者有機(jī)結(jié)合。一是建立智慧監(jiān)督平臺(tái)實(shí)現(xiàn)多元監(jiān)督主體的整合?？梢源髷?shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)為核心建設(shè)基層政務(wù)交流平臺(tái)。區(qū)塊鏈技術(shù)具有結(jié)構(gòu)去中心化、數(shù)據(jù)不可篡改等特性，以此建立權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公眾平等參與、權(quán)力運(yùn)行可防可控、權(quán)力精準(zhǔn)追溯和問責(zé)，從而支持權(quán)力監(jiān)督各個(gè)主體在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)實(shí)時(shí)、平等進(jìn)行數(shù)據(jù)交換與共享。[17]二是加快建立制度傳播平臺(tái)。制度是監(jiān)管權(quán)力的有效方式，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”也是我國依法行政的客觀要求。去中心化的橫向網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)能夠簡化基層制度建設(shè)流程，實(shí)現(xiàn)線上編制、線上建言獻(xiàn)策以及線上反饋。同時(shí)，基于智慧監(jiān)督平臺(tái)的多主體入駐，制度可于多主體領(lǐng)域內(nèi)宣傳學(xué)習(xí)，保障了制度的社會(huì)推廣和認(rèn)知?？梢?，以現(xiàn)代技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)主體監(jiān)督和制度監(jiān)督的平臺(tái)整合，使二者凝結(jié)為相輔相成的監(jiān)督整體，更大限度上發(fā)揮了二者的監(jiān)督優(yōu)勢。

總之，“主動(dòng)式”層層加碼是基層政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的一種現(xiàn)象，而引起這種異化的原因是多方面的。智慧治理作為優(yōu)化基層政策執(zhí)行的有效方式，其具體操作性建議和系統(tǒng)性整合還需進(jìn)一步研究與完善。未來應(yīng)從更多詳實(shí)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)入手，對其變化過程和邏輯進(jìn)行理論歸納，并以更加全面的視野形成對“基層政策執(zhí)行”的系統(tǒng)闡釋。

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（責(zé)任編輯：劉家彤）

Reasons for“Active”Layer upon Layer Overweight

and Intelligent Governance

Niu Chaofan，Xu Ying

Abstract：During the epidemic period，the implementation of the grass-roots return policy showed a new pattern of“active”layer by layer. Through the theoretical analysis of bureaucracy and combined with the existing research，this paper finds that the tendencies of avoiding responsibility，reducing burden，pursuing profit and bureaucracy based on the influence of bureaucracy are the main reasons for the“active”layer by layer overweight of grass-roots government.Smart governance is an important concept and means to improve the efficiency of China's grass-roots governance.It can effectively manage the“active”layer by layer overweight of grass-roots policy implementation by means of smart technology，smart education，smart administration and smart supervision.

Key words：epidemic prevention and control;add code layer by layer;intelligent governance