加拿大檔案封閉期制度的特征與啟示

姚靜

摘要：2020年新修訂《檔案法》第四章“檔案的利用和公布”對我國檔案開放利用工作提出了新的要求，其中將檔案封閉期從30年縮短到25年的規(guī)定，對檔案機(jī)構(gòu)而言既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。文章運用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法和內(nèi)容分析法，對加拿大檔案封閉期制度進(jìn)行考察，通過對加拿大聯(lián)邦內(nèi)閣、國家圖書檔案館和省級檔案館的法律與政策文本的解讀，歸納出加拿大檔案封閉期制度在服務(wù)理念樹立、法律政策銜接、開放利用監(jiān)督與考核、公私檔案類別區(qū)分、個人信息保護(hù)和數(shù)字信息資源開放等6個方面的鮮明特征，并結(jié)合我國當(dāng)前實際情況提煉出對應(yīng)6個方面的經(jīng)驗啟示。

關(guān)鍵詞：加拿大 檔案封閉期 開放利用 LAC

Abstract： The fourth chapter of the newly re？ vised "Archives Law" in 2020 "the utilization and publication of archives" puts forward new require？ ments for the opening and utilization of archives in China， in which the provision of shortening the closed period of archives from 30 years to 25 years is both an opportunity and a challenge for archives institutions. By using the methods of network sur？ vey and content analysis， the author investigates theCanadasarchivesclosedperiodsystem. Through the interpretation of the laws and policies of the federal government， LAC and the Provincial Archives in Canada， it concludes the following dis？ tinctive features in six aspects of Canadas ar？ chives closed period system： the establishment of service concept， the convergence of laws and poli？ cies， the supervision and assessment of open utili？ zation， the classification of public and private ar？ chives， the personal information protection and the digital information resources opening， and com？ bined with the current actual situation in China to extract the corresponding six aspects of empirical enlightenment.

Keywords： Canada； archives closed period； open utilization； LAC

2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱新《檔案法》）第四章“檔案的利用和公布”（第二十七條至第三十四條）針對我國檔案的開放利用作出了新的規(guī)定，其中最大的亮點在于第二十七將檔案封閉期由30年縮短到了25年。與我國檔案封閉期的規(guī)定類似，加拿大也有關(guān)于檔案封閉期制度的相關(guān)規(guī)定，但卻具有較強(qiáng)的靈活性、可操作性，對于檔案中個人隱私信息的保護(hù)也較為到位，具有較為鮮明的倡導(dǎo)檔案開放利用的觀念。因此，文章擬對加拿大的檔案封閉期制度進(jìn)行研究，以歸納其特征并總結(jié)對于我國的啟示意義。

一、加拿大檔案封閉期制度的概況

“檔案封閉期”是指法律規(guī)定的文件從形成到開放利用的期限，即檔案的保密期限”[1]。各國檔案工作對于檔案封閉期的表述不甚相同，往往與移交年限、公開、開放、豁免、控制等情形密切相關(guān)。例如，我國在新《檔案法》中將其表述為“應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十五年向社會開放”，實際上意為我國目前的檔案封閉期一般為25年。從文獻(xiàn)調(diào)研結(jié)果來看，我國學(xué)者對于加拿大檔案封閉期制度的研究成果分為兩種情況：一種是直接提及“封閉期”概念，趙海軍[2]、韓慶芳[3]、王德俊[4]等人稱“加拿大檔案封閉期為30年”；另一種情況是，雖然沒有直接提及“封閉期”這個概念，但是涉及開放、豁免、控制等內(nèi)容的描述，如黃霄羽指出“加拿大規(guī)定移交到國家檔案館已滿30年，且無特殊限制的公共文件，須向公眾提供開放利用”[5]，實際上也支持加拿大30年檔案封閉期這個結(jié)論。

在文獻(xiàn)調(diào)研的基礎(chǔ)上，筆者運用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法和內(nèi)容分析法，對加拿大聯(lián)邦內(nèi)閣、國家圖書檔案館（LAC）、各省級檔案館的官網(wǎng)政策和法律法規(guī)進(jìn)行了調(diào)查與解讀（如圖1所示）。需要說明的是，加拿大的檔案資源體系分為公共檔案與私人檔案兩個部分，檔案管理體制是分散式的，中央與地方不存在隸屬或業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系[6]。在加拿大的立法中，針對公共檔案和私人檔案這兩種情況，有不同的封閉期規(guī)定。

（一）聯(lián)邦內(nèi)閣法律規(guī)定

涉及檔案封閉期的加拿大聯(lián)邦內(nèi)閣法律包括《檔案法》（Archives Act）、《個人信息保護(hù)和電子文件法》（Personal Information Protection and Electronic Documents Act）、《信息獲取法》（Access to Informa？ tion Act）、《加拿大圖書檔案館法》（Library and Ar？ chives of Canada Act）和《隱私權(quán)法》（Privacy Act）等5部。其中需要注意的是，《檔案法》并非正式發(fā)行的法律文本，而是由加拿大律政司立法科擬備，用于指導(dǎo)檔案管理工作的綜合法律匯編。

一方面，對于公共檔案，加拿大聯(lián)邦內(nèi)閣法律并沒有直接提及“封閉期”的概念，而是借助“移交年限”和“公開規(guī)定”之名來代行“封閉期”之實。例如，《檔案法》第5節(jié)第1條規(guī)定，“政府機(jī)構(gòu)須在每項由其持有或控制的公共文件產(chǎn)生之日起30年內(nèi)，將該文件移交給檔案管理員”，移交進(jìn)館并經(jīng)過處理后即可面向公眾開放；《加拿大圖書檔案館法》規(guī)定了可以豁免開放（不受檔案封閉期約束）的情況，需要根據(jù)《信息獲取法》和《隱私權(quán)法》的要求進(jìn)行審查。

另一方面，對于私人檔案，聯(lián)邦內(nèi)閣法律也并沒有直接提及“封閉期”的概念，同樣是通過規(guī)定“開放年限”來達(dá)成解除封閉的效果。比如，《個人信息保護(hù)和電子文件法》規(guī)定“個人信息記錄創(chuàng)建100年后，以及當(dāng)事人死亡20年后，方可以進(jìn)行披露”，可以理解為涉及個人信息記錄的這類特殊檔案，其封閉期并非籠統(tǒng)的“一刀切”，而是在檔案生成后的100年，且當(dāng)事人死后的20年。

（二）國家圖書檔案館的政策規(guī)定

LAC關(guān)于封閉期的規(guī)定同樣沒有直接用“封閉期”這個字眼，而是借助“移交年限”和“公開規(guī)定”予以說明。LAC主要針對公共檔案里的專門檔案做出規(guī)定，比如法院檔案移交年限為50年、兵役檔案20年后可以有限制地受控利用，等等。此外，LAC的《管理政策框架》（Stewardship Policy Framework）和《政府信息管理和處置方案》（Government Information Manage？ ment and Disposition）也涉及檔案移交年限的模糊表述，但卻并未明確規(guī)定具體時間。例如，《管理政策框架》規(guī)定，“LAC確保所有資產(chǎn)與加拿大人相關(guān)，并且能夠隨著時間的推移而被使用”。由此可知，LAC承認(rèn)檔案封閉期的存在，卻并未給出具體時間。

（三）省級檔案館的法律規(guī)定

加拿大是聯(lián)邦制國家，各省份在統(tǒng)一聯(lián)邦政權(quán)的基礎(chǔ)上仍然保有相當(dāng)廣泛的自主權(quán)。針對檔案封閉期制度的規(guī)定，加拿大各省份之間也各有特色。在對阿爾伯塔省、薩斯喀徹溫省、曼尼托巴省、安大略省、魁北克省、新不倫瑞克省等共10個省份的省級檔案館的官網(wǎng)政策進(jìn)行逐一解讀后，可以發(fā)現(xiàn)有關(guān)于檔案封閉期實質(zhì)性規(guī)定的省份包括新不倫瑞克省、安大略省和魁北克省。

一方面，針對公共檔案，省級檔案館的政策文本中沒有明確提及“封閉期”字眼，同樣是借助“公開”和“移交”進(jìn)行規(guī)定。比如，《新不倫瑞克省檔案館法》（New Brunswick Archives Act）規(guī)定，法律公務(wù)文件可以在50年后開放，一些特定的公共記錄則可以在20年后開放；《安大略省檔案館法》（Ontario Archives Act）則規(guī)定公共文件應(yīng)當(dāng)在20年內(nèi)移交給檔案館保管。

另一方面，針對私人檔案，省級檔案館執(zhí)行的政策中，則是有的沒有明確提出“封閉期”的字眼，有的又明確提出了“封閉期”的字眼。例如，《新不倫瑞克省檔案館法》是以“公開”規(guī)定來實現(xiàn)解除封閉的，規(guī)定個人信息可在當(dāng)事人出生后50年或100年（不同情形有不同期限規(guī)定）提供查詢，如果不確定出生日期的，則由省檔案館長來確定公開期限。而《魁北克省檔案館法》（Quebec Archives Act）就明確規(guī)定，“在任何情況下，不得查閱檔案的期間（a period dur？ ing which the archives will not be accessible）不得超過自文件形成之日起的100年；如屬個人資料，不得超過有關(guān)人士去世之日起的30年?！?/p>

綜上可知，加拿大檔案封閉期制度較為靈活，并未形成統(tǒng)一的封閉年限規(guī)定。中央和地方的規(guī)定不同，公共檔案和私人檔案的規(guī)定各異，主要方式可以歸納為直接和間接兩種：其一，直接規(guī)定封閉年限，例如針對私人檔案的開放時間規(guī)定；其二，通過移交年限間接確定封閉年限，例如對各類公共文件的移交年限規(guī)定。

二、加拿大檔案封閉期制度的主要內(nèi)容

通過調(diào)研可知，加拿大檔案封閉期制度在服務(wù)理念樹立、法律政策銜接、開放利用監(jiān)督與考核、公私檔案類別區(qū)分、個人信息保護(hù)和數(shù)字信息資源開放等6個方面都具有鮮明特征。

（一）封閉期的定位

其一，以“公開”之名代行“封閉”之實。加拿大的大多數(shù)檔案法律或政策文本并未直接提及“封閉期”這個概念，而是借助“移交年限”和“公開規(guī)定”之名來代行“封閉期”之實。封閉期表示禁止公開的時限，以保護(hù)檔案在此期間免受利用為導(dǎo)向；而公開規(guī)定則是檔案能夠提供利用的時限條件，以促進(jìn)檔案開放為導(dǎo)向。雖然二者最終達(dá)成的效果相同，但不同的法律術(shù)語表述體現(xiàn)出了不同程度的開放理念與服務(wù)態(tài)度，后者更加能夠體現(xiàn)開放思維。

其二，對封閉期的界定較為靈活且寬松。凡是涉及移交年限的規(guī)定時，加拿大的法律或政策表述都是“xx年以內(nèi)”，按照英文原文表述為“no longer than xx years”或“within xx years”?！耙詢?nèi)”表示移交年限和封閉期限有著上限約束，可將其理解為檔案開放利用的兜底性保障條款，且具有適度彈性，這進(jìn)一步表明加拿大的法律或政策鼓勵檔案解封以供開放利用的意識。

其三，制定配套條款輔助檔案按期解封。為了確保封閉期制度能夠真正實現(xiàn)，加拿大的法律或政策還對其做出了“以出版物形式在次年公布”的配套規(guī)定。例如，《信息獲取法》規(guī)定加拿大的檔案機(jī)構(gòu)需要按年度出版應(yīng)當(dāng)開放檔案內(nèi)容的出版物，以確保實現(xiàn)檔案開放利用。

（二）法律和政策之間銜接有序

在中央層面，加拿大關(guān)于檔案封閉期制度的規(guī)定，在法律之間、政策之間，以及法律和政策之間，呈現(xiàn)出相互協(xié)調(diào)、銜接有序的狀態(tài)——由《檔案法》和《加拿大圖書檔案館法》做出移交年限的基本規(guī)定，再由《個人信息保護(hù)和電子文件法》《信息獲取法》和《隱私權(quán)法》做出豁免條款的補(bǔ)充規(guī)定，加之與《信息安全法》（Security of Information Act）等法律條文相適應(yīng)。首先，從相關(guān)內(nèi)容規(guī)定來看，由于《檔案法》并非正式的官方法律，而是出于實踐操作需要而擬定的法律匯編，因此其在內(nèi)容上綜合匯集了聯(lián)邦內(nèi)閣關(guān)于檔案封閉期制度的規(guī)定，且明確表示“本法不得解釋為授權(quán)銷毀或以其他方式處置任何公共記錄，不得違反法院或局長的任何法令或命令”，可以將其理解為檔案管理的實施辦法，服從和服務(wù)于各聯(lián)邦內(nèi)閣法律。其次，聯(lián)邦內(nèi)閣法律之間的相關(guān)規(guī)定也互相適應(yīng)。例如，《信息獲取法》中關(guān)于個人信息的披露條款19（c）就規(guī)定，披露內(nèi)容必須符合《隱私法》第8條的規(guī)定；《加拿大圖書檔案館法》也規(guī)定，雖然由LAC控制的聯(lián)邦政府記錄在原則上是向公眾開放的，但許多聯(lián)邦政府記錄仍需根據(jù)《信息獲取法》和《隱私法》的要求進(jìn)行審查。最后，《管理政策框架》和《政府信息管理和處置方案》等政策規(guī)定是LAC開展檔案管理活動的依據(jù)和指南，其本身即體現(xiàn)出豐富的行政色彩，與聯(lián)邦內(nèi)閣法律規(guī)定相契合。

在地方層面，各省級檔案館的法律制定雖然不受聯(lián)邦管轄，但其仍然在一定程度上參照了LAC的相關(guān)規(guī)定，且同樣與地方內(nèi)部的各項法律文本相配套。如《魁北克省檔案館法》規(guī)定，若公眾將私人檔案存放或轉(zhuǎn)交給國家圖書檔案館，則可以與其達(dá)成一項書面協(xié)議，使得該檔案在封閉期內(nèi)不得被查閱?！栋泊舐允n案館法》與《檔案和記錄保存法》的條文相呼應(yīng)，補(bǔ)充完善了安大略省檔案館關(guān)于檔案移交、保管和開放年限的規(guī)定。

（三）重視開放利用的監(jiān)督與考核

加拿大重視檔案開放利用的監(jiān)督與考核工作。除了在封閉期制度設(shè)置上的靈活性之外，加拿大還通過監(jiān)督與考核的方式促進(jìn)檔案資源的開放利用，以確保封閉期制度的真正落實。雖然加拿大沒有設(shè)置專門的檔案行政管理機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，但是其在法律中嵌套了投訴機(jī)制。

例如，《信息獲取法》針對公民個人、授權(quán)代理人、信息專員自身等投訴人提出的信息訪問投訴意見，設(shè)置了接收和調(diào)查兩個環(huán)節(jié)的處理程序。在接收投訴環(huán)節(jié)，第31條規(guī)定，投訴人可以在收到拒絕訪問通知之日起60天內(nèi)，向信息專員提交書面投訴，再次要求獲得針對某項記錄的訪問權(quán)。在調(diào)查投訴環(huán)節(jié)，信息專員需要對投訴內(nèi)容進(jìn)行秘密調(diào)查，采用詢問、檢查等方式獲取相關(guān)記錄，并且可以在法庭上傳喚和強(qiáng)制要求被投訴者出庭，讓其提供口頭或書面證據(jù)。借助投訴機(jī)制，《信息獲取法》對信息專員、檔案管理員等涉及檔案開放利用職權(quán)行使的工作人員予以行政規(guī)范，進(jìn)一步保障了檔案封閉期的合理解除。

（四）公共檔案和私人檔案的區(qū)別規(guī)定

加拿大檔案工作的一大亮點在于形成了“總體檔案”的檔案戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)無論是官方行政記錄還是私人文件，都需要被廣泛收集，以全面記錄歷史發(fā)展[7]。由此形成了極具加拿大特色的檔案資源體系，包括公共檔案和私人檔案兩部分，這在LAC《評估和收購政策框架》等政策文本中也有具體體現(xiàn)。

公共檔案和私人檔案有著不同的檔案封閉期規(guī)定。一般情況下，公共檔案的移交期限為30年，但是法院檔案、兵役檔案等特定類別的檔案有其特殊規(guī)定，移交年限或受控利用期限從20年至50年不等。出于對個人信息的保護(hù)，私人檔案的封閉期相對較長，存在兩個開放條件：一是自文件形成之日起100年之后，二是當(dāng)事人死后20或30年。對此，不同地區(qū)的法律和政策規(guī)定存在差異，既存在兩個條件缺一不可的情況，也存在二者符合其一即可開放的情況。

（五）對于個人信息的嚴(yán)加保護(hù)

一方面，通過豁免條款保護(hù)個人信息?！秱€人信息保護(hù)和電子文件法》和《隱私權(quán)法》都采用列舉方式明確了不受檔案封閉期約束的情形，以保證個人隱私信息不被泄露。例如，《信息獲取法》第19節(jié)第1條規(guī)定，“除第（2）款另有規(guī)定外，政府機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)拒絕披露根據(jù)本部要求的任何包含個人信息的記錄”。

另一方面，通過超長封閉期限盡可能減少對當(dāng)事人的影響?！缎虏粋惾鹂耸n案館法》規(guī)定個人信息只能在當(dāng)事人出生100年以后提供查詢，如果不確定出生日期，則由省檔案館長來確定公開期限；《魁北克省檔案館法》明確規(guī)定封閉期限為文件形成之日起100年或當(dāng)事人死亡之日起30年。上述做法旨在盡可能確保公布檔案所涉及的個人信息已過影響時效，從而保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（六）關(guān)注數(shù)字信息資源的開放獲取

傳統(tǒng)語境下的檔案封閉期更多是針對紙質(zhì)檔案而言的，但是在加拿大致力于數(shù)字政府建設(shè)的時代背景下，檔案機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始關(guān)注具有持久價值的未出版數(shù)字信息資源（IREV）的移交與開放問題。《從加拿大政府機(jī)構(gòu)向加拿大圖書檔案館轉(zhuǎn)移持久價值的未出版信息資源的程序》（Procedures for the Transfer of Unpublished Information Resources of Enduring Value from Government of Canada Institutions to Library and Archives Canada）于2014年6月生效，旨在引導(dǎo)加拿大政府機(jī)構(gòu)將所有已達(dá)到保留期限，并且可以處置的、媒體或格式的、未發(fā)布的IREV轉(zhuǎn)移到LAC。這些IREV在經(jīng)過包裝、標(biāo)注等加工處理之后，即可面向公眾及時發(fā)布，順應(yīng)了加拿大政府信息公開和政府?dāng)?shù)據(jù)開放的潮流與趨勢。

三、加拿大檔案封閉期制度對我國的啟示

結(jié)合我國檔案工作的實際情況，了解與把握加拿大檔案封閉期制度的相關(guān)規(guī)定，對于我國新《檔案法》背景下的檔案開放利用工作具有重要的啟示意義。

（一）以切實行動貫徹開放服務(wù)精神

其一，剛?cè)岵?jì)，深化人文關(guān)懷。加拿大LAC和各省級檔案館倡導(dǎo)“促進(jìn)對加拿大文獻(xiàn)遺產(chǎn)的訪問，并使加拿大人和對加拿大感興趣的任何人都了解該遺產(chǎn)”[8]，并在制度設(shè)計和實踐工作中充分體現(xiàn)這一服務(wù)宗旨。我國新《檔案法》將檔案封閉期從30年縮短到了25年，雖然只有5年的變化，但是卻也凸顯出我國檔案開放服務(wù)精神的巨大飛躍。為進(jìn)一步提升檔案開放利用工作質(zhì)量，建議我國檔案部門在開放鑒定等工作中落實為人民服務(wù)的理念，不過度強(qiáng)調(diào)封閉期“禁止利用”的概念，重視檔案開放利用工作的宣傳，爭取“十四五”期間實現(xiàn)“檔案利用服務(wù)達(dá)到新水平”的發(fā)展目標(biāo)[9]。

其二，制定配套保障措施，增加檔案開放利用的可執(zhí)行性。一方面，加拿大《信息獲取法》《加拿大圖書檔案館法》和各省級檔案館法律都賦予了公眾申請檔案開放利用的權(quán)利，并通過硬性法律規(guī)定確保公眾權(quán)利的落實，例如《新不倫瑞克省檔案館法》規(guī)定“省級檔案保管員應(yīng)在公眾提交請求后的30天內(nèi)答復(fù)”。對此，我國新《檔案法》僅對利用請求回應(yīng)做出籠統(tǒng)規(guī)定，要求檔案主管部門“及時”處理并告知投訴人結(jié)果，而在《中華人民共和國檔案法實施辦法》（下文簡稱《檔案法實施辦法》）中也并未予以細(xì)化。對此，我國可以考慮針對單位和個人向檔案主管部門的投訴設(shè)定強(qiáng)制性答復(fù)期限，以確保開放利用請求得到切實響應(yīng)。另一方面，加拿大《信息獲取法》規(guī)定檔案機(jī)構(gòu)需要至少每年一次定期公布檔案開放內(nèi)容的出版物，具體細(xì)化到職能描述、檔案類別描述、履職依據(jù)等內(nèi)容。對此，我國檔案機(jī)構(gòu)除了通過網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄之外，還應(yīng)當(dāng)優(yōu)化目錄的層級結(jié)構(gòu)，補(bǔ)充開放檔案的背景信息，提高開放利用服務(wù)質(zhì)量。

（二）理順法律法規(guī)之間的關(guān)系

其一，檔案開放鑒定的程序關(guān)系。封閉期滿檔案的開放鑒定工作主要涉及對國家安全和利益、企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益、公民權(quán)利等方面的涉密或敏感事項不被泄露的保密審查，根據(jù)新《檔案法》《中華人民共和國保守國家秘密法》（下文簡稱《保密法》）、《中華人民共和國政府信息公開條例》（下文簡稱《信息公開條例》）的相關(guān)規(guī)定，鑒定主體涉及檔案形成單位、保管單位、保密部門等，在檔案開放鑒定過程中應(yīng)嚴(yán)格遵守規(guī)定，理順主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，注意法律法規(guī)間的協(xié)調(diào)性。

其二，檔案開放利用的豁免情形。加拿大《信息獲取法》和《隱私權(quán)法》都對《檔案法》和《加拿大國家圖書檔案法》關(guān)于封閉期滿檔案的開放要求做出了豁免規(guī)定，也即是說檔案開放利用工作除了受到檔案法律的約束，還受到信息和隱私法律的限定。從我國法律規(guī)定來看，當(dāng)前僅有《保密法》針對“國家秘密”、《信息公開條例》針對“政府信息公開事項”做出了種類豁免規(guī)定，這也啟示我國制定和完善檔案開放豁免的相關(guān)條款，或者在《檔案法實施辦法》等相關(guān)法律中細(xì)化“涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案”的具體條件。

其三，政府信息公開與檔案封閉期的沖突問題。根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，“屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開”，而該文件若是移交到了檔案館，則要受到封閉期的約束，反而無法提供利用。對此，我國《檔案法》和《檔案法實施辦法》可以考慮對已公開政府信息移交進(jìn)館后的封閉期規(guī)定進(jìn)行靈活調(diào)整，例如可在《檔案法實施辦法》第四章“檔案的利用和公布”中增加第二十六條：“已作為政府信息公開的文件，若無特殊規(guī)定，移交至檔案館后不必遵循封閉期限的規(guī)定；未作為政府信息公開的文件，仍需遵循封閉期限的規(guī)定?！?/p>

（三）完善監(jiān)督與考核的制度設(shè)計

我國新《檔案法》將檔案封閉期從30年縮短為25年，這也使檔案開放審核工作壓力倍增。為避免出現(xiàn)因?qū)徍瞬涣?dǎo)致的延遲開放問題，建議我國檔案部門從以下兩個方面入手，完善監(jiān)督與考核的制度設(shè)計：

一方面，可以借鑒加拿大重視檔案開放利用的監(jiān)督與考核的成功經(jīng)驗，將檔案開放利用的投訴機(jī)制嵌入職能活動及其績效考核的范疇。例如，進(jìn)一步明確《檔案法實施辦法》中針對按時合法解除檔案封閉期、提供檔案開放利用行為的獎勵條件；進(jìn)一步細(xì)化“罰則”中關(guān)于“不按照國家規(guī)定開放檔案”行為的處罰措施。

另一方面，可以充分發(fā)揮我國檔案行政監(jiān)管的功能優(yōu)勢。相較于加拿大沒有檔案行政管理機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)的情況，我國檔案主管部門有權(quán)對檔案館的開放利用行為進(jìn)行監(jiān)督。對此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮這一制度優(yōu)勢，由檔案主管部門對檔案館是否定期公布開放檔案的目錄、應(yīng)開放的檔案是否已經(jīng)開放、公眾利用檔案的權(quán)利是否得到保障等事項[10]進(jìn)行逐一檢查，為檔案館按時解除檔案封閉期提供外在推動力。

（四）實現(xiàn)不同檔案的區(qū)別對待

我國新《檔案法》將檔案封閉期的適用對象劃分為3類：縣級以上各級檔案館的檔案（25年）；經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類檔案（可以少于25年）；涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案（可以多于25年）。上述規(guī)定體現(xiàn)出基本的分類思想，分類依據(jù)主要為行政級別和職能活動。與加拿大公共檔案和私人檔案的檔案資源體系結(jié)構(gòu)相比，已有分類邏輯并未直接體現(xiàn)對公民個人利益相關(guān)檔案的封閉期限考量。對此，建議新《檔案法》在強(qiáng)調(diào)涉及國家安全或者重大利益檔案的同時，也關(guān)注涉及公民切身利益的檔案封閉期劃定問題。

此外，現(xiàn)有分類還存在分類依據(jù)多元、分類標(biāo)準(zhǔn)模糊、實操性不強(qiáng)的問題。例如，“可以少于25年”開放的經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化類檔案，其封閉期應(yīng)該定為多少年？決定封閉期長短的依據(jù)是什么？除了經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化類檔案，其余檔案是否只能大于25年開放？新《檔案法》對此的規(guī)定是“檔案開放的具體辦法由國家檔案主管部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)”，這意味著檔案主管部門必須承擔(dān)難以抉擇、自由裁量的任務(wù)。對此，筆者建議檔案機(jī)構(gòu)合理借鑒加拿大檔案館的做法，將少于25年開放的檔案門類進(jìn)行細(xì)化，并補(bǔ)充分類依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，以推動檔案開放利用工作真正落實。

（五）加強(qiáng)個人信息保護(hù)力度

加拿大《個人信息保護(hù)和電子文件法》《信息獲取法》《隱私權(quán)法》，以及《新不倫瑞克省檔案館法》等各省級檔案館法律都極為重視個人隱私信息的保護(hù)問題。而我國目前尚未出臺維護(hù)公民個人隱私權(quán)利的專門性法規(guī)，僅在《侵權(quán)責(zé)任法》《民事訴訟法》《治安管理處罰法》等法律文本中有零散規(guī)定，《個人信息保護(hù)法（草案）》的議案也才于2020年10月在十三屆全國人大常委會委員長會議提請審議，尚不具備法律效力。對此，建議我國檔案機(jī)構(gòu)合理借鑒下列做法：

一方面，加拿大檔案機(jī)構(gòu)將涉及公民個人隱私的檔案封閉期設(shè)定為檔案形成之日起50年（個人健康信息）或100年和當(dāng)事人死后20或30年，此舉旨在確保涉及個人隱私的檔案在開放后不會或盡可能小地對當(dāng)事人及其家庭產(chǎn)生負(fù)面影響。對此，我國檔案機(jī)構(gòu)也可以考慮適當(dāng)延長涉及個人隱私檔案的封閉期。

另一方面，加拿大檔案法律明確列出了可以免于公眾查閱的個人隱私檔案類型，例如《新不倫瑞克省檔案館法》規(guī)定檔案館有權(quán)拒絕可能透露當(dāng)事人個人隱私的檔案訪問請求，包括可能會威脅到申請人或當(dāng)事人的安全、心理或身體健康的檔案等。這也啟示我國可以從立法層面明確不受檔案封閉期約束的個人隱私檔案豁免情形，避免因為封閉期滿而自動開放所造成的個人權(quán)益受損問題。

（六）重視數(shù)字檔案信息資源服務(wù)

加拿大政府近年來致力于數(shù)字政府建設(shè)，LAC作為加拿大政府的重要機(jī)構(gòu)，也在大力推動數(shù)字檔案信息資源的開放利用工作。當(dāng)前我國對于數(shù)字檔案信息資源服務(wù)的重視程度還有待提升，這也提示我國檔案機(jī)構(gòu)：

一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)封閉期滿的紙質(zhì)檔案的數(shù)字化開放利用工作，學(xué)習(xí)借鑒LAC官方網(wǎng)站的檔案在線利用服務(wù)功能，不僅提供開放檔案的目錄，還要確保用戶能夠訪問數(shù)字化檔案內(nèi)容，讓紙質(zhì)檔案在解除封閉后也能以數(shù)字形式得到及時利用。

另一方面，加拿大檔案機(jī)構(gòu)關(guān)注IREV移交與開放問題的做法，也提醒我國檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)正視原生數(shù)字態(tài)檔案的封閉期劃定問題，對于具有持久價值的、未出版的、格式版本變化多樣的數(shù)字信息資源，應(yīng)當(dāng)盡可能快速地提供給用戶使用，以確保最大程度地發(fā)揮檔案價值。

四.結(jié)語

我國新《檔案法》將檔案封閉期從30年縮短到了25年，這對于我國今后的檔案工作而言，既是提升“以人為本”服務(wù)精神的絕佳機(jī)遇，又是極具任務(wù)緊迫感的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。檢驗法律和制度有效性的重要方式即在于實踐，調(diào)研加拿大檔案封閉期制度的相關(guān)規(guī)定及其實際操作情況對于完善我國檔案封閉期制度具有重要意義。

*本文為2019年國家社會科學(xué)基金重點項目“新時代我國檔案管理體制改革研究”（批準(zhǔn)號：19ATQ009）階段性研究成果。

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作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院