《建設項目檔案監(jiān)督指導工作指南》的主要內容、實踐價值和相關問題思考

王英瑋 黃峰

摘要：2016年12月16日，國家檔案局印發(fā)了《建設項目檔案監(jiān)督指導工作指南》的通知（檔發(fā)〔2016〕15號）?！督ㄔO項目檔案監(jiān)督指導工作指南》，對我國檔案主管部門及有關單位有效地開展建設項目檔案的監(jiān)督指導工作，明確工作重點、工作方式，建立科學的工作機制，實現依法有序的組織管理和監(jiān)督指導，提供了切實的制度規(guī)范。本文對該規(guī)范性文件的主要內容進行了系統(tǒng)介紹和評述，說明了其主要特點和實踐價值，并對完善該文件提出了相應的建議。

關鍵詞：項目檔案 項目檔案監(jiān)督指導 建設項目檔案監(jiān)督指導工作指南 一主多元 檔案治理

Abstract：On December 16，2016， the State Ar？ chives Administration issued the Notice of the Guide？ lines for Archives Supervision and Guidance of Con？ struction Projects （Document No.15，2016）.The con？ struction project archives supervision and guidance work guide， to our country archives departments and relevant units effectively carry out the construction project archives supervision and guidance work， clear the work focus， work mode， establish a scientific working mechanism， realize the orderly organization， management and supervision and guidance in accor？ dance with the law， provides a practical system speci？ fication.This paper systematically introduces and eval？ uates the main contents of the normative document， explains its main characteristics and practical value， and puts forward corresponding suggestions for im？ proving the document.

Keywords：Project archives；Supervision and guid？ ance of project archives；the Guide for the Supervi？ sion and Guidance of Construction Project Archives； One master and Multivariate；Archives governance

為規(guī)范建設項目檔案監(jiān)督指導工作，明確工作重點，提升業(yè)務指導水平，2016年12月16日，國家檔案局印發(fā)了《建設項目檔案監(jiān)督指導工作指南》的通知（檔發(fā)〔2016〕15號）?！督ㄔO項目檔案監(jiān)督指導工作指南》（以下簡稱《指南》），對我國檔案主管部門及有關單位有效地開展建設項目檔案的監(jiān)督指導工作，明確工作重點、工作方式，建立科學的工作機制，實現依法有序的組織管理和監(jiān)督指導，提供了切實的制度規(guī)范依據。本文將在介紹《指南》主要內容的基礎上，進一步說明《指南》的實踐價值及解決相關問題的建議。

一、《指南》的主要內容及評述

就總體結構來說，《指南》包括總則、組織管理、監(jiān)督指導和附錄等4個部分。

（一）“總則”部分

《指南》的“總則”部分著重說明了制定《指南》的目的、適用范圍、檔案主管部門及相關方的工作職責、工作體制機制、組織保障等方面的制度規(guī)定。制定《指南》的主要目的是在“闡明縱向組織體系和橫向協作關系”“梳理建設項目檔案監(jiān)督指導工作主要環(huán)節(jié)和關鍵節(jié)點”的前提下，讓從事業(yè)務指導的人員“明確職責，熟悉內容，規(guī)范流程，提高能力，切實做好建設項目檔案工作”“更好地為經濟社會發(fā)展服務”?！吨改稀穼χ贫康恼f明，清晰的闡述了做好建設項目檔案監(jiān)督指導工作的必要前提條件、從業(yè)者的條件和能力要求，指明了開展建設項目檔案監(jiān)督指導工作的基本路徑和行動方向。

《指南》明確了其適用范圍是“檔案行政管理部門監(jiān)督指導建設項目檔案工作”。按新修訂的《中華人民共和國檔案法》的精神，“檔案行政管理部門”就是各級檔案主管部門。

《指南》明確規(guī)定了各級檔案主管部門應承擔的監(jiān)督指導建設項目檔案工作的兩項基本工作職責。其中包括：（1）負責本行政區(qū)域建設項目檔案工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協調、監(jiān)督指導；（2）負責開展本行政區(qū)域重大（重點）建設項目檔案的登記、指導、驗收等工作。

《指南》對建設單位、參建單位在建設項目檔案工作中應當承擔的制度責任，也提出了明確的要求。首先，建設單位對項目檔案負有主體責任。這種“主體責任”的具體落實要求包括：（1）組織領導責任。建設單位應“加強領導，統(tǒng)籌協調”項目檔案工作。（2）建章立制及制度落實責任。建設單位應“建立健全項目檔案工作組織體系和制度體系”，明確工作職責，配備管理資源，將項目檔案工作納入項目建設管理程序，組織協調內設部門和參建單位，采取有效措施，實現項目檔案管理與項目建設同步，確保項目檔案完整、準確、系統(tǒng)、安全。國內外的項目檔案管理實踐經驗表明，在項目檔案工作中，造成項目檔案管理質量低下的主要原因包括：項目檔案管理的主體和主體責任不清，建設單位不能踐行領導責任，缺乏對項目檔案工作的整體統(tǒng)籌協調能力，制度松弛或無章可循，未能將項目檔案工作真正納入相關項目的管理程序，缺乏對相關部門和參建單位的組織協調與責任約束，項目建設與項目檔案管理脫節(jié)，保障措施力度不足，等等。《指南》清晰地規(guī)定了建設單位的項目檔案管理的主體責任，明確了建設單位在項目檔案管理活動中應承擔的領導、統(tǒng)籌協調和制度標準規(guī)范建設責任。

《指南》明確規(guī)定了各參建單位應當承擔的制度責任。建設項目的參建單位包括勘察、設計、施工、監(jiān)理等。它們應承擔的項目檔案管理責任包括：（1）按照有關法律法規(guī)、標準規(guī)范和建設單位的要求，負責合同約定內容形成文件材料的收集、整理、歸檔和移交。（2）項目實行總承包的，由總承包單位負責。（3）監(jiān)理單位對監(jiān)理范圍內文件材料和檔案的完整、準確、系統(tǒng)負有審核責任。所謂“總承包單位”，是指用承發(fā)包方式施工時，向建設單位承包項目的全部工程任務的施工單位，它應向建設單位負責。總承包單位可把一部分工程轉包給專門的施工單位。分包單位是指承擔轉包工程項目的專門施工單位，它應向總包單位負責。根據2019年12月23日，住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展和改革委員會聯合印發(fā)的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》要求，工程總承包單位應當設立項目管理機構，設置工程總承包（EPC）項目經理，配備相應管理工程總承包（EPC）項目管理師，加強對工程總承包項目的有效管理控制。工程總承包（EPC）項目經理應熟悉工程技術和工程總承包項目管理知識以及項目檔案管理的相關法律法規(guī)、標準規(guī)范，并具有較強的組織協調能力和良好的職業(yè)道德。所以，工程總承包（EPC）項目經理應當是承擔項目檔案管理的第一責任人。

《指南》的1.4“工作體制機制”，明確規(guī)定了項目檔案管理的“分級管理體制”和聯動、協作、溝通等三種機制。建設項目檔案監(jiān)督指導工作的管理體制是規(guī)定各級檔案主管部門的管理范圍、權責、利益及其相互關系的準則。它的強弱直接影響到項目檔案管理的效率和效能，在建設項目檔案監(jiān)督指導工作中起著決定性作用?！吨改稀芬?guī)定，項目檔案監(jiān)督指導工作施行“分級管理體制”，即：建設項目檔案工作實行統(tǒng)一領導，分級管理。檔案主管部門重點抓好本級建設項目檔案登記、指導、驗收等工作，監(jiān)督指導下一級檔案主管部門做好建設項目檔案工作，配合上級部門做好本區(qū)域內建設項目檔案指導工作?！吨改稀访鞔_了各級檔案主管部門在開展建設項目檔案監(jiān)督指導工作中應當建立的三種工作機制。（1）聯動機制。所謂“聯動機制”通常是指在一定的工作領域內，相關各方通過一定的聯系方式，進行相互協調合作響應，各業(yè)務環(huán)節(jié)的互動交流、聯動協作，以提升工作效率的機制。檔案主管部門應積極爭取以政府名義成立建設項目檔案工作領導小組，并協調項目審批部門，對項目檔案工作進行統(tǒng)一部署，提出明確要求，開展聯合督查。（2）協作機制。所謂“協作機制”一般是指兩個或兩個以上的主體，為了實現共同的工作目標，在體制、制度、標準等方面進行相互合作與配合，實現有效的工作對接的機制?！吨改稀芬螅瑱n案主管部門應與行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門密切合作，采取聯合發(fā)文、開會、培訓、檢查等形式，齊抓共管，形成合力，共同開展建設項目檔案的登記、指導、驗收等工作。（3）溝通機制。所謂“溝通機制”是指在相關各方之間建立起一種相互之間共享思想、信息、經驗、情報、知識的交流關系，以實現提升工作質量和效能等目標的機制?！吨改稀芬髾n案主管部門應按照建設項目所屬系統(tǒng)或類型，建立工作協作組織，為建設單位搭建信息溝通、工作交流的平臺，相互促進，共同發(fā)展。

《指南》對開展建設項目檔案監(jiān)督指導工作的組織保障條件提出了兩個方面的要求。一方面，檔案主管部門應明確建設項目檔案監(jiān)督指導工作機構，配備適應工作所需的專業(yè)人員，人員的數量和能力應滿足工作需要。另一方面，對從事項目檔案業(yè)務指導人員的政治和專業(yè)素質也提出了明確的要求。業(yè)務指導人員應強化兩種意識，即服務經濟社會發(fā)展的大局意識和監(jiān)管的責任意識，這是對從業(yè)者的政治素質要求。業(yè)務指導人員還應掌握有關建設項目和檔案工作的法律法規(guī)、制度規(guī)范、相關標準，熟悉項目建設管理的相關知識，這是對從業(yè)者的專業(yè)素質要求。沒有大局意識和監(jiān)管責任意識，就會出現政治站位不明、監(jiān)管責任缺失等問題；沒有專業(yè)素質作為保障，就會使工作缺乏規(guī)矩和理性判斷能力。

（二）“組織管理”部分

《指南》的第二章從明確工作任務、完善法規(guī)體系、部署推進、業(yè)務檢查、執(zhí)法檢查等5個方面，對檔案主管部門開展建設項目檔案監(jiān)督指導工作的組織管理提出了明確要求。

《指南》對檔案主管部門如何明確工作任務、制定措施，有計劃有步驟地推進建設項目檔案工作提出了原則性的要求，其中包括：定位要求（應將建設項目檔案工作作為業(yè)務指導工作的重要組成部分），服務大局和突出重點要求（緊緊圍繞黨和政府的中心工作，把握大局，突出重點），調查研究要求（開展調查研究，摸清情況，找準問題），等等。

《指南》對檔案主管部門如何完善法規(guī)體系方面的組織管理工作提出了原則性要求。其中包括：法律法規(guī)遵循要求（應遵循國家法律法規(guī)和有關規(guī)定），具體問題具體分析要求（結合本地區(qū)實際情況，制定行政規(guī)章和規(guī)范性文件，理順建設項目檔案工作體制，明確職責分工，強化監(jiān)管措施），目標導向要求（為建設項目檔案工作提供法制保障），標準規(guī)范建設要求（制定建設項目檔案工作相關標準規(guī)范，提升行業(yè)（系統(tǒng)）建設項目檔案工作標準化、規(guī)范化水平），等等。

《指南》對檔案主管部門如何進行部署推進的方式、方法提出了具體要求。其中包括：召開會議、制定文件、宣傳引導、業(yè)務培訓、開展表彰等方面的具體方式方法。實踐表明，召開會議是集中議事、統(tǒng)一思想、明確任務與目標的一種有效方式。檔案工作領導小組定期或適時召開會議，或檔案主管部門與項目審批部門、行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門聯合召開建設項目檔案工作會議，部署工作，提出要求，可以為全面推進建設項目檔案工作創(chuàng)造有利條件。制發(fā)文件可以為推動工作提供明確的依據條件?！吨改稀芬竺磕曛卮螅ㄖ攸c）建設項目名單形成后，應制發(fā)加強重大（重點）建設項目檔案工作的文件。通過這種方式可以重點對建設項目檔案登記、指導和驗收工作提出具體要求。同時，針對某一專項工作制發(fā)的相關文件，定期或不定期通報建設項目檔案工作情況，也可以有效地推進工作的開展，分享相關工作經驗和智慧。宣傳的主要功能之一就是引導指導?！吨改稀芬髾n案主管部門“應加強宣傳引導，提升建設項目檔案認知度”。為充分發(fā)揮宣傳建設項目檔案工作在經濟社會發(fā)展中的重要作用，檔案主管部門可以面向單位負責人和項目管理人員，采用法律法規(guī)和標準規(guī)范、正反兩方面的典型事例等為內容開展宣傳，不斷強化相關單位和人員檔案意識，為開展工作創(chuàng)造良好環(huán)境。具體的宣傳方式可采用舉辦咨詢活動、發(fā)放宣傳手冊，利用廣播、電視、報紙、網站、移動終端等多種方式來進行。組織業(yè)務培訓是提高相關人員檔案專業(yè)知識水平和技能的有效方式。《指南》要求檔案主管部門“應針對建設單位及參建單位相關人員開展培訓”，并對培訓內容（主要包括建設項目檔案法律法規(guī)、標準規(guī)范、管理措施、驗收要求、工作方法等）和培訓形式（面授、網絡授課、專題講座、面授與現場操作或觀摩等）提出了具體要求。表彰是一種良好的激勵方式，可以通過樹立標桿和確立典型等方式來進行?！吨改稀芬髾n案主管部門“可對檔案工作突出的建設項目予以表彰”。

《指南》對業(yè)務檢查和執(zhí)法檢查提出了明確要求。檔案主管部門開展業(yè)務檢查的方式主要有逐級檢查和隨機檢查兩種。《指南》要求檔案主管部門要“逐級對所屬區(qū)域建設項目檔案工作情況進行檢查”，“要做到所屬區(qū)域全覆蓋，對每個行政區(qū)域既檢查檔案行政管理部門建設項目檔案監(jiān)督指導工作，又檢查有關行業(yè)（系統(tǒng)）和建設單位項目檔案工作開展情況”。開展這種檢查工作的目標是“促進地區(qū)建設項目檔案工作水平提高和地區(qū)間均衡發(fā)展”。同時，檔案主管部門還應對“同級行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門建設項目檔案工作情況進行檢查”。這類檢查工作的目標是“促進行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門建設項目檔案工作水平提高和行業(yè)間均衡發(fā)展”。隨機檢查是檔案主管部門獨立進行或與項目審批、行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門聯合進行，督促項目建設單位做好檔案工作的一種檢查方式?！吨改稀芬髾n案主管部門“應對建設單位檔案工作進行隨機檢查”。執(zhí)法檢查又稱“行政執(zhí)法檢查”，是一種主動的監(jiān)督方式，是指上級行政機關對下級行政機關及其工作人員的行政執(zhí)法情況進行監(jiān)督檢查，并及時糾正其違法或不當的執(zhí)法行為的一種內部監(jiān)督的法律制度?！吨改稀芬髾n案主管部門“應將建設項目檔案工作納入行政執(zhí)法檢查范圍，同時重點對檔案工作薄弱的建設單位開展檢查”“督促相關單位落實法律法規(guī)的要求，及時整改完善”“可邀請人大代表、政協委員對項目檔案工作進行督查、視察。”

（三）“監(jiān)督指導”部分

《指南》的第三章對“監(jiān)督指導”的工作內容和具體工作方式提出了明確的要求。其中包括“登記工作”“指導工作”“驗收工作”“歸檔”和“信息化”等方面的制度規(guī)范要求。

《指南》對開展“登記工作”做出了明確規(guī)定，要求檔案主管部門“應主動與項目審批部門溝通，建立信息獲取渠道，及時獲取重大（重點）建設項目基本信息”。《指南》對信息處理提出3項任務要求，其中包括：檔案主管部門“在獲取建設項目信息基礎上與建設項目行業(yè)（系統(tǒng)）主管部門溝通，核實項目建設單位、坐落地點、聯系方式等信息”“依據建設項目信息，及時與項目建設單位聯系，了解項目建設內容、進度、檔案管理等相關情況”“按照建設項目行業(yè)（系統(tǒng)）、類型建立項目檔案管理信息庫”?！吨改稀穼椖繖n案管理登記的組織工作依據、印發(fā)工作通知的要求等，做了明確規(guī)定。檔案主管部門應按照《國家重點建設項目檔案管理登記辦法》（檔發(fā)字〔1997〕15號）（以下簡稱《辦法》）或依據上述辦法制定本地區(qū)項目檔案登記實施辦法，組織做好本地區(qū)重大（重點）建設項目檔案管理登記工作。由于重點建設項目檔案既是重點建設項目的歷史記錄，也是項目投產后運行、維修、管理、改擴建和技改等工作的重要依據，所以為了及時掌握國家重點建設項目檔案工作情況，加強監(jiān)督和指導，從1997年開始，國家檔案局建立了國家重點建設項目檔案管理的登記制度?！掇k法》對登記工作的組織、登記工作的要求等做出了明確的制度規(guī)定?！吨改稀穼n案主管部門印發(fā)項目檔案管理登記工作通知的內容做了明確規(guī)定，即“明確登記的依據、要求、方式等內容，并對登記信息進行核對和補充，完善項目檔案管理信息庫”。為了使該項工作落實到位，《指南》還在附錄1中提供了《重大（重點）建設項目檔案管理登記表》，這也為登記工作的順利進行有了明確的工具保證。

《指南》對開展“指導工作”的任務和方式、具體指導內容和指導方式等，做出了明確規(guī)定。開展指導工作的基本任務包括：（1）分析項目檔案管理登記信息。（2）了解建設單位檔案工作的需求。（3）有針對性地開展多種多樣的指導服務。（4）做好指導服務的工作記錄，注意收集反饋信息。為了使這4項要求落到實處，《指南》在附錄2和附錄3中，提供了“項目檔案指導記錄單”“項目檔案指導回復單”的樣式?！吨改稀穼n案主管部門開展指導工作的具體內容，做了翔實的規(guī)定。其中包括：（1）指導建設單位建立切合實際的項目檔案工作管理體制，建立健全規(guī)章制度和業(yè)務規(guī)范，建立工作網絡，將檔案工作納入項目管理程序，納入領導責任制和相關人員崗位職責，納入合同管理。（2）對本單位各部門和設計、施工、監(jiān)理等參建單位進行有效的監(jiān)督指導，進行檔案工作交底，加強檔案形成過程管控和考核措施，參與階段檢查和完工驗收，確保項目檔案工作與項目建設同步進行。（3）指導制定項目檔案管理辦法、分類方案、歸檔范圍、整理細則、移交審核程序時，結合項目建設內容和程序，準確把握國家和行業(yè)標準規(guī)范。（4）針對項目檔案的完整性、準確性、系統(tǒng)性、安全性、信息化等常見問題進行具體指導。（5）指導建設單位組織好項目檔案法人驗收（自檢）和移交工作。具體指導工作的任務重點包括：（1）制定歸檔范圍。指導建設單位在項目開工前，按照國家、行業(yè)有關規(guī)定和標準規(guī)范，結合項目建設內容和特點，制定反映項目建設全過程和實體全貌，切合實際的歸檔范圍。指導建設單位組織技術負責人、項目總監(jiān)、項目經理等相關人員對歸檔范圍進行審核，并以正式文件印發(fā)建設單位內設相關部門和參建單位執(zhí)行。（2）實施過程控制。指導建設單位召開由內設有關部門和參建單位的相關人員參加的檔案工作交底會。交底內容主要包括：對參建單位檔案工作的要求，建設單位檔案管控措施，本項目檔案工作采用的標準規(guī)范，項目文件材料收集和積累過程的有關要求，檔案整理規(guī)范和檔案移交時間節(jié)點等。指導建設單位將檔案業(yè)務檢查納入項目建設工作檢查程序或相關流程，對檢查出的問題，下發(fā)整改通知，督促限期整改并要求回復。建設單位可會同監(jiān)理單位組織檔案專項檢查。（3）監(jiān)控文件材料形成質量。指導建設單位對照項目建設節(jié)點和歸檔范圍監(jiān)控重要文件材料的形成質量和完整性、準確性、系統(tǒng)性，文件材料包括項目管理部門的有關項目立項、勘察設計、征地拆遷、招投標及合同、項目過程管理、竣工備案驗收等，施工單位的有關施工管理、物資、技術、測量、記錄、試驗、安裝、驗收、竣工圖等，監(jiān)理單位的有關監(jiān)理依據性文件、工作性文件、工作記錄及函件等。（4）規(guī)范檔案整理。指導建設單位會同監(jiān)理單位加強檔案整理環(huán)節(jié)檢查指導，要求參建單位依據國家和行業(yè)有關標準規(guī)范，按照“誰形成誰立卷”和“強化收集、簡化整理”的原則進行檔案整理，遵循項目文件的形成規(guī)律進行組卷，保持卷內文件的有機聯系。（見《指南》的附錄5“建設項目文件材料收集、整理職責示意圖”），等等。

《指南》對檔案主管部門的確定指導方式的原則和具體工作方式做出了明確規(guī)定。《指南》要求檔案主管部門應結合地區(qū)實際，以貼近建設節(jié)點、符合個性需要、方便建設單位、提高工作效率為原則，設計選用多種指導方式。指導工作的具體方式包括：（1）交底會（即對完成初次檔案登記工作的建設單位召開檔案工作交底會，一次性告知項目檔案工作相關法律法規(guī)和要求，介紹項目檔案工作主要內容和流程）。（2）現場指導（即深入項目現場，對建設單位和參建單位在不同建設階段的業(yè)務問題進行指導）。（3）遠程指導（即利用電話、網絡、移動終端等通信手段進行指導）。（4）帶卷指導（即建設單位可根據需要，在確保檔案安全的前提下攜帶項目文件或案卷前往檔案主管部門接受指導）。（5）集中指導（即對同一行業(yè)（系統(tǒng)）、地域相近、處于相同建設階段或需求相近的建設項目集中進行指導）。（6）研討交流（即組織項目檔案工作研討會、經驗交流會，研究問題、交流經驗）。（7）驗收說明會（即驗收前組織建設單位召開項目檔案驗收說明會，講解項目檔案驗收標準及具體要求）。

《指南》對項目檔案驗收工作的要求、條件、申請材料的審核和驗收的組織規(guī)范等，做了明確規(guī)定。檔案主管部門應“依據法律法規(guī)，結合各地實際，依照《重大建設項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)〔2006〕2號）制定本地區(qū)檔案驗收實施辦法，明確驗收范圍、程序和標準，并嚴格遵照實施”?！吨改稀芬?guī)定建設單位在向檔案主管部門提交檔案驗收申請前應具備2個方面的條件：完成法人驗收（自檢）和完成檔案移交。建設單位在項目交工驗收和參建單位撤場前，應對參建單位形成文件材料的收集、整理情況以會議形式組織法人驗收（自檢）。法人自檢的條件包括：（1）完成項目建設的各項內容，保證項目文件材料齊全、完整，完成歸檔文件材料的分類整理。（2）監(jiān)理單位需要形成項目檔案審核報告?！吨改稀穼椖繖n案驗收組的成員構成和項目檔案驗收會的組織及參會人員等，提出了具體要求。法人驗收（自檢）由建設單位組成項目檔案驗收組負責進行，驗收組成員由本單位檔案人員、工程技術人員及相關行業(yè)技術專家組成。由建設單位組織召開驗收會議時，應報請本單位上級參加，并邀請參建單位（設計、施工、監(jiān)理等）和生產運行管理或使用方的有關人員參加驗收會議。這種驗收會議的議程是：（1）參建單位匯報項目檔案工作情況；（2）監(jiān)理單位匯報項目檔案的審核情況；（3）項目檔案驗收組檢查項目檔案質量；（4）驗收組進行綜合評價，形成項目檔案驗收結論性報告。項目檔案法人完成驗收（自檢）后，應及時與參建單位辦理移交手續(xù)，規(guī)范填寫建設項目檔案移交清冊，建設項目檔案移交情況匯總表，雙方經辦人、負責人簽字并加蓋法人印章?！吨改稀返母戒?和附錄8還提供了“建設項目檔案移交清冊”“建設項目檔案移交情況匯總表”等兩種工具。建設單位在具備驗收條件后，就可以向檔案主管部門提出驗收申請。驗收申請應提交2種材料，即“建設項目檔案驗收申請報告”和“建設項目檔案驗收申請表”。

《指南》對項目檔案預驗收的對象范圍、查驗內容等，提出了明確要求。檔案行政管理部門可對投資規(guī)模大、檔案數量多的建設項目組織檔案預驗收。查驗內容主要包括但不限于：（1）項目建設單位認真執(zhí)行國家檔案工作法律法規(guī)，建立健全項目檔案工作各項規(guī)章制度，建立了切合實際的項目檔案工作的管理體制和工作程序。（2）項目建設單位對項目檔案工作實行統(tǒng)一管理，對本單位各部門和設計、施工、監(jiān)理等參建單位進行有效的監(jiān)督、指導，確保項目檔案工作與項目建設同步進行。（3）項目檔案工作實行領導負責制，確定了負責項目檔案工作的領導和部門，實行了各部門和有關人員檔案工作責任制，并采取了有效的考核措施。（4）項目文件材料的收集、整理、歸檔和移交納入合同管理，要求明確，控制措施有力。（5）配備適應工作需要的檔案管理人員，檔案管理人員經過檔案管理專業(yè)培訓。（6）采用先進信息技術，實現項目檔案管理的信息化。（7）保證檔案工作所需經費，配備計算機、復印機及聲像器材等必備的辦公設備，且滿足工作需要。（8）按照《建設項目檔案管理規(guī)范》（DA/T 28-2018），結合項目產生文件材料的實際情況，檢查項目檔案的完整性、準確性、系統(tǒng)性。（9）項目文件材料的收集、整理、歸檔和項目檔案的整理與移交符合《建設項目檔案管理規(guī)范》（DA/T 28-2018）及《科學技術檔案案卷構成的一般要求》（GB/T 11822-2008）。（10）檔案庫房采取防火、防盜、防有害生物和溫濕度控制等措施，檔案庫房與閱覽、辦公用房分開。（11）檔案柜架、卷盒、卷皮等檔案裝具符合標準要求。（12）歸檔文件材料的制成材料符合耐久性要求。（13）采取有效措施保證檔案實體和信息安全。檔案主管部門審核申請材料后，應在10個工作日內做出回復。

在項目檔案預驗收工作結束后，檔案主管部門應按照《重大建設項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)〔2006〕2號）要求，組織驗收組進行項目檔案驗收或委托有關單位組織檔案驗收。對通過驗收的，印發(fā)驗收意見，或為督促落實驗收組提出的整改建議，可在整改完成后，再印發(fā)驗收意見；對未通過驗收的，提出整改要求，建設單位整改后，重新提出驗收申請。《指南》為規(guī)范驗收工作，進一步明確了檔案主管部門應重點把握6個方面的工作內容。其中包括：（1）驗收組成員。驗收組除檔案行政管理部門人員外，應由相關行業(yè)檔案專家或工程技術專家組成。逐步建立專業(yè)結構多元化的項目檔案驗收專家?guī)?。?）驗收時間。根據項目規(guī)模和檔案數量合理安排驗收時間，保證驗收質量。對5000卷以上的項目應組織預驗收。（3）工作分工。結合查驗內容和驗收組成員專業(yè)特長合理安排分工。（4）查驗方式。通過聽匯報、提問題、實地查看、抽查案卷、查驗佐證材料等方式全面了解項目建設和檔案管理情況，以便做出客觀評價。（5）工作記錄。驗收組成員應記錄查驗內容、存在問題和建議等（《指南》的附錄9提供了“檔案驗收工作記錄表”）。（6）驗收意見。檔案行政管理部門應以公文形式印發(fā)驗收意見。

為保證項目檔案驗收工作的可持續(xù)性，及時總結經驗，檔案主管部門還應注意做好“業(yè)務留痕”工作，自覺做好建設項目檔案監(jiān)督指導工作形成的文件材料歸檔保存。需要歸檔文件材料范圍包括：（1）重大（重點）建設項目檔案管理登記表、項目檔案交底會登記表等。（2）業(yè)務指導記錄單、業(yè)務指導回復單等。（3）建設單位項目檔案驗收申請材料、檔案驗收工作記錄表、驗收組成員簽字表、驗收意見等。

《指南》還對建設項目檔案監(jiān)督指導工作的信息化提出了要求，其中包括：（1）可采用信息技術手段，開發(fā)建設項目檔案監(jiān)督指導管理系統(tǒng)，采集處理建設項目檔案信息，搭建項目檔案管理數據庫、檔案驗收專家?guī)臁＃?）要實現項目檔案管理信息分類存儲、在線監(jiān)督指導、表單下載、材料報送、進度查詢、節(jié)點控制等管理功能，改進監(jiān)督指導方式，提高工作效率，提升管理水平。

二、《指南》的主要特點和實踐價值

從《指南》的上述內容來看，這一規(guī)范性文件的主要特點主要體現在以下幾個方面。

一是合法合規(guī)性。遵從國家有關的法律法規(guī)、標準規(guī)范是《指南》反復強調的基本要求?！吨改稀返闹贫ㄒ罁饕ǎ骸吨腥A人民共和國檔案法》及其實施辦法、《國家重點建設項目檔案管理登記辦法》（檔發(fā)字〔1997〕15號）或依據上述辦法制定本地區(qū)項目檔案登記實施辦法、《重大建設項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)〔2006〕2號）、《建設項目檔案管理規(guī)范》（DA/T 28-2018）、《科學技術檔案案卷構成的一般要求》（GB/T 11822-2008），等等。

二是規(guī)定內容的具體性和可操作性。《指南》對各項工作的規(guī)定和要求基本上采用了一般性要求和具體業(yè)務規(guī)范相結合的表述方式。使從業(yè)者既能知曉開展此項工作的原則性規(guī)定和要求是什么，又能知曉如何開展具體的行動規(guī)定、要求和條件是什么。既能知曉為什么要做某項工作，又能知曉“怎樣做”“如何做”才能達到工作目標的要求。例如，對驗收工作的一般要求是：檔案行政管理部門應依據法律法規(guī)，結合各地實際，依照《重大建設項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)〔2006〕2號）制定本地區(qū)檔案驗收實施辦法，明確驗收范圍、程序和標準，并嚴格遵照實施。同時又對驗收條件、申請材料審核、驗收主要內容、組織驗收等具體行動規(guī)范，做了操作性很強的規(guī)定。再如，《指南》對驗收條件既提出了具體要求，同時還通過附錄4和附錄5，提供了“文件材料整理示意圖”“建筑文件材料收集、整理責任示意圖”等更為細化的工具。

三是實施要求的原則性和靈活性。為各級檔案主管部門和相關方結合實際情況開展工作，提供了明確的規(guī)范要求?！吨改稀分卸啻翁岢觥敖Y合實際情況”貫徹實施有關規(guī)定的要求。例如，在《指南》的印發(fā)通知中，國家檔案局要求各級檔案主管部門“請結合實際認真貫徹執(zhí)行”；在“完善法規(guī)體系”的規(guī)定中，《指南》要求“結合本地區(qū)實際情況”開展相關工作；在“指導工作”的規(guī)定中，《指南》要求檔案主管部門指導建設單位“建立切合實際的項目檔案工作體制……”；在“制定歸檔范圍”的規(guī)定中，《指南》要求“結合項目建設內容和特點，制定反映項目全過程和實體全貌，切合實際的歸檔范圍”；在“指導方式”的規(guī)定中，《指南》要求檔案主管部門應“結合地區(qū)實際，以貼近建設節(jié)點、符合個性需要、方便建設單位、提高工作效率為原則，設計選用多種指導方式”；在“驗收工作”的規(guī)定中，《指南》要求檔案主管部門應依據法律法規(guī)，“結合各地實際，依照《重大建設項目檔案驗收辦法》（檔發(fā)〔2006〕2號）制定本地區(qū)檔案驗收實施辦法”；在“驗收主要內容”的規(guī)定中，《指南》要求項目建設單位依法依規(guī)“建立健全項目檔案工作各項規(guī)章制度，建立了切合實際的項目檔案工作的管理體制和工作程序”，依據DA/T28“結合項目產生文件材料的實際情況，檢查項目檔案的完整性、準確性、系統(tǒng)性”，等等。

四是良好的工具保障性。用附錄的形式，對各級檔案主管部門及相關單位開展建設項目檔案監(jiān)督指導工作的開展提供了多種實用工具。

自從《指南》實施以來，它對加強我國建設項目檔案監(jiān)督指導工作，提升建設項目檔案管理的整體質量和水平，均起到了良好的制度規(guī)范作用。多年的實踐經驗表明，《指南》的價值主要體現在以下幾個方面：

一是規(guī)范價值?！吨改稀返闹贫ê蛯嵤瑸楦骷墮n案主管部門規(guī)范建設項目檔案監(jiān)督指導工作，明確工作重點，提升業(yè)務指導水平，提供了有效的思想和行動規(guī)范。例如，四川省各級檔案部門和發(fā)改部門聯合開展了涵蓋能源、教育、民政、環(huán)保、住建、交通、水利、林業(yè)、文化等領域重點項目檔案工作專項督查。督查組按照《指南》的要求，采取“一聽二看三評議四反饋”的形式，對建設單位執(zhí)行檔案工作法律法規(guī)、營造發(fā)展環(huán)境和提供條件保障，以及開展檔案業(yè)務建設、檔案信息化建設等進行了檢查，不斷提升項目檔案工作規(guī)范化、標準化、信息化管理水平，實現了項目檔案工作與項目建設同步開展，為服務大局、服務中心工作、服務經濟社會發(fā)展做出了應有的貢獻。

二是持續(xù)改進和提升項目檔案工作質量的指導價值。在《指南》實施前，雖然各地檔案主管部門都不同程度地開展了建設項目檔案監(jiān)督指導工作，但由于缺乏國家層面的制度規(guī)范引導，所以實際工作效果各不相同，但就總體而言工作的規(guī)范化、標準化、信息化管理水平依然存在一定的問題，有的體制機制不夠健全，有的業(yè)務工作要求過于一般化，有的工作程序和行動要求不清，有的只是注重終驗工作的組織管理而對重大項目缺少預驗收工作，有的對監(jiān)督指導工作形成的文件材料未做有效的歸檔保存，等等。正因為《指南》和相關法規(guī)和標準的出臺與持續(xù)改進，才使我國新時代的建設項目檔案管理工作不僅有了統(tǒng)一、明確的依據，而且在法律法規(guī)、標準規(guī)范的框架范圍內，根據本地區(qū)、本行業(yè)的實際情況和項目內容與特點，可以持續(xù)加強和改進建設項目檔案監(jiān)督指導工作的章則制度內容。

三是有效提升了我國項目檔案整體治理能力?！吨改稀返闹贫ê蛯嵤刮覈椖繖n案管理的相關檔案管理規(guī)范體系建設和綜合管理能力均得到了有效提升。《指南》不僅明確了各級檔案主管部門的項目檔案監(jiān)督指導工作職責，同時也為項目建設單位及參加單位科學有效地開展項目檔案管理工作提高了行動指南，明確了開展項目文件材料收集、整理共奏的程序和具體要求。在項目檔案監(jiān)督指導工作中，檔案主管部門采用“一主多元”的治理理念，通過檔案主管部門主導、建設單位和參建單位積極參與和配合的工作方式，不斷完善和改進我國建設項目檔案管理的制度體系和實施力度，使我國項目檔案監(jiān)督指導工作的治理能力和治理效能都得到了提升。

四是為項目檔案資源體系的建設提供了行動指南。建設項目檔案，尤其是重大項目檔案是我國檔案資源體系的重要組成部分?！吨改稀返膶嵤?，不僅有效提升了我國項目檔案工作的整體水平和治理能力，而且也為確保建設項目檔案的齊全、完整、準確、系統(tǒng)和安全提供了有效的制度規(guī)范保證。

三、對完善《指南》內容的幾點建議

第一，通過補充規(guī)定，保證《指南》內容與時俱進，并同黨和國家的法律法規(guī)、標準規(guī)范在內容規(guī)定上保持高度的一致。在《指南》制定時，由于新修訂的《檔案法》和新的項目檔案管理標準規(guī)范尚未出臺，所以使目前的《指南》中的用語規(guī)范、標準要求等顯得不夠完善。所以，國家檔案主管部門應盡快出臺相關的補充規(guī)定性的規(guī)范性文件，以保證《辦法》可以在有效期內繼續(xù)發(fā)揮良好的規(guī)范、指導作用。

第二，充分考慮到2018年以來，我國檔案事業(yè)改革發(fā)展的需要，尤其是地方檔案行政管理職能和機構改革的實際情況，創(chuàng)新建設項目檔案監(jiān)督檢查工作的模式、組織管理方式，運用檔案治理的新理念、新思想、新理論，整合相關方的能力條件，共同做好項目檔案的監(jiān)督指導工作，提升我國項目檔案的綜合治理體系和治理能力。尤其是對項目檔案數字資源的監(jiān)督管理和指導，應及時補充相對應的新要求、新程序、新工具。

第三，加強項目檔案管理和治理理論的研究，以研促管，不斷提升我國建設項目檔案的科學治理質量和總體水平。雖然我國的建筑行業(yè)、電力行業(yè)、航空航天行業(yè)等已經陸續(xù)發(fā)表了一定數量的研究論文、課題成果、專業(yè)書籍，但就總體理論研究水平而言，還有較大的提升和改進空間。所以，檔案主管部門在科研選題立項、相關職稱評定政策、制度標準體系構建研究等方面，還應加強推動和引導，并對做出成績的科研人員給予物質和精神獎勵。

第四，加強項目檔案監(jiān)督指導工作的信息化能力建設和指導力度，提出適應檔案工作數字轉型需要的更為具體的要求、工具和方案。雖然《指南》的3.5“監(jiān)督指導信息化”的規(guī)定中，提出了檔案主管部門“可采用信息技術手段，開發(fā)建設項目檔案監(jiān)督指導管理系統(tǒng)，采集處理建設項目檔案信息，搭建項目檔案管理數據庫、檔案驗收專家?guī)臁钡囊?guī)范要求。但就要求的力度而言，只是一種柔性要求而非剛性要求。建議將“監(jiān)督指導信息化”的要求從“可”轉變?yōu)椤皯?，使該項制度要求成為各級檔案主管部門在實踐中必須重視實現的一種剛性規(guī)定。同時，通過增加附錄的內容，對如何開發(fā)項目檔案監(jiān)督指導管理系統(tǒng)、如何搭建項目檔案管理數據庫等，提供切實的行動指南，或者通過制定相對應的項目檔案管理信息化標準等方式，來引導此項工作的深入開展。

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作者單位：中國人民大學信息資源管理學院