論我國(guó)設(shè)區(qū)的市對(duì)雄安新區(qū)立法權(quán)配置的啟示

陸洲 龍汝

摘要：雄安新區(qū)作為踐行國(guó)家新發(fā)展理念的現(xiàn)代化試驗(yàn)城市，合理的立法權(quán)限配置是為其發(fā)展提供法治保障的前提。通過(guò)分析設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使困境，以設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限為依托，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮國(guó)家賦予新區(qū)建設(shè)的創(chuàng)新先試優(yōu)勢(shì)，探索合理擴(kuò)張立法權(quán)的可能性，并根據(jù)新區(qū)當(dāng)前規(guī)劃與實(shí)際需要，優(yōu)化立法工作機(jī)制，適應(yīng)京津冀協(xié)同大局，構(gòu)建更具創(chuàng)新性與開(kāi)放性的立法權(quán)配置方案。

關(guān)鍵詞：雄安新區(qū);立法權(quán)配置;設(shè)區(qū)的市立法權(quán)

當(dāng)前雄安新區(qū)已進(jìn)入大規(guī)模城市建設(shè)的加速期，各行業(yè)發(fā)展亟待制度規(guī)范，盡管中央對(duì)新區(qū)立法路徑尚未作出明確指示，但從其設(shè)立批復(fù)與規(guī)劃方向來(lái)看，在立法權(quán)配置上不僅要盡快填補(bǔ)立法主體空白，為新區(qū)建設(shè)提供法治保障，同時(shí)也要明確立法基調(diào)，利用創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢(shì)為其他地區(qū)提供標(biāo)桿與經(jīng)驗(yàn)。在具體立法設(shè)計(jì)上，除借鑒深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)與上海浦東新區(qū)的立法模式外，也可從設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限配置入手，以其行使立法權(quán)過(guò)程中的各類(lèi)情況作為啟發(fā)，一方面針對(duì)問(wèn)題加以改進(jìn)，另一方面，吸收設(shè)區(qū)的市立法配置的長(zhǎng)處，基于新區(qū)建設(shè)需求進(jìn)行大膽構(gòu)想。

一、我國(guó)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使概況

賦予地方立法權(quán)是我國(guó)在探索立法體制完善發(fā)展中重要里程碑，為推進(jìn)地方特別是設(shè)區(qū)的市的立法工作、實(shí)現(xiàn)地方治理法治化提供了權(quán)力保障。包含289個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市在內(nèi)，目前全國(guó)共323個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市具有地方立法權(quán)，根據(jù)立法法的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)被限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個(gè)事項(xiàng)范圍內(nèi)。

（一）我國(guó)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使現(xiàn)狀

享有地方立法權(quán)后，各設(shè)區(qū)的市堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極投入立法工作并取得進(jìn)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2015年立法法修改至2018年底，274個(gè)設(shè)區(qū)的市共制定地方性法規(guī)948件，包括立法條例228件，地方性法規(guī)720件。2018年間全國(guó)323個(gè)設(shè)區(qū)的市共制定地方性法規(guī)441件，其中274個(gè)被新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共制定地方性法規(guī)352件，包括立法條例30件，地方性法規(guī)322件。2019年10月至11月，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)和自治條例、單行條例共212件，其中批準(zhǔn)新制定的立法條例4件，地方性法規(guī)167件。在前述167件歸屬于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限內(nèi)的地方性法規(guī)中，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域共86件，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域共66件，歷史文化保護(hù)領(lǐng)域共13件[1]，通常情況下，法規(guī)數(shù)量與立法需求呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，普遍來(lái)看，設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)管理與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在較大立法細(xì)化的空間與需求，相應(yīng)地，如果追求精細(xì)化治理則需要權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)張。

（二）我國(guó)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使的困境

自2015年起，各地積極投身法治建設(shè)，立法工作整體向好，但在實(shí)踐中也顯露出大量問(wèn)題，因此形成的低質(zhì)量立法違背了賦予地方立法權(quán)的初衷。把握設(shè)區(qū)的市立法權(quán)遇到的困境與難點(diǎn)，是構(gòu)建雄安新區(qū)立法權(quán)配置的重要思路。

第一，越權(quán)立法。根據(jù)全國(guó)人大官網(wǎng)報(bào)道顯示，不少城市在獲得地方立法權(quán)之初，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、婦女權(quán)益保障等超出立法法規(guī)定范圍的立法事項(xiàng)行使立法權(quán)。地方立法出現(xiàn)偏差，一方面反映出立法法在對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍界定時(shí)存在問(wèn)題，條文中“等方面的事項(xiàng)”曾引發(fā)激烈爭(zhēng)議，應(yīng)如何理解“管理”、“等”字眼、如何理解行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)成為焦點(diǎn)問(wèn)題。盡管法工委在相關(guān)會(huì)議中解釋?zhuān)⒎?quán)限僅包括“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個(gè)方面，但對(duì)任一方面具體涵蓋內(nèi)容的界定依然過(guò)于模糊，例如有關(guān)社會(huì)公共服務(wù)、流動(dòng)人口管理等社會(huì)管理類(lèi)事項(xiàng)，是否在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的包括范圍內(nèi)，如果進(jìn)行相關(guān)規(guī)制，是否屬于越權(quán)立法，對(duì)此并無(wú)斷論。另一方面也體現(xiàn)了當(dāng)前立法審查機(jī)制的不完善。其一，立法法規(guī)定設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循不抵觸原則，而省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)此只進(jìn)行合法性審查，在審查標(biāo)準(zhǔn)上“不抵觸”與合法性審查關(guān)系不明，難以明確判斷是否存在越權(quán)立法。其二，在省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行審批過(guò)程中，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)因疑難問(wèn)題無(wú)法決斷，而干脆擱置拖延的處理方式，此種情況下設(shè)區(qū)的市進(jìn)退兩難，缺乏救濟(jì)途徑，從而導(dǎo)致相關(guān)立法項(xiàng)目久拖不決，影響立法效率。此后要保障設(shè)區(qū)的市立法權(quán)妥善行使，不僅應(yīng)進(jìn)一步明確設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍，解決具體工作中操作難問(wèn)題，還需健全立法審查機(jī)制，通過(guò)合理的批準(zhǔn)制度與備案審查制度，實(shí)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)在限權(quán)與放權(quán)之間的平衡。

第二，重復(fù)立法與立法權(quán)缺位。伴隨地方立法主體擴(kuò)容帶來(lái)的法律法規(guī)數(shù)量的增長(zhǎng)，在某一領(lǐng)域特定事項(xiàng)上，橫向不同地區(qū)之間的法規(guī)內(nèi)容出現(xiàn)重復(fù)與雷同，縱向下位法對(duì)上位法總體復(fù)制局部修改的現(xiàn)象也大量出現(xiàn)。這種形式立法不僅違背了賦予地方立法權(quán)的原意，同時(shí)也是一種立法不作為。而與重復(fù)立法并存的則是立法缺位，由于一些地方立法機(jī)關(guān)怠于進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)立法事項(xiàng)進(jìn)行簡(jiǎn)單拼湊，本應(yīng)得到地方立法權(quán)重視的復(fù)雜繁瑣、但對(duì)生產(chǎn)生活至關(guān)重要的事項(xiàng)被忽略省略，從而造成立法空白。究其原因，一方面，由于立法權(quán)限劃分不清，僅通過(guò)列舉式限定設(shè)區(qū)的市立法權(quán)范圍，不夠嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，加之我國(guó)中央與地方，省級(jí)與設(shè)區(qū)的市之間立法權(quán)限的“職責(zé)同構(gòu)化”[2]，且立法法規(guī)定了效力位階原則，對(duì)于同一事項(xiàng)，上位法與下位法之間僅在適用的行政區(qū)劃范圍，以及法律適用程序上略有區(qū)別，這種權(quán)限交叉所導(dǎo)致的結(jié)果就是“幾乎所有的立法主體都規(guī)定所有的事情，但所有的事情在所有的立法層級(jí)都得不到有效的規(guī)定”[3]。立法缺位則同樣存在這層原因，中央、省級(jí)立法與設(shè)區(qū)的市立法、地方政府法規(guī)與設(shè)區(qū)的市立法之間缺乏明確分工，法規(guī)條例缺乏針對(duì)性，勢(shì)必導(dǎo)致立法扎堆、立法空白的現(xiàn)象。另一方面，立法工作的配套機(jī)制不健全，其一，缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督手段，一些設(shè)區(qū)的市為追求政績(jī)，在立項(xiàng)評(píng)估、審議表決等程序性事項(xiàng)上存在明顯缺漏。其二立法隊(duì)伍松散，許多西部城市由于經(jīng)濟(jì)較為落后，法律人才短缺，立法水平低下。盡管賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，但缺少配套機(jī)制的輔助，仍難以發(fā)揮地方靈活立法的優(yōu)勢(shì)。

二、雄安新區(qū)借鑒設(shè)區(qū)的市立法的必要性與可行性

構(gòu)建雄安新區(qū)立法權(quán)配置，在借鑒浦東、深圳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，以設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限作為依托，一方面基于新區(qū)亟待填補(bǔ)當(dāng)前立法空白，應(yīng)當(dāng)為后續(xù)建設(shè)提供長(zhǎng)遠(yuǎn)可行的制度保障，另一方面則考慮到國(guó)家對(duì)雄安的歷史定位與整體城市規(guī)劃，在應(yīng)有的立法體制上加以創(chuàng)新。

（一）必要性：獲得地方立法權(quán)的迫切需要

當(dāng)前，雄安新區(qū)設(shè)立黨政辦公室、黨群工作部等7個(gè)部門(mén)作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，由中共河北雄安新區(qū)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)新區(qū)建設(shè)管理工作。在2018年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035年）的批復(fù)》中強(qiáng)調(diào)，為全面推進(jìn)新區(qū)建設(shè)縱深發(fā)展，應(yīng)當(dāng)積極出臺(tái)配套政策，強(qiáng)化主管部門(mén)職能責(zé)任。雄安新區(qū)投入建設(shè)后進(jìn)展迅速，道路交通建設(shè)、環(huán)境治理以及企業(yè)落戶(hù)等各行業(yè)發(fā)展均需要科學(xué)完備的立法進(jìn)行規(guī)范與保障，而現(xiàn)有制度規(guī)范與體制機(jī)制在一定程度上并不能滿(mǎn)足建設(shè)需要。

根據(jù)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)，1981年全國(guó)人大常委會(huì)授予廣東省人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的權(quán)力，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立近十年后，于1990年在深圳建立設(shè)區(qū)的市級(jí)的人大及其常委會(huì)，隨后又授予深圳市人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)力，同時(shí)在2000年通過(guò)的立法法第65條、第81條中再一次明確了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的優(yōu)先適用效力。

反觀雄安新區(qū)，如果仿照深圳初期，以全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)河北省人大及其常委會(huì)制定雄安新區(qū)法規(guī)，固然能夠暫時(shí)解決新區(qū)立法缺失問(wèn)題，但省人大自身立法任務(wù)繁重難以全面兼顧，且對(duì)雄安新區(qū)具體建設(shè)進(jìn)展與實(shí)際立法需求缺乏精準(zhǔn)把握[4]，依賴(lài)河北省人大代為立法不是長(zhǎng)久之計(jì)。自建立設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)、獲得立法授權(quán)后，截至2017年6月底，深圳市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)共220項(xiàng)，其中特區(qū)法規(guī)共180項(xiàng)[5]。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》的定位，雄安新區(qū)享有省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，中央及地方省委也將根據(jù)新區(qū)建設(shè)工作情況適時(shí)下放市場(chǎng)準(zhǔn)入、社會(huì)管理等審批許可權(quán)限，中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開(kāi)忠據(jù)此分析，在社會(huì)管理權(quán)限上，雄安新區(qū)將高于作為副省級(jí)城市的深圳市。盡管在起步階段雄安新區(qū)不具備設(shè)區(qū)的條件，但根據(jù)全國(guó)人大對(duì)東莞市、三亞市以及嘉峪關(guān)市等不設(shè)區(qū)的地級(jí)市賦予地方立法權(quán)的前例，加之中央給予雄安新區(qū)作為“千年大計(jì)”的特殊地位，借鑒深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在雄安新區(qū)建立設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)，賦予地方立法權(quán)，是保障新區(qū)完善基礎(chǔ)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)城市治理的應(yīng)然之舉。

（二）可行性：汲取設(shè)區(qū)的市立法的不足

第一，依托設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限，探索創(chuàng)新立法權(quán)配置范圍。我國(guó)地方立法權(quán)經(jīng)歷了從建國(guó)之初《共同綱領(lǐng)》規(guī)定僅大行政區(qū)、省、市人民政府委員會(huì)有與其事權(quán)相關(guān)的立法權(quán)，到1979年頒布《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》恢復(fù)省、自治區(qū)、直轄市的人大立法權(quán)，再到2015年立法法修改賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，由凋敝到繁榮的三個(gè)階段。賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，其目的在于給予地方更大的治理空間和更完善的制度保障，進(jìn)一步發(fā)揮地方積極性，提高工作效率。雄安新區(qū)作為首個(gè)由中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)通知成立的國(guó)家級(jí)新區(qū)，一方面是疏解北京非首都功能、優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)的重要戰(zhàn)略舉措，另一方面也是探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)的現(xiàn)代化創(chuàng)新試驗(yàn)田，在2017年4月1日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)的通知》中提出要加強(qiáng)政策創(chuàng)新，落實(shí)法治保障，為雄安新區(qū)建設(shè)提供框架支撐。據(jù)上文所述，現(xiàn)階段雄安新區(qū)缺乏基本立法權(quán)來(lái)源，可借鑒深圳特區(qū)經(jīng)驗(yàn)配置設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)利用中央基于探索新區(qū)建設(shè)的自由政策，根據(jù)新區(qū)當(dāng)前規(guī)劃與實(shí)際需要，構(gòu)建更具創(chuàng)新性與開(kāi)放性的立法權(quán)配置。

根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的批復(fù)，依托設(shè)區(qū)的市關(guān)于城市建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)與歷史文化等方面的地方立法權(quán)，且雄安新區(qū)在創(chuàng)新發(fā)展、城市治理、公共服務(wù)等方面享有先行先試權(quán)[6]，因此，可著力在城市管理、環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域爭(zhēng)取更多權(quán)限。在城市管理領(lǐng)域，一方面積極執(zhí)行已出臺(tái)的政策，穩(wěn)妥有序承接首都外遷的機(jī)關(guān)單位、高校以及公司企業(yè)等機(jī)構(gòu)組織，另一方面則應(yīng)制定傾斜性?xún)?yōu)惠政策，面向全國(guó)吸收引進(jìn)高端人才，完善配套設(shè)施與公共服務(wù)，加快建成高水平社會(huì)主義現(xiàn)代化城市。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，制定區(qū)域性資源環(huán)境承載能力的生態(tài)紅線(xiàn)，在基礎(chǔ)配套健全的條件下大膽試驗(yàn)垃圾分類(lèi)、土壤修復(fù)等治理方案，貫徹生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展理念。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，突破現(xiàn)有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍，引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，妥善承接行業(yè)領(lǐng)跑企業(yè)總部的落戶(hù)，鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，為雄安新區(qū)發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)提供重要基礎(chǔ)。

第二，克服重復(fù)立法與立法權(quán)缺位，優(yōu)化立法權(quán)配置機(jī)制。如上文所述，由于中央與地方立法權(quán)劃分不清，加上“職責(zé)同構(gòu)化”，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)未能充分發(fā)揮填補(bǔ)法律漏洞、細(xì)化法律規(guī)則的作用。因此可以前車(chē)之鑒，一方面，合理擴(kuò)大雄安新區(qū)立法權(quán)限，借鑒全國(guó)人大以及立法法對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)的相關(guān)規(guī)定。深圳特區(qū)在遵循憲法、法律及行政法規(guī)基本原則的前提下，可以對(duì)已有相關(guān)立法的具體規(guī)定作出變通，并在本行政區(qū)域內(nèi)具有優(yōu)先適用效力，且立法采取備案而非審批制，這一立法舉措在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展實(shí)踐中得到良好印證。立法權(quán)的有限擴(kuò)張能夠有效激發(fā)地方治理積極性，同時(shí)在一定程度上也減輕了中央的立法壓力。另一方面，通過(guò)明確雄安新區(qū)立法范圍，盡量減少與上位法重疊的可能性，集中力量進(jìn)行精細(xì)化立法，填補(bǔ)法律滯后于社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的缺漏。因此可通過(guò)對(duì)區(qū)域特色及發(fā)展情況的分析，根據(jù)問(wèn)題導(dǎo)向與體系意識(shí)在重點(diǎn)領(lǐng)域爭(zhēng)取權(quán)限，發(fā)揮地方接近生活實(shí)踐、貼近群眾需求的靈活優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法建設(shè)。

三、雄安新區(qū)立法權(quán)配置構(gòu)想

以設(shè)區(qū)的市立法中出現(xiàn)的問(wèn)題為導(dǎo)向，雄安新區(qū)在立法權(quán)限范圍以及配套機(jī)制上可加以調(diào)整，按照實(shí)際需求配給權(quán)限，可大膽創(chuàng)新與上位法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)，完善立法配套機(jī)制，保證立法工作順利進(jìn)行，同時(shí)應(yīng)當(dāng)始終把握好雄安新區(qū)“千年大計(jì)”的重要定位，為提高國(guó)家法治化水平樹(shù)立標(biāo)桿，帶動(dòng)其他省市一同進(jìn)行改革創(chuàng)新。

（一）探索立法權(quán)力擴(kuò)張可能性

針對(duì)雄安新區(qū)當(dāng)前立法空白，應(yīng)當(dāng)在借鑒深圳、浦東等開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上抓住創(chuàng)新先試的關(guān)鍵點(diǎn)，借助輔助原則探究新區(qū)立法權(quán)有限擴(kuò)張的可能性。“輔助原則”起源于羅馬寺院法，隨后經(jīng)歷梳理與發(fā)展，成為歐洲以及歐盟規(guī)范社會(huì)組織、解決內(nèi)部矛盾的重要原則，2003年我國(guó)《行政許可法》將其引入。輔助原則的內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)事務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由能夠圓滿(mǎn)完成目標(biāo)的最底層級(jí)的單位來(lái)處理，涵射在中央與地方、省級(jí)與設(shè)區(qū)的市之間立法權(quán)限劃分上，一方面中央權(quán)力應(yīng)當(dāng)著重于解決根本性、全局性、國(guó)家性事務(wù)方面，地方進(jìn)行執(zhí)行性立法，通過(guò)進(jìn)一步細(xì)化具體內(nèi)容、體現(xiàn)地方特色，使上位法在實(shí)施時(shí)更具操作性，而對(duì)于現(xiàn)行法足夠清晰完備的，地方則無(wú)須進(jìn)一步制定法規(guī)條例，以此減少不必要的重復(fù)立法。另一方面，對(duì)于因“職責(zé)同構(gòu)”導(dǎo)致的省市權(quán)利重疊部分，則由設(shè)區(qū)的市對(duì)涉及區(qū)域差異事務(wù)優(yōu)先制定法律規(guī)范，在地方權(quán)限不足以支撐立法質(zhì)量與效率問(wèn)題時(shí)，再由省級(jí)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行填補(bǔ)完善[2]。例如京津冀霧霾治理僅靠一地對(duì)排污問(wèn)題進(jìn)行立法規(guī)制必然治標(biāo)不治本，此類(lèi)綜合性、區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題必須由多地聯(lián)合立法，因此應(yīng)當(dāng)屬于省級(jí)立法事項(xiàng)。而《唐山市港口條例》此類(lèi)具有地方特定性的法規(guī)條例則可由設(shè)區(qū)的市自行調(diào)研制定。

輔助原則落實(shí)到雄安新區(qū)立法權(quán)規(guī)劃上，由上文所述，首先應(yīng)以設(shè)區(qū)的市立法權(quán)為基礎(chǔ)，排除集會(huì)游行示威、社會(huì)治安管理以及程序性規(guī)定等專(zhuān)屬憲法、法律調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，在城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，針對(duì)雄安新區(qū)當(dāng)前建設(shè)需要，對(duì)制定新區(qū)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、完善工程安全監(jiān)督機(jī)制、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施與配套設(shè)施以及城區(qū)生態(tài)綠化等具有地方發(fā)展特色的法律規(guī)制，優(yōu)先由新區(qū)行使立法權(quán)。其次，根據(jù)問(wèn)題導(dǎo)向與體系意識(shí)在重點(diǎn)領(lǐng)域爭(zhēng)取權(quán)限，例如區(qū)域性環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等不屬于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍的事項(xiàng)。當(dāng)前京津冀環(huán)境協(xié)同治理時(shí)，河北省層面以省級(jí)人大及其常委會(huì)為立法主體，雄安新區(qū)作為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要力量，可爭(zhēng)取相應(yīng)立法主體地位，甚至在發(fā)展中后期可主導(dǎo)協(xié)同立法，發(fā)揮創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)的領(lǐng)頭作用。在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，可根據(jù)新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以全國(guó)人大授權(quán)同時(shí)備案審查等方式爭(zhēng)取權(quán)限，通過(guò)傾斜性政策法規(guī)鼓勵(lì)高端行業(yè)入駐，煥發(fā)市場(chǎng)活力。最后，對(duì)于雄安新區(qū)整體的立法規(guī)劃而言，應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，通過(guò)賦予地方更多立法權(quán)實(shí)現(xiàn)治理主體由單中心向多中心的轉(zhuǎn)變，在給予雄安新區(qū)“試錯(cuò)權(quán)”的同時(shí)能夠開(kāi)拓一種現(xiàn)代化城市治理的新思路。

（二）優(yōu)化立法工作機(jī)制

首先，創(chuàng)新立法審查機(jī)制。雄安新區(qū)可通過(guò)進(jìn)一步完善備案審查制度加強(qiáng)立法工作建設(shè)，目前，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府都建立了規(guī)范性文件備案制度，根據(jù)立法法、《備案審查工作程序》以及《監(jiān)督法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件由省人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查，雄安新區(qū)可通過(guò)創(chuàng)新完善評(píng)估與救濟(jì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新區(qū)立法的合法性與合理性，一方面，建立事前、事中及事后立法評(píng)估機(jī)制，在雄安新區(qū)行使立法權(quán)的全過(guò)程中，對(duì)重難點(diǎn)問(wèn)題通過(guò)邀請(qǐng)專(zhuān)家、學(xué)者以及法律工作者參與聽(tīng)證論證，積極聽(tīng)取各方意見(jiàn)，實(shí)時(shí)追蹤評(píng)估及時(shí)改進(jìn)，從源頭減少與上位法抵觸可能性。另一方面，如果出現(xiàn)存在合法性問(wèn)題或與上位法抵觸的情況，由全國(guó)人大常委會(huì)賦予新區(qū)立法復(fù)查的權(quán)利[7]，如果雄安新區(qū)以設(shè)區(qū)的市名義行使立法權(quán)，其地方性法規(guī)仍將交由河北省人大及其常委會(huì)審查，對(duì)于不予批準(zhǔn)的論證理由有異議的，雄安新區(qū)可向全國(guó)人大申請(qǐng)復(fù)查。

其次，加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)設(shè)區(qū)的市在立法中存在的人才短缺問(wèn)題，雄安新區(qū)可充分利用現(xiàn)有政策，例如除“三校一院”項(xiàng)目外，根據(jù)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》披露將在雄安建設(shè)世界一流研究型大學(xué)，屆時(shí)必定會(huì)面向全國(guó)吸收各學(xué)科領(lǐng)域人才，因此在立法過(guò)程中可合理利用其中的法律專(zhuān)家、學(xué)者，開(kāi)展學(xué)術(shù)研討會(huì)、座談會(huì)，完善立法聽(tīng)證論證工作。同時(shí)，也可借鑒其他省市人才政策，通過(guò)對(duì)高學(xué)歷法學(xué)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生發(fā)放生活補(bǔ)貼、住房?jī)?yōu)惠等舉措，充實(shí)新區(qū)立法隊(duì)伍。另外，在提高參與立法人員專(zhuān)業(yè)技能的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)組織深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，弘揚(yáng)社會(huì)主義敬業(yè)風(fēng)氣與創(chuàng)新意識(shí)，鼓勵(lì)立法人員積極投身薄弱、復(fù)雜、瑣碎領(lǐng)域，推動(dòng)雄安新區(qū)法治建設(shè)與制度完善。

最后，促進(jìn)公眾廣泛參與。雄安新區(qū)立法應(yīng)當(dāng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)與數(shù)字化技術(shù)普及的優(yōu)勢(shì)，建立開(kāi)放成熟的信息公示系統(tǒng)，方便公眾參與立法，提升公民法律意識(shí)與社會(huì)責(zé)任感，同時(shí)強(qiáng)化公眾對(duì)雄安新區(qū)立法的備案審查監(jiān)督，及時(shí)公開(kāi)審查意見(jiàn)與修改結(jié)果，保障立法工作的科學(xué)性與合理性。另外，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過(guò)程中充分聽(tīng)取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)的通知》，且雄安新區(qū)作為現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的新引擎，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)有代表性的公司企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)表意見(jiàn)，聽(tīng)取各類(lèi)訴求并積極反饋，加強(qiáng)立法協(xié)商，配合立法評(píng)估機(jī)制不斷提高立法質(zhì)量，在促進(jìn)公眾共識(shí)的同時(shí)降低法律實(shí)施成本。

（三）適應(yīng)京津冀協(xié)同大局

雄安新區(qū)作為帶動(dòng)河北省內(nèi)發(fā)展、推動(dòng)京津冀區(qū)域協(xié)同的重大部署，應(yīng)當(dāng)利用新區(qū)技術(shù)創(chuàng)新與政策創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)京津冀區(qū)域治理重點(diǎn)領(lǐng)域科學(xué)聯(lián)動(dòng)。根據(jù)《“十三五”時(shí)期京津冀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》的要求，京津冀三地要加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、交通布局以及產(chǎn)業(yè)協(xié)作等方面的協(xié)同發(fā)展，在對(duì)雄安新區(qū)立法權(quán)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向以上三個(gè)方面傾斜，以適應(yīng)京津冀區(qū)域協(xié)同治理的大局。

2020年1月18日，天津繼河北、北京以后出臺(tái)的關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例審議通過(guò)，這項(xiàng)條例作為首部京津冀區(qū)域協(xié)同立法，為后續(xù)雄安新區(qū)參與協(xié)同立法提供了重要借鑒。

在《批復(fù)》中強(qiáng)調(diào)雄安新區(qū)應(yīng)當(dāng)以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及數(shù)字城市等技術(shù)為支撐，以建設(shè)完整的城市信息管理數(shù)據(jù)中心為基礎(chǔ)，打造智能城市治理體系，因此在規(guī)劃立法權(quán)配置的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)依托技術(shù)優(yōu)勢(shì)盡可能完善立法配套制度，為今后立法、執(zhí)法等工作提供輔助機(jī)制。首先，雄安新區(qū)在完善前期數(shù)字化建設(shè)的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)搭建京津冀信息共享平臺(tái)，以環(huán)境保護(hù)、交通布局以及產(chǎn)業(yè)協(xié)作等領(lǐng)域信息為主，促進(jìn)三地對(duì)區(qū)域立法事項(xiàng)協(xié)同立項(xiàng)、協(xié)商起草、同步審議，對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)、企業(yè)及機(jī)動(dòng)車(chē)排污情況等必要事項(xiàng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)性與緊密性。其次，可以雄安新區(qū)為牽頭主體，通過(guò)設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)工作辦公室，主管京津冀三地合作事項(xiàng)，便于后續(xù)開(kāi)展跨區(qū)域、交叉執(zhí)法，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)合治理。在環(huán)境保護(hù)方面，建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制[8]，并進(jìn)一步開(kāi)展生態(tài)水源保護(hù)林建設(shè)，共同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。在交通布局方面，促進(jìn)區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)一體化，及時(shí)共享工程進(jìn)度信息，加快連通首都中心城區(qū)、天津、保定等城市，推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系的建立完善。在產(chǎn)業(yè)協(xié)作方面，雄安新區(qū)應(yīng)穩(wěn)妥有序承接首都外遷企業(yè)，同時(shí)要進(jìn)一步深化區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，帶動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等在三地發(fā)展聚集，提升京津冀區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。最后，可依托公眾參與平臺(tái)建立協(xié)同治理監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)公布京津冀地區(qū)治理成果與實(shí)施進(jìn)度，不僅能夠及時(shí)回應(yīng)人民群眾關(guān)心、關(guān)注的重大問(wèn)題，促進(jìn)群眾的社會(huì)參與，同時(shí)在公眾監(jiān)督下，能夠有效減少?zèng)Q策失誤、提高區(qū)域治理能力，實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)長(zhǎng)足發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)合理配置不僅能夠鼓勵(lì)地方積極主動(dòng)行使權(quán)力、提高治理水平，同時(shí)也能夠加快國(guó)家范圍內(nèi)法治體系的建設(shè)與完善，雄安新區(qū)作為國(guó)家“千年大計(jì)”，對(duì)其立法權(quán)配置必然慎之更慎，根據(jù)設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的狀況以及黨中央深化改革的態(tài)度來(lái)看，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)由中央進(jìn)一步放權(quán)給地方，因此以雄安新區(qū)為試點(diǎn)，探索立法權(quán)有限擴(kuò)張是必要且可行的。

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