項(xiàng)目制資源下鄉(xiāng)：利益主體、風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)避

李開(kāi)歡

（廣西民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署后，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村成為國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展新陣地，越來(lái)越多的資源將下放到廣大農(nóng)村地區(qū)。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2019）》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年國(guó)家財(cái)政“三農(nóng)”支出規(guī)模達(dá)到了20 786億元，占到全國(guó)財(cái)政支出的9.40%[1]。近年來(lái)，地方政府為了促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，加大了農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，開(kāi)展了如“危房改造”“農(nóng)村廁所革命”“鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升工程”“農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程”等一系列項(xiàng)目建設(shè)，給地方農(nóng)村地區(qū)帶來(lái)大量資源。然而正是由于農(nóng)村地區(qū)匯聚了大量的公共資源，成為了各利益主體資源分配場(chǎng)域，誘發(fā)了農(nóng)村基層治理失秩的風(fēng)險(xiǎn)。公共資源下放其本身?yè)碛兄薮蟮恼獠啃?，如改善農(nóng)民生活質(zhì)量，提升農(nóng)民生活幸福感、獲得感，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)和諧穩(wěn)定發(fā)展等。但如果分配不合理、下放效果不好，除了浪費(fèi)大量的公共資源外，還有可能會(huì)影響到新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程，甚至還會(huì)影響到對(duì)地方政府治理能力的信任等。因此，有必要區(qū)分資源分配場(chǎng)域中各主體的身份地位，厘清各利益主體間的關(guān)系，分析公共資源下放過(guò)程中容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)，探索化解風(fēng)險(xiǎn)的辦法，進(jìn)而保障公共資源有效下放。

一、公共資源下放的實(shí)現(xiàn)途徑

公共資源下放，也可稱為資源輸入或資源下鄉(xiāng)，是國(guó)家為了促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展和平衡城鄉(xiāng)發(fā)展差距的資源分配舉措，一般體現(xiàn)為中央和地方政府的財(cái)政資金輸入，主要有兩種類型:一是一般性轉(zhuǎn)移支付資金，這種資金直接分配到農(nóng)民，具有普惠性，而且資金分配有明確的標(biāo)準(zhǔn)及條件，能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)分配，如農(nóng)民醫(yī)保補(bǔ)貼、糧食補(bǔ)貼、災(zāi)害救濟(jì)等；另一種是專項(xiàng)資金，這類資金主要為完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向農(nóng)民提供公共服務(wù)以及扶持農(nóng)村發(fā)展。專項(xiàng)資金需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的申報(bào)體系，具有競(jìng)爭(zhēng)性特征，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)和條件較為模糊[2]。專項(xiàng)資金輸入主要通過(guò)兩種途徑實(shí)現(xiàn)：一是通過(guò)“民辦公助”“一事一議”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金輸入；二是項(xiàng)目制資金輸入。前者，政府只是獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助部分資金，剩下的資金缺口由村莊集體或村民自行籌集；而后者則由政府財(cái)政全額支持，村莊無(wú)須自籌資金，村級(jí)財(cái)政基本上不會(huì)存在壓力。

在現(xiàn)實(shí)中，項(xiàng)目制資金輸入大多作為政府提升鄉(xiāng)村整體發(fā)展水平的重要手段，原因是其能夠有效提高鄉(xiāng)村公共物品供給效率、彌補(bǔ)公共物品供給不足，具有一定的特惠性和競(jìng)爭(zhēng)性。相比而言，項(xiàng)目制資金輸入能夠?qū)崿F(xiàn)更多的資源下放，一方面，項(xiàng)目資金來(lái)源于政府財(cái)政，豐厚的財(cái)政資金能夠覆蓋更多的項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)，數(shù)額巨大的項(xiàng)目資金能夠激發(fā)各主體的積極性；另一方面，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，地方政府需要通過(guò)獲得更多“漂亮的項(xiàng)目成果”作為其在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展建設(shè)方面的政績(jī)。因此，本研究主要考察的是項(xiàng)目制資金輸入的公共資源下放，即項(xiàng)目制資源下鄉(xiāng)。事實(shí)上，當(dāng)前項(xiàng)目制資金輸入主要通過(guò)相關(guān)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)換成最終的項(xiàng)目效果。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的硬件，是承載各類軟資源下沉的前提，完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施亦是吸引城市資源等其它發(fā)展要素進(jìn)入的重要條件。

二、資源分配中的利益主體構(gòu)成及其關(guān)系

政府主導(dǎo)的項(xiàng)目資源在下放過(guò)程中分為上、中、下游三個(gè)環(huán)節(jié)。在這個(gè)過(guò)程中，政府作為上游主體扮演著公共資源的供給分配者，負(fù)責(zé)申報(bào)審批、資金劃撥、項(xiàng)目招標(biāo)、考核驗(yàn)收、項(xiàng)目效果評(píng)估等。中游主體包括了企業(yè)、村莊整體以及村干部等。項(xiàng)目工程企業(yè)作為工程建設(shè)單位，承擔(dān)具體化的建設(shè)任務(wù)；村莊整體作為公共資源的承載體，其資源稟賦以及發(fā)展基礎(chǔ)作為項(xiàng)目資源下放的充分條件；村莊政治精英（村干部），作為公共資源下放對(duì)接環(huán)節(jié)中的重要參與方與治理者，起到串聯(lián)“政府—資源—村民”的作用。下游主體則為村民，作為項(xiàng)目資源需求主體，是公共資源的最終受惠者。

（一）政府與村莊之間的關(guān)系

項(xiàng)目制資金輸入具有特惠性與競(jìng)爭(zhēng)性，政府涉農(nóng)部門(mén)會(huì)根據(jù)村莊的申報(bào)信息對(duì)各個(gè)村莊進(jìn)行考察以選取合適的村莊進(jìn)行建設(shè)，即選擇“示范村”或“建設(shè)村”作為投入對(duì)象。在現(xiàn)實(shí)中，村莊的核心資源、干部的得力程度和主動(dòng)與否，以及領(lǐng)導(dǎo)意志決定了村莊能否獲取公共資源[3]。因?yàn)榘l(fā)展基礎(chǔ)好的村莊能夠給政府帶來(lái)更高的經(jīng)濟(jì)效益，而對(duì)貧困落后村莊的投入能夠體現(xiàn)政府“共同發(fā)展的目標(biāo)”以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益[4]。盡管項(xiàng)目資源對(duì)于每個(gè)村莊來(lái)說(shuō)在短期內(nèi)可能不會(huì)給村民帶來(lái)直觀的經(jīng)濟(jì)收益，但對(duì)于村莊的發(fā)展而言也不失為一種難得的資源，特別是那些貧困的村莊更需要獲得更多發(fā)展資源，進(jìn)而縮小與其它村莊的差距。因此，政府與村莊之間，形成了一種合作博弈的關(guān)系。政府需要選擇一個(gè)符合其投入要求的村莊以求達(dá)到建設(shè)效果更佳的目的；而村莊為了獲得政府下放的資源會(huì)盡可能塑造出符合政府選擇標(biāo)準(zhǔn)的形象，如更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、更整潔的鄉(xiāng)村風(fēng)貌、更和諧的村民關(guān)系和更有成效的村務(wù)治理等。

（二）政府與企業(yè)之間的關(guān)系

眾所周知，現(xiàn)實(shí)中政府更多扮演著服務(wù)的角色，但服務(wù)需要建立在合理規(guī)范的管理制度之上。對(duì)類似于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的落實(shí)會(huì)經(jīng)過(guò)一個(gè)規(guī)范的項(xiàng)目實(shí)施流程。政府會(huì)先制定具體的項(xiàng)目實(shí)施方案（項(xiàng)目實(shí)施方案也可以通過(guò)招標(biāo)委托工程設(shè)計(jì)單位提供），在完成相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施前期準(zhǔn)備工作后，向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)（由政府組織或政府再次委托其它公司組織），以承包代理的形式將具體的工程建設(shè)交由中標(biāo)者開(kāi)展，最后再驗(yàn)收交付使用。因此一般而言，政府與企業(yè)是“委托—代理”的關(guān)系。但值得注意的是，政府關(guān)注的是在有限的資金內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化，而企業(yè)則追求以成本最低來(lái)實(shí)現(xiàn)利益最大化。

（三）政府與村民之間的關(guān)系

盡管政府主導(dǎo)的項(xiàng)目制資源下放作為政府的一項(xiàng)決策安排，具有一定的強(qiáng)制性，但要順利實(shí)現(xiàn)公共資源下放也需要得到村民的支持和配合，特別是那些需要占用農(nóng)民土地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，因此需要合理解決好農(nóng)民與土地的關(guān)系以推進(jìn)項(xiàng)目平穩(wěn)落地。完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)村地區(qū)提供更多公共物品和服務(wù)，是國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，能否有效實(shí)現(xiàn)公共資源下放成為了考量地方政府政績(jī)的重要內(nèi)容之一。因此，政府和村民之間存在著博弈關(guān)系。為使項(xiàng)目順利完成，政府需要獲得村民的支持和配合，同時(shí)也需要贏得村民對(duì)其公共資源下放項(xiàng)目的正向評(píng)價(jià)。而未獲得建設(shè)指標(biāo)的村民為了獲得項(xiàng)目資源，可能會(huì)通過(guò)上訪途徑向政府施壓爭(zhēng)要項(xiàng)目；某些村民為向政府索取更多利益而阻礙項(xiàng)目進(jìn)程，如對(duì)征地拆遷補(bǔ)償方案不滿而拒絕拆遷等。當(dāng)項(xiàng)目建成后，村民為了爭(zhēng)取到更多后續(xù)投入或其它新公共資源下放，在項(xiàng)目建成評(píng)估中可能會(huì)掩蓋項(xiàng)目存在的問(wèn)題，如一些公共基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)用性較差、質(zhì)量較低、使用率不高等。

（四）村干部與村民之間的關(guān)系

通過(guò)項(xiàng)目制或其它方式的公共資源下放，給村莊帶來(lái)大量資源的同時(shí)也給村干部帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。村干部對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的理解和重視程度，對(duì)村民的號(hào)召動(dòng)員能力以及對(duì)迎檢工作的組織安排能力等，即村干部的工作能力一定程度上影響到能否爭(zhēng)取到建設(shè)指標(biāo)。如果爭(zhēng)取到了建設(shè)指標(biāo)，將給村莊帶來(lái)難得的發(fā)展機(jī)會(huì)，村民亦會(huì)獲得諸多便利和資源。因此，村干部的治村能力將得到村民認(rèn)可，其權(quán)威性也將進(jìn)一步提高，進(jìn)而有利于下一次選舉的連任；另一方面，在前期準(zhǔn)備工作中表現(xiàn)突出的村干部可能會(huì)引起政府官員的重視，從而為其職業(yè)生涯積累政治資源。但如果沒(méi)有得到建設(shè)指標(biāo)，前期準(zhǔn)備工作付出的成本將由村民承擔(dān)，而村干部很大程度上也會(huì)失去村民的信任。因此，村干部與村民兩者面臨著機(jī)會(huì)成本的困境。村干部需要贏得村民的支持與配合，提高其治村能力，而村民除了顧慮失敗成本外，亦會(huì)忌憚村干部的影響力，因?yàn)榇甯刹磕撤N程度上決定著村莊資源的分配，如貧困證明鑒定、低保名額、補(bǔ)貼申領(lǐng)等。

（五）村莊與村莊之間的關(guān)系

村莊一旦獲得項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)，將會(huì)獲得一大筆項(xiàng)目資金，相應(yīng)的公共基礎(chǔ)建設(shè)會(huì)改善村莊的人居環(huán)境，提高村民的生活質(zhì)量。在未來(lái)還可能會(huì)吸引政府更多資源下放和其它投入，如農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、危房改造項(xiàng)目、改水改廁項(xiàng)目、污水處理項(xiàng)目等，從而實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目+項(xiàng)目”錦上添花的多重效果，屆時(shí)村莊的發(fā)展將不可估量。因此，為了得到建設(shè)指標(biāo)，村莊與村莊之間也會(huì)形成相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的村莊發(fā)展基礎(chǔ)較好，容易得到政府的青睞，因此通常情況下“強(qiáng)村”與“強(qiáng)村”之間的競(jìng)爭(zhēng)并不會(huì)很激烈。而那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般且資源稟賦（包括地理位置、交通方位、自然資源、人口資源等）較差的村莊則需要在同等水平或更低水平的村莊之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。這些村莊會(huì)營(yíng)造更和諧團(tuán)結(jié)的氛圍和更有意愿和信心建設(shè)示范村的舉動(dòng)，以博取政府部門(mén)考察人員的好感。如村民支持擁護(hù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，承諾配合征用土地以建設(shè)相關(guān)設(shè)施；積極配合村干部申報(bào)項(xiàng)目的工作安排，自發(fā)開(kāi)展村莊衛(wèi)生清潔行動(dòng)等，這樣一來(lái)在相同水平的村莊之間更有勝出的可能性。

（六）企業(yè)與村莊之間的關(guān)系

通過(guò)招標(biāo)成為項(xiàng)目工程建設(shè)者的企業(yè)，表面上僅存在著與政府的承包代理關(guān)系，但在項(xiàng)目工程施工中，企業(yè)需要深入村莊完成建設(shè)任務(wù)，必然要與村民、村干部、農(nóng)村社會(huì)組織甚至“村霸流氓”等打交道。在這個(gè)過(guò)程中，企業(yè)與村莊之間形成了被動(dòng)與主動(dòng)的情形，具體體現(xiàn)為與村莊內(nèi)部主體間的關(guān)系。普通村民、村干部以及農(nóng)村社會(huì)組織通常作為監(jiān)督主體，防止企業(yè)施工過(guò)程中偷工減料弄虛作假；企業(yè)也可能會(huì)面臨“村霸流氓”通過(guò)制造麻煩影響工程建設(shè)進(jìn)度從而向企業(yè)索取利益的問(wèn)題。企業(yè)需要順利完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，同時(shí)也為了維持一定的利潤(rùn)空間，需要與各主體達(dá)成共識(shí)甚至利益交換。

三、利益主體互動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)

由于大量公共資源的匯聚形成了資源分配場(chǎng)域，不同利益主體在資源分配過(guò)程中形成相互關(guān)聯(lián)博弈關(guān)系?；鶎愚r(nóng)村地區(qū)是國(guó)家行政力量延伸末梢，在基層農(nóng)村治理體系相對(duì)不完善的情況下，容易引發(fā)管理上諸如尋租腐敗等弊病；而村干部、村民等主體在“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”的驅(qū)使下，容易僭越規(guī)則。這些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不但會(huì)阻礙公共資源有效下放，還會(huì)威脅到農(nóng)村基層治理正常秩序，影響到農(nóng)村基層治理生態(tài)。

（一）決策信息失真風(fēng)險(xiǎn)

政府掌控著資源分配的絕對(duì)權(quán)，但政府與鄉(xiāng)村之間存在的信息孤島影響了決策的準(zhǔn)確性，容易導(dǎo)致公共資源下放不對(duì)等。農(nóng)村政治精英為了獲取項(xiàng)目資源傾斜，可能會(huì)聯(lián)合村民塑造符合政府選擇的“示范村”或“建設(shè)村”的假象，從而實(shí)現(xiàn)其連任、政績(jī)或其它利益目的。為博取政府青睞，村莊與村莊之間不良競(jìng)爭(zhēng)而表現(xiàn)出的信息混亂，亦會(huì)影響到政府選擇的判斷。另外，隨著鄉(xiāng)村“半熟人社會(huì)”的發(fā)展[5]，村干部與村民之間的聯(lián)系趨于淡化，村民無(wú)法有效參與決策，在收集相關(guān)信息申報(bào)環(huán)節(jié)上村干部未能有效準(zhǔn)確傳達(dá)村民意愿與需求。

（二）資源流失風(fēng)險(xiǎn)

由于決策信息失真，一些符合資源輸入標(biāo)準(zhǔn)和條件的村莊與建設(shè)指標(biāo)失之交臂，資源流向了那些效用較低的村莊，甚至出現(xiàn)“富村越富，窮村越窮”的村莊分化后果。同時(shí)，村莊的一些精英群體由于其自身的優(yōu)勢(shì)，掌握了項(xiàng)目資源的發(fā)言權(quán)、實(shí)施權(quán)和處分權(quán)等，出現(xiàn)了精英俘獲，進(jìn)而致使項(xiàng)目目標(biāo)偏離，公共資源受益群體分化嚴(yán)重[6]。在分稅制改革和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)資金主要來(lái)源于縣級(jí)財(cái)政，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財(cái)政拮據(jù)的同時(shí)又要承擔(dān)著縣級(jí)政府以及其它上級(jí)政府“千根線”的壓力。在實(shí)際工作中，村干部受職位安排、選舉壓力、政治資源等影響又成為了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“千個(gè)錘”下的釘子。因此某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合村干部形成了利益聯(lián)盟，利用對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的信息壟斷轉(zhuǎn)移了部分下放的公共資源，用以補(bǔ)充其它用途甚至被挪用貪污等。此外，企業(yè)作為具體項(xiàng)目工程建設(shè)的承擔(dān)者，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利益最大化。在競(jìng)標(biāo)承包環(huán)節(jié)，企業(yè)可能會(huì)為了獲得政府的信任而夸大自己的實(shí)力甚至虛報(bào)、謊報(bào)信息，向政府承諾滿意的建設(shè)效果，在建設(shè)過(guò)程中會(huì)為了擴(kuò)大收益、降低成本而偷工減料甚至采用劣質(zhì)材料蒙混過(guò)關(guān)，致使項(xiàng)目工程效果大打折扣。

（三）項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)

不難得知，影響建設(shè)項(xiàng)目效果的因素很多，諸如決策信息、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資源投入、工程建設(shè)、評(píng)價(jià)指標(biāo)等等，從項(xiàng)目的申報(bào)準(zhǔn)備、考察立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、執(zhí)行建設(shè)到竣工驗(yàn)收的過(guò)程中，每一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題都會(huì)影響到最終的項(xiàng)目效果。正如前文所述，在項(xiàng)目制資源下鄉(xiāng)過(guò)程中存在著多個(gè)利益主體，在這些環(huán)節(jié)中，不同利益主體之間的行為選擇不同程度影響著項(xiàng)目最終的效果。如在申報(bào)審批環(huán)節(jié)，決策信息的失真、領(lǐng)導(dǎo)決策的偏好、上級(jí)政府選擇性平衡策略等[7]，可能會(huì)造成項(xiàng)目供給與建設(shè)地實(shí)際需求脫節(jié)；在項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)，資金投入的不足、項(xiàng)目工程承包企業(yè)的能力不足、項(xiàng)目建設(shè)管理不規(guī)范等，都可能致使項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量不高甚至出現(xiàn)不能如期完成的風(fēng)險(xiǎn)；在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和后期管理環(huán)節(jié)，驗(yàn)收評(píng)估方式以及項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的不科學(xué)，可能會(huì)影響到項(xiàng)目效果或效益的正確評(píng)估，給項(xiàng)目建設(shè)的調(diào)整改進(jìn)帶來(lái)阻礙。上述這些風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題的存在，最終可能使項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目投放失敗。

（四）農(nóng)村基層治理生態(tài)失衡風(fēng)險(xiǎn)

由于對(duì)公共資源的覬覦，各利益主體之間出現(xiàn)聯(lián)盟或博弈，基層治理秩序遭到破壞的風(fēng)險(xiǎn)大大提高。一是干群關(guān)系僵化風(fēng)險(xiǎn)。部分村干部出于某種利益目的，憑借其對(duì)信息的壟斷，夸大謊稱獲得項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)的好處和預(yù)期，同時(shí)回避需要付出的成本，蒙蔽村民從而達(dá)到動(dòng)員村民的目的；在一些爭(zhēng)議較大的項(xiàng)目中 ，為了配合完成建設(shè)項(xiàng)目，不顧村民反對(duì)意見(jiàn)或利用手中權(quán)力迫使村民服從。由于過(guò)去大量資源下鄉(xiāng)造成了部分村民“等、靠、要”思想滋生，把政策照顧、專項(xiàng)補(bǔ)貼等資源得失歸于村干部身上，一旦出現(xiàn)不符合村民預(yù)期的結(jié)果，便“妖魔化”村干部，這些都不利于干群關(guān)系和諧。二是利己主義滋長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)。公共資源下放本是為給鄉(xiāng)村提供更多的公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、福利政策，增加農(nóng)民公共福祉，但一些村民為了將自己的利益擴(kuò)大化，為了獲得更多征地補(bǔ)償成為了“釘子戶”，為了騙取更多的專項(xiàng)補(bǔ)助異化為“困難戶”，為了享受更多政策照顧成為了“上訪戶”。而某些村干部將公共資源視為自己的權(quán)力資本，向村民“卡、扣、要”，官威十足。三是村莊間關(guān)系割裂風(fēng)險(xiǎn)。除了村莊內(nèi)部村民之間對(duì)一些有限的資源分配名額進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)外，村莊與村莊之間也會(huì)為了有限的公共資源相互博弈。不正當(dāng)或過(guò)度的相互競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)造成村莊間出現(xiàn)隔閡與摩擦。例如，上游村莊治理河道的同時(shí)，故意給中下游村莊制造污染，使得中下游村莊的整改治理成本大大提高，從而影響到競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果。政府為了實(shí)現(xiàn)公共資源下放效果，多傾向于“項(xiàng)目+項(xiàng)目”的下放選擇，成為“示范村”的村莊在未來(lái)將會(huì)得到更多的資源，從而造成村莊間基礎(chǔ)條件差距擴(kuò)大，出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，日益增加的村莊分化造成了村民心理落差，導(dǎo)致村莊之間關(guān)系分裂甚至對(duì)立。

四、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)思考

（一）健全信息收集機(jī)制，規(guī)范信息反饋流程

項(xiàng)目資源下放首先需要經(jīng)過(guò)“申報(bào)—審批”環(huán)節(jié)來(lái)選擇示范村，信息的準(zhǔn)確性決定了資源分配的靶向性。建立健全信息收集機(jī)制，在信息收集過(guò)程中要能夠真實(shí)反映村民的需求，客觀評(píng)價(jià)各村莊的建設(shè)基礎(chǔ)；通過(guò)數(shù)字化、信息化渠道，規(guī)范信息反饋流程，保證信息傳達(dá)的科學(xué)有效，確保資源輸入公平、公正。比如，在收集村民意見(jiàn)時(shí)，可以召開(kāi)村民大會(huì)充分討論，村干部負(fù)責(zé)匯集村民意見(jiàn)，同時(shí)也可以為動(dòng)員村民做準(zhǔn)備；在政府選取示范村的過(guò)程中，可以采取各村莊間交叉互評(píng)的方式，同時(shí)安排了解具體實(shí)情的政府工作人員參與，防止村莊間聯(lián)合，保證評(píng)價(jià)的客觀真實(shí)性；此外還可以引入第三方評(píng)估組織，成立評(píng)價(jià)專家小組，采取科學(xué)規(guī)范的評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)村莊進(jìn)行評(píng)估考察，保障評(píng)估結(jié)果的可靠性。

（二）建立健全監(jiān)督管理制度，明確項(xiàng)目資源下放權(quán)責(zé)劃分

自下而上的信息傳遞會(huì)因?qū)π畔⒌募庸ぁ⒅鸺?jí)濃縮等因素導(dǎo)致信息失真，而自上而下的管理層會(huì)因?qū)蛹?jí)利益、約束減弱等原因造成資源流失。因此，需要根據(jù)資源下放特征制定一套完整的公共資源下放流程管理體系，包括決策、執(zhí)行、建設(shè)、評(píng)估、驗(yàn)收和權(quán)責(zé)劃分等，確保每一環(huán)節(jié)都有章可循。政府應(yīng)當(dāng)成立專門(mén)的工作小組負(fù)責(zé)整個(gè)資源下放過(guò)程，無(wú)縫對(duì)接資源下放的村莊，防止出現(xiàn)資源下放轉(zhuǎn)移變形；保證各主體權(quán)責(zé)明晰，并且實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，一旦出現(xiàn)問(wèn)題能夠形成責(zé)任倒追，并且重新完成資源下放。嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)流程，科學(xué)評(píng)估承包建設(shè)單位資質(zhì)，配套建設(shè)監(jiān)督管理機(jī)制，強(qiáng)化第三方監(jiān)督職責(zé)，確保項(xiàng)目建設(shè)保質(zhì)保量；政府在評(píng)估驗(yàn)收過(guò)程中加入村民的滿意度調(diào)查，重視村民評(píng)估意見(jiàn)，保障公共資源下放真實(shí)有效。

（三）健全項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引入?yún)⑴c式發(fā)展項(xiàng)目管理

如何保證項(xiàng)目投入的有效性以及如何實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的預(yù)期效果是一個(gè)系統(tǒng)性的問(wèn)題。從前文可知，從項(xiàng)目考察立項(xiàng)、招標(biāo)設(shè)計(jì)、工程建設(shè)到驗(yàn)收評(píng)估等環(huán)節(jié)均有可能存在著問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，因此需要不斷加強(qiáng)項(xiàng)目全程管理，建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采取量化的管理方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決，保障項(xiàng)目投放成功。依據(jù)國(guó)際金融組織的項(xiàng)目績(jī)效管理理念，在構(gòu)建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中應(yīng)該樹(shù)立以項(xiàng)目結(jié)果為導(dǎo)向的理念[8]，根據(jù)項(xiàng)目制資源下鄉(xiāng)的實(shí)際情況，形成“投入—產(chǎn)出—成果—影響”的設(shè)計(jì)框架，將項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效作為三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，再設(shè)計(jì)次級(jí)指標(biāo)[9]，建立一套較為科學(xué)完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。另外，項(xiàng)目制資源下鄉(xiāng)通過(guò)項(xiàng)目進(jìn)村的方式實(shí)現(xiàn)公共資源下放，以期實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，此類下鄉(xiāng)項(xiàng)目是有區(qū)別于一般建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展項(xiàng)目，因此可以通過(guò)建立參與式項(xiàng)目規(guī)劃進(jìn)一步管理。規(guī)劃第一階段：分析項(xiàng)目的相關(guān)主體、問(wèn)題、目標(biāo)和措施方案，具體可采取“頭腦風(fēng)暴”法、權(quán)重分析法、優(yōu)先排序法、矩陣分析法、優(yōu)劣勢(shì)分析法、邏輯框架法和參與式農(nóng)村評(píng)估法等方法進(jìn)行分析，把握項(xiàng)目的整體情況。規(guī)劃第二階段：制定項(xiàng)目計(jì)劃框架、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃的規(guī)劃內(nèi)容，包括目標(biāo)設(shè)定、檢驗(yàn)指標(biāo)、指標(biāo)依據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)分析、實(shí)施時(shí)間、執(zhí)行主體、投入預(yù)算、監(jiān)測(cè)管理等等[10]，按照規(guī)劃步驟內(nèi)容開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)管理，最終形成參與式發(fā)展項(xiàng)目管理模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過(guò)程管理，降低項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)，提升項(xiàng)目效果。

（四）重塑農(nóng)村基層治理秩序，樹(shù)立參與式發(fā)展理念

“基層治理是使不同甚至沖突的利益訴求得以調(diào)和，進(jìn)而達(dá)成集體行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”。在公共資源下放過(guò)程中利益分配所引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題正是導(dǎo)致農(nóng)村基層治理失秩的重要原因，因此，需要從治理的主體、規(guī)則、結(jié)構(gòu)和秩序四個(gè)方面重新審視農(nóng)村基層治理體系。

第一，以村干部為代表的農(nóng)村政治精英作為村務(wù)治理主體之一，需要重新擺正身份。村干部的職位是為村民服務(wù)而不是耀武揚(yáng)威的舞臺(tái)，更不是官場(chǎng)晉升的跳板；村民作為公共資源下放的受惠者，要樹(shù)立正確的利益觀和法制觀，發(fā)揮作為治理主體的積極作用；農(nóng)村基層黨組織以及農(nóng)村社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)監(jiān)督利益分配的公平、公正。其次，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的精英個(gè)體能夠通過(guò)選舉成為村民代理人從而進(jìn)入村莊的資源中心，這些政治精英本身的價(jià)值觀念、為人處世以及行為習(xí)慣等會(huì)在處理村務(wù)中滲透出來(lái)，即治理規(guī)則具有一定的個(gè)人化。而在資源下放等利益分配過(guò)程中，法治化治理規(guī)則既能發(fā)揮出不同類型政治精英的治理優(yōu)勢(shì)，又能將問(wèn)題解決在法律框架內(nèi)。

第二，農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)主要由村民、村干部、農(nóng)村基層黨組織和農(nóng)村社會(huì)組織等主要治理主體構(gòu)成。村民作為資源下放的最終受惠者，應(yīng)該從“被代理”的被動(dòng)角色轉(zhuǎn)向“主人翁”的主動(dòng)地位，以村民主體為中心的治理結(jié)構(gòu)民主化能夠保障村民利益分配成果的最大化。

第三，由于公共資源下放誘發(fā)了各利益主體間的相互博弈，打破了鄉(xiāng)村內(nèi)外關(guān)系的生態(tài)平衡，加劇了“半熟人社會(huì)”的不穩(wěn)定性，治理秩序遭到了威脅。因此，既需要通過(guò)修復(fù)村莊內(nèi)部關(guān)系來(lái)重新獲得治理的社會(huì)基礎(chǔ)，又要均衡村莊之間的發(fā)展而獲取治理的外部環(huán)境。只有村莊內(nèi)外關(guān)系重歸和諧秩序，在農(nóng)村基層治理生態(tài)平衡之下，公共資源下放才能最大限度發(fā)揮作用。

第四，項(xiàng)目制資源下鄉(xiāng)最終的受益群體是村民，村民既是農(nóng)村發(fā)展的主體，也是下鄉(xiāng)項(xiàng)目的目標(biāo)群體。要通過(guò)樹(shù)立參與式發(fā)展理念，激發(fā)村民參與項(xiàng)目的積極性，尊重村民的理性思維和決策模式，增強(qiáng)村民對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)同感，形成農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本[11]，提高村民參與式評(píng)估真實(shí)度和可信度，進(jìn)而推動(dòng)下鄉(xiāng)項(xiàng)目在村民參與式行動(dòng)中得到有效下放。

一言以蔽之，政府主導(dǎo)的項(xiàng)目資源下放成為平衡城鄉(xiāng)發(fā)展差距的重要手段，各主體在利益分配互動(dòng)過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)影響到公共資源有效下放以及農(nóng)村基層治理生態(tài)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，將會(huì)有更多資源匯聚下沉到廣大農(nóng)村地區(qū)。在今后的公共資源下鄉(xiāng)過(guò)程中，需要了解把握各利益主體關(guān)系和互動(dòng)規(guī)律，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，注重參與式發(fā)展理念在下鄉(xiāng)項(xiàng)目管理中的應(yīng)用，激勵(lì)村民等目標(biāo)群體參與發(fā)展項(xiàng)目的落地過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)公共資源有效下放。