制度之治視域下高校治理能力提升探微

李恭園

(福建中醫(yī)藥大學(xué) 紀(jì)委綜合室，福建 福州 350122)

黨的十九屆五中全會把建設(shè)高質(zhì)量教育體系作為教育強(qiáng)國、人才強(qiáng)國的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。高質(zhì)量的教育體系以高質(zhì)量的高等教育為支撐，高校是高等教育的重要載體，高校的治理能力關(guān)系高等教育成敗。提升高校治理能力，優(yōu)化高校治理格局，推進(jìn)高校治理制度化、規(guī)范化，是釋放辦學(xué)活力、激發(fā)辦學(xué)動力、提升綜合能力的現(xiàn)實需要。隨著高等教育的改革和發(fā)展，高校自主辦學(xué)能力和水平得到了長足發(fā)展，但受傳統(tǒng)科層管理體制影響，高校仍存在不同程度的權(quán)力之治、碎片之治和形式之治問題，距離高質(zhì)量教育體系對高校的要求尚有差距，深刻理解高校制度治理的重要意義，克服制度治理困境，提升高校治理能力，是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化、辦好人民滿意教育的必由之路。

一、高校制度之治的重要意義

教育是“國之大計、黨之大計”，承擔(dān)著“為黨育人，為國育才”的重要使命。Gilles認(rèn)為，治理是達(dá)到合意的過程，各治理主體之間應(yīng)化解沖突，形成一致的目標(biāo)達(dá)成合作，更通過制度轉(zhuǎn)化，使各方能夠遵守制度采取合作策略[1]。在公共管理領(lǐng)域，治理是以維持政治秩序為目標(biāo)，以公共事務(wù)為對象的綜合性的政治行動。制度治理則是以制度化方式提升綜合效能的治理方式，是治理體系和治理能力兩個基本面的協(xié)同互動，對高校而言，“治理體系是孕育凝結(jié)在辦校治學(xué)中穩(wěn)定的制度化的規(guī)范和程序，治理能力則是推動治理體系有效運轉(zhuǎn)的能力和水平，二者相輔相成，共同構(gòu)成了高校制度治理的有機(jī)整體”[2]。推動高校制度治理，形成以制度建設(shè)、制度創(chuàng)新與制度執(zhí)行為核心的高校制度體系，事關(guān)黨對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)，事關(guān)“培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”這一根本問題，推動把依法依規(guī)制度治理作為高校治理的基本理念和管理服務(wù)的基本方式，切實把制度治理融入辦學(xué)治校的各方面各環(huán)節(jié)，是推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極探索和重要實踐。從高校的職責(zé)和使命看，推進(jìn)高校的制度之治具有三重意義。

(一)制度治理是黨管高校的重要方式

中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)[3]，中國特色社會主義制度最大的優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。2018年，在全國教育大會上，習(xí)近平總書記指出，加強(qiáng)黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是辦好教育的根本保證，并將“堅持黨對教育事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)”列入“九個堅持”之首[4]。高校要把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿教育教學(xué)發(fā)展全過程，有力有效地開展制度建設(shè)、推進(jìn)制度執(zhí)行。這是切實履行好全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，進(jìn)而把黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅定不移走中國特色教育發(fā)展道路、全面貫徹落實黨的教育方針、扎根中國大地辦好人民滿意的教育的根本保證，是確保黨的路線方針政策在高校得到貫徹執(zhí)行的有效方式。

(二)制度治理是立德樹人根本任務(wù)的重要體現(xiàn)

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，立德樹人是教育的根本任務(wù)。2018年，在全國教育大會上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步要求，“要深化教育體制改革，健全立德樹人落實機(jī)制”[4]。2019年，在黨的十九屆四中全會上，總書記提出要完善立德樹人體制機(jī)制[5]。高校落實立德樹人根本任務(wù)，需要通過行之有效的制度治理，實現(xiàn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成科學(xué)高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的制度保障，進(jìn)而把意識形態(tài)責(zé)任制、協(xié)同創(chuàng)新育人、高等教育總體評價改革和師德師風(fēng)建設(shè)等一系列立德樹人任務(wù)落到實處。

(三)制度治理是教育高質(zhì)量發(fā)展的有力保障

高等教育是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的重要支撐，是培養(yǎng)中國特色社會主義合格建設(shè)者和可靠接班人的重要承載者。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育[6]。在全國教育大會上，總書記再次強(qiáng)調(diào)，要堅持把優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)作為推動黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的重要先手棋[4]。教育的高質(zhì)量發(fā)展，以高質(zhì)量人才培養(yǎng)為根本。高校辦學(xué)理念的更新、治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和現(xiàn)代辦學(xué)手段的運用等都需要制度治理來凝聚整合內(nèi)外部力量、統(tǒng)籌調(diào)度辦學(xué)資源和協(xié)調(diào)處理各級各類關(guān)系，進(jìn)而推動高校內(nèi)涵建設(shè)。因此，推動大學(xué)制度治理是推動教育高質(zhì)量發(fā)展的有力保障。

二、高校制度之治的困境挑戰(zhàn)

當(dāng)前，高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展還不均衡，不同高校之間、不同層次學(xué)校之間存在明顯差異。在推動高校制度治理中，對制度之治認(rèn)識不足、重視不夠和運用不暢的問題仍不同程度地存在，高校內(nèi)部治理“人治”的路徑依賴仍然存在，對制度建設(shè)、制度體系、制度執(zhí)行還缺乏應(yīng)有的敏感與期待。從治理能力提升的維度看，高校制度之治要集中解決好以下三個方面的問題。

(一)權(quán)力之治

高校與行政機(jī)構(gòu)不同，一方面高校發(fā)展和辦學(xué)定位多元化。隨著辦學(xué)自主權(quán)的不斷增強(qiáng)，各高校在辦學(xué)定位、辦學(xué)特色和教育教學(xué)改革等方面路徑不盡相同。在依法治學(xué)辦校的大框架下，如何走自身特色發(fā)展之路，一定程度上說，沒有固定的模式和框架，也難有統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為“超常規(guī)”操作提供了空間和可能。另一方面，高校知識分子集聚，受師承、學(xué)緣和地緣等關(guān)系影響，裙帶關(guān)系相對比較突出，制度化、規(guī)范化受到人情因素干擾比較明顯。首先是權(quán)力凌駕于制度。對貫徹落實高校章程和高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制等制度要求，“法”的理念和程序意識欠缺，導(dǎo)致高校與師資人事改革、學(xué)術(shù)治理體系和服務(wù)保障等事關(guān)師生員工根本利益領(lǐng)域的制度制定自上而下多，自下而上少，制度的修訂變更深度、精準(zhǔn)調(diào)研和廣泛聽取意見不足，在制度執(zhí)行上存在因“人”做選擇、搞變通現(xiàn)象，破壞了制度體系的權(quán)威性和有效性。其次是權(quán)力取代制度。制度本身應(yīng)具有穩(wěn)定性和持續(xù)性，“一項制度是否具有高質(zhì)量的優(yōu)勢，需要從制度優(yōu)勢的可持續(xù)性上進(jìn)行判定”[7]。尤其是事關(guān)高校發(fā)展定位、目標(biāo)、方向等具有長遠(yuǎn)性、系統(tǒng)性和規(guī)劃性的制度機(jī)制，需要長期堅持才能取得成效，但現(xiàn)實中，因領(lǐng)導(dǎo)層特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整，導(dǎo)致既有制度頻繁修訂、變更，造成資源浪費和低效率。

(二)碎片之治

高校內(nèi)部職能部門因業(yè)務(wù)不同，形成了相對明確的分工負(fù)責(zé)機(jī)制，部門化管理的模式在提高效率的同時，也帶來了一定的壁壘和沖突。一是部門間制度缺乏協(xié)同。集中表現(xiàn)在制度建設(shè)“條塊”化。制度制定、修訂等往往從部門業(yè)務(wù)工作出發(fā)，對職能交叉或部門銜接關(guān)注不夠，使得不同部門制度之間銜接不順暢，部門之間規(guī)定內(nèi)容相互沖突。比如對涉及高校發(fā)展的重大事項，需要部門之間高效協(xié)同，但同一事項的不同環(huán)節(jié)分散在不同部門，各個環(huán)節(jié)規(guī)定因職能不同不盡相同，遇到矛盾和問題無所遵從，有時只能通過開會、討論、請示特批等形式來調(diào)和。二是制度制定缺乏前瞻性。一些制度規(guī)定缺乏從整體上規(guī)劃、從系統(tǒng)上設(shè)計的前瞻性，導(dǎo)致舊問題沒解決新問題迸發(fā)，有限的時間和精力耗費在可以用制度一攬子解決的問題上，消耗了整體治理的效能。三是制度存在缺失現(xiàn)象。個別重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域存在無章可循、無制度可依的情況。比如不少高校招投標(biāo)管理，分散在各個部門，缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，不同部門在履行職能中存在政策把握不精準(zhǔn)、操作過程不規(guī)范和不專業(yè)的問題，不僅影響了工作效率，還導(dǎo)致了廉政風(fēng)險。

(三)形式之治

制度制定和執(zhí)行的形式主義，是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大敵。一是以文件應(yīng)付制度落實。在制度制定上，集中表現(xiàn)在吃透上情不足、摸清下情不夠，不加分析地以文件貫徹文件，“上下一般粗”，導(dǎo)致無所適從；或者缺乏深入調(diào)查研究，閉門造車，定制度、出規(guī)則隨意化，有制度卻無法執(zhí)行；一些制度僅僅停留在字面上、文本中，用來應(yīng)付檢查而不是解決問題。二是選擇性執(zhí)行制度。凡事都要看有沒有規(guī)定、有沒有依據(jù)，把沒有明文規(guī)定、沒有制度要求作為不擔(dān)當(dāng)不作為的擋箭牌；有制度不執(zhí)行、虛假執(zhí)行、變通執(zhí)行。比如落實民主集中制，個別領(lǐng)導(dǎo)充分聽取意見不足，發(fā)揚(yáng)民主不夠，搞“一言堂”，有時存在意見分歧，議而不決、決而不行。三是鉆制度空子。費盡心思找制度漏洞、鉆制度空子，制度的手電筒只照別人，不照自己，制度管別人不管自己，甚至在制度制定中，故意留口子、搞彈性，以合法化的程序和方式掩蓋私利的目的。

三、高校制度之治的優(yōu)化路徑

推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，用制度之治推動高校高質(zhì)量發(fā)展是一項長期而艱巨的任務(wù)，不可能一蹴而就，更不能畏首畏尾，抱殘守缺。高校要打破桎梏，克服路徑依賴，以深化新時代教育評價總體改革為導(dǎo)向，以貫徹高等教育新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局為指引，通過建立健全系統(tǒng)治理的具體制度體系，塑造制度良好生態(tài)，強(qiáng)化制度執(zhí)行和監(jiān)督，推動形成目標(biāo)明確、層次清晰、相互協(xié)調(diào)和活力充沛的大學(xué)治理體系，不斷優(yōu)化提升制度治理能力，推動大學(xué)治理制度化、現(xiàn)代化。

(一)構(gòu)筑完善的制度體系

制度之治的前提是有法必依，讓法治思維、法治意識和法治實踐在高校管理者的頭腦中生根，這是制度治理的關(guān)鍵。要在“法”的統(tǒng)領(lǐng)下，把黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)、黨和政府關(guān)于高等教育發(fā)展的一系列方針、政策落到實處，既落實好教育領(lǐng)域的“上位法”，又推動結(jié)合實際建立起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范和運行有效的制度體系。一是提高制度的完備性。要做好制度查缺補(bǔ)漏，堅持制度缺什么就補(bǔ)什么，制度在哪里遇到“中梗阻”，就在哪里發(fā)力。對事關(guān)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的一系列規(guī)章制度，全面對照上級精神和法律法規(guī)制度要求，摸清制度方面的堵點和薄弱環(huán)節(jié)，在高校章程制定、貫徹落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制等制度規(guī)定上下功夫，把制度體系完善起來。二是要注重制度的科學(xué)性。做好制度合法性、合規(guī)性審查，在制度、規(guī)定、細(xì)則的制定上做“加法”，克服無效制度和能量空耗，解決好制度修訂滯后于現(xiàn)實需要的問題，破解政策規(guī)定與履行職責(zé)任務(wù)、推動工作開展不適應(yīng)、聯(lián)系不緊密的難題，堵住制度盲點盲區(qū)，切實解決好個別事項無據(jù)可依、無章可循現(xiàn)象，把制度的籠子越扎越緊，把高校治理的“四梁八柱”立起來。三是提升制度的有效性。要在制度流程、程序上做“減法”，推動制度規(guī)定的事項、流程和環(huán)節(jié)立體化、信息化、明了化，同步強(qiáng)化制度宣傳宣講，讓師生員工知曉有哪些事項、有哪些制度規(guī)定、具體規(guī)定的是什么、該怎么操作，讓制度深入人心，打通制度執(zhí)行的“最后一公里”。

(二)塑造良好制度生態(tài)

一是要強(qiáng)化制度學(xué)習(xí)。把制度學(xué)習(xí)納入各級中心組學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，提升師生制度意識和行為自覺，形成人人尊崇制度、執(zhí)行制度、維護(hù)制度的良好環(huán)境和氛圍。二要打破治理的“關(guān)門主義”。系統(tǒng)梳理規(guī)范部門職能，從整體上規(guī)劃、系統(tǒng)上設(shè)計，進(jìn)行職責(zé)的優(yōu)化組合、管理服務(wù)的有效集成，著力在職能重疊交叉和空白地帶上打通堵點，克服條塊分割的信息壁壘，發(fā)揮治理整體效能。三是抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。通過關(guān)鍵少數(shù)形成示范、帶動效應(yīng)。對高校來說，第一個“關(guān)鍵少數(shù)”是校級領(lǐng)導(dǎo)班子及成員，特別是黨政一把手，他們是高校教育事業(yè)改革發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動者，要帶頭做制度執(zhí)行的表率，以上率下，圍繞權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)，落實好高校全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)班子“一崗雙責(zé)”，形成“示范”效應(yīng)，推動教育領(lǐng)域的方針政策、制度規(guī)章和高校的制度體系得到有效貫徹執(zhí)行。第二個“關(guān)鍵少數(shù)”是中層職能部門“一把手”。他們是制度的制定者和實際執(zhí)行者。要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任，在制度建設(shè)上廣泛深入調(diào)研，充分反映基層心聲，體現(xiàn)師生意志，減少制度執(zhí)行阻力。同時，要把好制度修訂、變更的關(guān)口，既能做到跟進(jìn)形勢變化及時修訂，對接政策要求，又能做好分管校領(lǐng)導(dǎo)的參謀助手，敢于就制度制定、變更、執(zhí)行帶來的影響和負(fù)面效應(yīng)及時提出建議和提醒，堅決破除“因人”而異問題，形成“帶動”效應(yīng)。第三個“關(guān)鍵少數(shù)”是學(xué)術(shù)學(xué)科帶頭人。他們是高校教授委員會、學(xué)術(shù)委員會的主要成員，對學(xué)科規(guī)律把握更精準(zhǔn)，在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的話語權(quán)更大，對高校的教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)等關(guān)鍵領(lǐng)域起著引領(lǐng)和帶動作用。一方面學(xué)術(shù)學(xué)科帶頭人要帶頭做制度的堅定維護(hù)者、有力宣講者、執(zhí)行推動者，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域形成制度治理的自發(fā)、自覺、自律氛圍；另一方面，要不斷培育斗爭精神，充分發(fā)揮專業(yè)特長和優(yōu)勢，敢于大膽提出治學(xué)辦校的意見建議，堅決同有制度不執(zhí)行、變通執(zhí)行、變相執(zhí)行等現(xiàn)象作斗爭，敢于亮劍，及時發(fā)聲?？傊ㄟ^“關(guān)鍵少數(shù)”的示范引領(lǐng)帶動絕大多數(shù)自覺遵從，牢固樹立按制度規(guī)則、按流程程序辦事意識，做制度執(zhí)行的有效監(jiān)督者。

(三)強(qiáng)化制度執(zhí)行

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為影響我國社會主義制度優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素[8]。制定出一個好文件，只是“萬里長征”走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實文件，再好的制度，如果得不到有效貫徹執(zhí)行，其治理效能就發(fā)揮不出來。制度之治，推動依規(guī)依紀(jì)依法執(zhí)行制度是核心。一是要維護(hù)制度權(quán)威性。按照“誰制定、誰負(fù)責(zé)、誰監(jiān)管”的原則，層層壓實責(zé)任，推動職能部門要在準(zhǔn)確理解黨的教育方針、政策的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照高等教育改革、發(fā)展的一系列制度性規(guī)定辦事，非經(jīng)法定程序、事由，任何部門和個人不得隨意更改、違規(guī)變通，堅決防止制度隨意化、形式化。二是強(qiáng)化制度落實考核。職能部門要履行好制度執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)，及時掌握制度執(zhí)行情況、師生反映情況，及時宣傳、答疑、解惑，對制度執(zhí)行不力的，要查找原因并及時改進(jìn)。同時，對制度執(zhí)行過程中的違規(guī)違紀(jì)違法行為，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，用好“殺毒軟件”，把有害病毒及時隔離、清除掉，形成有效震懾，讓高校制度“系統(tǒng)”健康高效運轉(zhuǎn)。

(四)強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督

制度之治，離不開有力監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門要落實好監(jiān)督專責(zé)，不斷強(qiáng)化同級監(jiān)督，用好建議提醒、專題匯報、專項呈報件等形式，推動校級領(lǐng)導(dǎo)班子維護(hù)制度的權(quán)威性和制度執(zhí)行的有效性。一是強(qiáng)化政治監(jiān)督。緊盯高校辦學(xué)治校的政治方向，強(qiáng)化黨對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)，這是第一位的要求。因為“黨對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求和重要保證”[9]。紀(jì)檢監(jiān)察部門要嚴(yán)格監(jiān)督各級各部門守住意識形態(tài)陣地，嚴(yán)格執(zhí)行教育領(lǐng)域制度規(guī)定，確保落實好立德樹人根本任務(wù)。二是把監(jiān)督貫穿制度治理的全過程。做實做細(xì)監(jiān)督第一職責(zé)，充分激發(fā)監(jiān)督在治理體系中基礎(chǔ)性、保障性的效能。強(qiáng)化巡查督查、專項檢查，把監(jiān)督覆蓋到制度之治的每一個領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和角落，增強(qiáng)從制度上發(fā)現(xiàn)問題、看待問題和處置問題的能力。用好紀(jì)律檢查建議、監(jiān)察建議和執(zhí)紀(jì)問責(zé)手段，推動各職能部門強(qiáng)化制度建設(shè)和執(zhí)行，把職能部門制度監(jiān)管職責(zé)和紀(jì)檢監(jiān)察部門專責(zé)監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督無處不在的良好氛圍，進(jìn)而把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，推動制度之治在高校落地生根。

總之，高等教育的高質(zhì)量發(fā)展，離不開高校治理能力與治理體系的現(xiàn)代化，特別是在新時代教育評價總體改革的新要求下，以制度化治理推動高校管理服務(wù)能力現(xiàn)代化，以高校高質(zhì)量治理推動高等教育高質(zhì)量發(fā)展，這是新時代教育發(fā)展的必由之路。