財會監(jiān)督轉(zhuǎn)型：基于財政視角的思考

尚所林

（云南開放大學(xué)，云南 昆明 650500）

一、財會監(jiān)督的內(nèi)涵、外延及地位

從法律層面看，《會計法》確立了政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督“三位一體”的會計監(jiān)督體系。重點是從規(guī)范會計核算行為、保證會計資料真實完整、維護市場經(jīng)濟秩序三個角度對會計監(jiān)督進行規(guī)范?！额A(yù)算法》明確了人大監(jiān)督、財政監(jiān)督及審計監(jiān)督的職能職責(zé)。[1]重點是從規(guī)范政府收支行為、強化預(yù)算約束、加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督三個角度對監(jiān)督體系進行制度安排。因此，財會監(jiān)督實質(zhì)上是依據(jù)《會計法》、《預(yù)算法》等財會法規(guī)對財政、財務(wù)、會計行為各種監(jiān)督活動的統(tǒng)稱。在內(nèi)容和層次上包括財政監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督、會計監(jiān)督。[2]監(jiān)督主體主要有人大、審計、財政和行業(yè)主管部門。從狹義上分析，財會監(jiān)督主要是指以財政部門為主體的財政監(jiān)督活動。

財政監(jiān)督，主要指監(jiān)督財稅法規(guī)和政策執(zhí)行情況以及預(yù)算管理中的特定事項。一般包括財政一般收支預(yù)算業(yè)務(wù)、政府性資金預(yù)算業(yè)務(wù)、國有資本金預(yù)算業(yè)務(wù)、社保資金預(yù)算業(yè)務(wù)、財政國庫業(yè)務(wù)；政府采購制度執(zhí)行情況、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度執(zhí)行情況；財政經(jīng)濟發(fā)展支出、國有資產(chǎn)保值增值情況、政府性投資項目的財政撥款、行政事業(yè)性收費，公益性彩票資金等。財務(wù)監(jiān)督，主要指通過設(shè)計制定財務(wù)制度的方法及手段監(jiān)督經(jīng)濟業(yè)務(wù)。一般包括基建財務(wù)制度、事業(yè)單位財務(wù)制度、企業(yè)財務(wù)制度、基金財務(wù)制度、科研事業(yè)單位財務(wù)制度等。會計監(jiān)督，主要指依據(jù)會計法，通過會計確認(rèn)、記錄、計量及報告方法及手段監(jiān)督和規(guī)范會計行為，確保會計信息質(zhì)量等。

財政監(jiān)督偏重宏觀視角，強調(diào)法規(guī)層面，頂層設(shè)計，關(guān)口前移。財務(wù)監(jiān)督偏重中觀視角，強調(diào)全方位，全過程，無死角。會計監(jiān)督偏重微觀視角，強調(diào)資料真實，核算準(zhǔn)確，信息完整。正確處理好財政監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督、會計監(jiān)督的關(guān)系，即處理好宏觀、中觀和微觀的關(guān)系，在財政監(jiān)督的過程中，應(yīng)該嵌入財務(wù)監(jiān)督、會計監(jiān)督的方法，提高財政監(jiān)督成效和質(zhì)量；在財務(wù)監(jiān)督、會計監(jiān)督過程中，應(yīng)注重財政監(jiān)督的方針政策，確保財經(jīng)法規(guī)和財稅政策落實有效。[3]

財會監(jiān)督首次從國家層面正式提出，具有較強的時代意義。[4]財會監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系中最基礎(chǔ)的監(jiān)督方式，是堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的進一步發(fā)展，與其它監(jiān)督方式一起構(gòu)成黨和國家監(jiān)督體系，共同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的緊迫性

（一）建立現(xiàn)代財政制度，提升財政治理能力的迫切要求

從財政部門監(jiān)督體制來看，經(jīng)歷了財政駐廠員制度、財政監(jiān)察專職機構(gòu)、財稅“大檢查辦公室”、財政監(jiān)督檢查局等體制變革。隨著社會經(jīng)濟和財政管理的不斷發(fā)展以及國家治理能力的需要，對財政監(jiān)督制度提出了新的要求。2014年，中央提出在2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。黨的十八大提出“加強對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督”，明確了財政監(jiān)督改革的總體方向。為切實發(fā)揮財政監(jiān)督在推進財稅體制改革中的作用，2014年，財政部對監(jiān)督檢查局的職能職責(zé)做出進一步調(diào)整，從以財政、稅務(wù)、財務(wù)大檢查工作為主擴展到會計信息質(zhì)量和注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督檢查，財政系統(tǒng)及財政部門內(nèi)部各單位執(zhí)行財政法規(guī)、政策、制度和預(yù)算的執(zhí)行情況監(jiān)督檢查等。黨的十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，要求財政監(jiān)督部門要增強績效監(jiān)督意識，注重績效效果監(jiān)督，提升財政治理能力。黨的十九屆四中全會精神和習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上的重要講話精神，對財政監(jiān)督明確新思路、履行新職能、奮發(fā)新作為賦予了重要的理論和政策指導(dǎo)。

（二）建立法治財政體制，提高依法依規(guī)監(jiān)督的迫切要求

依法行政、依法監(jiān)督是財政監(jiān)督的準(zhǔn)繩。近幾年我國財政監(jiān)督體系的法治化建設(shè)取得了長足的進展，逐漸形成以《預(yù)算法》、《會計法》、《政府采購法》、《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理條例》、《財政違法行為處罰處分條例》等一系列法律法規(guī)構(gòu)成的監(jiān)督法規(guī)制度體系。專門針對財政監(jiān)督的立法工作也迅速發(fā)展。2012年財政部審議頒布實施了《財政部門監(jiān)督辦法》，這是第一部規(guī)范全國財政部門監(jiān)督行為的綜合性規(guī)章制度。此外，湖南、四川、江蘇等省經(jīng)人大批準(zhǔn)以地方性立法形式出臺了《財政監(jiān)督條例》。河北、湖北、海南等省以政府性規(guī)章形式出臺《財政監(jiān)督辦法》，河南以省政府令形式出臺《財政監(jiān)督辦法》?！敦斦O(jiān)督條例》和《財政監(jiān)督辦法》明確了財政監(jiān)督具體范圍、內(nèi)容和職責(zé)等事項，理順了財政部門和監(jiān)督對象的責(zé)任，財政監(jiān)督工作的法制保障得到逐步完善加強。2019年，《中央編辦關(guān)于財政部派出機構(gòu)設(shè)置有關(guān)事項的通知》和《財政部各地監(jiān)管局工作職能細(xì)化規(guī)定》等規(guī)定，進一步明確了財政監(jiān)督職能。

（三）建立目標(biāo)導(dǎo)向機制，聚焦財政監(jiān)督目標(biāo)的迫切要求

財政監(jiān)督的主要目標(biāo)是保障財政政策執(zhí)行、嚴(yán)格預(yù)算管理、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、維護財經(jīng)秩序、防范和化解財政風(fēng)險和預(yù)防治理腐敗等。[1]在新形勢下，對財政監(jiān)督目標(biāo)提出了更高要求，要“靶向定位、精準(zhǔn)作為”。具體而言，財會監(jiān)督要更好地保障各項財政政策的執(zhí)行，更好地促進規(guī)范預(yù)算管理，更好地確保財政資金安全，更好地科學(xué)評定財政資金使用績效。黨的十八屆三中全會，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱使財政監(jiān)督的目標(biāo)上升到了更高的層次。黨的十九屆四中全會，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大戰(zhàn)略部署。財政監(jiān)督應(yīng)按照公共管理標(biāo)準(zhǔn)，不斷適應(yīng)加強財政管理，提升公共管理水平進而達(dá)到促進國家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)要求。

（四）理清政府職能調(diào)整，適應(yīng)財政監(jiān)督范圍內(nèi)容不斷拓展的迫切要求

中央機構(gòu)改革的《方案》出臺后，財政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其它財政收支情況的監(jiān)督檢查的職責(zé)被劃入審計署，財會監(jiān)督改變了傳統(tǒng)的收入、支出、會計、內(nèi)部監(jiān)督“四大塊主線”，財政監(jiān)督傳統(tǒng)的收入和支出兩大主線不再是重點，財政監(jiān)督業(yè)務(wù)在原有會計監(jiān)督、財政內(nèi)控體系建設(shè)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，向推動黨中央方針政策和決策部署在屬地貫徹落實、屬地經(jīng)濟財政運行情況的調(diào)查研究、防止屬地出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險、財政部門自身和財政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督拓展，向防范化解屬地財政金融風(fēng)險、提升財政資源配置效率和財政資金績效、規(guī)范提高會計信息質(zhì)量和執(zhí)業(yè)水平監(jiān)督延伸。此外，財政監(jiān)督在內(nèi)容和方式上也在不斷拓展。從廣義的財政監(jiān)督內(nèi)容看，政府全口徑預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算編制監(jiān)督、預(yù)決算監(jiān)督等相繼納入財政監(jiān)督范圍，對財政支出的規(guī)范性監(jiān)督管理向?qū)Y金使用的績效監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變。

三、財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的視角

（一）以政治站位為導(dǎo)向，實現(xiàn)“從治標(biāo)向治本”轉(zhuǎn)型

要站在建立現(xiàn)代財政制度、落實從嚴(yán)治黨要求、完善黨和國家監(jiān)督體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，審視財政監(jiān)督的政治定位。[5]財政部門所有的業(yè)務(wù)都是貫徹落實黨的決策部署的具體行動，財會監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的一種重要方式，要加強與黨內(nèi)監(jiān)督等其他9種監(jiān)督方式的深度融合，增強監(jiān)督政策的協(xié)同性以及監(jiān)督效果的有效性。財政監(jiān)督是建立現(xiàn)代財政制度的重要基礎(chǔ)，可以通過調(diào)研經(jīng)濟財政運行情況，為加快建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度奠定基礎(chǔ)。財政監(jiān)督要以黨章為遵循維護黨紀(jì)黨規(guī)，切實規(guī)范財政財務(wù)管理，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，維護財經(jīng)秩序，提高資金使用的規(guī)范化合法化科學(xué)化水平，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。財政監(jiān)督要以財稅體制改革為突破口，加大調(diào)查研究和監(jiān)督檢查力度，以推進實施預(yù)算績效管理為抓手，提高財政資金使用效益，從而形成對政府支出規(guī)模和國家治理成本的有效控制，推動國家治理體系建設(shè)和治理能力提升。

（二）以大局中心為導(dǎo)向，實現(xiàn)“從被動向主動”轉(zhuǎn)型

“被動型”與“主動型”財政監(jiān)督的區(qū)別主要體現(xiàn)在工作理念與態(tài)度上?！氨粍有汀币酝瓿扇蝿?wù)為工作導(dǎo)向，與此對應(yīng)的財政監(jiān)督工作主要依靠單純的復(fù)制模式，使財政監(jiān)督部門工作人員形成工作“惰性”，難以創(chuàng)新監(jiān)督工作的思維與方式，導(dǎo)致日常管理水平與業(yè)務(wù)水平難以實現(xiàn)突破。“主動型”要求財政監(jiān)督部門及人員發(fā)揮主觀能動性，全面準(zhǔn)確把握監(jiān)督工作方向?！爸鲃有汀必斦O(jiān)督有助于發(fā)揮監(jiān)督作為“推進器”的功能。為實現(xiàn)從“被動型”向“主動型”的轉(zhuǎn)變，財政部門必須從工作思路、工作方法和工作流程上，緊緊圍繞財政中心工作，研究財稅體制改革的要求，主動融入財稅體制改革的各項工作中。在工作思路上，突出整體全面，將“點狀”思維模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹廴中缘摹罢w”思維模式，加強對財政整體工作的全面性認(rèn)識。在工作方法上，重視調(diào)查研究，通過調(diào)查研究發(fā)掘深層次的問題，不斷完善制度，跳出過去“屢查屢犯、屢犯屢查”的局面。在工作流程上，強化制度規(guī)范，流程管理，建立不相容崗位相分離制度，確保財政資金的安全和財政政策的落實。

（三）以過程管控為導(dǎo)向，實現(xiàn)“從檢查向管理”轉(zhuǎn)型

“管理型”財政監(jiān)督強調(diào)對財政運行的同步監(jiān)督，主要體現(xiàn)在對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的連續(xù)性和時效性以及對財政工作的事前和事中管理。“管理型”監(jiān)督相對于“檢查型”監(jiān)督而言，監(jiān)督活動滲透在財政活動的所有業(yè)務(wù)及業(yè)務(wù)的所有環(huán)節(jié)。[6]建立“管理型”的監(jiān)督機制有助于解決財政管理粗放的問題，能夠督促各項財政政策的落實，堵塞財政收支管理方面的漏洞，及時糾正和處理違法違紀(jì)行為，從源頭鏟除滋生腐敗的土壤和溫床。因此，財政監(jiān)督應(yīng)通過流程嵌入，構(gòu)建事前、事中和事后相結(jié)合的監(jiān)督節(jié)點，實現(xiàn)財政主體業(yè)務(wù)的流程監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督作為“預(yù)警器”、“糾偏器”的功能。

（四）以績效管理為導(dǎo)向，實現(xiàn)“從直線向立體”轉(zhuǎn)型

“直線型”財政監(jiān)督是指財政監(jiān)督部門在單一維度上對財政工作進行監(jiān)管，主要從日常業(yè)務(wù)中進行監(jiān)督管理，模式較為單一，監(jiān)管工作不具有系統(tǒng)性?！傲Ⅲw型”財政監(jiān)督是指“立法主體+行政主體+社會主體”的多主體、多層級、多元化的監(jiān)督模式。目前，我國財政監(jiān)督正由行政型監(jiān)督為主的單一主體監(jiān)督向多主體、立體型監(jiān)督發(fā)展，通過建立起人大、審計、財政、社會中介機構(gòu)等多層次的監(jiān)督體系，合理劃分各監(jiān)督主體的職責(zé)權(quán)限，將財政監(jiān)督機構(gòu)與被監(jiān)督部門相分離，增強監(jiān)督工作的獨立性，提高監(jiān)督效能。實現(xiàn)“直線型”財政監(jiān)督向“立體型”財政監(jiān)督的轉(zhuǎn)型要改變單項監(jiān)督檢查多、非常規(guī)性監(jiān)督檢查多、資金業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查多的狀況，增加重要財政政策制度落實情況監(jiān)督檢查的比重，拓展監(jiān)督范圍，強化監(jiān)督主業(yè)，確立“監(jiān)督部門著重專項檢查、突擊檢查、績效檢查，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)控”的監(jiān)督工作模式，真正形成多角度，全方位的財會監(jiān)督檢查機制，確保財政管理各項工作順利開展。構(gòu)建以財政業(yè)務(wù)及財政政策制度為“橫向坐標(biāo)軸”，以財政部門和預(yù)算單位為“縱向坐標(biāo)軸”，以資金去向為主線的“立體型”財會監(jiān)督工作模式。

（五）以法治思維為導(dǎo)向，實現(xiàn)“從行政向立法”轉(zhuǎn)型

行政型監(jiān)督主要表現(xiàn)為以財政部門為主要監(jiān)督主體的監(jiān)督，立法型監(jiān)督主要表現(xiàn)為以人民代表大會為主要監(jiān)督主體的監(jiān)督。[7]2015年以來，根據(jù)《預(yù)算法》以及黨的十八大對加強人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的新的要求，廣西、浙江、云南、重慶等多省市相繼修訂了地方《預(yù)算審查監(jiān)督條例》，對地方立法機關(guān)更好履行政府預(yù)算的審查監(jiān)督職能做了進一步明確和規(guī)范，強化了立法型監(jiān)督模式，同時為財政部門監(jiān)督職能內(nèi)涵的進一步豐富、外延的進一步拓展提供了空間，創(chuàng)造了條件。按照國務(wù)院機構(gòu)改革方向，我國正在構(gòu)建以“行政+立法”為主，以人大，財政部門和審計部門為主要監(jiān)督主體，職責(zé)清晰、分工明確的“法治型”財政監(jiān)督體制。[8]2019年，財政部《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范財政督查檢查考核工作的通知》強調(diào)要強化法治思維，樹牢法治意識，堅持依法依規(guī)開展財政監(jiān)督。

四、財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的對策建議

（一）界定財政監(jiān)督新職能，理清財政監(jiān)督思路

按照國務(wù)院機構(gòu)改革方向，財政部門原有監(jiān)督職責(zé)縮減后，主要還有財政部門內(nèi)部控制管理、內(nèi)部審計，財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況監(jiān)督檢查等六個方面。作為財政部門專職監(jiān)督機構(gòu)，其職能職責(zé)的界定應(yīng)當(dāng)按照“強化原有職能，優(yōu)化新增職能”的原則，針對財政監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)，強化內(nèi)部控制、重大財政政策執(zhí)行等原有職責(zé)；結(jié)合財政體制改革的主要內(nèi)容和財政管理的關(guān)鍵領(lǐng)域，進一步探索預(yù)算編制、預(yù)算支出績效管理監(jiān)督等新增職責(zé)。[9]在清晰界定財政監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)上，財政部門專職監(jiān)督機構(gòu)要以服務(wù)本地區(qū)財政改革與發(fā)展需要為導(dǎo)向，圍繞財政主體業(yè)務(wù)和重要財政政策制度執(zhí)行，確定地方財政監(jiān)督工作思路，在完成上級布置任務(wù)的基礎(chǔ)上，對內(nèi)強化“嵌入式”監(jiān)督，強化重要財政政策制度執(zhí)行監(jiān)督，提升財政管理水平；對外大力拓展財政監(jiān)督范圍和內(nèi)容，增強工作的系統(tǒng)性、整體性和計劃性，發(fā)揮財政監(jiān)督助力財稅體制改革的重要功能。

（二）拓展財政監(jiān)督新領(lǐng)域，促進財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型

財政部門監(jiān)督檢查機構(gòu)在強化提升現(xiàn)有職能職責(zé)的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點從財政績效管理監(jiān)督和預(yù)算編制監(jiān)督兩個方面拓展財政監(jiān)督工作領(lǐng)域，促進財政監(jiān)督轉(zhuǎn)型。第一，財政績效監(jiān)督是指財政部門以提高財政資金分配與使用績效為目的，將財政監(jiān)督的注意力從財政支出合規(guī)性監(jiān)督向績效性方向延伸，對政府和預(yù)算部門財政管理活動過程及結(jié)果進行的客觀、公正的制約和反饋，從而不斷優(yōu)化績效標(biāo)準(zhǔn)，落實績效責(zé)任，實現(xiàn)績效目標(biāo)。財政績效監(jiān)督是完善財政管理的重要內(nèi)容，是財政支出管理活動的深化與延伸，是財政監(jiān)督工作的重要發(fā)展方向。[10]第二，從財政預(yù)算管理活動的過程看，包括編制、審議、執(zhí)行和監(jiān)督四個階段，其中預(yù)算編制是整個預(yù)算過程的起點和基礎(chǔ)，是直接影響財政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的首要環(huán)節(jié)，而預(yù)算編制監(jiān)督是預(yù)算編制的有力保障，是財政監(jiān)督工作重要的拓展領(lǐng)域。除此之外，財政監(jiān)督機構(gòu)還需要建立完善審計配合聯(lián)絡(luò)工作機制，加強與審計部門的溝通聯(lián)系，積極配合審計部門履行預(yù)算執(zhí)行和其它財政收支審計與監(jiān)督職能，努力構(gòu)建財政監(jiān)督“抓兩頭、控中間”的工作格局。[11]

（三）轉(zhuǎn)變財政監(jiān)督新思維，創(chuàng)新監(jiān)督工作模式

財政監(jiān)督工作要在發(fā)現(xiàn)問題、報告問題的基礎(chǔ)上，更加注重發(fā)掘問題成因、提出整改要求、跟蹤整改情況、運用檢查結(jié)果，形成“鏈條式”的工作模式。財政監(jiān)督工作要在做好本級財政監(jiān)督的基礎(chǔ)上更加注重對基層業(yè)務(wù)的指導(dǎo)督促，在做好財政系統(tǒng)財政監(jiān)督的基礎(chǔ)上更加注重對預(yù)算單位執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律、財政管理制度等方面的監(jiān)督檢查，形成“條塊結(jié)合”的工作模式。財政監(jiān)督工作要更加注重運用信息化手段，通過在財政部門預(yù)算編審、資金管理、政府采購、行政許可等業(yè)務(wù)流程系統(tǒng)中嵌入節(jié)點，逐步實現(xiàn)財政監(jiān)督對財政主體業(yè)務(wù)的全覆蓋，形成“點面結(jié)合”的工作模式。

（四）加強財政監(jiān)督隊伍建設(shè)，提供組織和人才保障

財政監(jiān)督法律制度和財政監(jiān)督隊伍，是共同構(gòu)成財政部門履行財政監(jiān)督職能的重要保障措施。財政監(jiān)督隊伍的政治性、專業(yè)性、穩(wěn)定性是影響財政監(jiān)督有效實施的重要因素。新時代，財政監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、方式、手段都發(fā)生了極大的變化，對財政監(jiān)督人員法律、財政、數(shù)據(jù)處理、信息維護等綜合素質(zhì)的要求非常高。因此，財政監(jiān)督隊伍建設(shè)應(yīng)從加強財政監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和注重培養(yǎng)財政監(jiān)督專業(yè)人才兩個方面著手。具體而言，選人、用人時要堅持好干部標(biāo)準(zhǔn)，把政治領(lǐng)悟力，政治判斷力，政治執(zhí)行力強，政治站位高，綜合素質(zhì)高的人員吸收到財政監(jiān)督隊伍；加強財政監(jiān)督人員后續(xù)教育培訓(xùn)，通過不斷開展政策、法律、業(yè)務(wù)、技能等方面的培訓(xùn)來提高監(jiān)督人員的履職水平及從業(yè)能力。