我國鄉(xiāng)村教師補充政策變遷：歷程、特征與展望

周亞萍，王艷玲

（云南師范大學(xué) 教育學(xué)部，云南 昆明 650500）

一、建國以來我國鄉(xiāng)村教師補充政策的變遷歷程

為了解決鄉(xiāng)村教育發(fā)展與師資短缺矛盾，建國以來，教育部門依據(jù)不同歷史時期現(xiàn)狀出臺不同的鄉(xiāng)村教師補充政策。從鄉(xiāng)村教師來源的角度，可以把新中國鄉(xiāng)村教師補充政策分為幾個階段。

（一）就地取材、能者為師（1949-1977年）：鄉(xiāng)村教師來源本地化

1949至1976年，我國歷經(jīng)了新民主主義社會向社會主義社會過渡、以及十年的“文革運動”。建國初期，在“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化”發(fā)展為導(dǎo)向的價值驅(qū)動下，又因人力、財力、物力等資源的匱乏，國家開始鼓勵群眾辦學(xué)，倡導(dǎo)“城市教育國家辦，農(nóng)村教育人民辦”，這種的模式一直持續(xù)到了本世紀(jì)初。

師范院校畢業(yè)生、原有公辦學(xué)校教師、民辦教師成為該時期我國鄉(xiāng)村教師的來源。并且，民辦教師數(shù)量的激增成為該時期我國鄉(xiāng)村教育的顯著特征，民辦教師也成為鄉(xiāng)村教師隊伍構(gòu)成的主要力量。

由于該時期，我國農(nóng)村教育面臨的主要任務(wù)是對舊社會學(xué)校及其教育工作者進行改造。因此民辦教師的補充方式主要呈現(xiàn)以下兩個特征：

一是就地取材，吸納和改造當(dāng)?shù)氐闹R分子作為鄉(xiāng)村教師的補充來源。將舊的失業(yè)失學(xué)知識分子（含不能升學(xué)的初、高中畢業(yè)生；年齡較長的高小畢業(yè)生；失業(yè)的中小學(xué)教師、家庭知識婦女；未脫產(chǎn)的知識青年及有一定知識的農(nóng)民）吸納到農(nóng)村教師隊伍，這些失業(yè)失學(xué)知識分子即后來我國教育史上長期存在的民辦教師。民辦教師的產(chǎn)生有其重要原因：群眾辦學(xué)，帶來民辦教師的發(fā)展；教育大躍進興起，農(nóng)業(yè)中學(xué)、耕讀學(xué)校等民辦學(xué)校大幅度增加；四年掃盲運動開始，各地籌辦業(yè)余文化學(xué)校招收了大量民辦教師。為解決大量民辦學(xué)校涌現(xiàn)后師資短缺的燃眉之急，提高這些失業(yè)失學(xué)知識分子的素質(zhì)，國家采取辦短期訓(xùn)練班（師范速成班、短期師范班）、師資訓(xùn)練班、業(yè)務(wù)訓(xùn)練及思想政治教育等的方式對這些知識分子給予改造，使其成為合乎當(dāng)時需要的“臨時”教師。比如，1950年的教育部《關(guān)于第一次全國教育工作會議的報告》、《政務(wù)院關(guān)于救濟失業(yè)教師與處理學(xué)生失學(xué)問題的指示》、1951年《馬敘倫部長在第一次全國初等教育與師范教育會議上的開幕詞》以及1953年的《關(guān)于整頓和改進小學(xué)教育的指示》等文件中皆提到應(yīng)盡一切可能吸收失學(xué)失業(yè)知識分子加以訓(xùn)練作為教師補充的來源。

二是能者為師，農(nóng)村教師補充以政治覺悟高低為標(biāo)準(zhǔn)。貧下中農(nóng)、土專家、同工農(nóng)結(jié)合得好的知識分子、復(fù)員軍人、革命干部、能活學(xué)活用毛澤東思想的知識分子被認(rèn)為是能補充當(dāng)時農(nóng)村教師隊伍的能者。該時期，將思想政治覺悟高的知識分子、干部作為教師補充的標(biāo)準(zhǔn)有兩方面的原因：在新中國成立初期，是為了鞏固新生政權(quán)的需要；在全面建設(shè)社會主義的后期，隨著“文化大革命”的爆發(fā)，培養(yǎng)“又紅又?！苯處煹哪繕?biāo)初見端倪。1968年在《紅旗》雜志為調(diào)查報告《“土專家”和農(nóng)業(yè)教育革命》加的按語中提到要徹底整頓農(nóng)村教師隊伍，1969年在《人民日報》為《關(guān)于公辦小學(xué)下放到大隊來辦，開展農(nóng)村中、小學(xué)教育大綱（草案）的討論》加的按語的第五章第十八、十九條規(guī)定：推選有實踐經(jīng)驗的貧下中農(nóng)、革命干部和民兵中活學(xué)活用毛澤東思想的積極分子作兼職教師或組成講師團。據(jù)此可知，“文革”時期，思想政治覺悟是國家選擇鄉(xiāng)村教師的參考標(biāo)準(zhǔn)。

在社會主義建設(shè)初期，國家的經(jīng)濟實力較為薄弱，“就地取材”式吸納當(dāng)?shù)氐闹R分子補充師資成為當(dāng)時合乎國情的必然選擇，但民辦教師的大幅度增加也為之后鄉(xiāng)村教師隊伍的治理增加了難度，這從后面的一些政策文本中可窺見一斑。

（二）本土培養(yǎng)，定向補充（1978-1991年）：鄉(xiāng)村教師來源“師范化”、“去民辦化”

在第一階段（1949-1977年），由于師范畢業(yè)生數(shù)量有限，國家通過就地取材與短期師資訓(xùn)練的方式補充了一大批數(shù)量眾多、素質(zhì)參差不齊的民辦教師。隨著我國邁入改革開放的新時代，為適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)對高素質(zhì)人才需要，國家面臨對民辦教師進行整頓及繼續(xù)發(fā)展師范教育的兩大任務(wù)。通過對相關(guān)政策文件的梳理發(fā)現(xiàn)，該時期鄉(xiāng)村教師來源于師范院校畢業(yè)生（中師、師專、幼師）、公辦教師（含民轉(zhuǎn)公教師）、少量未清退民辦/代課教師以及大中專院校畢業(yè)生。1980年教育部召開全國師范教育工作會議后，中等師范畢業(yè)生逐漸成為農(nóng)村師資的主要補充來源[1，3]。

師范教育是整個教育事業(yè)的“工作母機”[1，3]，只有辦好師范教育才能為初等、中等教育提供合格師資。1978年，教育部印發(fā)《關(guān)于加強和發(fā)展師范教育的意見》提出要“建立師范教育網(wǎng)，力爭在三五年內(nèi)使現(xiàn)有小學(xué)、初中、高中教師大多數(shù)分別達到中等師范、師范專科和師范學(xué)院畢業(yè)程度，通過大力發(fā)展中等師范學(xué)校和高等師范?？茖W(xué)校為全國中小學(xué)尤其是農(nóng)村中學(xué)培養(yǎng)教師”[1，3]。1986年出臺的《一九八六年從中小學(xué)民辦教師中選招公辦教師專項勞動指標(biāo)的通知》進一步明確了中師畢業(yè)生取代民辦教師成為農(nóng)村教師補充的主要力量。此外，針對當(dāng)時存在的教師隨意借調(diào)、外流現(xiàn)象，為確保農(nóng)村學(xué)校能分配到中師畢業(yè)生，1987年，國家出臺《中等師范學(xué)校面向農(nóng)村培養(yǎng)合格小學(xué)師資座談會紀(jì)要》，進一步強調(diào)要落實把中師畢業(yè)生分配到小學(xué)任教，中學(xué)和其它部門都不應(yīng)截留[1，3]。這些政策的頒布，標(biāo)志著該時期我國鄉(xiāng)村教師有了明確、穩(wěn)定的來源與保障。

本土培養(yǎng)、定向補充，這些學(xué)生畢業(yè)后遵循“哪里來，到哪里去”的分配原則。為解決農(nóng)村地區(qū)（含牧區(qū)、山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等地處偏遠、條件艱苦地區(qū)）師資匱乏問題，國家施行本土培養(yǎng)、定向分配，采取擇優(yōu)錄取與地方照顧相結(jié)合的方式招收定向生，將牧區(qū)、山區(qū)、民族地區(qū)的學(xué)生、優(yōu)秀的民辦教師納入師范教育招生的錄取計劃之中，并在學(xué)成后分配到原籍或原來的學(xué)校確保農(nóng)村地區(qū)師資的補充。定向生經(jīng)過師范教育的系統(tǒng)性培養(yǎng)，注入到廣大農(nóng)村教師隊伍中，提高了農(nóng)村教師隊伍的水平。此外，該時期國家在保障地方師范院校要按照地方農(nóng)村師資需求的原則招收定向生的同時，優(yōu)先招收志愿到指定地區(qū)從教的學(xué)生。同時，1989年的《全國燎原計劃與農(nóng)村教育改革試驗縣工作會議上的講話》指出師范院校要重視從民辦教師招生，這不僅是提高生源質(zhì)量并調(diào)動民辦教師積極性的一個好辦法。而且畢業(yè)后哪里來的回哪里去的就業(yè)原則，有利于解決農(nóng)村教師留不住、下不去的問題。”[1，3]

除了通過本土培養(yǎng)、定向分配的方式為我國廣大農(nóng)村補充教師外，該時期，仍有一部分為公辦教師（含民轉(zhuǎn)公教師）、未清退的民辦教師、代課教師以及部分大專院校畢業(yè)生作為鄉(xiāng)村教師的重要補充。雖然，這一時期農(nóng)村教師隊伍補充方式呈現(xiàn)多元化，但總體而言，該時期的鄉(xiāng)村教師還是以中等師范畢業(yè)生的補充為主且中師畢業(yè)生在很長時間內(nèi)成為我國農(nóng)村教師補充的中堅力量。

（三）雙向選擇、自主擇業(yè)（1992-2005年）：鄉(xiāng)村教師來源“資格化”、“去農(nóng)村化”

改革開放以來，我國高校的畢業(yè)生分配制度經(jīng)歷了從政府包辦到市場主導(dǎo)，從“統(tǒng)包統(tǒng)分”到自主擇業(yè)的發(fā)展過程。1992年，黨的十四大確立了我國將建立社會主義市場經(jīng)濟體制的決定。隨著市場競爭機制的建立，高校的辦學(xué)自主權(quán)逐步擴大，招生、分配制度逐漸適應(yīng)市場運行，因而自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)成為主流。[2]然而，在這種自由競爭和自主擇業(yè)的環(huán)境下，我國農(nóng)村學(xué)校補充教師面臨重重困難；同時，隨著 “凡進必考”教師公開招聘制度的實行尤其是中等師范教育體系的取締，我國廣大鄉(xiāng)村學(xué)校引進教師愈發(fā)困難。

雙向選擇、自主擇業(yè)，削減了能補充到農(nóng)村的教師數(shù)量。在雙向選擇、自主擇業(yè)的市場就業(yè)分配價值導(dǎo)向下，1994年開始的招生“并軌”繳費制度改革，表明國家合同制內(nèi)的定向生數(shù)量大幅度減少，即能補充到農(nóng)村師資隊伍的定向生大幅度下降，并且，該時期除了少部分定向生按合同制實行定向就業(yè)外，大部分畢業(yè)生在自主擇業(yè)的政策倡導(dǎo)下，可以自由選擇從教或不從教，自由選擇去農(nóng)村從教或不去農(nóng)村從教。此外，對于合同制內(nèi)定向生分配的政策中提到：對不服從分配的，可通過退還獎學(xué)金、補交學(xué)雜費、繳納部分培養(yǎng)費就能“拒絕定向分配”，違約成本較低。這種開放的就業(yè)制度和環(huán)境，雖然給當(dāng)時的國家分?jǐn)偭艘徊糠纸逃斦毫Γ瑢崿F(xiàn)了高校畢業(yè)生自主選擇職業(yè)的需求，然而，將培養(yǎng)和輸送教師的招生和就業(yè)制度由以往的“定向招生”和“統(tǒng)包統(tǒng)配”轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭小安④墸ǚ嵌ㄏ颍閷?dǎo)向的培養(yǎng)”和“雙向選擇、自主擇業(yè)”的就業(yè)制度卻促使得更多的高校畢業(yè)生更愿意選擇在工作和生活環(huán)境更為便捷的城市，減少了能補充到農(nóng)村地區(qū)的教師數(shù)量。

本土培養(yǎng)、定向補充轉(zhuǎn)向統(tǒng)一公開招考，農(nóng)村教師補充陷入困境。1999年，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)教育部關(guān)于《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》的通知中強調(diào)要擴大高等教育規(guī)模，實行全員聘任制，拉開了高等教育與人事制度改革的序幕。隨著2001年教師聘任制、2003年“凡進必考”制度的確立，將具有教師資格的高校畢業(yè)生納入教師招聘對象的范圍，提高了教師隊伍的入職“門檻”，也有利于提升教師隊伍的素質(zhì)。然而，囿于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一公開招考政策更能吸引畢業(yè)生到經(jīng)濟較為發(fā)達、生活便利的城市從教，與之相反的條件落后、偏遠農(nóng)村地區(qū)實則更難招聘到教師尤其是優(yōu)秀教師了。為此，該時期，國家又從以下幾方面，相繼出臺相關(guān)措施以彌補農(nóng)村地區(qū)教師“下不去”的狀況。一是擴大教師招聘對象的范圍。比如，強調(diào)各地要招聘具有教師資格證的非師范類高校畢業(yè)生到農(nóng)村中小學(xué)從教。二是建立城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村任教服務(wù)期制度。通過鼓勵教師和其他具備教師資格的人員去農(nóng)村地區(qū)從教，建立區(qū)域內(nèi)骨干教師巡回授課、緊缺專業(yè)教師流動教學(xué)、引導(dǎo)超編學(xué)校的富余教師向農(nóng)村缺編學(xué)校流動等方式，切實解決農(nóng)村學(xué)校教師不足及整體水平不高的問題。三是注重改善民辦教師福利待遇，確保現(xiàn)有民辦教師留得住。比如，從工資收入上提出民辦教師與公辦教師同工同酬；對堅持在艱苦地區(qū)長期從教的民辦教師優(yōu)先轉(zhuǎn)正等。雖然這些措施旨在為農(nóng)村地區(qū)補充教師但卻存在很大的被動性和短效性，國家雖然也注意到在分配制度改革啟動后，農(nóng)村地區(qū)學(xué)?？赡艽嬖诘膸熧Y困境，但在自主擇業(yè)、市場對人才分配的價值主導(dǎo)下，農(nóng)村地區(qū)事實上既很難吸引教師“下得去”也難以使現(xiàn)有教師能“留得住”。

中等師范教育體系瓦解，農(nóng)村教師補充的主要通道被切斷。1999年，教育部印發(fā)《關(guān)于師范學(xué)院布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的幾點思考》將過去封閉獨立的三級師范教育體制轉(zhuǎn)向開放式二級教師教育體制，取締原來向農(nóng)村地區(qū)培養(yǎng)和輸送了大量合格師資的中等師范學(xué)校，標(biāo)志著，我國師范教育由此開始呈現(xiàn)“去農(nóng)村化”的傾向，我國農(nóng)村地區(qū)教師補充的主要通道逐漸瓦解。

總體而言，該時期，雖然我國鄉(xiāng)村教師補充仍有少量定向委培畢業(yè)生作為補充的來源，但雙向選擇、自主擇業(yè)的就業(yè)導(dǎo)向成為大勢所趨，并且，這些定向生仍可以違約自由選擇職業(yè)，加上作為農(nóng)村小學(xué)教師補充主要渠道中等師范院校不復(fù)存在，我國農(nóng)村教師補充實則愈發(fā)困難。

（四）底部攻堅、專項治理（2006年至今）：鄉(xiāng)村教師來源“多樣化”、“專業(yè)化”

鄉(xiāng)村教師補充難題，是在上世紀(jì)末本世紀(jì)初的“雙向選擇、自主擇業(yè)”政策開始實施以后才愈演愈烈的，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的大背景下，隨著“雙向選擇、自主擇業(yè)”就業(yè)制度實施以及統(tǒng)一公開招聘人事制度的改革，我國當(dāng)時的農(nóng)村也逐漸面臨“缺師資”和“進不去”的矛盾，“缺師資”是因為很多師范生（包括非師范畢業(yè)生）更希望留在生活條件更為豐富和便捷的城市學(xué)校，而統(tǒng)一招考制度實行，增加了城鄉(xiāng)教師流動，鄉(xiāng)村的教師一邊教學(xué)一邊準(zhǔn)備城市教師的招聘考試，不能安心教學(xué)。另一方面，由于“以縣為主”教育管理體制的確立，財力的薄弱衍生了普遍的拖欠教師工資的現(xiàn)象，而教師的編制通道也因此關(guān)閉，師范院校的畢業(yè)生亦被阻隔在編制之外，無法從教，這便造成了農(nóng)村地區(qū)“缺教師”與“進不去”的矛盾，為此，國家相繼出臺一系列包含“特崗計劃”、免費師范生等在內(nèi)的專項治理政策，以緩經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)的農(nóng)村師資嚴(yán)重不足狀況。

各類專項政策紛紛出臺直擊教師隊伍匱乏的農(nóng)村地區(qū)。為緩解因自主擇業(yè)分配制度改革造成的農(nóng)村學(xué)校師資嚴(yán)重不足狀況，國家從2006年起連續(xù)5年，每年招募2萬名高校畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作；同年，公開招聘高校畢業(yè)生到“兩基”攻堅縣農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校任教（簡稱“特崗計劃”），“特崗計劃”自實施之日起至今，同以往的中等師范教育一樣，承擔(dān)著向農(nóng)村地區(qū)輸送師資的重任。2007年，國家在教育部直屬師范大學(xué)試行師范生免費教育，師范生入學(xué)前與學(xué)校和生源所在地省級教育行政部門簽訂協(xié)議，承諾畢業(yè)后從事中小學(xué)教育10年以上且到城鎮(zhèn)工作前將先到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教服務(wù)2年。與此同時，國家通過完善師范生實習(xí)制度，高校畢業(yè)生助學(xué)代償制度，進一步確保了高校畢業(yè)生志愿從教甚至到農(nóng)村從教的意愿。此外，2010年《擴大“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計劃”（簡稱“碩師計劃”》中即提出要將“農(nóng)村碩師計劃”與“特崗計劃”結(jié)合實施，針對服務(wù)期滿留任的“特崗教師”攻讀教育碩士專業(yè)學(xué)位制定辦法，這一政策的出臺為農(nóng)村“特崗教師”傾注了希望，有利于促進農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)的提高。自2015年開始，國家開始擴大“特崗計劃”實施規(guī)模，提高村小、教學(xué)點等薄弱地區(qū)“特崗教師”招聘比例且規(guī)定縣城學(xué)校不再補充新的特崗教師[3]。同時，相關(guān)政策也明確了健全免費師范生（現(xiàn)為公費師范生）制度的辦法，比如公費生到農(nóng)村學(xué)校任教的可實行“到崗?fù)速M”等的規(guī)定。

各項教師補充政策偏向師資嚴(yán)重缺乏的底部貧困、薄弱農(nóng)村學(xué)校。該時期，國家除了為農(nóng)村補充教師出臺特崗計劃、免費師范生等專項計劃外，還將補充的重點放到了農(nóng)村地區(qū)的村小、教學(xué)點、“三區(qū)三州”等薄弱學(xué)校,意味著國家對于真正需要教師、急切渴求教師的薄弱農(nóng)村地區(qū)的關(guān)注。為著重解決國家級貧困縣、集中連片特困地區(qū)縣以下的薄弱學(xué)校師資不足情況，在結(jié)合這些地區(qū)學(xué)校特殊情況的基礎(chǔ)上，國家提出要培養(yǎng)“全科教師”[4]“一專多能教師”[5]、在農(nóng)村地區(qū)設(shè)“首席教師崗位”[6]，定向培養(yǎng)公費師范生以及補充的教師要向本地生源傾斜的意見。這些政策從我國薄弱農(nóng)村學(xué)校的實際出發(fā)，因地制宜地解決了該地區(qū)的師資“下不去”的棘手問題，為后來我國偏遠少數(shù)民族地區(qū)的教師補充政策的制定奠定了基礎(chǔ)。

此外，為化解農(nóng)村學(xué)校師資缺乏窘境，提高農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)，國家還采取了“政府購買服務(wù)”的方式招聘教師以及繼續(xù)完善城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村任教服務(wù)期制度，明確規(guī)定了城鎮(zhèn)骨干教師交流輪崗比例，推出“銀齡講學(xué)計劃”[7]，鼓勵支持教學(xué)效果好、身體健康的退休特級教師、高級教師到鄉(xiāng)村學(xué)校支教講學(xué)，這些政策措施有利于提高農(nóng)村教師隊伍的素質(zhì)，促進農(nóng)村學(xué)校教育的發(fā)展。

二、建國以來我國鄉(xiāng)村教師補充政策的變遷特征

縱觀建國以來我國鄉(xiāng)村教師補充政策的變遷歷程，通過內(nèi)容分析從鄉(xiāng)村教師補充政策實施的主體、客體、方式、政策價值取向等方面進行分析，發(fā)現(xiàn)我國鄉(xiāng)村教師補充政策具有保障主體逐漸上移、補充對象的資質(zhì)要求日益規(guī)范、補充渠道日益多元、價值取向由“效率優(yōu)先”向“公平而有質(zhì)量”的方向轉(zhuǎn)變等特征。

（一）鄉(xiāng)村教師補充的保障主體逐漸上移

新中國成立初期，國家將教育管理的權(quán)限下放到農(nóng)村，鼓勵群眾辦學(xué)，大量民辦學(xué)校涌現(xiàn)。為緩解民辦學(xué)校激增造成的師資不足問題，生產(chǎn)大隊以聘請當(dāng)?shù)刂R青年或由群眾舉薦的方式來補充農(nóng)村教師隊伍，鄉(xiāng)村教師補充政策實施的責(zé)任主體被全面下放。這種狀況持續(xù)了很長時間，直到2001年“以縣為主”基礎(chǔ)教育管理體制的確立，才明確了我國鄉(xiāng)村教師補充政策的實施的保障主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥h為主，地方分級負責(zé)。

具體而言，2003年的《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》強調(diào)“國家繼續(xù)組織實施大學(xué)畢業(yè)生支援農(nóng)村教育志愿計劃”[8]，該政策明確了實施鄉(xiāng)村教師補充的主體，即由國家來落實實施，我國鄉(xiāng)村教師補充政策的保障主體開始上移。2005年《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》中提到:“各地區(qū)各部門要站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，實施高校畢業(yè)生到農(nóng)村服務(wù)計劃?！盵9]由此可見，實施主體是黨和各地區(qū)各部門。2006年《農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃實施方案》中指出:“各級有關(guān)部門要高度重視，加強領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合本地實際，研究制定具體實施辦法?！盵10]這里，實施農(nóng)村教師補充的主體上移至地方各級有關(guān)部門。2007年《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費教育實施辦法(試行)》中規(guī)定:“地方政府和農(nóng)村學(xué)校要為免費師范畢業(yè)生到農(nóng)村任教服務(wù)提供必要的工作生活條件和周轉(zhuǎn)住房。”[11]據(jù)此可知，在具體實施農(nóng)村教師補充政策時由地方政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)村學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。至此，鄉(xiāng)村教師補充政策實施的保障主體逐漸上移至國家。

（二）鄉(xiāng)村教師的資質(zhì)要求日益規(guī)范

新中國成立初期，受制于人力、財力、物力等資源匱乏，國家鼓勵群眾辦學(xué)，農(nóng)民辦學(xué)熱潮興起。為解決民辦學(xué)校師資問題，生產(chǎn)大隊采取推薦和聘任當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和知識分子為教師，這些教師大多未脫產(chǎn)，“白天干活，晚上上課”是當(dāng)時民辦教師的真實寫照?？梢?，在新中國成立初期，農(nóng)村教師的資質(zhì)要求較低且不規(guī)范。直到《中華人民共和國義務(wù)教育法》以法律的形式明確提出要建立教師資格考核制度，以及1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出在市場經(jīng)濟條件下需要逐步建立教師錄用考核制度，必須把經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)到依靠科教進步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來。自此，我國鄉(xiāng)村教師補充對象的資質(zhì)要求開始有了明確標(biāo)準(zhǔn)。

2003年《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》提到:“要積極引導(dǎo)鼓勵教師和其他具備教師資格的人員到鄉(xiāng)村中小學(xué)任教。[12]”據(jù)此，農(nóng)村教師補充對象為有教師工作經(jīng)驗和具備教師資格的人員。2004年發(fā)布的《2003—2007年教育振興行動計劃》提到:“積極引導(dǎo)和鼓勵教師及其他具備教師資格的人員到鄉(xiāng)村中小學(xué)任教，建立城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村任教服務(wù)期制度?！盵13]也體現(xiàn)了這一點。2005年《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》指出:“實施高校畢業(yè)生到農(nóng)村服務(wù)計劃?！盵14]由此可見補充對象為高校畢業(yè)生。2010年發(fā)布的《農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計劃》提到:“從具有推薦免試碩士研究生資格的高校中，選拔部分優(yōu)秀應(yīng)屆本科畢業(yè)生，錄取為‘碩師計劃’研究生?！盵15]這里對農(nóng)村教師補充對象提出了新的要求：優(yōu)秀應(yīng)屆普通本科畢業(yè)生。隨著時間的推移，我國對鄉(xiāng)村教師補充對象的資質(zhì)要求日益規(guī)范，這無疑為農(nóng)村教師隊伍整體素質(zhì)的提升發(fā)揮了積極作用。

（三）鄉(xiāng)村教師補充渠道日益多元

縱觀建國以來的鄉(xiāng)村教師補充政策，我國農(nóng)村地區(qū)的教師補充方式歷經(jīng)了由“就地取材、政治覺悟為先-師范教育（主要為中師教育）的定向補充-公開招考-各類教師補充專項計劃”的變化，其中定向委培計劃隨著三級師范教育體系的恢復(fù)一直延續(xù)至今。

建國初期，為了“多、快、好、省”地建設(shè)社會主義，國家提出一個錢當(dāng)兩個錢花的辦法，通過鼓勵、發(fā)動廣大農(nóng)民群眾積極辦學(xué)，各種形式的民辦學(xué)校在當(dāng)時遍地開花。民辦學(xué)校的出現(xiàn)造成農(nóng)村學(xué)校師資緊缺矛盾，為解決這一問題，生產(chǎn)大隊、人民公社聘請本地的知識青年或舊知識分子來講學(xué)，“能者為師”“就地取材”就是對當(dāng)時我國農(nóng)村學(xué)校教師補充渠道的形象概括?！拔母铩睍r期，貧下中農(nóng)、“土專家”、民兵、復(fù)員軍人、能活學(xué)活用毛澤東思想的積極分子成為當(dāng)時我國農(nóng)村民辦學(xué)校的教員，這些補充來的教師必須是經(jīng)歷過政治訓(xùn)練的人?？傮w而言，這一時期鄉(xiāng)村教師補充渠道較為單一。直到改革開放伊始，《關(guān)于加強和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問題的通知》（1983）中明確規(guī)定有關(guān)高等學(xué)校要為農(nóng)村培養(yǎng)和輸送專門人才，為農(nóng)村各類學(xué)校培訓(xùn)師資，“從大專院校和中等專業(yè)學(xué)校分配一定比例的畢業(yè)生，到農(nóng)村各類學(xué)校任教”[16]，高等院校成為我國農(nóng)村教師補充的渠道。隨著2001年教師聘任制的落實，2003年“凡進必考”制度的確立，我國農(nóng)村教師補充的渠道逐漸向公開招聘考試方式轉(zhuǎn)變。至今，定向委培、公開招聘、各類專項計劃、城鎮(zhèn)教師輪崗交流、“銀齡講學(xué)計劃”等教師補充渠道的存在，體現(xiàn)了我國鄉(xiāng)村教師補充政策的實施渠道日益多元、豐富。

（四）鄉(xiāng)村教師補充的價值取向從“效率優(yōu)先”向“公平而有質(zhì)量”方向轉(zhuǎn)變

新中國成立初期，國家的主要任務(wù)是促進經(jīng)濟發(fā)展，推動工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)，鄉(xiāng)村讓位城市，“城市教育國家辦，鄉(xiāng)村教育人民辦”成為很長一段時間內(nèi)國家的教育傾向。這種以“效率優(yōu)先”為價值驅(qū)動發(fā)展的直接表現(xiàn)是建國后我國大量民辦教師數(shù)量的大幅度增長。改革開放以后，隨著我國各大高校開始大量擴招以及實施“凡進必考”統(tǒng)一公開招考將具備教師資格的人作為教師補充的硬性條件，表明教師補充開始注重質(zhì)量的提高。然而，就業(yè)分配制度改革更多局限在城市，鄉(xiāng)村學(xué)校缺乏師資的情況卻越發(fā)嚴(yán)峻；同時，也正是由于意識到經(jīng)濟發(fā)展客觀上造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異，上世紀(jì)90年代以后，國家才開始倡導(dǎo)我國教育發(fā)展進入以實現(xiàn)“公平而有質(zhì)量”發(fā)展的底部攻堅期?，F(xiàn)階段，我國教育的重點和難題仍在農(nóng)村，尤其是薄弱農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校師資隊伍的建設(shè)。現(xiàn)階段，為縮小城鄉(xiāng)教育差距，國家除了繼續(xù)擴大實施“特崗教師計劃”、“公費師范生計劃”并輔以工資收入、福利待遇、職稱評定、榮譽獎勵等方面傾斜外，還出臺了諸如“全科教師”、“一專多能教師”等符合農(nóng)村學(xué)校實際的教師補充及輔助政策促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，這一系列的支持性措施都表明國家政策的價值取向朝著“公平而有質(zhì)量”，朝著農(nóng)村需要的方向轉(zhuǎn)變。

三、新時期我國鄉(xiāng)村教師補充政策的展望

新中國成立70年以來，在一系列教師補充政策和相關(guān)政策的指導(dǎo)和推動下，我國鄉(xiāng)村教師隊伍實現(xiàn)了由數(shù)量上的提升到質(zhì)量上提高的極大飛躍。當(dāng)然，現(xiàn)有教師補充政策在發(fā)揮一定成效的同時，仍面臨一些一直以來都存在的狀況，如鄉(xiāng)村教師社會地位低、自我定位迷茫、缺乏經(jīng)費保障[17]等問題。當(dāng)前，國家對于教育和教師的發(fā)展提出了新要求，教育均衡發(fā)展、辦人民滿意的教育、重視師德師風(fēng)建設(shè)等成為了教育發(fā)展的時代主題。[18]因此，為妥善解決這些問題，新時期我國鄉(xiāng)村補充教師應(yīng)立足以往為農(nóng)村補充教師的經(jīng)驗，吐故納新從以下幾個方面著手：

（一）加強本土教師培養(yǎng)，擴大生源地師范生招生規(guī)模

1982年《全國牧區(qū)、山區(qū)寄宿制民族中小學(xué)經(jīng)驗交流會議紀(jì)要》初次通過了關(guān)于師范院校的招生要采取擇優(yōu)錄取和地區(qū)照顧相結(jié)合的辦法，自此以后，教師培養(yǎng)的本土化、地方化便正式拉開了帷幕。定向委培計劃沿用至今，為廣大農(nóng)村地區(qū)補充了大量師資，也為后來的教師補充政策提供了借鑒。因此，新時期，本土化培養(yǎng)農(nóng)村中小學(xué)教師，政府部門應(yīng)繼續(xù)積極引導(dǎo)和監(jiān)督師范院校招生錄取比例向偏遠、落后的薄弱農(nóng)村地區(qū)傾斜。這些地區(qū)的學(xué)生報考師范院校的，應(yīng)給予一定的政策支持，比如采取一定比例的降分錄取機制，就讀期間妥善解決錄取學(xué)生的上學(xué)難問題，減免學(xué)費和給予一定的生活補貼，積極落實這部分地區(qū)學(xué)生的助學(xué)金的發(fā)放。加強本土教師培養(yǎng)還要結(jié)合本鄉(xiāng)本土的實際、因地制宜、積極創(chuàng)新，比如近年來“一專多能”型教師、“全科教師”的出現(xiàn)頗具一定的地方特色，是農(nóng)村地區(qū)教師補充與培養(yǎng)的積極實踐。

（二）加強政府政策執(zhí)行監(jiān)督，落實鄉(xiāng)村教師到崗有編

近年來，之所以出現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校缺教師與師范畢業(yè)生“下不去”的原因之一，在于各地學(xué)校紛紛出現(xiàn)的教師隊伍借調(diào)、流失現(xiàn)象。農(nóng)村教師以便捷的生活條件、子女接受優(yōu)質(zhì)教育資源及個人職業(yè)發(fā)展等原因離開原本工作的學(xué)校，到城市從教。隨之而來的問題是，調(diào)出校不僅流失了教師，原有教師因占據(jù)農(nóng)村學(xué)校的編制、農(nóng)村學(xué)校被“有編不補”且因常年缺編不能招錄到新教師。同時，在“以縣為主”財政體系下，鄉(xiāng)村學(xué)校因財力不足而只能降低成本招錄一些代課教師、臨時教師以維持正常教學(xué)。如此以來，農(nóng)村學(xué)校教師隊伍質(zhì)量無法保障，頻繁的借調(diào)還會擾亂原有的教學(xué)秩序，學(xué)生也會出現(xiàn)因頻繁調(diào)換教師而不適應(yīng)不同教師的教學(xué)而導(dǎo)致成績下滑的情況，不利于鄉(xiāng)村教育的發(fā)展。此外，一些優(yōu)秀、骨干教師的流失又會促使農(nóng)村學(xué)校師資隊伍質(zhì)量下降，不利于義務(wù)教育的均衡發(fā)展。因此政府應(yīng)加大監(jiān)察力度，杜絕一切非正當(dāng)原因和特殊途徑的借調(diào)，加強政策執(zhí)行過程中各地方部門的落實情況，是否存在選擇性執(zhí)行或不執(zhí)行政策的情況，力爭權(quán)責(zé)清晰、賞罰分明。要確保所有農(nóng)村在職和新進教師在崗有編和到崗有編，解決鄉(xiāng)村教師最關(guān)切的問題，解除鄉(xiāng)村教師不能安心教學(xué)的后顧之憂，確保鄉(xiāng)村教師的穩(wěn)定性。

（三）提升鄉(xiāng)村教師的社會地位，提高鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力

為了確保補充到鄉(xiāng)村地區(qū)的教師“留得住”，國家頒布一系列政策并建立了相應(yīng)的輔助獎勵機制，如教師住宿條件的改善、鄉(xiāng)村教師職稱傾斜、榮譽表彰等措施，在新時期應(yīng)確保其有效實施。只有解決了鄉(xiāng)村教師基本生活的需要，才能談及能不能吸引優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村任教；職稱傾斜的最大目的應(yīng)是，提升任教鄉(xiāng)村落后地區(qū)教師的職業(yè)認(rèn)同感和社會地位，而非一部分人為追逐個人利益，短期內(nèi)趨之若鶩去鄉(xiāng)村的跳板。因此，新時期，當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門應(yīng)加強對公開招聘教師的過程性、持續(xù)性監(jiān)督，注重對生源地并志愿到農(nóng)村地區(qū)任教考生的考核錄??；重視鄉(xiāng)村教師榮譽制度的實施，積極落實最美鄉(xiāng)村教師的評比、評優(yōu)并進行公開表彰。只有形成全社會尊師重教的良好風(fēng)尚，鄉(xiāng)村教師的基本生活需要得以滿足、與城市教師“同工同酬”、應(yīng)有福利待遇得以保障，才能從根本上提升鄉(xiāng)村教師的職業(yè)認(rèn)同感和成就感，才有助于吸引更多的教師、優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村任教。

四、結(jié)語

總之，如何吸引優(yōu)秀人才支援鄉(xiāng)村教育并讓其安心從教，如何提升鄉(xiāng)村教師的素質(zhì)，關(guān)乎農(nóng)村教育的大計。站在即將全面建成小康社會之際以及第二個一百年的建設(shè)目標(biāo)開始之時，我國鄉(xiāng)村地區(qū)的教師補充政策更要立足于各個地區(qū)的實際、堅持因地制宜原則，增強政策的地域性和實效性。同時也要從根本上做到“國家辦教育”，進一步加大對鄉(xiāng)村教育的財政投入，從外部資助到內(nèi)部優(yōu)化，從輸血性地補償?shù)绞灌l(xiāng)村形成造血式的內(nèi)生力。通過提升教師的社會地位，增強鄉(xiāng)村教師職業(yè)認(rèn)同感，使鄉(xiāng)村教師的補充不僅“引得來”還能“留得住”、“干得好”，進而促進鄉(xiāng)村地區(qū)教育的發(fā)展，并以鄉(xiāng)村教育的發(fā)展帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會各方面的良性循環(huán)和持續(xù)發(fā)展。