淺談創(chuàng)新型社會(huì)治理中的風(fēng)險(xiǎn)管理

程詩(shī)敏

（北京市教育資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理事務(wù)中心，北京 100011）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“我們勇于面對(duì)黨面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)和黨內(nèi)存在的突出問(wèn)題”[1]，“更加自覺(jué)地防范各種風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決戰(zhàn)勝一切在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域和自然界出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)”[1]，“增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，善于處理各種復(fù)雜矛盾，勇于戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種艱難險(xiǎn)阻，牢牢把握工作主動(dòng)權(quán)”[1]。

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，“全黨要統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化帶來(lái)的新特征新要求，深刻認(rèn)識(shí)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境帶來(lái)的新矛盾新挑戰(zhàn)，增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)……樹立底線思維，準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，善于在危機(jī)中育先機(jī)、于變局中開新局”[2]，要更加注重防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

一、“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”：我國(guó)社會(huì)治理的當(dāng)代語(yǔ)境

“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”這一概念是1986年德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽谄洹讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中首次使用的。這一理論認(rèn)為隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，突發(fā)事件不斷增多、不確定性日益增強(qiáng),我們的社會(huì)已進(jìn)入一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。事實(shí)上，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)作為一個(gè)概念并不是歷史分期意義上的,不是某個(gè)具體社會(huì)和國(guó)家發(fā)展的歷史階段,而是對(duì)目前人類所處時(shí)代特征的形象描繪”[3][4]。

貝克賦予“風(fēng)險(xiǎn)”以社會(huì)哲學(xué)的含義:“風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)指明自然終結(jié)和傳統(tǒng)終結(jié)的概念……風(fēng)險(xiǎn)概念表明人們創(chuàng)造了一種文明,以便使自己的決定將會(huì)造成的不可預(yù)見的后果具備可預(yù)見性,從而控制不可控制的事情,通過(guò)有意采取的預(yù)防性行動(dòng)以及相應(yīng)的制度化的措施戰(zhàn)勝種種(發(fā)展帶來(lái)的)副作用”[4]。應(yīng)該說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)作為現(xiàn)代性的后果,是人類從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過(guò)渡過(guò)程中所面臨的一系列問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)反應(yīng)。

作為一個(gè)具有普適性價(jià)值的實(shí)然判斷，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論為人類呈現(xiàn)的絕對(duì)不是一個(gè)虛幻的理論世界，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論家們所刻畫的，乃是自工業(yè)社會(huì)以來(lái)人們生存和創(chuàng)造的真實(shí)世界。它體現(xiàn)了當(dāng)今人類社會(huì)發(fā)展的時(shí)代特征。從這個(gè)意義上看，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已經(jīng)不是一個(gè)超前的理論,而是一個(gè)已經(jīng)來(lái)臨的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

客觀地講，與此前的社會(huì)相比，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)發(fā)生了根本性質(zhì)的變化。它呈現(xiàn)出如下諸多特征：首先，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已經(jīng)成為我們這個(gè)時(shí)代不可回避的現(xiàn)實(shí)境遇。其次，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一個(gè)普遍性的社會(huì)現(xiàn)象，具有全球化的特點(diǎn)。再次，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是“人為風(fēng)險(xiǎn)”占主導(dǎo)地位的社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)是“被制造出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)”。最后，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)具有高度的不確定性，因而也具有高度的復(fù)雜性特征。

就中國(guó)而言，特殊的國(guó)情使得我國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡以及由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過(guò)渡,在同一時(shí)空界面上交織進(jìn)行。對(duì)于這一點(diǎn)，貝克的分析異常精辟:“隨著中國(guó)與世界聯(lián)系的進(jìn)一步加強(qiáng)，國(guó)內(nèi)外各種思想文化相互激蕩，與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上百年發(fā)展、完善的過(guò)程相比，中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型是‘壓縮餅干’，以歷史濃縮的形式，將社會(huì)轉(zhuǎn)型中的各種社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)出來(lái)了，帶來(lái)了前所未有的文明沖突和文化碰撞，歷史與現(xiàn)實(shí)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、本土文化與西方文明多重因素交織在一起”[5]。

具體到當(dāng)代中國(guó)，風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出以下特征：一是國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)并存，中國(guó)日益走近世界舞臺(tái)的中央，面臨的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境已發(fā)生巨大變化，面臨的國(guó)內(nèi)國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)更加突出；二是網(wǎng)上風(fēng)險(xiǎn)與網(wǎng)下風(fēng)險(xiǎn)共生，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，使得網(wǎng)絡(luò)安全成為這個(gè)時(shí)代新的歷史課題，網(wǎng)上風(fēng)險(xiǎn)和網(wǎng)下風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)相互關(guān)聯(lián)甚至激化惡化；三是傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)交織，相比較于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)作為后發(fā)優(yōu)勢(shì)國(guó)家，面臨的非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)更多，因而具有更大的不可感知性、不確定性、全球性等一系列特征；四是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、意識(shí)形態(tài)、軍事等多領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)疊加，在同一時(shí)空層面的風(fēng)險(xiǎn)疊加，客觀上為中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)管理和社會(huì)治理帶來(lái)了更大的難度。上述錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)狀表明，中國(guó)在某種意義上講，不僅處于“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，在某些方面甚至可以說(shuō)是“高風(fēng)險(xiǎn)”，這是中國(guó)社會(huì)治理必須考慮的當(dāng)代語(yǔ)境。

二、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)社會(huì)治理的雙重影響

風(fēng)險(xiǎn)帶給人類的創(chuàng)傷是顯而易見的。但事實(shí)上，任何事物都具有兩面性，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展同樣具有積極意義。“從積極的角度看，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一個(gè)人們的選擇余地?cái)U(kuò)大了的社會(huì)。風(fēng)險(xiǎn)一方面將我們的注意力引向了我們所面對(duì)的各種風(fēng)險(xiǎn)——其中最大的風(fēng)險(xiǎn)是由我們自己創(chuàng)造出來(lái)的。另一方面又使我們的注意力轉(zhuǎn)向這些風(fēng)險(xiǎn)所伴生的各種機(jī)會(huì)?！盵6]對(duì)我國(guó)社會(huì)治理而言，風(fēng)險(xiǎn)同樣是一把雙刃劍：既帶來(lái)了挑戰(zhàn)，也創(chuàng)造了機(jī)遇。

（一）風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)

社會(huì)治理的目標(biāo)是既讓社會(huì)充滿活力，又要確保社會(huì)和諧有序。而“風(fēng)險(xiǎn)”從傳統(tǒng)意義上講，作為損失的代名詞，在當(dāng)代社會(huì)，由于人類對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理和處置不當(dāng)帶來(lái)的巨大損失事件數(shù)不勝數(shù)。一定程度上講，風(fēng)險(xiǎn)增加社會(huì)動(dòng)蕩、造成經(jīng)濟(jì)損失、帶來(lái)社會(huì)恐慌等等，它給社會(huì)治理帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。

必須清醒認(rèn)識(shí)中國(guó)面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。我們當(dāng)前面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從來(lái)源上講，既有國(guó)際的因素，也有國(guó)內(nèi)的因素；從類型上講，既有政治、經(jīng)濟(jì)等傳統(tǒng)領(lǐng)域的，也有社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的；從影響范圍上講，既有全局的，也有局部的。必須充分認(rèn)知這些風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，唯有清醒認(rèn)識(shí)，方可在社會(huì)治理過(guò)程中更好地開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)行科學(xué)研判，積極化解風(fēng)險(xiǎn)，直面風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工是壯大非遺文化產(chǎn)業(yè)的重要主體。由于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工了解外面的市場(chǎng)需求，當(dāng)家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村旅游、文化休閑、觀光農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)時(shí)，具有歷史記憶、地域特點(diǎn)、民族風(fēng)情的特色文化產(chǎn)品逐漸被人接受與熟識(shí)，因此返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工能夠參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，做大做強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，推動(dòng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時(shí)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)集群多渠道引進(jìn)資金、人力來(lái)實(shí)現(xiàn)中小非遺文化企業(yè)的培育，有利于壯大非遺文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展隊(duì)伍，提升非遺文化產(chǎn)業(yè)的整體實(shí)力。

（二）風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)治理帶來(lái)的機(jī)遇

風(fēng)險(xiǎn)作為一種可能性范疇，它不僅僅意味著危險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，還蘊(yùn)含著機(jī)遇和創(chuàng)新。正如吉登斯所言：“生活在高度現(xiàn)代性世界里，便是生活在一種機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)的世界中?！盵6]風(fēng)險(xiǎn)為人類社會(huì)提供了新的發(fā)展機(jī)會(huì)。風(fēng)險(xiǎn)迫使人類社會(huì)在危機(jī)時(shí)刻激發(fā)出內(nèi)在潛力，激發(fā)人類社會(huì)內(nèi)在求變的動(dòng)力，尋找變化的路徑和方法，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展。

就社會(huì)治理而言，風(fēng)險(xiǎn)的存在，客觀上將會(huì)促使政府改進(jìn)管理，包括改善公共政策、提高公共服務(wù)等。從這個(gè)意義上講，風(fēng)險(xiǎn)不僅是一個(gè)機(jī)遇，更多的呈現(xiàn)出正功能。社會(huì)治理不能簡(jiǎn)單的只看到風(fēng)險(xiǎn)損失的一面，更應(yīng)該將風(fēng)險(xiǎn)視為難得的發(fā)展機(jī)遇和積極的發(fā)展機(jī)會(huì)。換句話講，社會(huì)治理必須正視風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)要有意識(shí)的包容風(fēng)險(xiǎn)，利用風(fēng)險(xiǎn)，更需要善于轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)，努力將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為發(fā)展機(jī)遇，從而作為提升改進(jìn)工作、完善社會(huì)治理的重要契機(jī)。

三、創(chuàng)新社會(huì)治理中加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)思考

當(dāng)人類開始正視風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)管理便應(yīng)運(yùn)而生。但從當(dāng)前的社會(huì)治理角度來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)管理已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了其作為現(xiàn)代管理行為的“方法或工具”，風(fēng)險(xiǎn)管理不再作為管理學(xué)方面的純粹概念，一定程度上已經(jīng)發(fā)展成為考慮國(guó)家治理、社會(huì)治理的邏輯起點(diǎn)和基本理念。創(chuàng)新社會(huì)治理，需要自我關(guān)照覺(jué)醒、樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；需要加強(qiáng)復(fù)合治理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避；需要共建共享共治，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展。

（一）自我觀照覺(jué)醒，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

歷史唯物主義認(rèn)為，意識(shí)是人腦的機(jī)能和屬性，是社會(huì)的人對(duì)客觀存在的主觀映像，它具有社會(huì)性，也具有能動(dòng)性。按照這一觀點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)就是社會(huì)的人對(duì)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和反映，是人們對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中所具有的不確定性因素（風(fēng)險(xiǎn)）的一種科學(xué)認(rèn)知，是人對(duì)于自身行為進(jìn)行反省的一種自覺(jué)關(guān)照和積極應(yīng)對(duì)。由于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是一種面向未來(lái)的意識(shí)覺(jué)醒，它體現(xiàn)了人類自身的一種生活態(tài)度和精神氣質(zhì)。

創(chuàng)新社會(huì)治理，必須牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。這里談到的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，首先是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)本身的科學(xué)認(rèn)知，治理主體必須充分正視風(fēng)險(xiǎn)，承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)存在的客觀必然性，承認(rèn)當(dāng)代中國(guó)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的客觀現(xiàn)實(shí)；其次，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)內(nèi)在地蘊(yùn)含著一種積極的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)態(tài)度，治理主體不是被動(dòng)的適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，更多的是積極的利用風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)、消除風(fēng)險(xiǎn)；最后，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還應(yīng)該體現(xiàn)為自我反思意識(shí)，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)更多的是“人為風(fēng)險(xiǎn)”，治理主體要對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行反思，進(jìn)行批判和超越，實(shí)施源頭治理，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)未來(lái)發(fā)展道路的更好探索。

（二）加強(qiáng)復(fù)合治理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)作為一種實(shí)然性存在，無(wú)論我們喜歡與否，承認(rèn)與否，全人類都已經(jīng)置身于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中。風(fēng)險(xiǎn)作為我們生活的一個(gè)組成部分，已經(jīng)成為我們?nèi)粘Ｉ钪小白鳛槌Ｒ?guī)的例外”。同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的是一個(gè)共存的世界，是一個(gè)沒(méi)有“外部”、沒(méi)有“出口”、沒(méi)有旁觀者、沒(méi)有“他者”存在的世界。因此，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避就成為我們共同的現(xiàn)實(shí)責(zé)任和時(shí)代話題。

就社會(huì)治理而言，要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避必須加強(qiáng)復(fù)合治理。風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合治理，系統(tǒng)性是其突出特征。風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，這種系統(tǒng)性從一定意義上講就是風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)合性。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合治理，就是要在風(fēng)險(xiǎn)決策前進(jìn)行全面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、在風(fēng)險(xiǎn)可能轉(zhuǎn)化為危機(jī)前進(jìn)行及時(shí)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)后及時(shí)響應(yīng)并進(jìn)行有效應(yīng)急處置，以及危機(jī)后的恢復(fù)和秩序重建等。

（三）共建共治共享，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展

風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是一個(gè)可能性范疇，它是介于安全和毀滅之間的一個(gè)中間狀態(tài)，不確定性是其內(nèi)在特征。風(fēng)險(xiǎn)朝著安全這個(gè)狀態(tài)發(fā)展就意味著“風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展”，因?yàn)樗鼘?shí)現(xiàn)了對(duì)“毀滅”的避免和否定。從根本上講，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)人和社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)超越。

要實(shí)現(xiàn)這種超越，必須創(chuàng)新社會(huì)治理，努力打造共建、共治、共享的社會(huì)治理格局。共建共治共享的治理格局，本質(zhì)上特別強(qiáng)調(diào)的是風(fēng)險(xiǎn)治理主體的多元化。正如十九屆五中全會(huì)所指出的，要“完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”“完善社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[2]。當(dāng)然，政府治理作為社會(huì)治理中最重要的主體，沒(méi)有之一，它在風(fēng)險(xiǎn)管理中的主導(dǎo)地位是不可替代的。風(fēng)險(xiǎn)管理，既是政府的職能，也是政府的職責(zé)；而政府風(fēng)險(xiǎn)管理的水平和效果如何直接影響到民眾對(duì)政府的認(rèn)同。

綜上所述，從風(fēng)險(xiǎn)管理的維度來(lái)看，如果說(shuō)樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是創(chuàng)新社會(huì)治理的前提基礎(chǔ)，那么實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避則是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要舉措，而促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展則體現(xiàn)了創(chuàng)新社會(huì)治理的目標(biāo)導(dǎo)向和價(jià)值追求?？茖W(xué)認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)治理來(lái)促進(jìn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展，不斷提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必由之路。