農(nóng)業(yè)自然災害治理中的問題及對策研究①

劉曉諾

（上海工程技術(shù)大學 上海 201620）

農(nóng)業(yè)自然災害是以極端的自然條件與人為因素復雜混合共同產(chǎn)生變異為主要原因而給人類的生產(chǎn)生活和社會發(fā)展帶來極其不利后果的災難性事件。因其伴有強烈的不確定性、周期性和復雜性等特征，所以當自然災害發(fā)生時，災害因子在傳播過程中很可能會由“量變轉(zhuǎn)為質(zhì)變”，發(fā)生變異式擴散，產(chǎn)生嚴重的衍生事件，從而增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和政府應急管理的難度。據(jù)統(tǒng)計，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)事件就造成了中國每年非正常死亡超過20萬人，傷殘超過200萬人，經(jīng)濟損失超過6 000億人民幣［1］，造成了極大的人員傷亡和經(jīng)濟損失。農(nóng)業(yè)自然災害作為一個十分復雜且特殊的系統(tǒng)，早期的自然災害研究主要將其視為一個地理和生物過程，但隨著脆弱性概念的提出，自然災害的“社會”視角的推進，其再也不是一個“自然”概念，而是與人類社會對自然災害的適應，以及人類社會的恢復力有關(guān)［2］。因此，構(gòu)建一套能夠有效降低脆弱性風險，恢復正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理秩序的“全方位、綜合的農(nóng)業(yè)自然災害治理體系”十分關(guān)鍵。

1 農(nóng)業(yè)自然災害治理中的瓶頸

1.1 政府職責邊界模糊，既有治理結(jié)構(gòu)不合理

政府作為農(nóng)業(yè)自然災害風險治理的主體，在實際的治理過程中會發(fā)生各種政府行為、效力失靈的情況。當前，風險成因交織，傳統(tǒng)的條塊分割和治理體制使得地方政府仍然是多頭管理，分工不明，合作程度低，風險責任邊界也越來越模糊，各部門遇事相互推諉，有利則互相爭取的狀況導致災害治理的“碎片化”狀況嚴重，在應對和處置災害事件的關(guān)鍵時期，政府中“有組織的不負責任”問題越來越凸顯，致使治理效率低且效果差。此外，地方政府對農(nóng)業(yè)自然災害實施的既有應急管理仍是以“災后應對”為主，對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)防災工作從“災后應對”向“事前準備”轉(zhuǎn)變，推動農(nóng)業(yè)從“應急管理”走向全方位的“風險治理”的認識不足，準備不充分，致使旱災災情發(fā)生后得不到及時有效的緩解，反而加劇災害事件的嚴重性和危害性。

1.2 多元主體參與意識不一，協(xié)同治理能力不足

在復雜多變的農(nóng)業(yè)自然災害面前，一些地方政府仍然處于單一主導地位，而其他主體由于共同應對災害的意識欠缺，參與積極性不足，則時常處于被動參與的局面，未能形成政府主導下的多方主動參與的協(xié)同聯(lián)動治理體系。此外，雖然有的地方政府也創(chuàng)造和搭建多方互相協(xié)作和交流的平臺，為培養(yǎng)和提升其他社會力量參與農(nóng)業(yè)自然災害治理的積極性作出努力，但由于地方政府自身能力有限，激勵條件和手段較為單一，致使地方政府動員社會力量參與的效果差。地方政府在治理過程中唱“獨角戲”的局面造成僅憑政府的一己之力，難以達到令人滿意的治災減災成效。

1.3 技術(shù)賦能自然災害治理水平低下

一方面，一些地方的干部和農(nóng)民知識、能力有限；另一方面，部分引進的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化信息管理技術(shù)復雜程度較高，使用難度較大，加之能夠指導和培訓干部和農(nóng)民對技術(shù)實現(xiàn)運用的專家數(shù)量不足，致使干部和農(nóng)民對技術(shù)的學習和運用均不到位，以至于他們對技術(shù)的適應性明顯滯后。核心技術(shù)的使用功能受限，在災害治理過程中的利用率偏低，無法真正實現(xiàn)技術(shù)賦能農(nóng)業(yè)自然災害的精準化治理，同時也阻礙了高質(zhì)量的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2 農(nóng)業(yè)自然災害風險治理優(yōu)化及防范對策分析

2.1 明確權(quán)責，優(yōu)化既有治理結(jié)構(gòu)

首先，政府應當更新災害治理理念，積極樹立服務角色和確保責任制度保障，主動明確權(quán)責邊界，承擔風險治理的責任和義務，提升公共價值。政府作為社會公共物品的提供者，理應在重大自然災害中提升其應急管理水平，發(fā)揮更為積極的職責與作用［3］，為打造“服務型政府”奠定基礎(chǔ)。地方政府還應當主動糾正和優(yōu)化既有治理結(jié)構(gòu)缺陷，將理應由其他社會力量需要承擔的職責和義務分配下去，做到權(quán)利下沉。此外，地方政府還應視情況為基層減負，適當調(diào)節(jié)傳統(tǒng)層級制結(jié)構(gòu)帶來的弊端，減輕層層加壓和一味追逐治理效益帶來的不利影響，為農(nóng)業(yè)自然災害的有效治理提供保障。

2.2 政府主導，多元利益主體協(xié)同治理

農(nóng)業(yè)自然災害系統(tǒng)自身有其復雜性和特殊性，但災害頻發(fā)早已摧毀了人與人之間的邊界，以至于應對與處置農(nóng)業(yè)自然災害事件早已不再是單一主體的責任。因此，對農(nóng)業(yè)自然災害的治理也絕不是地方政府憑一己之力就可以完成。風險治理的構(gòu)建并非是單向性、技術(shù)性和客觀性的風險管理，而應當是構(gòu)建具備多元利益主體協(xié)同參與、全社會廣泛合作、政府與社會開放透明、明確分配和追究風險責任等特征的風險治理［4］。因此，面對自然災害風險，地方政府應當牢牢把握公共風險治理中多元主體協(xié)同參與的思路，努力整合多元社會力量持續(xù)、積極應對災害事件，從而有效減輕地方政府壓力，緩和社會焦慮。

2.3 技術(shù)賦能，提升農(nóng)業(yè)自然災害治理水平

當前，視頻監(jiān)控網(wǎng)絡、大傳感器網(wǎng)絡、地理信息系統(tǒng)（GIS）以及與之配套的視頻濃縮檢索技術(shù)、視頻圖像信息庫等技術(shù)，均為提升風險智慧治理水平提供了強大支撐。不僅如此，將不同的信息運用多種大數(shù)據(jù)技術(shù)工具和云計算進行整合分析，可以實現(xiàn)對風險事件的識別、度量［5］，做到對風險由“災后應對”向“事前準備”轉(zhuǎn)變、由粗放式治理向集約式治理轉(zhuǎn)變、由模糊治理向精準治理轉(zhuǎn)變、由治理不可見向治理可視化以及由“傳統(tǒng)治理”向“智慧治理”的轉(zhuǎn)變。政府要為地方培養(yǎng)更多能運用技術(shù)的干部和農(nóng)民，對他們進行培訓和經(jīng)驗傳授，提升農(nóng)業(yè)治理技術(shù)的利用率和普及率，努力實現(xiàn)技術(shù)賦能，推動對農(nóng)業(yè)自然災害的精準化治理和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

3 展望

當前我國農(nóng)業(yè)自然災害發(fā)生較為頻繁，波及范圍廣，損失嚴重，嚴重阻礙了我國農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。然而，既有農(nóng)業(yè)自然災害治理體系面對曰益復雜的農(nóng)業(yè)災害防治形勢，對承擔防災、救災、減災的領(lǐng)導工作需要改善。因此，研究在揭示農(nóng)業(yè)自然災害治理中存在問題的基礎(chǔ)上，提出要推行更加全方位、綜合的防災減災治理體系的建設(shè)，對我國農(nóng)業(yè)自然災害防治工作中帶有根本性、全局性的問題進行規(guī)劃和部署，能夠提高我國農(nóng)業(yè)自然災害防治的水平，不斷增強農(nóng)業(yè)防范災害風險和抵御自然災害的能力。

未來，為了有效應對農(nóng)業(yè)自然災害，政府還應當側(cè)重構(gòu)建全流程、動態(tài)的風險治理體系。政府應根據(jù)農(nóng)業(yè)自然災害災種衍生的時序性和周期性，做到對包括農(nóng)業(yè)自然災害進行識別與防范、評估和判斷、處理、監(jiān)控、風險溝通等五個步驟在內(nèi)的動態(tài)化、全過程的災害治理，特別是對災害的防范。通過對引起農(nóng)業(yè)災害的重點風險源進行監(jiān)測、統(tǒng)計、整理、明確被監(jiān)測對象所存在的危害，把握農(nóng)業(yè)整體發(fā)展情況，為下一階段促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展指明方向，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)自然災害治理體系和治理能力現(xiàn)代化。