“后扶貧時代”相對貧困治理研究

耿瑞懌

（延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000）

1 問題的提出

貧困治理一直是國家治理和社會治理的重要組成部分。黨的十八大打響脫貧攻堅戰(zhàn)以來，黨和國家把脫貧攻堅作為重中之重，治理貧困立場不斷堅定、力度不斷加大、力量不斷凝集，在全黨全國各族人民的不懈努力下，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，區(qū)域性整體貧困得到解決，絕對貧困問題全面消失，貧困縣脫貧摘帽全部實現(xiàn)，完成了脫貧攻堅戰(zhàn)的歷史任務(wù)，反貧困事業(yè)進入了以治理相對貧困為特征的“后扶貧時代”。但是，絕對貧困現(xiàn)象的消除并不意味著貧困的消失，脫貧攻堅任務(wù)完成后扶貧工作重心將轉(zhuǎn)向解決相對貧困，扶貧工作方式也將由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)化治理。一般而言，絕對貧困是解決生存保障問題，相對貧困則是縮小收入和提升生活質(zhì)量的問題。新時代人民對于美好生活的需求與不平衡不充分的社會矛盾決定了相對貧困治理的復(fù)雜性和艱巨性。習(xí)近平總書記指出，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點”，提出“要針對主要矛盾的變化，厘清工作思路，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機制”［1］。黨的十九屆四中全會上也提出要“建立解決相對貧困的長效機制”，這為后扶貧時代相對貧困的治理指明了方向。

由此可見，如何構(gòu)建治理相對貧困的長效機制以及推進減貧戰(zhàn)略和減貧工作體系的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，成為學(xué)界和政界研究討論的重大課題。本文則通過提煉后扶貧時代相對貧困的內(nèi)涵特征、致貧原因，分析相對貧困治理中遇到的重點難點問題，有針對性地提出治理相對貧困的新思路，對脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效相銜、構(gòu)建科學(xué)可持續(xù)的貧困治理長效機制具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

2 相對貧困的特征及成因

我國貧困圖譜的“一體兩翼”就是絕對貧困和相對貧困。絕對貧困指的是個人或者家庭所擁有的生產(chǎn)要素資源無法滿足其自身的生存要求，屬于物質(zhì)貧困或生存貧困。相對貧困則主要強調(diào)社會剝奪和排斥、社會結(jié)構(gòu)和階層等帶來的不平等，是相比較而存在的貧困［2］。由于城鄉(xiāng)分割影響、區(qū)域分布差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性差異，現(xiàn)階段相對貧困的主要表現(xiàn)為財富分配不合理、收入不平等、區(qū)域經(jīng)濟差距大等。

2.1 相對貧困特征

有關(guān)相對貧困特征的研究，不同學(xué)者有不同的見解。學(xué)者高強認(rèn)為與絕對貧困相比，相對貧困具有人口基數(shù)大、貧困維度廣、致貧風(fēng)險高等特點，也存在持續(xù)增收、多維貧困、內(nèi)生動力、機制體制等諸多難點［3］。陸漢文等人指出把握相對貧困問題時最值得關(guān)注的四個特征是政治性、長期性、相對性和風(fēng)險性，而區(qū)域關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、特殊群體則是2020年后中國相對貧困治理需要關(guān)注的三個關(guān)鍵點［4］。孫明慧在文章中指出相對貧困具有相對性（相對于各種參照體系來說處于貧困的狀態(tài)）、動態(tài)性、多維性、長期性。王琳等人指出“后扶貧時代”我國貧困治理的主要特征由注重收入貧困轉(zhuǎn)向多維貧困、脫貧摘帽轉(zhuǎn)向脫貧攻堅、政府扶貧轉(zhuǎn)向社會扶貧。孫久文等則認(rèn)為相對貧困受城鄉(xiāng)二元格局影響較大，在初期表現(xiàn)為特定地區(qū)分布、多維化和收入主導(dǎo)性貧困［5］。左停等指出相對貧困群體具有多維需求保障不充分、社會轉(zhuǎn)型與過渡過程中的不適應(yīng)、社會結(jié)構(gòu)性障礙難以克服、日常生計流動性和不確定性、老弱病殘等特殊困難等特征［6］。可見相對貧困是多因素于一體的復(fù)合型貧困，它具有多維性、區(qū)域性、特殊群體性等特征。

2.2 導(dǎo)致相對貧困的原因

發(fā)展差距與相對貧困在概念和內(nèi)涵上有天然聯(lián)系，只要存在差距，就會存在相對貧困。相對貧困的影響因素同特征一樣是多維的，呈現(xiàn)出幾種因素相互交融：一是社會制度因素，包括教育、戶籍、土地及社保制度等。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間社會制度的差異，導(dǎo)致群體之間社會資源分配差距大、社會公共服務(wù)供給不足和分配不公；其次，制度與教育、投資消費等眾多因素形成一種累計遞進的聯(lián)動機制，致使貧困群體既缺乏能力又缺乏權(quán)利和機會，陷入制度性貧困［7］。二是環(huán)境因素，從貧困人口的分布空間來看，貧困群體大多分布于生態(tài)環(huán)境脆弱、資源缺乏地區(qū)，生產(chǎn)生活條件差，與環(huán)境優(yōu)越地區(qū)相比，其獲得生計資本的條件有限且各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高、施工難度大，導(dǎo)致無法大規(guī)模的發(fā)展產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不足，難以通過后期發(fā)展來彌補。三是群體因素。一直以來老弱病殘婦幼被認(rèn)為是脆弱性群體，這類人群身體素質(zhì)相對較差，受教育程度不高，難以在競爭激勵的勞動力市場獲得就業(yè)機會，具有很高的返貧風(fēng)險，若遭遇重大變故極有可能再次陷入絕對貧困狀態(tài)并無法完全靠自身努力實現(xiàn)脫貧，長期處于貧困狀態(tài)。

3 后扶貧時代相對貧困治理中的問題甄別

相對貧困的復(fù)雜性給后扶貧時代的貧困治理提出了新的挑戰(zhàn)。把握相對貧困成因及現(xiàn)實境況，甄別出相對貧困治理中的主要問題，成為相對貧困治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

3.1 相對貧困群體的識別問題

單一的收入指標(biāo)已經(jīng)無法反映貧困群體的真實生活狀態(tài)和實際需求，多數(shù)的貧困群體呈現(xiàn)出多維貧困狀態(tài)。正是如此，治理相對貧困過程中面臨著復(fù)雜多樣難點問題，首要的問題就是識別貧困群體的標(biāo)準(zhǔn)。有研究表明，貧困的發(fā)生除了受到經(jīng)濟收入影響外，還受到資源分配、社會資本、農(nóng)村居民的健康水平等因素的影響。盡管近年來脫貧攻堅也從多維角度入手，但從實際情況來看，仍以收入作為脫貧的最重要標(biāo)準(zhǔn)，忽略了醫(yī)療、教育、飲水安全等必要的生產(chǎn)要素指標(biāo)，有的地方甚至出現(xiàn)“數(shù)字脫貧”等不良現(xiàn)象，難以有效界定貧困。城鄉(xiāng)融合的發(fā)展趨勢使得貧困不再是農(nóng)村的專屬，城市的貧困問題也日益顯現(xiàn)，處于城市的低保戶低收入群體以及既無法享有農(nóng)村福利保障也無法在城市享有低保的進城務(wù)工人員，這些貧困群體多分布于鄉(xiāng)村與城市邊緣導(dǎo)致相對貧困難以被識別。如何在全國統(tǒng)一性和地方的差異性之間找到合適的衡量標(biāo)準(zhǔn)，是我國相對貧困劃定需要解決的一大難點。

3.2 相對貧困人口缺乏內(nèi)生動力

我國的反貧困政策大致分為兩類：一是外在嵌入式幫扶，二是內(nèi)生自主脫貧。嵌入式幫扶是通過以政府為主導(dǎo)，以提供低保救助、住房補貼、醫(yī)療保險等手段解決貧困人口的經(jīng)濟困境，滿足其基本生存需求，“輸血式”的扶貧模式使得貧困群體“等靠要”思想嚴(yán)重。這種通過經(jīng)濟扶貧的方式在脫貧攻堅時期解決了絕對貧困問題，但由于相對貧困的多維性和復(fù)雜性，通過扶持難以擺脫相對貧困。而自主脫貧強調(diào)的是增強貧困群體的造血功能，通過引導(dǎo)參與就業(yè)、技能培訓(xùn)或通過產(chǎn)業(yè)提高經(jīng)濟韌性實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。現(xiàn)階段，治理相對貧困最主要的就是提高貧困戶的內(nèi)生動力。在貧困的治理中既要發(fā)揮市場的資源調(diào)配作用，更要強調(diào)政府的責(zé)任，即政府有責(zé)任在收入財富的二元分配中調(diào)整社會分配，從而改變不適當(dāng)?shù)姆峙涓窬挚s小貧富差距。二是人文貧困，處在原貧困地區(qū)的人口受教育程度低的影響致使群體認(rèn)知水平低，在就業(yè)市場中缺乏必備的知識素養(yǎng)而從事簡單的低技能工作。私域或公域的資源缺乏與資產(chǎn)的赤字從父輩傳遞給子輩，貧困階層由“代內(nèi)”變?yōu)椤按H”導(dǎo)致貧困的相關(guān)條件和因素從父輩遺傳給下一代［8］。再者，受地理位置因素影響，生態(tài)脆弱地區(qū)（“三州三區(qū)”等原深貧地區(qū)），主要依靠有限的自然資源維持，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，難以通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式來改善貧困狀態(tài)，由此使得貧困群體內(nèi)生動力不足。

3.3 城鄉(xiāng)及區(qū)域差距帶來的發(fā)展不均衡

我國的社會矛盾決定了后扶貧時代貧困的核心是發(fā)展的不平衡不充分，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)不平等、區(qū)域不平等和個體間的不平等。一是我國城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展格局及城鄉(xiāng)人口的流動特征，使得農(nóng)村和城市中都存在相對貧困的群體且農(nóng)村人口的流入也成為城市相對貧困群體的重要來源。二是區(qū)域間的不平等以及群體間的相對客觀差異一直存在。比如，沿海與內(nèi)地、中東西部的差異明顯。有關(guān)學(xué)者從區(qū)域分布角度出發(fā)，分析了我國中東西部三大地帶的貧困空間分布特征，建立多維貧困測量模型收集數(shù)據(jù)進行測算，結(jié)果顯示各區(qū)域的相對貧困指數(shù)與多維貧困指數(shù)都呈現(xiàn)出“西部最高，中部次之，東部最低”的空間梯形分布。由此可見，與東部沿海地區(qū)相比，中西部地區(qū)的貧困問題更加突出。在“先富”帶動“后富”的政策效應(yīng)下，各地區(qū)經(jīng)濟水平有所差異，一刀切的治理方法已經(jīng)不適應(yīng)于相對貧困的治理。

隨著社會的分化，原有的城鎮(zhèn)人口也發(fā)生了變化。由于部分企業(yè)的倒閉、體制改革等因素下崗的工人越來越多，未接受良好教育的新生勞動力難以通過自身能力找到正規(guī)工作，收入低且不穩(wěn)定，易發(fā)展為城鎮(zhèn)相對貧困人口。加之主動或被動參與城鎮(zhèn)化的農(nóng)村人口，在精神上、物質(zhì)上很難融入城市生活，成為邊緣人群。雖然城鎮(zhèn)化打破了城鄉(xiāng)二元體制，但農(nóng)村人口仍然是扶貧工作的主要對象，這種城鄉(xiāng)分割導(dǎo)致城市邊緣人口無法納入貧困范疇，顯然也不能滿足現(xiàn)階段相對貧困問題的治理。

3.4 特殊群體保障問題

共同富裕是后扶貧時代相對貧困治理的目標(biāo)之一。長效返貧機制應(yīng)該關(guān)注三類人群：一是殘疾人、患病喪失勞動能力群體；二是社會邊緣群體，單親母親、留守兒童、獨居老人失業(yè)者等脆弱群體；三是高風(fēng)險群體，能力貧困人群、因病因災(zāi)等潛在貧困群體。產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧等措施在該群體中難以取得顯著效果且這些特殊群體因所處的地理位置及家庭本身情況限制了自我的發(fā)展，社會資本相對匱乏，脫貧后仍然存在較高的返貧風(fēng)險，且分布區(qū)域零散難以集中治理。在脫貧攻堅階段，國家主要通過“兩不愁三保障”來保障，后扶貧時代如何有針對性地保障以及對特殊群體中具有勞動能力的人進行技能和就業(yè)培訓(xùn)及其家屬如何安置也是相對貧困治理中應(yīng)該關(guān)注的重點問題。

4 相對貧困治理的對策

我國在消除絕對貧困中積累了豐富的扶貧減貧經(jīng)驗，但相對貧困與絕對貧困相比，具有多維性、長期性等特征，難以在短期內(nèi)解決，使得相對貧困問題的解決更加復(fù)雜、更加艱巨。因此，在推進常態(tài)化治理與制度性治理相結(jié)合的基礎(chǔ)上，需要構(gòu)建和創(chuàng)新治理相對貧困的長效機制。

4.1 構(gòu)建貧困問題監(jiān)測預(yù)警幫扶機制

扶貧的前提條件之一就是識別貧困群體，構(gòu)建有效的貧困群體識別機制則是相對貧困治理的基礎(chǔ)工程。為此，首先要確定相對貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)進而實施動態(tài)監(jiān)測。在相對貧困群體識別方面，以國際社會的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)以及人類發(fā)展指數(shù)、多維貧困指數(shù)和社會貧困線等為參考標(biāo)準(zhǔn)進行確定，關(guān)注貧困的面、量、質(zhì)三個方面。其次要設(shè)立貧困監(jiān)測和報警機制。對相對貧困人口及時預(yù)警與精準(zhǔn)干預(yù)。相對貧困人口屬于易返貧群體，抗風(fēng)險能力差，相關(guān)部門要足夠重視各種潛在風(fēng)險因素與返貧實際發(fā)生的關(guān)聯(lián)性，加快建立分級預(yù)警檢測機制對易反貧群體進行動態(tài)監(jiān)管，及時對有預(yù)返貧風(fēng)險的地區(qū)啟動防貧預(yù)警，對需要防貧干預(yù)對象，精準(zhǔn)識別，建檔立卡針對性干預(yù)，持續(xù)關(guān)注后續(xù)鞏固需求，形成“短期-中期-長期”可持續(xù)鞏固體制。由“政府+涉農(nóng)經(jīng)濟組織+社會力量+農(nóng)戶”組成的多元主體，形成自上而下推動+自下而上反饋的機制。再者，設(shè)立貧困監(jiān)督與評估機制，脫貧質(zhì)量是否真實，扶貧物資是否為民所用關(guān)系到后扶貧時代小康社會的后續(xù)發(fā)展。通過建立“中央政府監(jiān)察+地方政府監(jiān)察+基層監(jiān)察+社會監(jiān)督+媒體監(jiān)督+個人監(jiān)督”的現(xiàn)代化監(jiān)督體制、“中央評估+地方評估+第三方評估+公眾評估”的綜合性評估機制提高工作效率，完善監(jiān)督評估體系［9］。

4.2 建立自主能力建設(shè)機制

相對貧困的治理要堅持權(quán)利、能力、精神的治理邏輯思維，因而要建立起基本公共服務(wù)的賦權(quán)、基礎(chǔ)教育普及、產(chǎn)業(yè)增能與結(jié)構(gòu)改革的聯(lián)動治理體系。第一，貧困群體享有平等的公共服務(wù)權(quán)利，即城鄉(xiāng)居民享有大體均等的基本權(quán)利。第二，基礎(chǔ)教育供給是提升貧困者發(fā)展能力和激發(fā)發(fā)展動力的關(guān)鍵一環(huán)，通過教育提升人力資本進而提高發(fā)展能力，引導(dǎo)貧困群體逐步擺脫“等靠要”的索取思維。規(guī)定適齡兒童必須入學(xué)接受基礎(chǔ)教育，學(xué)習(xí)獨立的人格特質(zhì)以及掌握必需的基本技能，破除消極落后的思想觀念，樹立正確的價值觀；相關(guān)政府部門應(yīng)設(shè)立就業(yè)信息分享中心、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款中心等機構(gòu)，組建專門的技術(shù)培訓(xùn)隊伍和技術(shù)性人才培育機構(gòu)，為困難人群提供學(xué)習(xí)、創(chuàng)業(yè)機會。繼續(xù)發(fā)揮以政府為主導(dǎo)的資源及政策注入作用，動員社會力量參與治理，拓寬貧困群體參與市場的空間。第三，著力推進產(chǎn)業(yè)振興，創(chuàng)新扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，通過市場的資源配置作用，對技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)在貧困地區(qū)有效布局，有效利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)通過“線上+線下”電商扶貧互動的方式實現(xiàn)資源的整合，不斷健全扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)的多元化。通過推進一二三產(chǎn)業(yè)融合、啟動人才振興計劃、創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)扶貧模式、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等路徑實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接。第四，因地制宜地在貧困地區(qū)展開移風(fēng)易俗工作，通過廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等傳播媒介發(fā)揮信息傳遞、政策解讀、觀念轉(zhuǎn)變、氣質(zhì)培養(yǎng)的作用，潛移默化地影響人們的傳統(tǒng)觀念。

4.3 推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化，完善區(qū)域聯(lián)動發(fā)展機制

一是從頂層設(shè)計出發(fā)啟動城鄉(xiāng)一體化，國家在扶貧政策上達(dá)到統(tǒng)一共識。將城市和農(nóng)村共同作為扶貧場域。全國范圍內(nèi)實施相同的貧困線標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性，應(yīng)賦予各省（自治區(qū)、直轄市）政府相應(yīng)的自由裁量權(quán)，針對各地城鄉(xiāng)居民基本生活需求以及主要地區(qū)致貧要素確立不同的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，由各省（自治區(qū)、直轄市）政府自主選擇是否在國家認(rèn)定的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)貧困線標(biāo)準(zhǔn)上根據(jù)貧困地區(qū)實際情況對標(biāo)準(zhǔn)稍做調(diào)整，防止盲目競爭［10］。二是探索城鄉(xiāng)之間的互促激勵機制，誘導(dǎo)先進生產(chǎn)要素流向貧困地區(qū)，促成城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)動，構(gòu)建區(qū)際利益補償機制（對欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及返貧風(fēng)險高的地區(qū)進行利益補償）。做好異地搬遷人群、城市農(nóng)民工群體等的社會化融入工作，盡可能避免“社會排斥”現(xiàn)象的出現(xiàn)。三是通過區(qū)域橫向帶動，從設(shè)施共建、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才對接等多途徑入手。一方面推進東西部扶貧協(xié)作，增強產(chǎn)業(yè)幫扶的針對性和有效性，比如可以形成特色產(chǎn)品輸送鏈將中部地區(qū)特色產(chǎn)品輸送到東部地區(qū)，既滿足了東部市場的反季節(jié)性消費需求，有效打破東西部地區(qū)間的市場阻隔，又可以促成東西部地區(qū)間供需市場的有效銜接。另一方面探索建立南北對口合作新機制，推進產(chǎn)業(yè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移與承接，共建產(chǎn)業(yè)協(xié)作基地。四是建立人員流動學(xué)習(xí)機制，為有效阻斷中西部地區(qū)貧困的代際傳遞，中西部地區(qū)可以通過聯(lián)合辦學(xué)、共建工廠、培訓(xùn)骨干人才、技能培養(yǎng)等方式擴大規(guī)模引進優(yōu)秀教育資源和人才資源，將東部先進的人才、經(jīng)驗、技術(shù)傳到西部，提高中西部的人才韌性。

4.4 建立防返貧長效社會保障兜底制度

建立健全社會保障兜底機制。我國的社會保障支出是指以家庭為單位獲得的各種轉(zhuǎn)移支付收入，如低保、五保戶補助、特困戶補助、救濟金等，有助于分?jǐn)偵鐣L(fēng)險，治理長期貧困，減緩相對貧困。要建立與后扶貧時代相符合的社會保障制度，一是優(yōu)化頂層設(shè)計，設(shè)置兜底型貧困標(biāo)準(zhǔn)，對過去絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)進行延伸，以人口的最低生活保障為內(nèi)核，各地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展制定具體的“生活保障線”，實現(xiàn)教育、醫(yī)療、文娛設(shè)施等基礎(chǔ)性公共服務(wù)全覆蓋，利用大數(shù)據(jù)建檔立卡精準(zhǔn)到人，建立兜底保障安全網(wǎng)。對無法依靠產(chǎn)業(yè)脫貧和就業(yè)脫貧的特殊群體實行“應(yīng)保盡?！?。二是建立惠普型與包容性的農(nóng)村社會福利制度。一方面通過擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)金融保險，增強風(fēng)險抵御力。在融資方面，可利用信用進行小額貸款作為創(chuàng)業(yè)的啟動資金。另一方面通過各項補貼增強相對貧困群體的貧困預(yù)防能力，如自主創(chuàng)業(yè)補貼、就業(yè)補貼等。在穩(wěn)健推進中央和地方兩個層次的籌集模式基礎(chǔ)上，引導(dǎo)社會力量對貧困民眾進行救助與政府有效協(xié)調(diào)合作。三是完善監(jiān)管制度。監(jiān)管不力容易發(fā)生權(quán)力尋租以及腐敗等行為。確立健全的監(jiān)管機制，及時向社會公布，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。