美國海軍“策士”對“航行自由計劃”正當性的論證及其影響
——以美國在南海的“航行自由行動”為例*

曲 升

(聊城大學 太平洋島國研究中心，山東 聊城 252000)

1988年，美國國務院公共事務局發(fā)布了一份文件，對“航行自由計劃”進行推介，重點涉及了該計劃的目的、性質(zhì)等關鍵信息。關于該計劃的目的，文件表述為：結(jié)合運用外交行動和權利宣示軍事行動手段，勸阻與國際法不合的海洋主張，展示美國保護航行自由的決心。關于該計劃的性質(zhì)，文件表述為：對國際法所承認的權利和自由的和平行使，不帶挑釁之意圖 ；對盟國、友邦、中立國和不友好國家的過度海洋主張不加偏袒地予以拒絕；以代表所有國家維護和加強航行自由為鵠的。[1]顯然，在這里美國政府是從國際法、國際社會共同利益等角度，闡述“航行自由計劃”的神圣性和正當性。

但是，從1979年秘密制定并延續(xù)執(zhí)行至今的40多年中，質(zhì)疑“航行自由計劃”正當性的陰影始終揮之不去，為此，美國政府不得不在相關文件和報告中屢屢予以論證和辯護。而在這一過程中，一個具有海軍背景的國際法研究群體頻繁現(xiàn)身和發(fā)聲，為美國政府的政策立場“背書”，為改進“航行自由計劃”劃策，發(fā)揮著重要的“智囊”作用。該知識群體的“大本營”為美國海軍戰(zhàn)爭學院，其中堅成員包括該校斯托克頓國際法研究中心(Stockton Center for the Study of International Law)教授詹姆斯·克拉斯卡(James Kraska)、中國海事研究所(the China Maritime Studies Institute)主任彼德·達頓(Peter Dutton)教授，以及榮休國際法學教授丹尼斯·曼德薩格(Dennis Mandsager)、理查德·格魯那沃特(Richard J. Grunawalt)等一批老中青國際法學者。他們多有海軍服役的經(jīng)歷，甚至不乏“航行自由行動”曾經(jīng)的參與者和指揮官。進入研究界后，他們一方面立足“本職崗位”，著書立說，一方面與國防部、國務院等政府部門的立場闡述和研究報告密切配合，建言資政，從自由國際主義和現(xiàn)實主義兩條路徑論證“航行自由計劃”的合法性和必要性，造成了“航行自由計劃”有效而正當?shù)膲旱剐暂浾?，并在推動特朗普政府南海“航行自由行動”升級轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮了“策士”作用。本文將對上述情況進行梳理和評析，以期為深入認識美國“航行自由行動”的法理依據(jù)、戰(zhàn)略意圖和發(fā)展走向增添一個新的觀察維度和知識參照。

一、對“航行自由計劃”實際效果的評估

“航行自由計劃”是一種強調(diào)國家實踐對海洋法公約解釋之決定性作用的戰(zhàn)略謀劃，因此，準確評估其實際效果，是全面評價該計劃的題中之義和基礎性工作。美國政府高度重視這一基礎工作，但卻出于維護自身政策立場的目的，對“航行自由計劃”的效果進行了不加批判的肯定和肆意粉飾。

1993年，美國“國防部海洋政策評估文件”對“航行自由計劃”做出這樣的評價：“‘航行自由計劃’作為一種爭取沿海國家不折不扣遵守《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)有關航行和飛越條款的手段，其效果令人滿意；它明確而又令人信服地向國際社會展示了美國不會默認過度海洋主張的意志；它在約束那些與《公約》不相容的有關領海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)的過度主張方面，發(fā)揮了積極的作用；不僅如此，它還促使一些國家保持其國內(nèi)法與《公約》的一致?！盵2]

國務院組織專人對世界各國的“過度海洋主張”及美國采取的挑戰(zhàn)行動進行跟蹤研究。1994年，J.阿什利·羅奇(J. Ashley Roach)與羅伯特·W.史密斯(Robert W. Smith)完成了一項關于“航行自由計劃”實施情況的詳盡研究，并以《過度海洋主張》為標題發(fā)表，其基本結(jié)論是：作為一種使沿海國充分遵守《公約》航行和飛越規(guī)定的“杠桿”，“航行自由計劃”的效果顯著。它明確而令人信服地向國際社會表明，美國不會默許過度海洋主張。它在遏止不合法的領海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)主張方面發(fā)揮了積極作用，并無可爭辯地有助于說服各國使其國內(nèi)立法與《公約》相一致。[3]這項研究持續(xù)至今，截至2012年共發(fā)布了三版研究報告，內(nèi)容不斷充實，篇幅不斷膨脹，但對“航行自由計劃”的肯定性評價始終未變。(1)第二版發(fā)行于1996年，第三版發(fā)行于2012年。

與官方的肯定性結(jié)論相一致，丹尼斯·曼德薩格也撰文稱：美國海軍在全球范圍內(nèi)常規(guī)性和經(jīng)常性行使航行和飛越權利造成的一種結(jié)果是，軍艦的無害通過、海峽過境通行、群島海道通行等海洋法概念的習慣國際法地位得以牢固確立；一些沿海國撤銷了其過度海洋主張；在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)適當進行軍事活動的權利得到廣泛的理解和尊重；從這些回報中受益的，不僅是美國，而是所有在推動海上機動性方面具有利益的國家。[4]

總之，“航行自由計劃”的實施，展示了美國遵守《公約》的誠意，保證了美國的航行自由權利，并對他國違背公約的“過度海洋主張”進行了有效的抗議，這是美國政府和具有軍方背景學者的主流結(jié)論。不過，這種積極評價和充分肯定并非“定于一尊”，質(zhì)疑和批評的“另類”聲音始終存在，盡管它們可能顯得微弱，卻依然值得重視和分析。

早在1992年，美國海軍戰(zhàn)爭學院作戰(zhàn)系中尉指揮官詹姆士·格里尼(James K. Greene)在《航行自由：海軍“航行自由計劃”新戰(zhàn)略》研究報告中便提出了這樣的結(jié)論：“航行自由計劃”以挑戰(zhàn)和矯正任何國家試圖將海洋控制權擴展到國際法所允許的范圍之外的企圖為目的，但其12年實踐的結(jié)果卻并不盡如人意。在他看來，三個方面的問題削弱了“航行自由計劃”的實際效果：第一，不必要的保密性給該計劃的合法性蒙上了不必要的陰影；第二，計劃管理者和執(zhí)行者對相關國際法規(guī)則不甚清楚，把握不準；第三，冷戰(zhàn)結(jié)束后，保持常規(guī)航行自由行動的合理性遭到更多質(zhì)疑。[5]這是較早出現(xiàn)的對“航行自由計劃”的效果的質(zhì)疑，但其對實際政策執(zhí)行的影響，我們?nèi)圆坏枚?/p>

格里尼所進行的是一種“短時段”觀察，這一定程度上影響了其結(jié)論的權威性與影響力。與之不同，2016年美國海軍軍法檢察官團中尉喬舒亞·L.魯特(Joshua L. Root)所進行的一項研究，基于對“航行自由計劃”35年歷史數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，并結(jié)合精細的個案考察，因此，其結(jié)論更為堅實，沖擊力也更大。魯特指出，“航行自由行動”促使一些國家撤回其“過度海洋主張”的官方斷言，缺乏充分的事實證據(jù)；而他本人所進行的長時段數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明：若以遭到美國海軍行動挑戰(zhàn)后撤回過度海洋主張作為評判其效果的標準，那么，“航行自由計劃”的失敗是確定無疑的；而以菲律賓、印度尼西亞、緬甸、利比亞為案例的深入考察也發(fā)現(xiàn)，沒有一個國家在美國“航行自由行動”挑戰(zhàn)和外交抗議壓力下改變其國內(nèi)立法，相反，在民族主義的激勵下，受到挑戰(zhàn)的國家進一步強化而非弱化了其過度海洋主張立場。喬舒亞·L.魯特的結(jié)論是，“航行自由計劃”是促使沿海國收回其過度海洋主張的有效的法律工具，這一說法僅僅是一種美好的預期，而非鐵的事實。[6]

二、對“航行自由計劃”正當性的論證

需要指出的是，格里尼、喬舒亞·L.魯特二人的研究意旨，不在否定“航行自由計劃”，而在修正之，完善之。盡管如此，他們對“航行自由行動”實際效果的質(zhì)疑仍具有重要意義，實際上觸及了一個極為關鍵和重要的問題：“大動干戈”的“航行自由行動”是否有其必要性？進言之，“航行自由計劃”的合法性和正當性何在？這是美國政府不能回避的問題，也是受到美國挑戰(zhàn)的國家屢屢提出的質(zhì)疑。對此，國防部長威廉·S.科恩2001財年“航行自由計劃”報告中有一段話，試圖進行回應。報告寫道：20多年以來，美國(通過“航行自由行動”)捍衛(wèi)了在全球范圍內(nèi)行使和維護航行和飛越自由的長期國家政策；美國的主張和行動，維護了所有國家的航行自由，確保了世界各大洋國際貿(mào)易的開放，并維護了美國武裝力量的全球機動性。[7]熟悉國際關系理論和美國外交思想的讀者不難發(fā)現(xiàn)，這段話實際上包含了兩種理路不同的外交思想：自由國際主義和現(xiàn)實主義——前者訴諸國際公共產(chǎn)品(共同利益)話語，后者突出美國的經(jīng)濟軍事利益，但科恩卻把它們“奇妙”地結(jié)合在一起，彼此呼應，用以論證“航行自由行動”的合法性。其實，這種論證策略并非美國國防部的“專利”，不妨說是對其他政府部門和軍方研究人員邏輯和觀點的兼收并蓄。為了清晰地揭示這些觀點和邏輯，本文將對它們分而析之，先自由國際主義的論證，后現(xiàn)實主義的論證。概括而言，自由國際主義訴諸國際法原理，重在論證“航行自由計劃”的合法性；現(xiàn)實主義訴諸國家利益，重在論證“航行自由行動”的必要性。

(一)自由國際主義對“航行自由計劃”合法性的論證

無論作為國際關系理論流派，還是作為美國外交思想傳統(tǒng)，強調(diào)自由民主、法律機制、自由貿(mào)易對于個人、國家和國際社會的福祉、正義和安全的意義，是自由國際主義的根本理論內(nèi)核。美國政府及其策士也是基于這一理論預設，并訴諸國際法原理，論證“航行自由行動”的合法性。他們的主要論證如下：

第一，海洋從根本上具有國際性質(zhì)，開放的海洋符合所有國家的利益；[8]“航行自由”是一種關涉所有人利益的“全球公共物品”(the global public goods)、[9]“國際社會權利”(international community right)[10]和“最重要的共同遺產(chǎn)”(the most critical common heritage)，[11]是自由國際秩序的有機組成部分。但海洋的開放和航行自由正在遭到“過度海洋主張”的嚴峻挑戰(zhàn)，并愈演愈烈?！斑^度海洋主張”不僅有違于航行自由的國際法原則，而且對其他國家使用海洋的權利構成了實實在在的威脅。因此，美國以“航行自由行動”對“過度海洋主張”發(fā)起挑戰(zhàn)和反對，捍衛(wèi)的不僅是美國自身的合法權利，更是國際社會的公共權利，其正義性毋庸置疑，其為國際社會做出的貢獻不容抹殺。[12]

第二，少數(shù)國家的非法立場若不加以反對，其累加效應足可導致新的海洋法規(guī)范的確立，甚或引發(fā)海洋法體系的“范式轉(zhuǎn)變”。[13]聯(lián)合國海洋會議美國大使、國家安全委員會海洋法跨機構小組主席約翰·諾頓·摩爾(John Norton Moore)以國際海峽過境通行為例，對此加以說明：不承認海峽航行自由的代價不一定會立即顯現(xiàn)出來；最初的挑戰(zhàn)可能是微妙的、似是而非的和有限的。但隨著時間推移，共同利益將由于這些行為而遭到侵蝕：對過境通行的無端限制、對使用者的差別待遇、過境權利的不確定、管理的低效和混亂、對過境提出的政治和經(jīng)濟回報要求、不斷升級的政治緊張局勢甚至偶爾的軍事對抗。[14]而對“過度海洋主張”的有效反對，需要通過長期、持續(xù)的“國家實踐”(national practice)，這是塑造新的國際法規(guī)則的法理需要。阿什利·羅奇和羅伯特·史密斯指出，在國際法中，“為了防止法律規(guī)則的改變或減損，各國必須持續(xù)反對其他國家試圖改變這些規(guī)則的行動”。[15]時任國防部長威廉·佩里(William J. Perry)則補充說：美國相信，不受挑戰(zhàn)的過度海洋主張，最終可能通過默許而變得合法。[16]“航行自由行動”便是以此為目的的國家實踐。國防部2015年《亞太海洋安全戰(zhàn)略》報告寫道：通過對沿海國家所提出的各種過度海洋主張的挑戰(zhàn)，“航行自由行動”旨在保護國際法所賦予所有國家合法使用海洋及其上空的權利和自由……其意義如何強調(diào)都不過分……過度海洋主張若不加挑戰(zhàn)，將限制美國和其他國家在世界1/3以上的海洋進行常規(guī)軍事行動或演習的能力。[17]

第三，《公約》本身為“航行自由計劃”提供了合法性和必要性。其一，《公約》關于航行權利的規(guī)定是對習慣國際法的反映，美國盡管沒有加入《公約》，仍將受到這些規(guī)定的制約,并享有其中的權利。其二，作為多邊談判產(chǎn)物的“一攬子”協(xié)定，公約存在措辭模糊、規(guī)定不明確、回避海洋軍事利用的缺陷，(2)肯·布斯較為詳細地指出了《聯(lián)合國海洋法公約》的模糊規(guī)定，見Ken Booth, Law, Force and Diplomacy at Sea, pp. 74-89.并給別有用心的國家做出不同的解釋、限制航行自由留出了空間和機會，需要美國以自身的“國家實踐”澄清《公約》模糊條款，并促使各國接受其對公約的解釋?！昂叫凶杂捎媱潯本褪菫榇四康亩O計的國家實踐，[18]旨在架起國際遵循與《公約》之間的橋梁，并為國際社會執(zhí)行《公約》，建立爭端解決和強制服從機制，提供有益經(jīng)驗和可資借鑒的范例。[19]

理查德·格魯那沃特基于對國家實踐的重視和對《公約》爭端解決機制不足的認識，強調(diào)即便在美國加入《公約》之后，仍需維持“航行自由行動”。他認為，雖然公約第287條確定了四個爭端解決機制——國際海洋法法庭、國際法院、仲裁法庭和特別仲裁法庭，但卻把與國家專屬經(jīng)濟區(qū)生物資源相關爭端排除在有拘束力的爭端解決事項之外，并且允許締約國在涉及鄰國間海洋邊界、軍事活動、執(zhí)法活動等問題以及聯(lián)合國安全理事會依《憲章》行使其職權之情形，選擇不參加有拘束力的爭端解決程序；此外，公約附件六第32條第2款規(guī)定，國際法院、國際海洋法法庭、仲裁庭及特別仲裁庭的裁判，“除在當事各方之間及對該特定爭端外”沒有拘束力。上述規(guī)定不可避免的情形是，國際法庭、各仲裁法庭和國際法院所作的裁判并非一錘定音，其對《公約》中有爭議的用語的意義的表述，將再經(jīng)解釋，從而需要國家實踐繼續(xù)在《公約》語言表達的演變方面發(fā)揮重要作用，如果不是主要作用。[20]

面對過度海洋主張，在外交抗議之外，為何仍需要采取軍事行動去宣示權利？(3)Dennis Mandsager, “The U.S. Freedom of Navigation Program: Policy, Procedure, and Future,” p. 121. 美國國防部前海洋政策顧問喬納森·G.奧多姆(Jonathan G. Odom)對此問題的表達是：為什么美國不把對過度海洋權聲索的挑戰(zhàn)局限于外交領域？見Jonathan Odom, “How the U.S. FON Program is Lawful and Legitimate,” Asia Maritime Transparency Initiative, October 30, 2015, http://amti.csis.org/how-the-u-s-fon-program-is-lawful-and-legitimate/.這是海軍策士們論證“航行自由計劃”合法性的關鍵問題、重點所在。為了回答這一問題，他們一方面訴諸習慣國際法原理，堅信持續(xù)和長期的國家實踐可能發(fā)展成為習慣國際法準則，并獲得對那些默許其形成和發(fā)展的國家的法律約束力。恰如時任國務院海洋事務法律顧問大衛(wèi)·科爾森(David Colson)所指出的：“航行自由計劃”承擔著“清晰表明維護航行自由權利，以及如其所望地塑造習慣國際法的國家意志”的使命。[21]另一方面，他們從國際條約，特別是《維也納條約法公約》中尋找法理依據(jù)。根據(jù)《維也納條約法公約》第31條的規(guī)定——條約的解釋需要考慮“嗣后條約適用中的(國家)實踐”——美國法學家高度重視作為“國家實踐”的“抗議”(protest)的國際法發(fā)展意義，認為其有助于三個目標的實現(xiàn)：挑戰(zhàn)與本國利益不符的習慣國際法的發(fā)展；使國家擺脫新出現(xiàn)的國際法規(guī)范發(fā)展的束縛；促進其自身觀點被接受為適當?shù)膰H法律規(guī)則。[22]不止于此，他們進一步強調(diào)：抗議要達到引導國際法習慣規(guī)范發(fā)展的目的，僅靠一紙外交聲明顯然不夠，尚需實質(zhì)性行動實踐的支撐。丹尼斯·曼德斯格爾指出，事實勝于雄辯，只有得到武力支持的外交抗議，才更有法律意義；“外交抗議和權利行使”“都是維護航行自由所必需的手段”。[23]1983年，時任海軍副司令法律顧問丹尼斯·諾伊茨(Dennis Neutze)堅持認為，對《公約》模糊條款的最清晰解釋，應該是“那些以《公約》規(guī)定為基礎的航行權利的真正行動性實踐”；通過行動性實踐，美國可以清晰地展示其對《公約》語言的理解，塑造習慣國際法的發(fā)展，并界定非《公約》簽署國的權利和義務。他表示，美國“必須以一種確?！豆s》語言被恰當解釋的方式繼續(xù)其武裝力量行動，向世界展示美國維護其航行自由的堅定決心”。[24]“航行自由計劃”締造者之一埃利奧特·理查德森(Elliot L. Richardson)則強調(diào)，“航行自由計劃”必須長期進行下去，因為“任何習慣國際法原則的存續(xù)，均有賴于遵守原則的實踐的持續(xù)進行”。[25]

總之，美國政府及其海軍策士斷言，習慣國際法和國際條約所賦予的“國家實踐”在發(fā)展和確認國際權利方面的重要性，證明了國家進行軍事宣示活動的必要性與合法性，因此美國的“航行自由計劃”，特別是“航行自由行動”，具有堅實的國際法依據(jù)。

(二)現(xiàn)實主義對“航行自由計劃”必要性的論證

除了訴諸習慣國際法和國際公約法律原理之外，美國政府及其策士還依據(jù)現(xiàn)實主義國際關系理論，從國家軍事安全需要的角度，論證維持和強化“航行自由計劃”的必要性。兩相比較，自由國際主義的法理論證在邏輯上復雜些、嚴密些，在話語上也充滿了自由、法制、全球利益等國際主義的“粉飾”；現(xiàn)實主義則訴諸國家利益，尤其突出軍事戰(zhàn)略利益的重要性，其論證思路簡單明了，話語體系直白峻急，充滿壓迫感。

現(xiàn)實主義論證的上述特征，首先反映在美國政府出臺的一系列軍事安全戰(zhàn)略文件中。1994年國防部《國家安全與海洋法公約》白皮書指出：美國目前是，并將繼續(xù)是一個擁有全球利益的全球性大國；保護這些利益，需要美國在全球范圍內(nèi)的安全承諾，也需要美國在其利益受到威脅時動用軍事力量的意愿和能力；有效使用這種力量的關鍵支柱，是美國武裝部隊的機動性、前沿存在和戰(zhàn)備狀態(tài)，他們雖然得到《公約》的支持，但仍然需要建立和維護“航行自由計劃”，以承擔起反對過度海洋主張的責任。[26]2005年美國《國家海洋安全戰(zhàn)略》報告指出，美國國家海洋安全戰(zhàn)略以“三大原則”為總體指導：第一，維持海洋自由是國家頭等大事(top national priority)；第二，美國政府必須促進和保護商業(yè)，以確保海運的不間斷流動；第三，美國政府必須促進受歡迎的商品和人員的跨越國境流動，同時排除危險人物和物質(zhì)的入境?？梢?，這“三大原則”實為“一大原則”，即“海洋自由原則”。報告強調(diào)，船舶在國際水域自由航行、(領海)無害通過、國際海峽過境通行以及進出港口的權利，是國家安全的基本要素；國家之間自由、持續(xù)和不受威脅的交往是一種基本的全球自由，有助于確保世界經(jīng)濟的順利運轉(zhuǎn)。[27]根據(jù)海洋安全戰(zhàn)略報告的上述指導原則，海軍部在2007年財政預算申請報告中強調(diào)，確保海洋自由，是美國海軍的歷史使命，也是當代確保地區(qū)性和全球性和平與穩(wěn)定的需要。[28]《2011年國家軍事安全戰(zhàn)略》報告從海洋為“全球公域”的廣闊視野出發(fā)，論證航行自由的重要性，強調(diào)“確保共同使用全球公域和網(wǎng)絡空間，是美國國家安全的一個核心方面，也是一項持久性使命……海域(maritime domain)使美國軍隊的大部分前沿部署和維持以及支撐全球經(jīng)濟體系的貿(mào)易成為可能”。[29]從美國自身利益出發(fā)，尤其從軍事安全利益出發(fā)論證“航行自由行動”的必要性，是上述戰(zhàn)略文件的共同特征。

相對于官方正式文件表述，美國海軍策士在論證中所流露出來的對軍事安全關切的熱衷和急迫之情，有過之而無不及。竭力突出海上機動性的戰(zhàn)略意義，渲染航行自由受損的危險性，是他們論證的共同特征。理查德·格魯那沃特認為，維護公海行動自由以及領海和國際海峽的通行權對于美國的重要性，怎么強調(diào)都不過分：“海軍部隊在威懾潛在侵略方面特別有效，因為他們具有靈活性和機動性，能夠在世界范圍內(nèi)對危機局勢作出反應，而且在這樣行動時，不會產(chǎn)生伴隨軍事力量進入外國領土而來的政治糾紛?！盵30]羅奇和史密斯指出，作為世界上最強大的海軍力量，美國“需要海上機動性”，需要投送海軍力量的合法權利最大化：“即便美國擁有可以在他認為正當?shù)牡胤?、以正當方式開展行動的軍事力量，但若這種力量運用的合法性得到普遍承認，那么其行使成本無疑將會大幅度降低”；反之，“如果海洋權利遭到削弱，那么美國遭受的損失要比其他國家大得多”。[31]丹尼斯·曼德薩格爾則更明確地指出，如果沒有“航行自由計劃”的存在，“美國投送軍事力量，提供后勤保障，維持前沿存在，履行災害救援、人道主義援助和非戰(zhàn)斗人員撤離等使命的能力，將受到嚴重阻礙”。[32]詹姆斯·克拉斯卡強調(diào)：全球航行自由，是海洋權力的基石，也是美國行使國家軍事力量的必要條件；海上行動完全有賴于全球公域內(nèi)的戰(zhàn)略機動性和戰(zhàn)術靈活性；對海軍作戰(zhàn)來說，不受阻礙海上過境通行，甚至比火力的概念更為重要；此外，航行自由也是全球經(jīng)濟繁榮的基礎。[33]顯而易見，這些論證所運用的都是赤裸裸的現(xiàn)實主義的語言和邏輯。

高度關注軍事安全利益的現(xiàn)實主義，一旦與對自身軍事力量的高度自信相結(jié)合，便很容易地滑向了單邊主義和黷武主義。2011年8月，美國傳統(tǒng)基金會刊物《背景材料》(Backgrounder)發(fā)表了史蒂文·格羅夫斯(Steven Groves)的文章《確保美國的航行權利和自由不需要加入《公約》，就“旗幟鮮明”地表達了一種單邊主義和黷武主義的海洋政策主張。文章認為，1982年《公約》通過之前的200余年及之后的30余年，美國依靠已有的國際法習慣、強大海軍以及“航行自由計劃”的外交抗議和軍事宣示行動，成功捍衛(wèi)了他的航行權利和自由。因此，美國為保衛(wèi)其海洋大國權利，并不需要加入這個“存在嚴重缺陷的”(deeply flawed)多邊條約，只要維持一支強大海軍就足夠了。[34]盡管這種反對美國加入《公約》的主張并未主導整個美國政界，但鑒于當今美國社會保守主義大行其道，大環(huán)境有利，尤其鑒于該文作者目前正擔任特朗普總統(tǒng)的特別助理和白宮副新聞秘書，身份特殊，其煽動性和影響力不容小覷。

三、對“航行自由計劃”的批判

對“航行自由計劃”本身以及美國政府和海軍策士的肯定性論證，為數(shù)不多的美國國際法學者并不茍同，其中加以系統(tǒng)批判和反駁的，當推威廉·J.艾克維斯(William J. Aceves)和阿米泰·埃齊奧尼(Amitai Etzioni)。

艾克維斯為加州大學洛杉磯分校法學院福特基金學者，學術領域兼跨國際法與國際關系。他于1996年發(fā)表長篇論文，較早對“航行自由計劃”及相關論證提出了批評。艾克維斯的批評從兩個層面展開。從法理層面上，他指出美國政府及其策士們的論證和政策行為存在兩個方面的錯誤：第一，對其所依據(jù)的習慣國際法的解釋存在片面性，即僅僅強調(diào)國家實踐的重要性，卻有意回避習慣國際法構成的另一個要件——“法律確信”原則(doctrine of opinio juris)。他指出，法律確信原則主張國家應確信其一貫的行為是基于國際法義務的要求，而美國的“航行自由行動”以及美國政府的斷言——美國必須采取行動，否則會輸?shù)粲嘘P航行自由的斗爭——并沒有獲得其他國家的普遍認可，是缺乏事實依據(jù)的“無的放矢”(misplaced)，因此有悖于法律確信原則，也不會被默認為習慣國際法規(guī)則。第二，為挑戰(zhàn)“過度海洋主張”而依賴于“航行自由”這種軍事行動，其實并非必要。一則，軍事行動并非抗議某一主張的唯一方式；如果一項外交抗議迅速而明確，并同時得到其他國家的合法配合，足可抵消一項海洋主張的持續(xù)發(fā)展，根本無需采取軍事行動。二則，認為行動性抗議是伸張國家實踐的唯一手段的觀點贊同者少之又少，難于在國際社會取得主流地位。在規(guī)范層面(a normative critique)，即國際正義和美國國家形象層面上，艾克維斯的批評可歸納為三點：第一，美國所堅持的國家實踐決定國際法狀況的觀點，對小國明顯不公，因為小國不具備美國那種訴諸航行自由行動伸張自己法律觀點的武裝能力，更無力對美國海軍的“入侵”(incursion)發(fā)起有效抵抗；第二，“航行自由行動”具有引發(fā)武裝沖突的高風險性，當受到挑戰(zhàn)的國家與美國一樣，具有通過國家實踐伸張其海洋法立場的堅定決心和軍事能力時，暴力沖突便在所難免。第三，美國所堅持的觀念——國家必須采取對抗行動，哪怕可能導致暴力沖突，否則會喪失其在國際法下的權利——違背了《聯(lián)合國憲章》和《公約》第279條所倡導的和平解決爭端的基本原則，不無濫用權力的嫌疑和傾向，因為美國所挑戰(zhàn)的“過度海洋主張”本來就充滿爭議，也并非不存在和平解決爭端的可能性，而美國卻不分青紅皂白，一律動用武力，訴諸沖突性手段，實質(zhì)上是一種“強權即公理”的霸道邏輯?？傮w上看，艾克維斯重視和平、正義等國際法基本原則，主張美國超越國家利益的狹隘視角，以符合國際道義的國家政治行為影響國際法的良性發(fā)展。也正是基于這樣的認識，他并未全盤否定“航行自由計劃”，而是建議強化和突出其雙邊和多邊外交手段，在捍衛(wèi)美國航行權利的努力中，多尋求外交解決方案，避免一味采取對抗性行為。[35]

如果說艾克維斯對美國“航行自由計劃”提出的是一種“建設性批判”，那么，喬治·華盛頓大學國際關系教授的阿米泰·埃齊奧尼的批判則是“破壞性的”，旨在動搖該計劃的神圣性與正當性。埃齊奧尼的“圣象破壞”運動，是從反駁官方對“航行自由計劃”的正當性論證入手的，他“左右開弓”，依次對自由國際主義的論證和現(xiàn)實主義的論證展開批駁。

埃齊奧尼首先指出，自由國際主義的論證在一些方面偏離了自由國際主義的軌道。第一，對所謂“過度海洋主張”的認定，缺乏公認的國際法標準，完全以美國獨家主觀意志為標準，體現(xiàn)了美國的“霸道”(hegemon)，實際上已經(jīng)走到了通過外交手段和國際制度解決分歧的自由國際主義基本假設的對面。埃齊奧尼分析道，根據(jù)美國政府的說辭，世界上其他國家提出的海洋主張是否“過度”、對國際法和《公約》的解釋是否正確，均由美國自行決定，并單方面動用其武裝力量執(zhí)行美國的規(guī)則。所以，在這場游戲中，美國同時扮演了原告、法官、陪審團和“劊子手”(executioner)的角色，或正如人們經(jīng)常指責的那樣，美國在扮演世界警察的角色。這顯然是一種與自由國際秩序相去甚遠，卻與霸權極為接近的行為模式。第二，美國對于“海洋法”不同解釋的處理方式簡單粗暴，暴露了美國立場的“荒謬”。在埃齊奧尼看來，國際法的地位并非“航行自由計劃”捍衛(wèi)者所說的那樣不證自明；一切法律，包括國內(nèi)法和憲法，當然還有國際法，都要經(jīng)過不同的解釋和修訂，而且在由誰來執(zhí)行這些法律方面也存在著分歧。這是一種正?，F(xiàn)象，《公約》也不例外。就《公約》而言，對于法律的意義以及利用多邊機制和機構來確定應遵循何種解釋上，它存在著容納合法分歧的巨大空間。但“航行自由計劃”以美國標準為標準，不允許不同解釋的存在，實際上暴露了美國立場的“荒謬”(odd)——聲稱自己是唯一愿意并有能力保護作為自由秩序之關鍵因素的航行自由的國家，但卻拒絕加入這個把航行自由神圣化的條約?？傊?，航行自由的確是以規(guī)則為基礎的自由國際秩序的重要組成部分、一項重要的公共產(chǎn)品。但是，“航行自由行動”的正當性卻不能通過對這一秩序本身價值的調(diào)用和呼吁得到論證，因為這一秩序的核心是共識建構、外交磋商和多邊機制，而非單方面的裁決和通過軍事手段強制執(zhí)行?？傊?，美國政府及其策士對“航行自由行動”的自由國際主義辯護在許多方面偏離了自由主義應有的軌道，因而是軟弱無力的。

其次，對于現(xiàn)實主義的論證，埃齊奧尼提出兩點具體批評：第一，軍事宣示行動并非保證航行自由的最佳途徑，而是增大了安全風險。冷戰(zhàn)時期美蘇黑海撞船事件、近期中美海軍頻繁對峙充分說明了這一點。從現(xiàn)實主義的觀點來看，即便為了維護安全利益，也應先采取低風險措施，而不應急于從事高風險軍事活動。軍事宣示行動不宜作為對抗“過度海洋主張”的首選步驟，而應作為外交和多邊步驟失敗時的備選方案。第二，“過度海洋主張”危害美國國家安全的斷言籠統(tǒng)而可疑。因為美國所稱的“過度海洋主張”，實際上在“過度”程度和“違法”程度上并非整齊劃一；其中一些主張，或并非完全不合情理(比如要求運載核武器和其他有毒物質(zhì)的船舶行使無害通過時的事先通報或許可)，或并不會對美國的安全構成實質(zhì)性威脅(比如孟加拉、馬耳他等小國提出的軍艦無害通過的事先通報主張)，但美國卻不問青紅皂白，一體視為“過度”主張并付諸軍事挑戰(zhàn)行動，從而無端加劇了緊張局勢。

根據(jù)以上觀察，埃齊奧尼不無深刻地指出，對“航行自由計劃”的現(xiàn)實主義辯護，涉及的其實是如何界定美國的世界角色的深層問題。在他看來，美國需要維持其全球武裝力量投送能力，并因此必須保證其航空母艦戰(zhàn)斗群和其他海軍資產(chǎn)自由調(diào)遣、自由機動的主張，實質(zhì)目的在維護其霸權地位；“航行自由行動”就是那個贏得了冷戰(zhàn)的“自信、強大、奉行單邊主義的美國的遺跡(relic)”，是美國霸權時代的“遺跡”。埃齊奧尼希望，在新的地區(qū)性大國崛起，美國霸權地位動搖，“航行自由行動”合理性遭到質(zhì)疑的新形勢下，美國政府能夠徹底審查并大幅收縮“航行自由行動”；但對此前景能否如其所愿地發(fā)生，他不敢妄加肯定。[36]埃齊奧尼對美國政府及其策士的反駁是極其犀利的，其否定“航行自由計劃”的徹底性在美國學界也罕有其匹。

艾克維斯、埃齊奧尼等人的直言批判固然彌足珍貴，對于揭示美國“航行自由計劃”的霸權主義本質(zhì)頗具啟發(fā)意義，但在肯定和頌揚占壓倒性優(yōu)勢的輿論氛圍下，在保守主義甚囂塵上的政治潮流下，卻難以傳遞至政策層面，改變美國政府的“海洋自由計劃”。做到這一點的是后者，而不是他們這樣的“狷介之士”。2015年以來，美國在南?！昂叫凶杂尚袆印钡纳壓娃D(zhuǎn)型證明了這一點。

四、海軍策士與南海“航行自由行動”升級轉(zhuǎn)型

2015年9月17日，美國參議院就國防部亞太軍事安全戰(zhàn)略舉行聽證會，到會國防部證人表示，2012年以來，美國沒有在中國占有的南沙陸地構造周邊12海里內(nèi)實施過航行自由行動。此言一出，引發(fā)了美國國內(nèi)關于美國是否應立即實施這一行動的公共辯論。反對的意見認為，這樣的行動會激怒中國，并為中國提供實現(xiàn)其占有的領土軍事化的借口。支持的意見則稱，擱置“航行自由行動”將導致諸多惡劣后果：一是對“航行自由計劃”基本理論的背離，帶來航行自由權利萎縮的風險；二是與美國對南海地物主權爭議不采取立場的政策不一致，等于默認了中國對這些島嶼的主權；三是有效地“獎賞”而非遏制了中國在南海的武斷行為，從而潛在地鼓勵了進一步的此類行為。面對分歧的公眾意見，奧巴馬政府在慎重權衡利弊得失之后，決定于10月份在渚碧礁水域?qū)嵤┖叫凶杂尚袆印37]從此時起，南海成為美國海軍實施“航行自由行動”的重點水域。

顯然，海軍策士的“風險提示”在奧巴馬重啟南?！昂叫凶杂尚袆印睕Q策中發(fā)揮了作用。不僅如此，他們對隨后的“航行自由行動”密切跟蹤，及時評論，“建言獻策”，推動了美國在南海“航行自由行動”的升級轉(zhuǎn)型。

2015年10月27日，由導彈驅(qū)逐艦“拉森”號(Lassen)和一架P-8巡邏機進入渚碧礁12海里領海以內(nèi)。為了表明這次行動的非挑釁性，避免與中國軍隊發(fā)生沖突，美國提前兩周發(fā)布了警告。行動結(jié)束后，美國行政當局對此進行了說明，但卻引起美國觀察人士的不滿和批評。參議院軍事委員會主席麥凱恩向國防部長卡特寫信，要求澄清“拉森”號驅(qū)逐艦的行動細節(jié)，認為如果“拉森”號在穿越渚碧礁12海里范圍內(nèi)時沒有實施軍事行為，且被描述為“無害通過”，則實際上等于承認該海域是中國領海，將適得其反地加強了中方主張的合法性。(4)參見任重，李珍，青木等：《麥凱恩逼防長解釋巡航：是否承認中國南海主權》，《環(huán)球時報》2015 年 11 月 13 日；張燁：《特朗普上臺后美國在南?！昂叫凶杂伞毙袆拥淖兓c應對》，《太平洋學報》2018年第9期，第96頁。詹姆斯·克拉斯卡也出于同樣的理由，稱“拉森”號的行動是一次“搞砸了的過境”(flubbed transit)。[38]此后，奧巴馬政府又在南海實施了3次“航行自由行動”，包括2016年1月29日，美國驅(qū)逐艦“柯蒂斯·威爾伯”號(Curtis Wilber)在西沙中建島附近實施航行自由行動；2016年5月10日，美國驅(qū)逐艦“威廉·P.勞倫斯”號(William P. Lawrence)在南沙永署礁12海里領海內(nèi)實施無害通過；2016年10月21日，美國驅(qū)逐艦“迪凱特”號(Decatur)在西沙群島附近實施“無害通過”。據(jù)分析，“迪凱特”號在行動中采取的方式并非為“無害通過”，進行了飛機起降、救生演練等活動。[39]這表明，奧巴馬政府任內(nèi)在南海實施的最后一次“航行自由行動”，朝著更具挑釁性的方向邁出了一步。這暗合了海軍策士們的建議，也為特朗普政府強化在南海的“航行自由行動”探了路。

特朗普上臺4個月后，開始在南海實施“航行自由行動”。2017年5月25日，美國導彈驅(qū)逐艦“杜威”號闖入南沙美濟礁周邊6海里水域以內(nèi)，還進行人員落水救援演練。對此，美國官員稱：“杜威”號在執(zhí)行“正常操作”(normal operations)和演練。其言外之意是，美國所宣示的，不是領海無害通過的有限權利，而是海洋自由——一種領海之外的公海和專屬經(jīng)濟區(qū)之內(nèi)的合法權利。[40]也就是說，“杜威”號行動意在展現(xiàn)美國政府對南海水域公海法律地位的認定，否定中國對于美濟礁的領土主權。

2017年度，美國海軍共在南海實施了5次“航行自由行動”，除了具有“示范意義”的“杜威”號的行動外，還包括：7月2日，美國海軍“斯特蒂姆”號(Stethem)導彈驅(qū)逐艦進入西沙中建島12海里領海以內(nèi)水域；10月8日，美國海軍“約翰·麥凱恩”號(John S. McCain)導彈驅(qū)逐艦進入美濟礁12海里領海以內(nèi)水域；10月10日，“查菲”號導彈驅(qū)逐艦進入西沙群島海域?qū)嵤昂叫凶杂尚袆印薄?/p>

2018財年，美國海軍共在南海實施了5次“航行自由行動”，包括1月17日“霍珀”號(Hopper)在黃巖島的行動、3月23日“馬斯廷”號(Mustin)在美濟礁的行動、5月27日“安提坦”號(Antietam)巡洋艦與“希金斯”號(Higgins)驅(qū)逐艦在西沙群島的行動、9月30日“迪凱特”號在南沙群島的行動、11月26日“錢斯洛斯維爾”號(Chancellorsville)導彈巡洋艦在西沙群島的行動。其中，5月27日“安提坦”號和“希金斯”號在西沙群島的航行和軍事演練活動，是公開報道中美軍首次動用 2 艘軍艦開展的“航行自由行動”，規(guī)模增大，演練內(nèi)容增多，挑釁性更加明顯。[41]

進入2019年以來，美國在南海實施“航行自由行動”的頻率大幅升高，截至9月13日，實施行動6次，已經(jīng)超過了上一年度的總和。(5)參見“南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知”：《“邁耶”號導彈驅(qū)逐艦等西南沙“航行自由行動”的戰(zhàn)術特點及政策啟示》，北京大學海洋研究院和“南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃”網(wǎng)站，https://scspi.pku.edu.cn/dtfx/496891.htm.11月20日，美海軍瀕海戰(zhàn)斗艦“加布里埃爾·吉福茲”號(Gabrielle Giffords)進入南沙群島水域巡航；次日，導彈驅(qū)逐艦“韋恩·邁耶”號(Wayne E. Meyer)進入西沙群島水域巡航。[42]這樣，2019年的南?！昂叫凶杂尚袆印边_到8次，創(chuàng)造了歷史記錄。

顯然，特朗普上臺后，美國對南海的“航行自由行動”呈現(xiàn)出一些引人注目的新變化和新特點。中國學者張燁對此的歸納是: 行動審批權限下放，輿論炒作減弱，軍方自主權提高，常態(tài)化、機制化日益明顯；同時，行動頻率增大，與實戰(zhàn)準備結(jié)合更加緊密，行動樣式對我挑釁性增強。[41]北京大學海洋研究院“南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知”計劃研究報告則在指出特朗普政府的“航行自由行動”頻率和烈度雙雙顯著上升的同時，進一步注意到美國針對西沙和南沙采取了不同的行動方式。⑤

特朗普政府對南?！昂叫凶杂尚袆印闭{(diào)整和發(fā)展的動因，一方面是特朗普實施“印太戰(zhàn)略”和與中國進行戰(zhàn)略競爭的需要，另一方面是海軍策士主流認識傳導至政策層面的結(jié)果。在后一方面，詹姆斯·克拉斯加和彼德·達頓發(fā)揮了重要作用。

克拉斯加所做的工作，主要是從法律地位上對南海地物(features)分門別類，并提出相應的法理依據(jù)，用于指導實施有針對性的軍事行動。他把南海地物劃分為三類。第一類為“主權存在爭議的南海地物”(以南沙群島為主)，可視為“無主地”(terra nullius)，不處在任何國家主權之下；由于美國沒有承認中國對這些地物的所有權，也就沒有義務遵循理論上的領海(無害通過)要求；若美國不承認任何國家對這些地物的所有權，那么就沒有義務遵循理論上的領海規(guī)范，可以根據(jù)《公約》第87條，實施公海自由權利。第二類為主權所屬已經(jīng)明確但地理性質(zhì)不明確的地物，若為低潮高地，即便經(jīng)過劇烈改造，成為人工島嶼，設有人工設施，也不具備擁有海洋區(qū)域的資格。對于這類地物，美國也可以實施公海自由權利，包括穿越其周邊12海里水域的權利。第三類為主權所屬已經(jīng)明確且具有擁有12海里領海的地物，則所有國家的軍艦和商船(飛機除外)都可享有領海無害通過的權利。(6)參見James Kraska, “The Legal Rationale for Going Inside 12,” Asia Maritime Transparency Initiative (Center for Strategic & International Studies), September 11, 2015. https://amti.csis.org/the-legal-rationale-for-going-inside-12/; James Kraska, “The Nine Ironies of the South China Sea Mess,” The Diplomat, September 17, 2016. https://thediplomat.com/2015/09/the-nine-ironies-of-the-south-china-sea-mess不難發(fā)現(xiàn)，這種南海地物法律地位分類隱含著對中國南海政策立場——“中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權”——的否認?？紤]到南海島礁領土主權大多存在爭議的客觀現(xiàn)實，這種南海地物分類和采取相應軍事行動的政策設計可能產(chǎn)生的一大國際法后果，便是南海的“公?；薄?/p>

在克拉斯加這里，南?！肮；钡闹鲝埵请[含性的，彼德·達頓接續(xù)其思路并更進一步，提出了實現(xiàn)南海“公?；钡恼呗窂?，即把在南海的“航行自由行動”升級為“常態(tài)化海軍行動”(routine naval operations)。達頓是在對2017年5月“杜威”號巡航美濟礁行動進行評論時提出這一政策路徑的。評論中，達頓對國防部發(fā)言人未能明確“杜威”號行動的性質(zhì)和宗旨表示遺憾——該行動到底是一場“航行自由行動”，旨在挑戰(zhàn)中國政府的狹隘的國際法主張，還是“對航行自由的正當?shù)暮统B(tài)化的行使”(a rightful and routine exercise of navigational freedoms)，旨在向該地區(qū)發(fā)出再保證的信號，并顯示美國捍衛(wèi)世界海洋規(guī)則的決心。在他看來，對二者嚴加區(qū)別并非無關緊要：第一，“航行自由行動”乃針對“過度海洋主張”而來，然中國至今尚未明確南沙群島的領?；€，所以，在不存在具體法律主張的海域?qū)嵤┱降摹昂叫凶杂尚袆印?，屬“師出無名”，是錯誤的；但美國海軍“可以也應該在南沙群島水域‘徑直’(simply)行使完全而合法的公海自由”——這是在不存在需要挑戰(zhàn)的過度主張的海域內(nèi)的恰當政策工具。第二，將常規(guī)海軍行動與功能狹隘的“航行自由行動”混為一談，造成了一些毫無必要的麻煩，包括將“航行自由計劃”政治化，模糊了向中國和該地區(qū)其他國家發(fā)出的信息，削弱了其對中國行為的影響，降低了該計劃的全球性效力等。而且，“航行自由行動”并非反擊中國日益增強的海洋主張的唯一可行的行動手段，也不是發(fā)生于全球范圍內(nèi)的對航行權利的各種非法限制的唯一補救辦法，而是以常態(tài)化實踐來維護航行自由的綜合努力的一小部分?！皩ψ杂珊叫械某掷m(xù)實踐，而非應激性的‘航行自由行動’，才是回應中國在南海的強硬態(tài)度的最佳政策”?？傊谶_頓看來，相較于功能狹隘的“航行自由行動”，常態(tài)化的海軍行動更適用于南海地區(qū)，是向中國傳遞美國政策紅線信號的更好方式，也是否定中國對南海島礁的領土主權、實現(xiàn)南?！肮；钡母颜哌x擇?；谶@樣的法理認識，達頓呼吁美國政府表明態(tài)度：美國海軍在南海所執(zhí)行的是“航行自由的常態(tài)化作業(yè)”，而非“航行自由行動”。[43]

從最近3年美國在南海實施“航行自由行動”的實情看，上述國際法認知邏輯顯然已傳導至政策層面，其結(jié)果便是南?！昂叫凶杂尚袆印痹趯嵤╊l度和執(zhí)行形式上的增加與調(diào)整。因此，克拉斯卡對特朗普政府在南沙群島美濟礁所開展的“航行自由行動”表示贊賞，認為這是“正確的”挑戰(zhàn)，美國應在南海持續(xù)開展這類行動。[44]美軍在南海的軍事行動最終走向達頓等人所主張的“航行自由的常態(tài)化作業(yè)”亦未可知。

除了別有用心的法理邏輯外，超越“航行自由行動”、將美國海軍在南海的行動“常態(tài)化”的更大推動因素，是特朗普政府雄心勃勃的印太戰(zhàn)略和與中國的戰(zhàn)略競爭。在此戰(zhàn)略語境下，美國決策層和觀察家正在從印太戰(zhàn)略和中美戰(zhàn)略競爭的高度，評估在南海的“航行自由行動”。2017年出臺的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》把印太地區(qū)列為美國區(qū)域安全的首要關切，而中國在南海的活動又被視為對“自由開放的印太”(a free and open Indo-Pacific)的最大威脅。基于這種認識，報告把強化海洋自由承諾、維護自由開放的海上通道、重振與菲律賓、越南、馬來西亞等的海上伙伴關系等確定為美國在印太地區(qū)的優(yōu)先行動，針對中國指向性十分明顯。[45]

不過，從中美戰(zhàn)略競爭角度思考南海“航行自由行動”動向的集中體現(xiàn)，是2020年4月，美國國會研究處(Congressional Research Service)提交的《美國與中國在南海和東海的戰(zhàn)略競爭：背景及國會需要審議的問題》報告。報告對南海問題的中美戰(zhàn)略競爭本質(zhì)直言不諱，強調(diào)：在大國競爭再度興起的國際安全環(huán)境下，南海已成為中美戰(zhàn)略競爭的舞臺；在南海與中國展開戰(zhàn)略競爭，是特朗普政府對中國采取更具對抗性的總體方針的組成部分，以及特朗普政府推動構建“自由開放的印太”的努力的組成部分。報告指出，南海對于美國具有重要的戰(zhàn)略、政治和經(jīng)濟意義，而近年來中國在南海的行為——島礁建設、基地建設以及海軍維權行動——已引起美國對中國實際控制南海的極大憂慮。報告分析了美國與中國在南海和東海進行戰(zhàn)略競爭的總體目標和具體目標?？傮w目標包括：履行美國在西太平洋的安全承諾，包括對日本和菲律賓的條約承諾；維持和加強美國領導的西太平洋安全架構，包括美國與條約盟國和伙伴國的安全關系；維持對美國及其盟友和伙伴有利的地區(qū)力量平衡；捍衛(wèi)和平解決爭端的原則，抵制“強權即真理”的國際事務取向；捍衛(wèi)海洋(航行)自由原則；阻止中國成為東亞霸主。具體目標包括：勸阻中國在南海繼續(xù)進行以下活動：基地建設，向南海基地轉(zhuǎn)移軍事人員、設備和物資，在黃巖島的造島和基地建設，宣布南沙地物的直線基線或虛報南沙上空的防空識別區(qū)；鼓勵中國減少或者終止在釣魚島水域的海上軍事行動；停止向菲律賓占領的南沙島礁施壓，為菲律賓漁民進入黃巖島和南沙群島附近水域提供更多便利；采納美國/西方關于海洋自由的定義，接受并遵守2016年7月仲裁庭對菲律賓和中國南海仲裁案的裁決。報告指出，為實現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標，特朗普政府采取了包括支持航行自由原則、實施“航行自由行動”在內(nèi)的諸多“關鍵性”政策，但在“航行自由行動”的戰(zhàn)略效果評估上，報告接受了美國觀察界的判斷：“航行自由行動”可以直接支持美國捍衛(wèi)海洋自由原則的總體目標，但對于其他目標的實現(xiàn)，只是提供了間接的、邊緣性的支持，甚至根本沒有支持。[46]顯然，以此推理，超越“航行自由行動”，擴大美國海軍在南海的軍事活動，是支持美國與中國的戰(zhàn)略競爭的必然選擇，而升級“航行自由行動”只是在這一進程上邁出的第一步。

需要指出的是，《美國與中國在南海和東海的戰(zhàn)略競爭：背景及國會需要審議的問題》報告很大程度上是海軍策士“集體智慧的結(jié)晶”。實際上，該報告的主體內(nèi)容采自2018年5月的國會研究處報告《涉華海洋領土和專屬經(jīng)濟區(qū)爭端》，[47]而這一報告的作者羅納德·奧羅克(Ronald O’Rourke)則是一名資深海軍事務分析家。(7)羅納德·奧羅克的簡歷可見于https://www.usni.org/people/ronald-orourke。海軍策士對美國南?！昂叫凶杂尚袆印钡恼哂绊?，由此可窺見一斑。

五、結(jié) 語

從官僚政治的角度分析，美國海軍策士對“航行自由計劃”正當性的“精心”論證、對升級轉(zhuǎn)型“航行自由行動”的竭力呼吁，不無狹隘部門利益算計的嫌疑。畢竟，在美國霸權衰落、軍種結(jié)構大調(diào)整的形勢下，防止海軍被“瘦身”的辦法之一，便是宣揚海軍對于美國全球軍事安全戰(zhàn)略的意義，并擴大海軍全球巡航的數(shù)量與范圍。(8)克拉斯卡和佩德羅佐在他們著作的導言結(jié)尾含蓄地表達了這種關切，見James Kraska and Raul Pedrozo, The Free Sea: The American Fight for Freedom of Navigation, p. 6。渲染中國南海開發(fā)活動對美國戰(zhàn)略利益的威脅，借機升級轉(zhuǎn)型“航行自由行動”，無疑是實現(xiàn)上述目的和利益的一條捷徑。

然而，狹隘的部門利益動機決定了海軍策士對美國“航行自由計劃”正當性的論證的主觀片面性和逆潮流性。所謂“主觀片面性”，指他們的論證是“美國中心式”的，不僅利益依歸指向美國，而且所引用的材料也源于美方媒體，對受到挑戰(zhàn)的國家的立場和相關報道視而不見、刻意回避，更不能從對方立場思考問題，從而影響了學術研究所需要的客觀性與中立性。所謂“逆潮流性”，指他們雖然在論證中訴諸《公約》，“入乎其內(nèi)”，“死摳”《公約》條文，只為從中尋找支持其絕對航行自由主張的法理依據(jù)，卻不能“出乎其外”，從國際海洋法發(fā)展的大趨勢、大潮流定位美國的海洋法政策立場，結(jié)果走到了進一步限制航行自由，特別是限制海洋軍事活動的國際海洋法發(fā)展大趨勢的反面。這一點，對于深化對海軍策士們的論證的認識尤其重要。

如果說《公約》在沿海國的經(jīng)濟和安全利益與海洋大國的航行利益之間達成了平衡，那么，《公約》生效以來，進一步限制航行自由，特別是限制海洋軍事活動則成為國際海洋法發(fā)展的基本趨勢?！豆s》所確立的和平利用海洋原則的日益深入人心，以及不斷高漲的環(huán)境意識，成為繼沿海國的經(jīng)濟利益訴求之后，推動海洋法朝著進一步限制海洋自由方向發(fā)展的新動力。

在新原則、新訴求的引領和支持下，世界各國對海洋自由的限制手段也超越了以往所謂的“管轄權的漫延”(creeping jurisdiction)——即不斷把更大海域置于國家管轄權之下，而是在《公約》劃定的海洋區(qū)域內(nèi)(領海、國際海峽、群島水域、專屬經(jīng)濟區(qū)等)，尤其在美國極為關注的專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)“深化管轄權”(thickening jurisdiction)。“深化管轄權”概念是澳大利亞學者薩姆·貝特曼(Sam Bateman)、唐納德·羅斯威爾(Donald R. Rothwell)等人在2000年提出來的，用來指稱沿海國在其專屬經(jīng)濟區(qū)采取的兩種行為：一是進一步加強對依法可行使管轄的活動的管轄，二是將管轄權擴大到通常被認為不屬于沿海國管轄權范圍內(nèi)的活動。他們指出，前一種情形的例子包括提高海運環(huán)境控制標準、限制海洋科研活動等，后一種情形則包括設立安全區(qū)和禁止軍事活動等；其中，對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)軍事活動施加限制，是“深化管轄權”活動的典型，正在成為一種普遍的發(fā)展趨勢。[48]

夏威夷大學法學院教授喬恩·M.范·戴克(Jon M. Van Dyke)是享譽世界的海洋法問題專家。他在2005年的一篇文章中，考察了沿海國在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)對航行自由施加的種種限制，得出結(jié)論認為專屬經(jīng)濟區(qū)中航行自由等同于公海中的航行自由的說法已經(jīng)不再準確。[49]2007年,他進一步擴大研究視角，把相關管理文件的新發(fā)展和國家在國際海峽中限制航行自由的實踐納入考察，得出結(jié)論：由于沿海國對生態(tài)、經(jīng)濟和安全方面的關切，航行自由受到的限制有增無減；新的國家實踐已經(jīng)持續(xù)地改變了《公約》所確立的航行利益與其他國家利益之間的平衡；而且，沿海國限制航行自由、限制專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事活動的主張和實踐已經(jīng)被國際海事組織、國際原子能機構和太平洋島國論壇(the Pacific Islands Forum)等區(qū)域和全球性組織所接受；“在這一演進過程中，航行自由似乎正在消失”。[50]

總之，限制絕對航行自由、限制海上軍事活動正成為國際海洋法發(fā)展的大趨勢、大潮流。美國不斷強化以海上軍事活動自由為核心訴求的“海洋自由”概念，并升級作為其實現(xiàn)手段的“航行自由計劃”，顯然與這一大趨勢、大潮流背道而馳。從這一宏觀視角看，美國海軍策士無視大潮流、單純從美國視角出發(fā)的“正當性”論證，其正當性和科學性其實都是值得商榷的。當然，我們不能因此而對他們的論證和建言嗤之以鼻、不屑一顧，相反，密切跟蹤、深入分析，才是我們應該采取的態(tài)度。因為，海軍策士們的研究成果和輿論發(fā)聲，往往是美國政府立場的“風向標”和“催化劑”，既反映了美國執(zhí)行“航行自由行動”的歷史經(jīng)驗，又影響著其未來走向。本文的研究證明了這一點。