我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問(wèn)題研究

劉子軒

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050061）

1 農(nóng)村宅基地的性質(zhì)與法律特征

1.1 農(nóng)村宅基地的性質(zhì)

從農(nóng)村宅基地的起源上來(lái)看，在上個(gè)世紀(jì)八九十年代，“農(nóng)村宅基地”這一詞語(yǔ)正式以確定的形式出現(xiàn)。從字面上來(lái)看，農(nóng)村宅基地是只有農(nóng)村居民才有權(quán)利享有宅基地，才能現(xiàn)實(shí)地享有宅基地所帶來(lái)的一切好處?？梢哉f(shuō)，宅基地是專屬于農(nóng)村居民的法律權(quán)利，農(nóng)村居民可以憑借其集體成員的身份來(lái)獲得宅基地，取的宅基地的使用權(quán)，本質(zhì)是上是用益物權(quán)，不取得所有權(quán)。

1.2 農(nóng)村宅基地的法律特征

1.2.1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)對(duì)于農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)是福利的

這種福利在法律上體現(xiàn)在農(nóng)村居民能夠用極低的價(jià)格甚至免費(fèi)獲得宅基地使用權(quán)，而不必遵循民法上的公平等價(jià)義務(wù)，來(lái)獲取最基本的生活土地，在土地上建造房屋，從而在此基礎(chǔ)上享有宅基地所帶來(lái)的一系列法律權(quán)利。

1.2.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)對(duì)于主體來(lái)說(shuō)是內(nèi)部的

內(nèi)部性表現(xiàn)為只有集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員才能獲得宅基地，也就是說(shuō)農(nóng)村居民之所以能夠獲得宅基地是因?yàn)檗r(nóng)村居民在法律上屬于他所在的集體，民村居民作為集體經(jīng)濟(jì)的成員，由集體所分配的權(quán)利，由農(nóng)村居民提出申請(qǐng)進(jìn)而獲得的。

1.2.3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)在時(shí)間上看是永久性的

永久性的意思是農(nóng)村居民原則上可以永久地享有宅基地，進(jìn)而在宅基地上生活，為了維持這一穩(wěn)定的法律實(shí)施土壤，便于農(nóng)村的各項(xiàng)法律制度實(shí)施，政府所給予農(nóng)村居民的宅基地原則上不會(huì)主動(dòng)收回。

2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的學(xué)說(shuō)

2.1 宅基地禁止流轉(zhuǎn)學(xué)說(shuō)

這一學(xué)說(shuō)的觀點(diǎn)是農(nóng)村宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)禁止流轉(zhuǎn)。原因如下，土地交易流轉(zhuǎn)雖然是土地制度本身必不可少的一部分，理論上確實(shí)應(yīng)該流轉(zhuǎn)，但是由于我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期，大多數(shù)農(nóng)村居民要依靠土地才能生存，才能獲得經(jīng)濟(jì)收益，而且我國(guó)正面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，要限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)才能讓農(nóng)村居民有安身立命的所在，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。此外，眾所周知，我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，有很大部分土地作為耕地用來(lái)養(yǎng)活全國(guó)人民，為全國(guó)人民提供實(shí)物保障。如果不禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，那么很大一部分宅基地和耕地有限的耕地或許可能被轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，給我國(guó)糧食安全帶來(lái)隱患。

2.2 宅基地自由流轉(zhuǎn)學(xué)說(shuō)

宅基地自由輪流轉(zhuǎn)這一學(xué)說(shuō)是在宅基限制輪流轉(zhuǎn)這一學(xué)點(diǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展而得來(lái)的，該學(xué)說(shuō)是基于市場(chǎng)主體交易的平等性，認(rèn)為不光是農(nóng)村居民，城市居民也可以通過(guò)交易獲得宅基地使用權(quán)。這一方面可以讓農(nóng)村居民通過(guò)租賃等方式獲得經(jīng)濟(jì)上的收益，另一方面也可以增加土地的有效利用，農(nóng)村居民作為宅基地的使用權(quán)人當(dāng)然有權(quán)利獲得這一收益。

2.3 宅基地限制流轉(zhuǎn)學(xué)說(shuō)

這一學(xué)說(shuō)的擁護(hù)者認(rèn)為在一定的法律制度保障下，可以允許宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不是一味禁止宅基地轉(zhuǎn)讓，也不是一味不管不顧地同意轉(zhuǎn)讓，而是要在二者之間有一個(gè)限度，保持一定的平衡，既充分發(fā)揮該土地的利用效率，又可以保障農(nóng)村居民的穩(wěn)定生活。在前期，可以將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主體局限在成員所在的經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)中，在后期，則是通過(guò)各種形式開(kāi)放對(duì)城市居民的流轉(zhuǎn)取得。

3 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題

在實(shí)踐上，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式主要是轉(zhuǎn)讓和租賃，農(nóng)村居民可以通過(guò)對(duì)宅基地使用權(quán)的處分獲得收益。但是農(nóng)村居民在流轉(zhuǎn)中會(huì)因?yàn)橹鞴芎涂陀^的原因遇到一些障礙和困惑，缺少必要的認(rèn)識(shí)和制度的保障。

3.1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法不完善

在立法層面上，我國(guó)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)沒(méi)有特別明確的法律規(guī)定，在農(nóng)村宅基地的管理上大多遵循民法上的一些原則，只是規(guī)定了宅基地的一些權(quán)利，這就讓宅基地的權(quán)利狀態(tài)和流轉(zhuǎn)方式上處于一個(gè)并不完整、還需發(fā)展的環(huán)境狀態(tài)，缺少一套農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律體系。

3.2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的交易機(jī)制不通暢

在我國(guó)，一些農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)中，只是大體規(guī)定了流轉(zhuǎn)的條件和過(guò)程，至于怎樣流轉(zhuǎn)只有原則性的概括，缺少了詳細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)以及明確的過(guò)程規(guī)定，這會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)交易的實(shí)行。讓農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)沒(méi)有一個(gè)確定的法律示范流程。在一些地區(qū)，農(nóng)民居民如果想要流轉(zhuǎn)土地就只能直接或者間接參照其他類似的規(guī)定。

3.3 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)缺乏后續(xù)保障機(jī)制

近些年來(lái)，雖然我國(guó)在農(nóng)村方面的法律政策和社會(huì)保障體系一直在進(jìn)步發(fā)展，但是農(nóng)村居民作為祖祖輩輩生活在土地上的人，如果交易了宅基地，那么作為農(nóng)民，他就會(huì)失去土地，缺少了必不可少的住所，而且宅基地的一些附屬權(quán)利也會(huì)隨之失去。所以對(duì)于農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，如果農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)缺少一個(gè)相對(duì)完善的法律機(jī)制保障，農(nóng)村居民因一時(shí)利益失去了宅基地后可能會(huì)面臨一些生活上的困難。

3.4 農(nóng)村宅基地繼承存在法律制度上的障礙

由于宅基地的農(nóng)業(yè)屬性，宅基地所在地的房屋及其所附帶的地皮歸屬于所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，如果宅基地的繼承人原本就是所在集體的內(nèi)部成員，當(dāng)然可以根據(jù)《繼承法》規(guī)定來(lái)正常繼承，這一點(diǎn)是沒(méi)有疑問(wèn)的?？扇绻羰钦氐睦^承人已經(jīng)不是所在集體的內(nèi)部成員，則會(huì)在繼承上遇到障礙，因?yàn)檗r(nóng)村宅基地本質(zhì)上是歸屬于農(nóng)村集體的，如果繼承人是集體之外的人，遇到了沒(méi)有建筑房，房屋倒塌的情況下，繼承是沒(méi)有法律依據(jù)的。這是由于城市人口不斷增多，農(nóng)村人口逐漸變成城市人口所導(dǎo)致的，本來(lái)是原集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員因升學(xué)或者工作，放棄或喪失了他的內(nèi)部成員資格，進(jìn)而失去繼承資格。但是城市化進(jìn)程是不可逆的，所以這一問(wèn)題勢(shì)必會(huì)加劇。[1]

4 對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律政策與法律制度越來(lái)越重要，在政治高度上不僅要與我國(guó)國(guó)情，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)也要能夠保證我國(guó)農(nóng)村居民的生活，不得為此降低農(nóng)村居民的生活水平。

4.1 國(guó)家盡快完善土地管理制度

在法律制定上，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律上的指引，讓農(nóng)民做到意識(shí)層面上的有數(shù)。可以對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行登記，給予農(nóng)村居民在宅基地上予以確認(rèn)的權(quán)力，讓宅基地作為用益物權(quán)的權(quán)利得以落實(shí)，同時(shí)也減少閑置。逐步建立和完善關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的配套機(jī)制，確保農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的公平公正，同時(shí)也促進(jìn)交易市場(chǎng)的繁榮。[2]

4.2 暢通農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的內(nèi)外部阻礙

農(nóng)村宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)上雖然有一定的限制，這種限制也是在一定程度上對(duì)農(nóng)村居民的保護(hù)，因?yàn)檗r(nóng)村居民在經(jīng)濟(jì)上相對(duì)于城市居民來(lái)說(shuō)處于劣勢(shì)，在農(nóng)村宅基地出讓流轉(zhuǎn)時(shí)可以要求城市居民給付農(nóng)村居民一部分補(bǔ)償金，以此作為對(duì)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償。

4.3 政府提高對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅率

堵不如疏，與其嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的交易，將宅基地使用權(quán)僅限于本集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部，讓農(nóng)村居民的宅基地閑置廢棄，城市居民也不能通過(guò)合法手段獲得所需要的土地，那不如提高稅率，起到杠桿作用，讓真正需要的人通過(guò)市場(chǎng)獲得土地，提高土地利用率，與其讓其荒廢，那不如利用起來(lái)，讓它可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。[3]

4.4 農(nóng)民遵循自愿原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種農(nóng)村居民所獨(dú)有的權(quán)利，是一種財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利，是法律所規(guī)定的權(quán)利。根據(jù)自愿原則，農(nóng)民有權(quán)流轉(zhuǎn)也當(dāng)然有權(quán)利不進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這需要根據(jù)農(nóng)村居民的真實(shí)意思表示，任何人不得強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也要嚴(yán)厲打擊制止強(qiáng)迫農(nóng)村居民在不想交易的情況下進(jìn)行交易的行為，保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。[4]

5 結(jié)語(yǔ)

從上述分析，我們可以得到我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)上確實(shí)有一些不足之處，是因?yàn)檗r(nóng)民并沒(méi)有真正的土地所有權(quán)，不是擁有完全的產(chǎn)權(quán)，又面臨著宅基地閑置、流轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題。要想歸根結(jié)底的解決，還是應(yīng)該由國(guó)家在法律制度上來(lái)制定規(guī)則，進(jìn)行變革，在今后國(guó)家可以通過(guò)立法，制定政策，規(guī)范實(shí)施來(lái)逐步調(diào)整，進(jìn)而保障農(nóng)民的權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。