不動(dòng)產(chǎn)檔案管理電子化的困境與對(duì)策分析

【摘要】根據(jù)檔案法、不動(dòng)產(chǎn)登記管理?xiàng)l例、國務(wù)院規(guī)范性文件相關(guān)規(guī)定要求，不動(dòng)產(chǎn)檔案管理的電子化勢(shì)在必行。為此，本文重點(diǎn)分析了電子數(shù)據(jù)的司法認(rèn)定、區(qū)塊鏈技術(shù)的適用、電子檔案歸檔管理的規(guī)范化等實(shí)現(xiàn)電子化尚需探索的難題，并提出多層次立法、雙套制與單套制共存、加大區(qū)塊鏈等創(chuàng)新技術(shù)的開發(fā)力度等對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】不動(dòng)產(chǎn)檔案電子化;單套制;司法認(rèn)定;區(qū)塊鏈技術(shù);歸檔

【Abstract】according to the archives law， the regulations on the administration of real estate registration and the relevant provisions of the normative documents of the State Council， the electronization of real estate archives management is imperative. Therefore， this paper focuses on the judicial identification of electronic data， the application of blockchain technology， the standardization of electronic archives archiving management and other problems that need to be explored to realize electronization， and puts forward countermeasures and suggestions such as multi-level legislation， the coexistence of double set system and single set system， and increasing the development of innovative technologies such as blockchain.

【Key words】electronic real estate archives; Single set system; Judicial determination;Blockchain technology;file

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

隨著社會(huì)發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)交易量日益增加、電子技術(shù)水平不斷提高、不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)信息共享需求等諸多因素影響，不動(dòng)產(chǎn)檔案管理的電子化已勢(shì)在必行。

1、電子化是不動(dòng)產(chǎn)檔案管理的必然要求

1.1 檔案法的專章要求

不動(dòng)產(chǎn)檔案管理應(yīng)屬檔案法的調(diào)整范圍，應(yīng)遵守檔案法的規(guī)定。中華人民共和國檔案法自1987年頒布實(shí)施，歷經(jīng)三次修訂。2020年第三次修訂除在總則第一條中增加了“提高檔案信息化建設(shè)水平”的總體要求，還增設(shè)了檔案信息化建設(shè)專章。為此，不動(dòng)產(chǎn)檔案管理的電子信息化已成為法律規(guī)定的義務(wù)要求，不動(dòng)產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)。

1.2 《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于壓縮不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)間的通知》（國辦發(fā)〔2019〕8號(hào)）的規(guī)定要求

《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》作為國務(wù)院頒布實(shí)施的專門規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記管理工作的行政法規(guī)，雖在第九條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)采用電子介質(zhì)”后，作了立法上的但書性規(guī)定“暫不具備條件的，可以采用紙質(zhì)介質(zhì)”。然而，依條例規(guī)范的文義解釋，一個(gè)“暫”字說明不動(dòng)產(chǎn)登記簿的紙質(zhì)形式只能是過渡性質(zhì)的而不能是長久不變的。

同時(shí)，該條例還設(shè)專章規(guī)定了“登記信息共享”的法定義務(wù)，而《國務(wù)院辦公廳關(guān)于壓縮不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)間的通知》（國辦發(fā)〔2019〕8號(hào)）要求，破除“信息孤島”，2020年底前，不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)完善，所有市縣不動(dòng)產(chǎn)登記需要使用有關(guān)部門信息的全部共享到位，“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”在地級(jí)及以上城市全面實(shí)施。

與此相適應(yīng)，不動(dòng)產(chǎn)檔案管理的電子信息化已不僅僅是迫在眉睫，更應(yīng)成為日益完善的工作任務(wù)。

1.3 不動(dòng)產(chǎn)檔案管理的實(shí)踐需求

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的交易量日益激增，存放不動(dòng)產(chǎn)紙質(zhì)檔案的庫房需求越來越多，不動(dòng)產(chǎn)檔案管理機(jī)構(gòu)的壓力越來越大，因此，將不動(dòng)產(chǎn)紙質(zhì)檔案與電子檔案并存的雙套制模式改變?yōu)閮H存不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的單套制模式，實(shí)現(xiàn)高水平的不動(dòng)產(chǎn)檔案電子化管理，也是不動(dòng)產(chǎn)檔案管理的實(shí)踐需求。

2、不動(dòng)產(chǎn)檔案管理電子化的司法、技術(shù)與規(guī)范化困境

按照僅存不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的單套制模式，構(gòu)建高水平的不動(dòng)產(chǎn)檔案電子化管理制度，實(shí)踐中，尚存在如下司法、技術(shù)與規(guī)范化困境：

2.1 電子數(shù)據(jù)的司法認(rèn)定問題

電子數(shù)據(jù)的事實(shí)證明效力，在司法實(shí)踐中，大致會(huì)考慮以下三方面問題：首先，電子數(shù)據(jù)能否作為證據(jù)？其次，如果能夠作為證據(jù)，電子數(shù)據(jù)的原件是什么？最后，電子數(shù)據(jù)的真實(shí)性如何認(rèn)定？

電子數(shù)據(jù)能否作為證據(jù)，一直未有定論，直到2012年民事訴訟法修改后，才首次以法律形式明確將電子數(shù)據(jù)作為證據(jù)的種類之一。然而，法律的抽象性規(guī)定并未實(shí)質(zhì)性解決司法實(shí)踐中電子數(shù)據(jù)的證據(jù)適用難題，如上海浦東新區(qū)法院首例微信證據(jù)案就否定了單獨(dú)“微信借條照片”的真實(shí)性[1]。按照民事訴訟相關(guān)規(guī)則及司法解釋，當(dāng)事人提交證據(jù)應(yīng)提供原件。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺(tái)的《電子文件管理暫行辦法》也要求電子文件應(yīng)當(dāng)具備國家法律法規(guī)規(guī)定的原件形式，但對(duì)電子文件原件的具體形式未明確。那么，電子數(shù)據(jù)的原件形式應(yīng)如何確定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》（2019）第15條第2款，根據(jù)電子數(shù)據(jù)自身的技術(shù)特點(diǎn)，對(duì)電子數(shù)據(jù)的原件進(jìn)行了擴(kuò)張性解釋，規(guī)定了可視為原件的外在表現(xiàn)形式即電子數(shù)據(jù)的制作者制作的與原件一致的副本，或者直接來源于電子數(shù)據(jù)的打印件或其他可以顯示、識(shí)別的輸出介質(zhì)。

至于電子數(shù)據(jù)的真實(shí)性，《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》（2019）第93條要求綜合考量電子數(shù)據(jù)的原始載體、生成、傳輸、存儲(chǔ)及相應(yīng)主體等諸多因素進(jìn)行判斷。

電子信息化后的不動(dòng)產(chǎn)檔案應(yīng)屬電子數(shù)據(jù)，對(duì)電子數(shù)據(jù)司法認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定、解釋同樣適用于電子化后的不動(dòng)產(chǎn)檔案。所幸的是，新近公布的相關(guān)司法解釋支持不動(dòng)產(chǎn)檔案的電子化?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》（2019）第94條第1款規(guī)定，以檔案管理方式保管的電子數(shù)據(jù)可以確認(rèn)其真實(shí)性。然而，不能盲目樂觀的是，對(duì)檔案管理方式的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚有待觀察。如果不動(dòng)產(chǎn)電子登記資料分散管理，散亂的存放于各個(gè)平臺(tái)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，則潛在的篡改、泄露、部分丟失損壞風(fēng)險(xiǎn)可能被法院不認(rèn)定為“檔案管理方式”，從而否定不動(dòng)產(chǎn)電子登記資料的真實(shí)性。

2.2 電子化管理的區(qū)塊鏈技術(shù)適用難題

不動(dòng)產(chǎn)檔案管理電子化需要相應(yīng)的技術(shù)支持。傳統(tǒng)的檔案管理是“中心化數(shù)據(jù)庫+分布終端管理端”為主[2]，該管理模式強(qiáng)調(diào)檔案的保密性，較難實(shí)現(xiàn)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于壓縮不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)間的通知》（國辦發(fā)〔2019〕8號(hào)）關(guān)于登記信息共享的要求。在黑客攻擊、事故、災(zāi)害等突發(fā)狀態(tài)時(shí)，還可能造成電子檔案永久性丟失，甚至，具有權(quán)限的數(shù)據(jù)管理員可能會(huì)非法篡改、刪除相關(guān)數(shù)據(jù)。[3]為此，列入十三五國家信息化規(guī)劃與2017年國家檔案局立項(xiàng)選題指南的區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)入不動(dòng)產(chǎn)檔案電子化的技術(shù)選擇視野。

區(qū)塊鏈技術(shù)因其分布式、免信任、時(shí)間戳、非對(duì)稱加密和智能合約等技術(shù)性特征，迅速得到各業(yè)界的青睞。有學(xué)者以高校檔案信息化管理為切入點(diǎn)，在分析區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用價(jià)值基礎(chǔ)上，提出整體設(shè)計(jì)思路與需要關(guān)注的問題[4]。但區(qū)塊鏈技術(shù)不是萬能的，相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，由于信任觀念轉(zhuǎn)型、泄密隱患、技術(shù)規(guī)則限制、行業(yè)規(guī)范欠缺等因素綜合考量，現(xiàn)階段在檔案管理領(lǐng)域全面適用是不可行的。而且，區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)既有優(yōu)勢(shì)也有缺陷，其去中心化以透明度為代價(jià)，具有損害個(gè)人信息權(quán)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。[5]

當(dāng)然，辦法總是比困難多，有學(xué)者進(jìn)行了積極探索，從信息安全視角，提出“聯(lián)盟鏈+公有鏈”的雙區(qū)塊鏈電子檔案管理系統(tǒng)，提高了數(shù)據(jù)安全性、操作可回溯性、電子檔案可驗(yàn)證性和檔案信息保密性等，減少了個(gè)人信息泄露風(fēng)險(xiǎn)、非法篡改風(fēng)險(xiǎn)。

不可否認(rèn)，技術(shù)是不斷進(jìn)步完善的，但也不是一撮而就的，不動(dòng)產(chǎn)檔案信息是個(gè)人信息權(quán)的重要內(nèi)容，無論從技術(shù)本身還是從法律權(quán)利保護(hù)視角，不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理適用區(qū)塊鏈技術(shù)仍需要繼續(xù)研究探索。

2.3 電子檔案歸檔管理的規(guī)范化問題

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”制度的推進(jìn)實(shí)施，紙質(zhì)資料的使用越來越少，純電子檔案資料越來越多。以廣西南寧為例，2018年不動(dòng)產(chǎn)登記資料約60萬宗，其中紙質(zhì)資料18萬宗，純電子資料42萬宗。然而，受我國現(xiàn)行紙質(zhì)與電子介質(zhì)并存的雙套制不動(dòng)產(chǎn)檔案?jìng)鹘y(tǒng)管理模式影響，南寧市的不動(dòng)產(chǎn)純電子檔案資料仍進(jìn)行分散化管理，并未進(jìn)行整合存儲(chǔ)。[6]這可能導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)電子檔案丟失或信息泄露。

就檔案管理的全過程分析，歸檔是檔案管理的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于沒有相應(yīng)紙質(zhì)資料的純電子資料的不動(dòng)產(chǎn)檔案管理尤其重要。不進(jìn)行規(guī)范化、科學(xué)化的電子檔案管理，可能會(huì)影響電子檔案資料的準(zhǔn)確性、完整性、可用性、安全性。[7]然而，如何進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記純電子檔案資料的歸檔管理，我國尚未有專門性、行業(yè)性的法律法規(guī)規(guī)章予以明確規(guī)范?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》僅抽象性要求，配備專門的不動(dòng)產(chǎn)登記電子存儲(chǔ)設(shè)施，采取信息網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)措施，保證電子數(shù)據(jù)安全，但并未對(duì)電子檔案的歸檔管理進(jìn)行具體規(guī)定。2020年6月修訂的檔案法對(duì)電子檔案的管理也僅做了授權(quán)性規(guī)定，即由國家檔案主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，至于具體制定的時(shí)間并未明確。由此，不動(dòng)產(chǎn)登記電子檔案的規(guī)范化、程序化的歸檔管理尚需不斷摸索，并在條件成熟時(shí)予以制度化，以推進(jìn)單套制的不動(dòng)產(chǎn)檔案管理電子化。

3、不動(dòng)產(chǎn)檔案管理電子化的對(duì)策建議

針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)檔案管理電子化可能存在的問題及管理現(xiàn)狀，提出如下建議：

3.1 通過多層次立法，構(gòu)建完善的不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理制度

不動(dòng)產(chǎn)電子檔案與紙質(zhì)檔案相比，有其特殊性：一方面，電子介質(zhì)與紙質(zhì)介質(zhì)外在表現(xiàn)形式的差異，使電子數(shù)據(jù)的傳輸、接受、歸檔、保管、利用等全過程與紙質(zhì)登記資料的管理過程截然不同;另一方面，電子簽名、電子印章、可信時(shí)間戳等新技術(shù)引入電子檔案管理，與紙質(zhì)檔案的現(xiàn)場(chǎng)辦理不同。而且考慮到，不動(dòng)產(chǎn)電子檔案的歸檔管理在實(shí)踐中往往被疏忽，存在嚴(yán)重的安全風(fēng)險(xiǎn)，急需相關(guān)規(guī)范的完善及責(zé)任體系的構(gòu)建。為此，有必要根據(jù)立法法的規(guī)定，有權(quán)力制定不同效力層次的立法機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法、法律的授權(quán)，從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等不同立法層次對(duì)不動(dòng)產(chǎn)檔案管理信息化進(jìn)行程序化的系統(tǒng)規(guī)范。

3.2 適度構(gòu)建雙套制與單套制共存的不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理模式

基于傳統(tǒng)觀念、公眾習(xí)慣、制度完善、技術(shù)限制等因素綜合考量，在條件未完全成熟時(shí)，不宜直接淘汰雙套制的不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理模式。在部分改革試點(diǎn)地區(qū)，盡管不動(dòng)產(chǎn)登記純電子檔案在年度總檔案數(shù)中的比例越來越高，但考慮到中老年公民對(duì)現(xiàn)場(chǎng)辦理的需求、部分重要的不動(dòng)產(chǎn)登記的紙質(zhì)要求或法律法規(guī)的特別規(guī)定等，紙質(zhì)檔案登記資料的存在還將持續(xù)相當(dāng)長一段時(shí)間，甚至可能是長久。因此，在對(duì)單套制管理模式進(jìn)行規(guī)范化、制度化的基礎(chǔ)上，應(yīng)適度構(gòu)建雙套制與單套制共存的管理模式。

3.3 加大區(qū)塊鏈等創(chuàng)新技術(shù)的開發(fā)力度

現(xiàn)階段，將區(qū)塊鏈等創(chuàng)新技術(shù)適用于不動(dòng)產(chǎn)電子檔案管理，還受到其技術(shù)本身、個(gè)人信息保護(hù)方面的法律權(quán)利等因素限制，因此，需要國家檔案局、自然資源部、科技部、發(fā)改委等聯(lián)合支持，投入資金，加大區(qū)塊鏈等創(chuàng)新技術(shù)的開發(fā)力度。

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作者簡介：陳波，出生年月：1976年12月，女，漢族，籍貫：河南林州，所在單位：安陽市不動(dòng)產(chǎn)檔案館，崗位：庫房管理員，職稱：二級(jí)技師，學(xué)歷：本科，研究方向：房產(chǎn)檔案管理。