社區(qū)改革視角下的社區(qū)中心建設(shè)模式探析

合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 劉偉

一、社區(qū)中心的起源及在我國(guó)的發(fā)展

社區(qū)中心又可稱為“鄰里中心”（neighborhood center），其理念源于美國(guó)社會(huì)學(xué)家佩里（Clarence Perry）于1929年提出的“鄰里單元”概念[1]。佩里認(rèn)為，在城市機(jī)動(dòng)車交通快速發(fā)展的背景下，人們需要一種設(shè)施齊全、適宜居住的住區(qū)環(huán)境?！班徖飭卧蹦Ｊ揭孕W(xué)生上學(xué)不穿越交通干道為原則進(jìn)行規(guī)?？刂?，在“鄰里單元”內(nèi)部提供必要的社區(qū)公共活動(dòng)設(shè)施，如商業(yè)、餐飲、教堂、圖書(shū)館、醫(yī)療健身和開(kāi)敞空間等公共活動(dòng)場(chǎng)所，其目的是將分散的市民生活通過(guò)住區(qū)單元進(jìn)行集聚，增強(qiáng)市民交往和社區(qū)凝聚力。鄰里中心則是指“鄰里單元”中的公共活動(dòng)中心。

（一）新加坡的“鄰里中心”

“鄰里中心”的概念最早由新加坡引入住區(qū)發(fā)展規(guī)劃。新加坡的“鄰里中心”被稱為“鄰里之家”（Home By Home），指的是在住區(qū)范圍內(nèi)配建多種類型的社區(qū)生活服務(wù)設(shè)施和社區(qū)商業(yè)設(shè)施，相對(duì)集中布局，為社區(qū)內(nèi)居民提供綜合性社區(qū)服務(wù)[2]。新加坡典型的“鄰里中心”混合用地約4公頃，服務(wù)半徑約400m，服務(wù)人口約1.5萬(wàn)至2萬(wàn)人[3]。在功能構(gòu)成上，以衛(wèi)生服務(wù)中心、文體中心、餐飲、美容美發(fā)、超市、銀行、郵政、生鮮菜場(chǎng)、洗衣房、藥店、文化用品、維修等12項(xiàng)基本生活配套服務(wù)為基礎(chǔ)，輔之以書(shū)店、飾品店、花店、中介服務(wù)等功能為補(bǔ)充。在建設(shè)模式上，常依托建筑裙房、臨街店面等空間進(jìn)行功能組織，或是在相近的不同區(qū)域?qū)Σ煌墓δ苓M(jìn)行分別設(shè)置[2]。

（二）我國(guó)的“鄰里中心”

從20世紀(jì)90年代起，新加坡政府與中國(guó)政府開(kāi)展戰(zhàn)略合作，將“鄰里中心”建設(shè)模式引入中國(guó)，蘇州工業(yè)園便是“鄰里中心”在我國(guó)建設(shè)實(shí)踐的典型范例。蘇州工業(yè)園典型的“鄰里中心”規(guī)模約2.5公頃，服務(wù)半徑約500m，服務(wù)人口約為2萬(wàn)至3萬(wàn)人[3]。在功能構(gòu)成上，涵蓋了商業(yè)服務(wù)功能和公共服務(wù)功能，既具有購(gòu)物、餐飲、休閑娛樂(lè)等商業(yè)功能，還具有文化、教育、體育、醫(yī)療等公共服務(wù)功能，同時(shí)還包含社區(qū)服務(wù)中心等政府行政管理職能。在建設(shè)模式上，蘇州工業(yè)園的“鄰里中心”與新加坡的“鄰里中心”不同，其大部分獨(dú)立占地，采用單體式或圍合式的布局形式[3]。

作為住區(qū)公共活動(dòng)中心，社區(qū)中心將社區(qū)居民日常生活所需的商業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)進(jìn)行集中布局，能夠在短距離范圍內(nèi)滿足社區(qū)居民多樣化的服務(wù)需求，提高了居民的生活舒適度。

二、我國(guó)社區(qū)中心建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）選址布局與行政管理體制相結(jié)合

當(dāng)前的社區(qū)中心布局常以居民生活服務(wù)范圍作為考量因素，未統(tǒng)籌考慮社區(qū)的行政管理范圍，使得有些社區(qū)中心位置偏離社區(qū)行政管理單元中心，在行政管理上使用不便。此外，當(dāng)前已建成的“鄰里中心”多為社會(huì)資本的公司進(jìn)行籌建和運(yùn)營(yíng)管理，與現(xiàn)行行政管理體制缺乏聯(lián)系，社區(qū)公共服務(wù)功能與行政管理功能各自為政，缺乏協(xié)同互補(bǔ)機(jī)制，使得服務(wù)能效和管理能效均受到限制，難以最大程度地發(fā)揮能效。

（二）功能構(gòu)成側(cè)重商業(yè)，公共服務(wù)功能有待加強(qiáng)

當(dāng)前社區(qū)中心的建設(shè)模式總體上由社區(qū)商業(yè)服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)與社區(qū)行政管理三者相結(jié)合，但仍以商業(yè)服務(wù)為主，公共服務(wù)設(shè)施配套不足且未形成規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。如公共活動(dòng)場(chǎng)所的數(shù)量和面積不足、缺少運(yùn)動(dòng)健身設(shè)施、停車空間不足等。公共服務(wù)功能的缺失使得社區(qū)中心難以滿足不同層次使用者的需求，導(dǎo)致社區(qū)中心的凝聚力不強(qiáng)、活力不佳等問(wèn)題。

（三）選址布局缺少理性的數(shù)據(jù)模型分析

在社區(qū)中心規(guī)劃布局上，通常將服務(wù)半徑作為主要的布局影響因素，根據(jù)規(guī)劃師的經(jīng)驗(yàn)判斷作為布局依據(jù)。但在實(shí)際使用過(guò)程中，由于不規(guī)則的規(guī)劃范圍、不同交通狀況等因素的影響，以服務(wù)半徑為依據(jù)的經(jīng)驗(yàn)判斷難以形成最優(yōu)化的布局方案。在實(shí)際規(guī)劃中，宜采用精確的數(shù)據(jù)分析模型，綜合考慮交通狀況等影響通行時(shí)間的因素，對(duì)社區(qū)中心進(jìn)行精細(xì)化選址。

三、影響社區(qū)中心建設(shè)模式的新趨勢(shì)

（一）銅陵的社區(qū)綜合體制改革

我國(guó)現(xiàn)行的城市管理體制為“區(qū)——街道——社區(qū)”三級(jí)體制。街道辦事處的設(shè)置有其歷史合理性，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其缺陷和弊端也日趨明顯。街道辦事處和社區(qū)工作站在城市管理中存在職能雷同、功能重疊的現(xiàn)象，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，降低了行政效率，增加了行政成本，影響了社區(qū)自治[4]。傳統(tǒng)的街道——社區(qū)管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前城市管理需要，社區(qū)改革的需求日益突出。

安徽銅陵自2010年起，以銅官山區(qū)作為試點(diǎn)進(jìn)行社區(qū)綜合體制改革。銅陵市將銅官山區(qū)和獅子山區(qū)的10處街道辦事處撤銷，將之前的61個(gè)社區(qū)重新整合為23個(gè)大社區(qū)[4]。銅陵社區(qū)綜合體制改革旨在精簡(jiǎn)城市管理體制，增強(qiáng)社區(qū)間的良性互動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)自治。銅陵將“區(qū)、街道、社區(qū)”三級(jí)管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡^(qū)、社區(qū)”兩級(jí)管理體制，實(shí)現(xiàn)區(qū)服務(wù)社區(qū)、社區(qū)服務(wù)居民的新模式。社區(qū)改革后，“大社區(qū)”作為社區(qū)改革的產(chǎn)物登上歷史舞臺(tái)，成為行政管理體制的基本單位。因此，需重新探索與“大社區(qū)”規(guī)模相匹配的、與“大社區(qū)”行政管理體制相統(tǒng)一的新型社區(qū)中心模式。

（二）上海的“15分鐘生活圈”

2016年8月，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局發(fā)布《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》，提出“15分鐘社區(qū)生活圈”的概念?！?5分鐘社區(qū)生活圈”是上海打造社區(qū)生活的基本單位，即在15分鐘步行可達(dá)范圍內(nèi)配備居民日常生活所需的公共服務(wù)功能與公共活動(dòng)空間，形成安全舒適、設(shè)施便利、活力充沛的社區(qū)生活圈。“15分鐘生活圈”的覆蓋范圍約3平方公里，服務(wù)人口約5萬(wàn)至10萬(wàn)人[5]。

社區(qū)改革后形成的“大社區(qū)”概念與“15分鐘社區(qū)生活圈”概念有機(jī)契合，兩者均是倡導(dǎo)將更大規(guī)模的社區(qū)空間作為居民生活的基本組織單位，對(duì)滿足居民多樣化需求的社區(qū)中心建設(shè)模式提出了新的要求。兩者之間的差異在于，銅陵的“大社區(qū)”是針對(duì)社區(qū)行政管理體系而言的概念，而上海的“15分鐘生活圈”是針對(duì)居民的生活空間而言的，兩者的有機(jī)結(jié)合可以為新一代的社區(qū)中心建設(shè)提供新的思考方向。同時(shí)，“15分鐘生活圈”較之既往以服務(wù)半徑為依托的社區(qū)中心布局模式，更加強(qiáng)調(diào)時(shí)間距離而非空間距離，更加貼近居民的實(shí)際使用需求，為社區(qū)中心的規(guī)劃布局提供了新的切入點(diǎn)。

四、“大社區(qū)”模式下的社區(qū)中心建設(shè)思考

筆者倡導(dǎo)在社區(qū)改革的背景下，以“15分鐘生活圈”為導(dǎo)向，通過(guò)ArcGIS等數(shù)據(jù)分析模型的支持，打造統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的與社區(qū)行政管理范圍相統(tǒng)一的新型社區(qū)中心體系。

（一）模式上，與“大社區(qū)”行政管理范圍相契合的“大社區(qū)中心”模式

社區(qū)中心的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)當(dāng)與“大社區(qū)”行政管理體系契合，即一個(gè)“大社區(qū)”管理單元打造一個(gè)社區(qū)中心。社區(qū)中心既配備教育、文化等公共服務(wù)功能，作為社區(qū)居民的公共活動(dòng)中心，又配備便利店、銀行網(wǎng)點(diǎn)等商業(yè)服務(wù)功能，作為社區(qū)居民的商業(yè)服務(wù)中心，還配備社區(qū)公共管理功能，作為社區(qū)管理中心?！按笊鐓^(qū)中心”從規(guī)劃建設(shè)到運(yùn)營(yíng)管理，均由政府統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)功能與行政管理功能的有機(jī)統(tǒng)一，從而將居民的日常公共生活與社區(qū)日常管理在同一空間內(nèi)匯集，形成集聚效應(yīng)，使服務(wù)效能與管理效能均得到更大程度的發(fā)揮。

（二）體系上，打造15分鐘“大社區(qū)中心”＋7分鐘“小街區(qū)中心”兩級(jí)體系

考慮到“大社區(qū)中心”輻射范圍較大，難以滿足小范圍的公共活動(dòng)和商業(yè)服務(wù)需求，筆者倡導(dǎo)構(gòu)建“大社區(qū)中心”＋“小街區(qū)中心”的兩級(jí)社區(qū)中心體系（如圖1）?！按笊鐓^(qū)中心”的步行距離為15分鐘，服務(wù)半徑約1200m，“小街區(qū)中心”的步行距離為7分鐘，服務(wù)半徑約600m?！按笊鐓^(qū)中心”配備更高層級(jí)的配套設(shè)施，滿足與行政管理范圍相契合的社區(qū)內(nèi)居民的公共活動(dòng)和商業(yè)服務(wù)需求，“小街區(qū)中心”配備較低層級(jí)的配套設(shè)施，滿足1-2個(gè)街區(qū)范圍內(nèi)居民的公共活動(dòng)和商業(yè)服務(wù)需求。

圖1 兩級(jí)體系布局示意圖

（三）功能上，強(qiáng)化公共服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)差異化功能配套

在功能構(gòu)成上，考慮到“大社區(qū)中心”的服務(wù)人口規(guī)模較之前的“鄰里中心”更為龐大，應(yīng)當(dāng)配置覆蓋性更強(qiáng)、功能復(fù)合度更高的標(biāo)準(zhǔn)化的配套設(shè)施。

“大社區(qū)中心”應(yīng)當(dāng)包含社區(qū)公共管理、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)商業(yè)服務(wù)三大功能。尤其需要強(qiáng)化社區(qū)公共服務(wù)功能，配備與“大社區(qū)中心”層級(jí)匹配的設(shè)施，同時(shí)保證足夠數(shù)量的公共空間和停車設(shè)施?！靶〗謪^(qū)中心”的功能構(gòu)成不包括公共管理功能，且設(shè)施的類型和規(guī)模應(yīng)當(dāng)與“大社區(qū)中心”有所區(qū)分，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展（見(jiàn)表1、表2）。

表1 “大社區(qū)中心”功能構(gòu)成表

表2 “小街區(qū)中心”功能構(gòu)成表

（四）布局上，以15分鐘生活圈為導(dǎo)向，通過(guò)數(shù)據(jù)分析模型優(yōu)化選址布局

在空間布局上，采用交通模擬、數(shù)據(jù)模型構(gòu)建等信息化手段，結(jié)合已有設(shè)施空間位置和居住需求分布，以15分鐘生活圈為目標(biāo)，打造科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐓^(qū)中心覆蓋體系。在具體的操作方法上，倡導(dǎo)通過(guò)ArcGIS等信息化軟件，分別以15分鐘步行時(shí)間和7分鐘步行時(shí)間為布局條件，對(duì)社區(qū)中心選址進(jìn)行精細(xì)化科學(xué)定位。