振興縣中需要厘清并壓實(shí)地方政府的教育職責(zé)

田健

縣中發(fā)展面臨的優(yōu)質(zhì)教師流失、優(yōu)質(zhì)生源流失、教育教學(xué)質(zhì)量下滑、教育投入不足等困境，客觀上是受縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、人口遷移等經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素影響，但究其根本，政府教育履職責(zé)任不清晰、履職不到位、教育財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配等才是影響縣中發(fā)展的重要原因。政府教育履職是否到位會(huì)直接影響教育質(zhì)量、教育公平和教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力。

地方政府履行縣中教育職責(zé)的現(xiàn)狀

地方各級(jí)政府管理普通高中教育法定責(zé)任不清晰?！督逃ā芬?guī)定：“中等及中等以下教育在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》明確基礎(chǔ)教育的管理體制為“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”，可見地方政府在普通高中教育發(fā)展中承擔(dān)主體責(zé)任。但地方政府涉及省、市、縣（區(qū)）三級(jí)，“以縣為主”雖然壓實(shí)了縣級(jí)政府的責(zé)任，但省、市兩級(jí)政府責(zé)任尚不明晰。由于缺乏相關(guān)法律和制度約束，導(dǎo)致省、市級(jí)政府對(duì)于支持和扶持縣中發(fā)展的主動(dòng)性和積極性不高;由于對(duì)高中管理的法定責(zé)任不清晰，對(duì)省、市級(jí)政府進(jìn)行問責(zé)也缺乏直接依據(jù)。

地方各級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，難以形成合力。普通高中全面實(shí)施新課程、新教材改革要求，高考綜合改革的推進(jìn)，都需要政府在師資保障、辦學(xué)條件改善、經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、考試和招生制度等方面及時(shí)更新政策和管理制度，全力予以保障與落實(shí)。這些改革不僅涉及不同層級(jí)政府，也涉及政府不同部門的分工和協(xié)作，單靠哪一級(jí)政府和哪一個(gè)部門都是很難做到的。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺少地方各級(jí)政府之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，縣中發(fā)展在很多方面工作推進(jìn)不力。

一是教師編制的統(tǒng)籌管理責(zé)任不到位。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)縣中為化解大班額和超大班額以及適應(yīng)新高考改革提出的選課走班的教學(xué)需要，學(xué)校教師編制缺口很大卻難以解決。由于目前高中教師編制配比數(shù)是以行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，按整體的標(biāo)準(zhǔn)來核定，核定后一般不做調(diào)整，縣級(jí)政府一般按照上級(jí)政府的行政命令執(zhí)行，統(tǒng)籌管理能力不足，省和市級(jí)政府缺乏對(duì)縣級(jí)政府編制統(tǒng)籌管理的政策指導(dǎo)。二是教育財(cái)政責(zé)任履行不到位。調(diào)研組在西部Y省召開的座談會(huì)上，發(fā)言的13所縣中校長(zhǎng)中，有6所學(xué)校的校長(zhǎng)明確表示省定的1500元生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未落實(shí)到位。Y縣的縣中每年實(shí)際撥付的生均公用經(jīng)費(fèi)僅為省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的240元，縣級(jí)財(cái)力無力承擔(dān)，市級(jí)財(cái)政未進(jìn)行生均經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌，學(xué)校只能靠收取的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)與實(shí)撥的少量生均公用經(jīng)費(fèi)勉力維持。三是招生監(jiān)管責(zé)任不到位。實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分省份存在跨市域、跨縣域的爭(zhēng)搶生源、“掐尖”招生，縣級(jí)政府無力管轄，省和市級(jí)政府也沒有盡到監(jiān)管責(zé)任，造成縣域內(nèi)教育生態(tài)的破壞。四是縣中教育質(zhì)量的督導(dǎo)責(zé)任落實(shí)不到位。目前大多數(shù)省份對(duì)縣中教育質(zhì)量的督導(dǎo)評(píng)價(jià)僅關(guān)注普通高中學(xué)業(yè)水平考試的合格率、優(yōu)質(zhì)高中和示范高中的建設(shè)等，未能體現(xiàn)對(duì)學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)的要求，未能從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府以高考升學(xué)率為評(píng)價(jià)的教育政績(jī)觀。

縣級(jí)政府發(fā)展縣中教育事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配。我國(guó)基礎(chǔ)教育的發(fā)展責(zé)任主要集中在縣級(jí)政府，但對(duì)于財(cái)政能力不足的縣級(jí)政府，基本以“吃飯財(cái)政”為主，而且還承擔(dān)學(xué)前教育和義務(wù)教育的發(fā)展和投入責(zé)任，導(dǎo)致縣級(jí)政府難以有更多財(cái)力發(fā)展普通高中。縣級(jí)政府的教育事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，導(dǎo)致對(duì)縣中教育投入和實(shí)際需求間矛盾突出，無法滿足縣中發(fā)展需求。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)一是部分縣級(jí)政府財(cái)力甚至難以保障學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。比如X縣政府2020年財(cái)政撥付451萬元，學(xué)校正常公用經(jīng)費(fèi)（含辦公費(fèi)、水電、維修、差旅費(fèi)等）全年需700多萬元，與滿足日常運(yùn)轉(zhuǎn)需要相比缺口較大。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，現(xiàn)有辦學(xué)條件不能適應(yīng)新時(shí)代教育教學(xué)工作需要。調(diào)研中的中部H縣中校長(zhǎng)反映，現(xiàn)有公寓式學(xué)生宿舍154間，平均每間住10人以上，學(xué)生住宿非常擁擠，個(gè)別宿舍還存在鋼筋裸露、漏水現(xiàn)象。學(xué)校的信息化、智能化水平不高，錄播室等硬件設(shè)施設(shè)備已嚴(yán)重老化，智慧校園建設(shè)跟不上時(shí)代步伐。隨著新課程新教材以及新高考實(shí)施，選課走班、課題教學(xué)改革等的推進(jìn)，對(duì)普通高中基礎(chǔ)設(shè)施和師資配備提出了更高要求，但地方財(cái)力受限，加之上級(jí)專項(xiàng)資金惠及面有限，無疑對(duì)縣中發(fā)展更是雪上加霜。三是縣中教育投入不平衡，學(xué)校間發(fā)展差距大。在縣級(jí)政府有限的財(cái)力下，縣級(jí)政府往往為產(chǎn)生更好的效益，重點(diǎn)投入重點(diǎn)高中或示范高中，進(jìn)一步加劇校際間發(fā)展差距，損害縣中教育的健康有序發(fā)展。調(diào)研中，有縣中校長(zhǎng)反映由于縣級(jí)政府教育的投入不均衡，縣域內(nèi)重點(diǎn)高中吸納優(yōu)秀教師過多導(dǎo)致本校部分學(xué)科教師缺編現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了教育教學(xué)工作的正常進(jìn)行。

走出“縣中困境”的政府教育履職建議

加強(qiáng)中央政府宏觀統(tǒng)籌，落實(shí)地方政府普通高中教育管理責(zé)任。一是加強(qiáng)普通高中立法，明確普通高中發(fā)展的定位，明晰并落實(shí)地方各級(jí)政府發(fā)展區(qū)域內(nèi)普通高中教育的主體責(zé)任，保障每一個(gè)學(xué)生都能享受到公平而有質(zhì)量的普通高中教育。二是加強(qiáng)普通高中教育的頂層制度設(shè)計(jì)，根據(jù)新時(shí)代普通高中教育改革的要求整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)，制定和完善普通高中教育投入、考試招生制度、教育評(píng)價(jià)制度等方面的配套政策，為新時(shí)代普通高中教育改革發(fā)展提供更有效的制度供給和保障，積極支持和鼓勵(lì)地方政府結(jié)合地區(qū)實(shí)際開展普通高中多樣化特色發(fā)展的探索和試驗(yàn)，系統(tǒng)推進(jìn)區(qū)域普通高中教育持續(xù)健康發(fā)展。

加強(qiáng)省級(jí)政府普通高中教育統(tǒng)籌權(quán)，確?？h中發(fā)展的基本人財(cái)物保障。一是省級(jí)政府要按照普通高中育人方式改革要求和中央政府的相關(guān)政策要求，因地制宜制定省域內(nèi)普通高中教育發(fā)展規(guī)劃，學(xué)校辦學(xué)條件、教師編制、考試招生制度等方面的標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)配套政策。二是上移普通高中教育財(cái)政分擔(dān)主體的重心，建立和完善省域內(nèi)不同地區(qū)間普通高中教育投入財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣的財(cái)政支持力度。三是加強(qiáng)省、市和縣級(jí)政府間的協(xié)作，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣普通高中信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣、市（區(qū)）教育資源對(duì)接，實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。四是督導(dǎo)市和縣級(jí)政府落實(shí)普通高中教育職責(zé)，將督導(dǎo)結(jié)果作為對(duì)市和縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

提升市級(jí)政府普通高中教育管理能力，統(tǒng)籌調(diào)配優(yōu)質(zhì)教育資源。一是市級(jí)政府要加強(qiáng)與縣級(jí)政府的工作協(xié)同，統(tǒng)籌市域內(nèi)區(qū)或縣級(jí)市的教育資源，通過名校與縣中結(jié)對(duì)工程、項(xiàng)目輻射引領(lǐng)等方式，建立縣域間政府協(xié)調(diào)機(jī)制，有效擴(kuò)大普通高中優(yōu)質(zhì)教育資源，為縣域普通高中多樣化發(fā)展提供資源和經(jīng)費(fèi)支持。二是加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府教育部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，組織優(yōu)秀的教研力量，有針對(duì)性地開展跨縣域的普通高中教師培訓(xùn)，有效提升縣中教師整體教學(xué)水平，促進(jìn)縣中教育質(zhì)量提高。

提高縣級(jí)政府普通高中教育治理能力，支持和引導(dǎo)縣中多樣化特色發(fā)展。一是縣級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本地域資源優(yōu)勢(shì)、學(xué)生發(fā)展需求、師資狀況以及學(xué)校自身的文化傳統(tǒng)等方面，支持和引導(dǎo)學(xué)校自主選擇發(fā)展定位、培養(yǎng)目標(biāo)和發(fā)展模式，形成多樣化特色發(fā)展的普通高中教育格局。二是嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)國(guó)家有關(guān)普通高中教育發(fā)展的政策規(guī)定和要求，規(guī)范普通高中招生和辦學(xué)行為，營(yíng)造良好的教育生態(tài)。三是擯棄以往追求高考升學(xué)率的傾向，縣級(jí)政府要樹立全面育人的教育質(zhì)量觀，關(guān)心縣域內(nèi)每一所高中的教育發(fā)展，關(guān)注每一位學(xué)生綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，扎實(shí)推進(jìn)普通高中育人方式改革。

“十四五”規(guī)劃中提到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其首要任務(wù)是鄉(xiāng)村人才的振興?？h中作為縣域基礎(chǔ)教育的“龍頭”，承擔(dān)著培養(yǎng)高質(zhì)量本土人才的重要職責(zé)，因此各級(jí)政府應(yīng)積極履行各自的教育職責(zé)，提升履責(zé)能力，更好地服務(wù)縣中教育，更好地促進(jìn)縣域建設(shè)。