縣中發(fā)展面臨的外部環(huán)境與發(fā)展定位

施潤華

截至2020年，全國共有2847個(gè)區(qū)縣級行政單位，包括1317個(gè)縣、948個(gè)區(qū)、391個(gè)縣級市等。全國普通高中共有1.42萬所，縣域高中0.72萬所，占了半壁江山，在校生規(guī)模超過了一半，達(dá)到了1468.4萬人，專任教師近10萬。但近年來，不少地方縣中優(yōu)秀教師、優(yōu)秀學(xué)生不斷流失，導(dǎo)致縣中教育質(zhì)量不斷下滑，教育生態(tài)遭到破壞，甚至一些地方出現(xiàn)了“縣中塌陷”。從某種意義上說，縣中困境是縣域整體教育滑坡的一個(gè)警示信號，與整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相連。

當(dāng)前縣中面臨的外部環(huán)境

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡。目前的行政管理體系中，作為一個(gè)獨(dú)立的基層社會(huì)管理系統(tǒng)，縣級政府是最低一層有決策權(quán)和資源調(diào)配權(quán)的管理單位，教育等基本公共服務(wù)都需要在縣域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌和安排，是基礎(chǔ)教育管理責(zé)任主體和資源中心。長期以來，縣域之間的差異十分顯著。一些發(fā)展較好的地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量甚至超過西部部分省市的總量，還有一部分貧困縣剛剛脫貧摘帽。實(shí)地調(diào)研中，筆者也發(fā)現(xiàn)，一些縣城尤其是中西部地區(qū)，人口規(guī)模較小，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏活力，難以發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)核心與龍頭的中心地位和帶動(dòng)作用。這些地方的縣中發(fā)展普遍不均衡，校際間辦學(xué)水平差異較大，辦學(xué)質(zhì)量普遍不高。

縣中困境大多與縣域經(jīng)濟(jì)落后相伴而生。利用中國縣域統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對1950個(gè)縣級單位進(jìn)行回歸分析，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，一般預(yù)算支出越高，公共服務(wù)體系越是完善，對縣域高中的教育投入也越多。城市高中教育生均總支出顯著高于縣級市和縣一級，2019年城市高中教育生均總支出接近縣一級的2倍，且這種趨勢還在不斷擴(kuò)大。筆者還發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)由于縣級財(cái)政緊張，相關(guān)經(jīng)費(fèi)被統(tǒng)籌使用，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位、撥付延遲、挪作他用的情況屢有發(fā)生。

教育投入的差異直接影響縣中的辦學(xué)條件。根據(jù)2020年教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，縣鎮(zhèn)普通高中生均教學(xué)輔助及行政用房面積顯著低于城市學(xué)校?？h鎮(zhèn)高中生均教學(xué)儀器設(shè)備值僅為城市學(xué)校的1/2。在師資配置方面，縣鎮(zhèn)高中生師比為13.6：1，明顯高于城市學(xué)校，而且未達(dá)到國家規(guī)定要求（12.5：1）。

城市對人口的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過縣城。過去20年是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程最快、人口流動(dòng)最頻繁的時(shí)期。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了63.89%，比2000年增長了27.67%，超過1個(gè)億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。城市吸引人口的重要原因在于其擁有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、更好的公共服務(wù)和發(fā)展空間，優(yōu)質(zhì)的教育資源成為吸引人口聚集的重要驅(qū)動(dòng)力，教育遷移和舉家外遷成為人口流動(dòng)的一個(gè)重要特征。

生源尤其是優(yōu)質(zhì)生源大多數(shù)都流向了省會(huì)城市或地級市高中，導(dǎo)致部分縣域高中“供血不足”。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，全國縣鎮(zhèn)高中的學(xué)校數(shù)和在校生數(shù)占比在不斷下降。截至2020年，縣鎮(zhèn)高中學(xué)校數(shù)僅占城鎮(zhèn)高中的44.9%，比2002年下降了9.3%，縣鎮(zhèn)高中在校生數(shù)僅占城鎮(zhèn)高中在校生總數(shù)的48.7%，比2002年下降了11.5%。無論是教師還是學(xué)生，只要有機(jī)會(huì)，都愿意到更高層級地區(qū)去教書、上學(xué)。從筆者走訪的幾個(gè)省市了解到，有的縣所有高中加起來才幾百人，還有的縣索性將生源都集中在“一中”并逐步關(guān)停縣域內(nèi)其他高中。縣域人口向地級市或其他區(qū)域的流出直接降低了縣域中的學(xué)齡人口基數(shù)，而優(yōu)質(zhì)師資和生源的日益減少，更進(jìn)一步降低縣域高中的教育質(zhì)量和影響學(xué)校聲譽(yù)，使縣中發(fā)展陷入惡性循環(huán)。

教育發(fā)展基礎(chǔ)和治理水平在縣際間存在差異。雖然縣中發(fā)展與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在關(guān)聯(lián)，但縣中質(zhì)量并不能直接和縣域GDP畫等號，縣中發(fā)展還取決于縣域制度環(huán)境、教育生態(tài)和社會(huì)氛圍等多種因素，是一個(gè)地方綜合實(shí)力和治理能力的具體反映?？梢哉f，一座城孕育一所中學(xué)，一所中學(xué)成就一座城。一所好的縣中往往是一個(gè)地域文化傳承之所和鄉(xiāng)愁的根系所在，是一個(gè)地方的文化旗幟和精神印記，是全縣人民和有志學(xué)子心目中精神的圣殿、知識的海洋、思想的寶庫、人才的搖籃和希望之所寄?？h域高中因深深根植于鄉(xiāng)土社會(huì)之中而富有地方性。

通過對全國百強(qiáng)縣級中學(xué)的分析不難發(fā)現(xiàn)，其中不乏一些縣鎮(zhèn)高中，這些高中所在縣普遍擁有穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)、濃厚的尊師重教的文化傳統(tǒng)和社會(huì)風(fēng)氣，以及良好的教育生態(tài)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣中是一縣教育質(zhì)量之試金石與風(fēng)向標(biāo)，那些“縣中塌陷”的縣域，義務(wù)教育階段的質(zhì)量也不容樂觀。遭遇“塌陷”的縣中往往都是由區(qū)域教育公共政策失衡、管理行政化、教育資源分配不均導(dǎo)致的。諸如招生秩序混亂、教師隊(duì)伍建設(shè)遲滯以及片面追求升學(xué)率等情況層出不窮，導(dǎo)致縣中難續(xù)輝煌，越來越?jīng)]有特色。

縣中發(fā)展需要新的定位

縣中發(fā)展是開發(fā)第二次人口紅利的客觀要求。勞動(dòng)力素質(zhì)的全面提升是國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的基石，勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限的提高對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有顯著的促進(jìn)作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論和經(jīng)驗(yàn)表明，第二次人口紅利主要源自人力資本提升帶來的高投資回報(bào)率，創(chuàng)造第二次人口紅利的關(guān)鍵在于優(yōu)先發(fā)展教育，加快人力資本開發(fā)?！笆奈濉睍r(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)提出，全民受教育程度不斷提升，勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限提高到11.3年。這意味著，2025年我國勞動(dòng)年齡人口平均受教育水平達(dá)到高中二年級以上的教育程度，人均受教育年限提高的主要牽動(dòng)力在于面向青年人的高中階段教育。縣中是普通高中教育的最薄弱環(huán)節(jié)，只有提升縣域普通高中的整體教育質(zhì)量，才能利用龐大的人口規(guī)模，為建設(shè)知識型、技能型、創(chuàng)新型勞動(dòng)者大軍提供更為堅(jiān)實(shí)的人力基礎(chǔ)，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)增長提供強(qiáng)大新動(dòng)能。

縣中發(fā)展是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的綠色引擎。目前我國的城鎮(zhèn)化率為63.89%，相比世界銀行劃分的中等偏上收入國家65%的平均水平還有一定差距，與高收入國家的平均水平更有大約23%的上升空間，我們?nèi)蕴幱诔擎?zhèn)化率快速發(fā)展區(qū)間?？h域是未來城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和重要生長點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)顯示，過去十多年全國新增城鎮(zhèn)人口的50%以上是在縣級單元。我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)由高速發(fā)展邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向以人口、家庭為主的城鎮(zhèn)化，走的是以人為核心的城鎮(zhèn)化道路，縣域城鎮(zhèn)化也必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，需要依靠優(yōu)質(zhì)的城鎮(zhèn)生活和公共服務(wù)吸引更多人口就地就近城鎮(zhèn)化。

縣域普通高中的辦學(xué)質(zhì)量是打造優(yōu)質(zhì)教育公共服務(wù)的關(guān)鍵一環(huán)，是影響一個(gè)縣域競爭力和吸引力的重要因素，關(guān)系到縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。只有辦好縣中，才能整體提升教育公共服務(wù)能級和水平，更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，更好地滿足人民群眾對美好生活的向往;才能真正吸引人才、留住人才，為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展注入新活力，成為新型城鎮(zhèn)化的綠色引擎。

縣中發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需要?？h域是“城”與“鄉(xiāng)”之間的紐帶，振興鄉(xiāng)村關(guān)鍵是人才，需要了解本地優(yōu)勢尤其是對鄉(xiāng)村有深厚感情的人才。這樣的人才必須立足本土培養(yǎng)，鄉(xiāng)村振興才有取之不盡、用之不竭的人才資源?？h中能夠?yàn)楫?dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)更多有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有用人才，改善區(qū)域人口結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和新時(shí)期教育扶貧提供智力支持和人才保障。不僅如此，縣中還承載著傳播現(xiàn)代知識和塑造文明鄉(xiāng)風(fēng)的功能，重新激活鄉(xiāng)村的活力，讓傳統(tǒng)文化和地域特色更具個(gè)性化和多樣化，讓鄉(xiāng)村教育在現(xiàn)代文明體系當(dāng)中找到自己的位置并得以復(fù)興和重建。

事實(shí)上，縣域內(nèi)大部分農(nóng)業(yè)人口和困難群體的孩子主要都是通過縣域高中接受高中教育實(shí)現(xiàn)代際流動(dòng)。辦好縣中一方面能夠穩(wěn)固義務(wù)教育階段均衡發(fā)展成果，通過這個(gè)“龍頭”帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，成為破解教育發(fā)展不充分、不平衡的重要突破口。另一方面，縣域高中是農(nóng)村青少年實(shí)現(xiàn)代際流動(dòng)的重要通道，辦好縣中對促進(jìn)弱勢群體子女的向上流動(dòng)、維護(hù)社會(huì)公平和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要作用，能使其在更高層次和更多領(lǐng)域反哺鄉(xiāng)村發(fā)展。

綜上所述，夯實(shí)縣域高中的發(fā)展根基是我國區(qū)域教育發(fā)展戰(zhàn)略所需，也是實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前，務(wù)必堅(jiān)持新的發(fā)展定位構(gòu)建縣中發(fā)展新格局。首先，要強(qiáng)化黨對高中教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，各級政府切實(shí)履行教育職責(zé)，進(jìn)一步加大縣中發(fā)展的財(cái)政投入，把高中教育放在更加突出位置，理順管理體制機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)籌力度，堅(jiān)持工作部署優(yōu)先安排、財(cái)政資金優(yōu)先保障、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先建設(shè)、公共資源優(yōu)先配置。其次，推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，著力推動(dòng)縣域優(yōu)質(zhì)教育資源均衡發(fā)展，要以深化教育評價(jià)改革為契機(jī)，為師生營造良好的教育教學(xué)環(huán)境和教育生態(tài)。最后，要聚焦內(nèi)涵發(fā)展，縣中發(fā)展要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，以人為本，積極探索多樣化特色發(fā)展路徑，著力構(gòu)建高水平師資隊(duì)伍，以新課程、新教材為契機(jī)優(yōu)化課程實(shí)施和創(chuàng)新教學(xué)組織管理，加強(qiáng)學(xué)生發(fā)展指導(dǎo)，加快推進(jìn)育人方式改革。