鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地整治對策分析

劉金平

（諸城市土地管理服務(wù)中心，山東 諸城 262200）

農(nóng)村土地整治是指在農(nóng)村地區(qū)，按照預(yù)先設(shè)計(jì)的農(nóng)村土地規(guī)范確定的目標(biāo)和用途，通過采取合理的行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，對規(guī)劃、開發(fā)、配置不當(dāng)或被閑置的農(nóng)村土地資源進(jìn)行綜合整合和治理，從而提升農(nóng)村土地資源的利用率，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)村生活和生態(tài)環(huán)境。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，農(nóng)村土地整治工作再一次被拉到廣大人民群眾的視野里。根據(jù)黨的十九大報(bào)告，我國要大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。土地整治工作作為保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成功不可或缺的環(huán)節(jié)，需得到應(yīng)有的重視。然而現(xiàn)階段部分農(nóng)村地區(qū)的土地整治工作仍然存在著諸多的問題，如融資渠道較少、農(nóng)村居民積極性較差、土地整治模式單一等。相關(guān)部門要正視目前當(dāng)?shù)氐貐^(qū)土地整治工作存在的不足，加快推進(jìn)農(nóng)村土地整治改革工作，積極探索提升土地整治效果的創(chuàng)新路徑。

1 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地整治的意義

農(nóng)村土地資源涉及到農(nóng)村發(fā)展的方方面面，包涵人民的生活土地、生產(chǎn)土地、生態(tài)土地等，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、人居環(huán)境、生態(tài)的基本要素。近年來，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化戰(zhàn)略的推進(jìn)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距被進(jìn)一步拉大，越來越多的鄉(xiāng)村人力、物力資源往城市集中，部分農(nóng)村的可利用土地資源出現(xiàn)明顯閑置和浪費(fèi)，這進(jìn)一步阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成惡性循環(huán)。而土地整治工作便是解決土地閑置荒廢以及規(guī)范不合理問題的有效途徑。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，土地整治工作正在各農(nóng)村地區(qū)有序開展，并取得了初步成效，有利于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

1.1 有利于提升農(nóng)村土地利用率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

多數(shù)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都依賴對于農(nóng)村土地的利用，可以說農(nóng)村土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。調(diào)查顯示部分農(nóng)村土地受到自然災(zāi)害損毀或人為破壞、污染影響已經(jīng)不適宜用以發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及其他經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，許多落后地區(qū)的農(nóng)村甚至出現(xiàn)大量的宜耕土地閑置，這極大地浪費(fèi)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源。相關(guān)部門通過修復(fù)被損毀的土地、組織農(nóng)村居民集體開展宜耕土地等土地整治措施，增加了農(nóng)村土地的可用面積，從而擴(kuò)大了農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，提升了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。與此同時(shí)，部分農(nóng)村土地存在規(guī)劃和利用不合理的問題。早年間，為了追求短期經(jīng)濟(jì)利益，部分農(nóng)村政府和居民利用農(nóng)用土地發(fā)展一些對土地有損害性質(zhì)的高污染產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)壯大以后積重難返，難以憑借自身力量完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型工作。土地整治工作對原先利用不合理的土地進(jìn)行了二次規(guī)劃，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜，發(fā)展農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，使自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與土地資源優(yōu)勢牢牢契合，從而提高了單位農(nóng)村土地面積的利用效益，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)的飛躍。

1.2 優(yōu)化人居條件，改善生態(tài)環(huán)境

土地整治工作是對于土地的再規(guī)劃和利用，注重建立發(fā)展和諧的人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。一方面，土地整治項(xiàng)目對農(nóng)村居民居住環(huán)境空間進(jìn)行重新構(gòu)造，優(yōu)化建筑布局，完善供水供電、網(wǎng)絡(luò)、交通、公共服務(wù)場所等基礎(chǔ)設(shè)施，改變以往農(nóng)村生活環(huán)境“臟、亂、差”的問題，提高了農(nóng)村居民的生活幸福感。另一方面，土地整治工作以“退耕還林”“植樹造林”的方式將原本不適宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的土地進(jìn)行生態(tài)改造，有效增加了農(nóng)村綠化覆蓋面積，有利于塑造農(nóng)村良好的生態(tài)環(huán)境。

2 現(xiàn)階段農(nóng)村土地整治存在的問題

2.1 政策制度和組織管理形式有待完善

政策制度和組織管理形式不完善是造成部分農(nóng)村地區(qū)土地整治工作進(jìn)展緩慢的原因之一。國家關(guān)于土地整治的相關(guān)政策是統(tǒng)一的，但由于不同農(nóng)村地區(qū)的土地整治實(shí)際狀況的不同，相關(guān)政策落實(shí)到不同農(nóng)村地區(qū)的效果也各不相同。部分農(nóng)村地區(qū)在實(shí)施上級政策方面變通能力不夠，沒有根據(jù)當(dāng)?shù)氐拇迕褚庠负拖嚓P(guān)制度規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致國家土地整治政策出現(xiàn)“水土不服”的問題。許多的農(nóng)村居民文化水平有限，獲知國家政策的渠道較少，對于國家土地整治相關(guān)政策內(nèi)容理解不到位，不利于土地整治政策的推廣。與此同時(shí)，目前針對農(nóng)村土地整治相關(guān)政策落實(shí)的監(jiān)督機(jī)制還有待完善，許多不合理的農(nóng)村土地整治行為難以被發(fā)現(xiàn)并及時(shí)遏制，從而導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣突鶎狱h組織的公信力降低。另一方面，農(nóng)村土地整治組織管理也是工作的一大難點(diǎn)，農(nóng)村土地整治涉及內(nèi)容眾多，通常由多個(gè)，甚至十幾個(gè)部門共同參與管理，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水力等部門都有各自的職責(zé)和義務(wù)，各個(gè)部門相互聯(lián)系、相互配合，同時(shí)也會(huì)在土地整治工作方面產(chǎn)生沖突。如果各部門在組織管理方面的沖突不能得到有效解決，將會(huì)嚴(yán)重影響土地整治工作的效率。

2.2 土地整治融資困難

一切工作的開展都需要足夠的資金支持，基層黨組織和政府的服務(wù)能力和行動(dòng)力與資金量掛鉤。因此農(nóng)村土地整治工作的開展首先要解決資金問題。目前各地區(qū)農(nóng)村土地整治工作的資金主要來自于國家撥發(fā)的專項(xiàng)資金以及當(dāng)?shù)卣呢?cái)政投入，其資金量很大程度上取決了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。但是，往往較為落后地區(qū)的農(nóng)村存在的土地規(guī)劃和使用問題更加嚴(yán)重，那些地區(qū)也是最需要開展農(nóng)村土地整治工作的。如果當(dāng)?shù)卣?cái)政狀況不佳，相關(guān)工作人員單靠國家撥發(fā)的專項(xiàng)資金不足以徹底完成土地整治工作。相關(guān)工作人員亟需開拓新的融資渠道，引入社會(huì)、商業(yè)資本的力量參與土地整治。然而土地整治工作是一項(xiàng)長期投入且收益難以預(yù)估的項(xiàng)目，許多商業(yè)資本無法在短期內(nèi)看到投入收益，沒有信心繼續(xù)參與投資。與此同時(shí)，土地整治項(xiàng)目又是由政府主導(dǎo)，各個(gè)部門參與組織管理的項(xiàng)目，社會(huì)力量所能參與的空間有限，難以發(fā)揮有效的作用。此外，如果由作為農(nóng)村土地整治項(xiàng)目最大受益者的農(nóng)民群體自籌資金開展工作又會(huì)使農(nóng)民群體背負(fù)極大的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，我國目前尚未有自籌資金相關(guān)的法律規(guī)范流程和保護(hù)渠道，難以為農(nóng)民自籌資金的行為提供有效保障。另一方面，土地整治工作一旦出現(xiàn)紕漏，不但無法為農(nóng)民群體帶來收益，甚至?xí)蛊浠I備的資金血本無歸。

2.3 農(nóng)村居民參與度較低

農(nóng)村土地整治應(yīng)是由政府主導(dǎo)，農(nóng)村居民共同參與討論決策的項(xiàng)目。但在實(shí)際操作過程中，農(nóng)村居民處于被動(dòng)的地位，政府作為投資方、組織方、管理方占據(jù)了絕對領(lǐng)導(dǎo)位置，包辦了農(nóng)村整治項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)規(guī)劃、組織管理、驗(yàn)收、后期維護(hù)等全流程，使得農(nóng)村居民參與感較差，難以在土地整治工作上有所作為。與此同時(shí)，農(nóng)村居民雖是農(nóng)村土地整治的直接受益人和土地使用人，但其利益訴求的反饋渠道有限，難以有效地表達(dá)自身的意見和建議，這使得土地整治的實(shí)際效果可能會(huì)與農(nóng)村居民的期望有所出入，難以令農(nóng)村居民滿意。

2.4 土地整治模式單一

傳統(tǒng)的土地整治模式是將經(jīng)濟(jì)利益最大化作為整治目標(biāo)和原則，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，而缺乏對于農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及人文設(shè)施的建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求我們應(yīng)建設(shè)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡默F(xiàn)代化農(nóng)村。傳統(tǒng)的土地整治模式顯然已經(jīng)不再適用。然而部分地方政府仍然因循守舊選擇單一的土地整治模式，在利益趨勢后不管不顧發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，忽視了對于農(nóng)村土地的多元化利用，導(dǎo)致農(nóng)村土地規(guī)劃不合理和土地質(zhì)量下降。

3 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地整治對策

3.1 完善政策制度，加強(qiáng)組織引導(dǎo)

完善的政策環(huán)境是開展農(nóng)村土地整治工作的基礎(chǔ)。當(dāng)?shù)卣钊肜斫馔恋卣蜗嚓P(guān)政策，做好政策的普及和落實(shí)工作，借鑒已有的農(nóng)村土地整治政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地的實(shí)際整治情況進(jìn)行合理變通，從而充分發(fā)揮土地整治相關(guān)政策的作用。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)卣凸卜?wù)部門要履行自身的服務(wù)職責(zé)，積極引導(dǎo)農(nóng)村居民獲悉政策內(nèi)容，為農(nóng)村居民提供免費(fèi)的政策指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)，提高農(nóng)村居民的政策理解能力，培養(yǎng)農(nóng)村居民的土地整治意識(shí)，使得農(nóng)村居民能主動(dòng)配合政府開展土地整治工作。在土地整治工作監(jiān)督方面，當(dāng)?shù)卣獙ν恋卣雾?xiàng)目開展進(jìn)度進(jìn)行定期檢查，將土地整治活動(dòng)納入日常巡查執(zhí)法范圍內(nèi)，嚴(yán)禁任何違背農(nóng)民群體利益的土地整治行為發(fā)生，并要求各部門相互監(jiān)督，保證農(nóng)村土地整治項(xiàng)目能保質(zhì)保量的完成。當(dāng)?shù)卣€可以借助農(nóng)村居民和社會(huì)輿論的管控力量，提高土地整治工作開展的透明度，使農(nóng)村居民在土地整治工作中扮演一名優(yōu)秀的監(jiān)督者角色。在土地整治工作組織和管理方面，土地整治工作相關(guān)部門要建立統(tǒng)一的組織管理機(jī)制，制定全員認(rèn)可且切實(shí)有效的土地整治計(jì)劃，盡可能多地將土地整治工作的組織管理難點(diǎn)納入研究范圍內(nèi)，并預(yù)備相應(yīng)的解決方案，保證土地整治項(xiàng)目能順利進(jìn)行，同時(shí)當(dāng)?shù)卣鞔_各個(gè)部門的職責(zé)和義務(wù)，要求各部門認(rèn)真負(fù)責(zé)完成計(jì)劃內(nèi)的本職工作，積極交流，相互配合，形成“1+1＞2”的合作關(guān)系，通過和諧共贏的方式解決組織管理上的矛盾點(diǎn)，從而提高土地整治的工作效率和質(zhì)量。

3.2 開拓融資渠道，實(shí)施激勵(lì)措施

為了解決資金不足的問題，相關(guān)部門要開拓多元化的融資渠道，對社會(huì)力量進(jìn)行統(tǒng)一組織管理，集中社會(huì)資源，充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，同時(shí)通過借助當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)發(fā)行地方債或向金融機(jī)構(gòu)借低息貸款等方式吸納社會(huì)閑置資本，從而獲取足夠的土地整治項(xiàng)目資金。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)卣e極與農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)村土地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的投資商聯(lián)系，開展多方合作，通常土地整治相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策和土地優(yōu)勢吸引外部資本投資，壯大土地整治項(xiàng)目的基本盤，開辟由政府主導(dǎo)、農(nóng)民群眾和外部資本共同參與的土地整治項(xiàng)目投資模式。另一方面，國家可以制定有關(guān)土地整治項(xiàng)目的相關(guān)激勵(lì)政策，將土地整治成績與專項(xiàng)資金量掛鉤，對土地整治工作表現(xiàn)優(yōu)異的當(dāng)?shù)卣块T進(jìn)行額外資金獎(jiǎng)勵(lì)，為其一路保駕護(hù)航，而對完不成項(xiàng)目指標(biāo)的地區(qū)要深究其原因，進(jìn)行合理的處罰并安排具有豐富整治經(jīng)驗(yàn)的專家前去援助，督促該地區(qū)盡快完成土地整治項(xiàng)目工作。此外，土地整治工作已經(jīng)產(chǎn)生的收益也能成為土地整治項(xiàng)目的后續(xù)資金來源，當(dāng)?shù)卣畬⒄魏蟮耐恋亟挥谵r(nóng)民群眾和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)后可以與他們進(jìn)行協(xié)商，通過合理的利益分配收取一定的土地資源使用費(fèi)用，從而擴(kuò)充土地整治項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。

3.3 保障農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民參與度

土地整治工作的根本目的是保障農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)民的心聲是農(nóng)村土地整治工作能否成功的關(guān)鍵。當(dāng)?shù)卣块T要開設(shè)多個(gè)服務(wù)窗口，認(rèn)真聽取農(nóng)民群眾的意見和建議，根據(jù)農(nóng)民群眾的反饋結(jié)果對土地整治計(jì)劃進(jìn)行合理調(diào)整，在開展土地整治工作時(shí)要盡可能避免侵犯到農(nóng)民群眾的利益，當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)要積極與農(nóng)村居民進(jìn)行協(xié)商，向農(nóng)村居民提供科學(xué)的土地整治決策和行為依據(jù)，令農(nóng)民群眾信服，確保土地整治工作能獲得當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的支持。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)卣獙⑼恋卣蜗嚓P(guān)決策和具體行動(dòng)流程通過公告欄、官方網(wǎng)站等方式公之于眾，保證土地整治工作的透明度，定期舉辦農(nóng)村居民代表會(huì)議和聽證會(huì)，拓寬農(nóng)村居民參與土地整治工作的途徑，凸顯農(nóng)村居民的利益主體地位，重視農(nóng)村居民代表的領(lǐng)導(dǎo)和示范作用，使得農(nóng)村居民能按照自己的意愿參與到土地整治工作中。

3.4 創(chuàng)新整治模式，注重生態(tài)保護(hù)

政府部門要響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略號(hào)召，圍繞“經(jīng)濟(jì)、人文、生態(tài)、治理、共同富?！钡任宕笠亟⒍嘣耐恋卣文Ｊ?，將生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益擺在同等重要的位置，加快推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，因地制宜，發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化人居布局，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗新農(nóng)村。

4 結(jié)束語

綜上所述，農(nóng)村土地整治是我國實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要工作內(nèi)容，對于提升農(nóng)村土地利用率，增加農(nóng)村居民收入，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。相關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)到土地整治對于鄉(xiāng)村振興的重要性，明晰農(nóng)村土地的規(guī)劃和利用現(xiàn)狀，加快推動(dòng)農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)新農(nóng)村土地整治方式，結(jié)合不同地區(qū)的土地整治政策對當(dāng)?shù)氐木用襁M(jìn)行積極引導(dǎo)，提高農(nóng)村居民的參與度，通過相關(guān)法律制度和激勵(lì)措施保障農(nóng)村居民權(quán)益，開拓土地整治融資渠道，加強(qiáng)土地整治基層工作團(tuán)隊(duì)建設(shè)，從而保證土地整治工作能高效穩(wěn)定完成，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建現(xiàn)代化新農(nóng)村。