宅基地使用權“ 適度放活”的目標意蘊及其法治貫徹

陳丹

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

宅基地使用權為我國特有的法律制度，源于歷史上農(nóng)民的土地私有制，是土地的私人所有權“消滅后以使用權形式對土地財產(chǎn)權的再造”［1］。但是，長期以來宅基地制度存在著對成員身份性看重和財產(chǎn)權利弱化的特點，抑制了宅基地使用權的市場配置和財產(chǎn)變現(xiàn)能力。近年來，中央層面密集部署包括宅基地在內的農(nóng)村“三塊地”制度改革。2018年“ 中央一號文件”正式明確宅基地“三權分置”改革，提出“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”①參見中共中央、國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。。2020年“中央一號文件”則強調以宅基地“三權分置”為重點“進一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點”②參見中共中央、國務院《關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》。。但是從現(xiàn)有改革文件看，宅基地“三權分置”僅僅指明了“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”的宏觀方向，而關于“適度放活”仍未形成統(tǒng)一和明確的制度方案。各試點改革地區(qū)雖然進行了積極探索，關于宅基地所有權、資格權、使用權的權利性質和邊界仍未達成共識，影響了改革措施的立法轉化及其法治實現(xiàn)，有待理論和實踐的進一步探研。

一、作為宅基地“三權分置”改革目標的“適度放活”

宅基地“三權分置”是黨中央解決“三農(nóng)”問題的重大決策。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施大背景下，農(nóng)民財產(chǎn)權利的確定和權益實現(xiàn)路徑的暢通，是鄉(xiāng)村振興激活發(fā)展的重要動力，而如何將“適度放活”從政策術語轉變?yōu)榉尚g語，更是宅基地權利運行及其法治化實現(xiàn)要求的題中之意。

（一）“三權分置”制度邏輯下的“適度放活”目標

當前我國宅基地權利運行集中表現(xiàn)為宅基地的取得、使用和退出制度不完整、用益物權難落實、土地增值收益分配機制不健全以及兼顧國家、集體、個人利益不夠等具體問題。其背后的制度成因可以凝練總結為權利流轉的“不活”和權能配置的“無益”。宅基地制度改革必然以宅基地使用權和農(nóng)民房屋使用權的“適度放活”為其目標指向。

1.“適度放活”承載宅基地市場價值實現(xiàn)的要求

三方主體共享宅基地權利是“三權分置”內涵的政策意蘊［2］，并通過“適度放活”措施承載其制度功能，從而促進宅基地和農(nóng)村房屋作為農(nóng)民財產(chǎn)權益載體的市場解綁和價值實現(xiàn)。在宅基地所有權和使用權兩權分離的傳統(tǒng)架構下，出于農(nóng)民居住保障和農(nóng)村社會穩(wěn)定的目的，宅基地利用受到嚴格的用途管制，被限制在極其狹窄的制度空間。這種限制主要體現(xiàn)為宅基地使用權主體的高度封閉性，無論宅基地的初始分配還是繼受取得，均以集體成員資格為基礎，因而限制了宅基地權利的現(xiàn)實流轉性。“三權分置”改革創(chuàng)造性地分離出“資格權”，與原有的所有權和使用權形成新的“三權”架構，為宅基地使用權進入市場空間并且實現(xiàn)“適度放活”的制度目標提供了政策依據(jù)。“ 原本宅基地的基本保障功能由‘農(nóng)戶資格權’實現(xiàn)，‘宅基地使用權’側重體現(xiàn)財產(chǎn)權，實現(xiàn)彰顯宅基地及其地上房屋財產(chǎn)性的價值目標［3］?！?/p>

2.“三權分置”改革中“適度放活”的核心意旨

“適度放活”指向了宅基地使用權和農(nóng)民房屋使用權，其中最核心和最緊迫的要求仍然在于“放活”。而如何從理論上回答宅基地使用權是具有身份專屬的社會保障性質的權利，又何以引入社會主體利用宅基地并取得對宅基地的利用權，進而如何以市場為導向賦予宅基地使用權以流轉方式實現(xiàn)的收益權能，以及宅基地使用權人何以具有分離轉讓宅基地經(jīng)營性使用和收益的權能，是“適度放活”制度建設的題中之義。作為現(xiàn)行法律明確規(guī)定的用益物權種類，宅基地使用權屬于私權范疇，其所蘊含的社會保障要求，并非單純的民事立法任務。然而，在現(xiàn)代社會，私權從來都不是絕對自由的，宅基地使用權作為法定用益物權應當承載何種公共利益或者社會義務，雖非民事立法的主要考量，但也不能置身事外。在立法技術上，我國民法典《物權編》 仍然將這項規(guī)制權力通過引致性條款的方式授予給土地管理法律和國家有關規(guī)定①《中華人民共和國民法典》第三百六十三條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規(guī)定”。。因此，在土地管理制度框架內對作為宅基地使用權的用益物權附加特定的社會義務，實現(xiàn)不同權利類型的確定和歸位，確保讓身份權利回歸身份、讓財產(chǎn)權利進入市場，是私法和公法的共同使命，更是宅基地使用權“適度放活”的內涵要求。

（二）宅基地使用權作為物權種類的體系價值

“適度放活”改革目標實現(xiàn)的策略應當融入宅基地權利體系建構和邏輯自洽的考量。“適度放活”雖然指向了宅基地和農(nóng)民房屋的使用權，但由于宅基地使用權有著不同于其他物權類型的特殊性，其背后的理論和實踐爭議較多。最根本的不同在于其與農(nóng)村集體土地所有權以及集體成員權利之間的關系上，集中表現(xiàn)為土地利用與農(nóng)民利益的沖突。宅基地制度改革如果僅僅只是保證農(nóng)民利益不受損，并不能滿足農(nóng)民財產(chǎn)權益實現(xiàn)的預期。因此，既要賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權以完整的權能，又要通過創(chuàng)新權利模式和類型來賦予其更多的財產(chǎn)權利［4］。

1.“三權”在既有權利體系中的對應關系

現(xiàn)有的改革政策文件并未明確宅基地“三權”的具體權利構造，有關“三權”的類型表述投射在現(xiàn)行法律制度中，其主要分歧在于使用權和資格權如何在既有權利體系中建立對應關系。政策表達中的“使用權”是否等同于作為特定法概念的“宅基地使用權”？如果二者存在完全的對應關系，那么，又將如何放置資格權呢？嚴格來說，兩項權利均非原來的宅基地使用權。因為融入了“適度放活”目標的“三權分置”改革，其所派生出來的宅基地“使用權”，并不僅僅滿足于農(nóng)戶自建住房的生存權利內容，而是體現(xiàn)了更為迫切和更加廣泛地“放活”宅基地利用方式和范圍的發(fā)展實現(xiàn)權利要求，從而導致二者的法律屬性差異。當前各地的試點關于“三權”的權利性質、邊界等問題尚未達成共識①參見《國務院關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告——2018年12月23日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上》。，影響了改革政策的立法轉化。有學者主張新設權利的立法模式，“通過新設的宅基地資格權和使用權取代原有的宅基地使用權，分別賦予集體所有權人、農(nóng)戶以及宅基地使用人各自權利、義務”［5］。還有學者認為，建立在宅基地使用權（即資格權）之上的使用權，才是宅基地‘三權分置’制度改革要創(chuàng)設的‘第三項權利’，這一項權利應當是由宅基地使用權人為其他民事主體所創(chuàng)設的、具有一定期限的、可以自由轉讓（包括用來抵押擔保和出資設立公司）的對宅基地占有、使用和收益的權利［6］。不論宅基地資格權如何設定，都不能否認其“本質是通過重塑宅基地產(chǎn)權結構，保障集體成員農(nóng)戶享有更多的宅基地權利”［7］。若在權利體系中采取上述安排，既可有效保障宅基地使用權申請和分配，又能激活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)民房屋進入市場流轉。

2.圍繞所有權為核心構建的“三權”體系

從我國現(xiàn)行權利體系建設看，分置的“三權”雖然均具有私權屬性，卻并非新設權利概念即可解決問題。由于其背后蘊含的立法目的和政治考量不同，還有必要建立起圍繞所有權實現(xiàn)為核心目標的邏輯對應和體系關聯(lián)。一方面，所有權是資格權和使用權得以生成的基礎性權利，資格權又是使用權取得的前提，只有享有資格權才能申請到使用權，而使用權的實現(xiàn)又進一步增強了所有權的基礎和優(yōu)勢地位，從而形成半開放的權能結構。另一方面，沒有使用權參與市場化的利益生成與回饋的完整過程，也就不可能有穩(wěn)固的所有權。因此，運用“三權分置”來解決宅基地制度改革難題，“不是單純地對宅基地使用權賦權擴能的問題，而是落實集體土地所有權、保障農(nóng)戶資格權和房屋財產(chǎn)權、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權等多方面的綜合改革”［8］。唯有在“三權分置”中融入所有權實現(xiàn)為核心目標的“適度放活”的體系化建構思路，方可真正釋放既有宅基地權利體系內蘊的市場活力，詮釋共建共享的改革成效，進而彰顯集體所有的制度優(yōu)勢。

二、“三權分置”下宅基地使用權“適度放活”的價值內蘊

宅基地使用權作為用益物權，其權能配置當前只有占有和使用，卻無收益權能。我國民法典依舊沿襲了原《物權法》 關于宅基地使用權的定義表述。宅基地使用權作為實定法概念已經(jīng)塵埃落定，但如何在引致性條款指引下為相關法律規(guī)范融入“適度放活”的價值目標和內涵要求，仍需更加深入的理論研討。

（一）“適度放活”仍以“戶有所居”為前提

宅基地作為財產(chǎn)權益的有形載體，保障農(nóng)民“居者有其屋”是其首要價值。但在現(xiàn)行法中關于其權能配置存在的有“ 用”和無“ 益”的現(xiàn)狀，卻客觀上造成了宅基地的閑置，更加凸顯了“適度放活”對于農(nóng)民財產(chǎn)權益實現(xiàn)的價值需求。

1.宅基地居住保障功能實現(xiàn)的立法取向

關于宅基地居住保障功能的實現(xiàn)，學界長期存在著兩種立法取向：一種觀點認為應當繼續(xù)堅持居住保障功能，甚至還要加強；另一種觀點就是居住保障功能正在弱化，而經(jīng)濟價值日益凸顯，需要立法調和二者之間的沖突。有學者曾經(jīng)提出，應當在宅基地使用權的定義法條中增加收益權能，同時明確其身份屬性，以堅守宅基地的居住保障功能［9］。但筆者認為，物權作為私法建構仍不同于土地管理制度，宅基地使用權的市場價值仍是“適度放活”的目標所指。因此，宅基地使用權制度變革的關鍵，“在于立足于現(xiàn)實基礎的對宅基地使用權功能定位的體系化反思和以經(jīng)濟價值利用為目的的制度突圍及理性重構”［10］。宅基地和農(nóng)村房屋閑置作為現(xiàn)實存在，構成了權利流轉客觀需求的基礎。雖然存在著閑置問題，但是其背后的具體成因和反映在權利主體內心的真實利益訴求卻并非旁人所能替代決定的。事實上，某些地方的宅基地閑置現(xiàn)象，可能并非農(nóng)民被動接受而是主動選擇的結果。每個人都是自己利益的最佳判斷者，而農(nóng)民自己對于宅基地閑置狀態(tài)及其權益影響最有發(fā)言權和決定權。有學者提出通過賦予宅基地使用權抵押權能，使其原有的保障屬性向資源屬性和資本屬性轉化，盤活農(nóng)村房屋這類“沉睡的資產(chǎn)”［11］，幫助農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)性收益。如果繼續(xù)閑置狀態(tài)和限制宅基地權利的流轉性，“農(nóng)民住房不能享受同城市居民住房一樣的財產(chǎn)權利和可能獲得的財產(chǎn)性收入，對農(nóng)民來講，就不再是利益保護，而是一種財產(chǎn)利益的制度性損失”［12］。

2.“適度放活”與居住保障功能的堅持

宅基地制度改革是要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，但也不意味著宅基地就可以自由買賣［13］。因為，居住保障作為社會法的屬性，在私權社會化的背景下仍然有其繼續(xù)堅持的必要。

首先，“戶有所居”是《土地管理法》 修正后的最新提法?；趪栏竦耐恋赜猛竟苤疲氐拿Q即意味著其生發(fā)的法律邏輯就是用于作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶自用住房的建造，因而并非與生俱來地被賦予市場流轉價值。而且農(nóng)村社會的穩(wěn)定還直接關系到全社會的整體穩(wěn)定。從最近抗擊新冠病毒疫情實踐來看，大量“ 超標”閑置的農(nóng)村房屋充分發(fā)揮了“庇護所”功能，客觀上有助于疫情防控。農(nóng)村社會自給自足的生產(chǎn)生活方式和龐大的人口容納能力令人驚嘆的同時，也更加增強了進城農(nóng)民將農(nóng)村視為其向城市進取緩沖和退守之地的心理寄托。

其次，宅基地首先是一種生活資料，而并非生產(chǎn)資料。因為，如果離開了農(nóng)戶建造住宅需求這個基礎，宅基地權利的設定就缺乏最初的事實依據(jù)，所申獲的“宅基地使用權”也就不能稱其為真正意義上的宅基地使用權。只有在農(nóng)戶的居住需求依然存在且該權利尚未滅失的前提下，農(nóng)民對其宅基地及其房屋的適當經(jīng)營性利用行為才能被賦予相應的合法性。否則，一旦實施的是違背宅基地制度初衷的利用行為，在現(xiàn)行法律規(guī)范下也就無法為交易相對方提供穩(wěn)定的價值預期。此時應由宅基地使用權違規(guī)利用的當事人共同承擔其中的法律風險。

最后，“適度放活”的指向內容非常明確，就是宅基地使用權和農(nóng)民房屋使用權。農(nóng)民房屋由于建造在宅基地之上，從權利生成邏輯來看，房屋的使用權必然以房屋所有權為基礎，而房屋所有權又是基于宅基地使用權的合法取得并且基于農(nóng)民建造房屋這一事實行為而產(chǎn)生的。在私權行使領域，法無禁止即自由。一旦發(fā)生流轉糾紛，如何運用恰當?shù)姆山忉尫椒▽φ刂贫鹊牧⒎ㄔ膺M行解釋將是困擾司法機關的難題。而如果僅由司法機關的個案解釋來彌補制度缺失，又容易使其面臨循環(huán)論證失據(jù)的尷尬，于長遠的法治建設實則得不償失。

（二）“適度放活”旨在釋放宅基地財產(chǎn)功能

宅基地使用權的收益權能并非其是否屬于用益物權的法定要件。這種權能配置，也被學者們理解為我國的制度特色。我國傳統(tǒng)農(nóng)村社會建立在自給自足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎上，中華人民共和國成立后，農(nóng)村實行土地制度改革，實現(xiàn)了“耕者有其田，居者有其屋”的傳統(tǒng)理想圖景。但是，改革開放以來的城市化制度改革和權利配置都是按照城市發(fā)展邏輯和需要來設計，按照市民社會的運行機理對經(jīng)濟社會領域進行制度安排。特別是在民商事、經(jīng)濟法律領域，對傳統(tǒng)農(nóng)村社會的權利配置和實現(xiàn)需求的觀照不夠，是農(nóng)民權利的市場化改革和制度建設未能同步發(fā)展等綜合原因所導致。

“適度放活”蘊含著宅基地使用權和農(nóng)民房屋所有權的價值實現(xiàn)功能。但是，從價值實現(xiàn)的角度來看，宅基地使用權的“適度放活”也要謹防落入資本化的陷阱。資本化本身即意味著對傳統(tǒng)宅基地社會保障功能的顛覆，貌似是要將農(nóng)民改造為農(nóng)業(yè)資本的所有者，讓農(nóng)民從宅基地資本化中獲得更大的資本收益。資本化不是我國農(nóng)村宅基地制度改革的必然路徑，而是某些學者進行的理論推演，其并非生發(fā)于我國制度改革實踐和經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實土壤。資本化的價值取向與農(nóng)村社會現(xiàn)實存在著沖突，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點和農(nóng)村社會現(xiàn)實以及農(nóng)民自身的資本經(jīng)驗和能力也不相匹配。農(nóng)民個體在資本逐利的驅動之下貿(mào)然進入市場角逐，非但不能獲得更多權益反而面臨著被資本無情吞噬的風險。

（三）“適度放活”詮釋集體所有的制度優(yōu)勢

“適度放活”宅基地和房屋使用權，既要回應一般的用益物權制度建構，又要彰顯集體所有權的制度優(yōu)勢。宅基地使用權作為我國特色制度，更應綜合考慮該項制度生發(fā)的特殊經(jīng)濟基礎和社會背景等，而不能為了追求特色而不遵從共通的立法邏輯。首先，當前我國最大的國情就是仍然處在社會主義初級階段，作為從農(nóng)業(yè)社會直接進入工業(yè)社會乃至信息社會的制度后發(fā)性國家，農(nóng)村發(fā)展落后的現(xiàn)實依舊存在。其次，我國社會基本矛盾中不充分、不平衡發(fā)展的現(xiàn)實，特別是城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的制約因素依然存在。雖然我國近年來在打破這種城鄉(xiāng)二元格局上做了相當多的制度努力，但是農(nóng)村社會發(fā)展滯后的現(xiàn)實并非一朝一夕即可改變。最后，農(nóng)民權益實現(xiàn)的訴求和期待比以往更為迫切。我國改革開放以來所開展的法律制度建構，特別是確立社會主義市場經(jīng)濟地位以來，更多的仍然是圍繞著城市建設需求和保障工商業(yè)發(fā)展而進行的制度供給。農(nóng)業(yè)被放置在次要位置，農(nóng)村社會成為自治領地，而農(nóng)民的財產(chǎn)權利在現(xiàn)行法律體系中更是缺乏對應的市場地位。換言之，建基于城市市民社會的制度供給和權利配置，對于農(nóng)民權益實現(xiàn)并不能產(chǎn)生足夠的激發(fā)動力。農(nóng)民將農(nóng)村視為其在城市進取失敗之后的最后退守之地的社會心理較為普遍。

三、宅基地使用權“適度放活”法治貫徹中的應然考量

盡管現(xiàn)行立法并未就宅基地使用權“適度放活”作出明確制度安排，但《土地管理法》 中的“一戶一宅”和“面積法定”仍可作為宅基地放活的規(guī)范指引要求。

（一）確權賦能是“適度放活”的基礎

現(xiàn)代產(chǎn)權理論認為，外部性問題治理的關鍵在于通過產(chǎn)權的界定和安排來實現(xiàn)外部性內在化。與其糾纏于宅基地使用權權能是否完整設定收益權能而爭論不休，倒不如從試點改革中逐步探索制度突圍，對宅基地使用權收益權能進行實質性賦予，并適時促成立法轉化。按照中央政策要求①2020年“中央一號文件”提出“全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟組織登記賦碼等工作”。，宅基地的權屬和成員資格的確定，仍需按照統(tǒng)一的節(jié)奏和程序來推動。

“適度放活”有賴于權利界定和權能內容的確定。而集體成員資格確定，又是進一步核定宅基地使用權申請資格的前提及其放活流轉的基礎。但是實踐中，對于宅基地使用權的確權卻存在著差異。原則上，宅基地權利人被限定在集體經(jīng)濟組織成員范圍，也就是農(nóng)戶的范圍，同時還要確定集體組織在流轉關系中的角色定位。由于實踐中宅基地權利取得的具體方式多有不同，包括繼承、買賣、抵押等，對于不同方式取得的宅基地權利的確權做法也應不同。宅基地使用權作為以集體成員資格為前提取得的用益物權，與純粹基于所有權和自由意志取得的普通用益物權不同，普通社會主體能否取得宅基地相關的用益物權呢？是否正如有學者主張的可以通過宅基地使用權而設置“次級用益物權”呢？如果喪失了集體成員資格的前提，宅基地之上是不能再對其設置占有和使用的權能的。那么，是否可以為其他社會主體設置除了用益物權之外的債權，或者逐步放開條件賦予宅基地和農(nóng)村房屋以生產(chǎn)經(jīng)營性權能［14］，使其具備和國有建設用地同等的用途呢？或者，還可以通過設定“法定租賃權”的方式“讓農(nóng)民對土地使用權有一定程度的自由處分權利，放開宅基地使用權的流轉”［15］。但是，新設權利概念牽涉到立法的整體協(xié)調性，立法成本較高，如果能夠通過現(xiàn)行立法解決和確立權利類型，就沒有單獨進行立法創(chuàng)設的必要。

（二）違法糾正是“適度放活”的保障

宅基地的利用現(xiàn)狀既有合規(guī)利用，也存在著大量“法外”利用的事實。試點改革地區(qū)經(jīng)過授權暫停實施《土地管理法》 等相關規(guī)定，宅基地用益物權實現(xiàn)方式呈現(xiàn)多元化，具體包括房屋出租、房屋出售、商鋪出租、農(nóng)房抵押、宅基地指標交易、宅基地私下流轉等六種方式，宅基地的資產(chǎn)屬性凸顯［16］。由于不動產(chǎn)登記制度未能及時對集體土地作出回應，宅基地使用權在很長時期內沒有相應的權屬登記證書或登記混亂。宅基地利用也呈現(xiàn)諸如“一戶多宅”、“面積超標”以及不規(guī)范的對外轉讓等客觀現(xiàn)象。當然，對于“法外”利用的現(xiàn)實不能一概而論，其中一些行為并不等同于違法利用，而只是在現(xiàn)行法規(guī)則下沒有明確的依據(jù)而已。一些試點地區(qū)針對“ 一戶多宅”、“面積超標”開展有償使用的同時，關于超標的部分與符合法定面積部分是否具有同等的法律地位，存在著差異性做法。

從權利歸屬角度看，農(nóng)民對其合法自建的房屋應當擁有完全的所有權，雖然該所有權以宅基地使用權為基礎，但是并不意味著就能將農(nóng)民的非本人居住利用或者向城市居民出租的行為界定為違法。而且“ 在因歷史原因形成的‘ 一戶多宅’、‘面積超標’中，很多情形下是因基層政府的管理混亂或者政策不穩(wěn)定不銜接而導致，農(nóng)戶本身并無大的過錯［17］。”因此，對于糾正違法利用行為也不能采取“一刀切”的處理方式，而是應當進行必要區(qū)分。而近年來國家政策提倡社會主體下鄉(xiāng)參與多種方式的宅基地盤活利用①參見《中共中央、國務院關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》。其中提出，要探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。，均體現(xiàn)了這種開放性的處理思維。在此前提下，還可以探索“完善關于農(nóng)民房屋轉讓的規(guī)定，允許房屋所有人與本集體共同對房屋和宅基地作出處分，包括向城市人出賣房屋和宅基地，由集體取得建設用地（宅基地）的出讓價值，由房屋所有人取得房屋的市場交換價值”［18］。

（三）制度紅線是“適度放活”的底線

近年的中央改革文件多次強調宅基地管理，而在《土地管理法》 修正案中也體現(xiàn)了強化土地管控的理念。與此同時，中央政策再次申明了“鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋”②參見《中共中央、國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》。。因此，當務之急仍是立法層面確認“適度放活”的具體要求，明確放活的權利內容和邊界，對宅基地和農(nóng)民房屋使用權的流轉范圍和對象以及程序等作出細致的制度安排。

2018年“中央一號文件”關于“適度放活”宅基地和農(nóng)民房屋使用權，列舉了幾種典型違法行為并明確了禁止態(tài)度，作為宅基地“ 三權分置”所明確的底線要求。在后續(xù)細化規(guī)則的制定中應當予以充分考慮。第一，禁止宅基地違規(guī)行為。宅基地改革的底線仍然是不能讓城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村去購買宅基地和農(nóng)房，但是并不禁止其取得宅基地和農(nóng)房的使用權。如何對城鎮(zhèn)居民設置宅基地使用權取得的條件和范圍，這正是“適度放活”所應考慮的制度內容。在關口設置上，應當對宅基地使用權申請和取得資格進行嚴格審查，嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館的行為。雖然如此，但是符合特定條件的，宅基地的利用主體仍然可以適當拓展到返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員等非集體組織成員③參見國務院辦公廳《關于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2016]84 號）。。第二，保障農(nóng)民土地權益。特別是不能借機強令農(nóng)民退出宅基地，要對農(nóng)民處分宅基地權益的意愿給予充分尊重。2019年“中央一號文件”強調：“ 堅持農(nóng)村土地集體所有、不搞私有化，堅持農(nóng)地農(nóng)用、防止非農(nóng)化，堅持保障農(nóng)民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進城落戶條件，進一步深化農(nóng)村土地制度改革。嚴禁借流轉之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地?！钡谌?，嚴格土地用途管制。一方面是基于穩(wěn)定國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保證國家糧食安全的考慮，另一方面則是出于保障農(nóng)村生產(chǎn)關系和農(nóng)民基本生存權利，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的目的。放活的“適度”既體現(xiàn)在如何合理安排宅基地利用與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的關系，又反映了農(nóng)村社會的公共利益。因此，必須貫徹落實不得占用永久基本農(nóng)田的紅線規(guī)則，既要嚴格控制新增宅基地，又要盡量盤活利用好存量地和閑置地。

四、結語

宅基地使用權作為用益物權的法定種類，其權能內容應由法律規(guī)定。如果將此確權賦能的任務交由效力層級較低的規(guī)范性文件來承擔似乎不太可能，有關宅基地使用權的法律規(guī)則的修正和完善仍然被寄予厚望。然而，按照我國現(xiàn)行法律體制，如果將宅基地權能的實際賦予交給土地管理法律或者其他國家有關規(guī)定，并對其“適度放活”作出邊界設定和制度安排，未必能達到讓權于民的立法效果。從近年來國家土地主管部門對土地管理制度建設作出的努力來看，其中的行政管理色彩依舊濃厚，對權利放活的措施依舊難以展開。在當下的法治變革中，有必要將宅基地使用權的“適度放活”要求系統(tǒng)性地融入物權制度和土地管理的立法考量，明確其制度要求和基本遵循，進一步推動政策目標的立法轉化，以體系性的制度建設保證宅基地利用實踐的法治貫徹。