國家治理現(xiàn)代化進程中公共政策的國家認同建構功能研究

袁明旭，左瑞凱

[云南大學，昆明 650091]

在全球化和國家間競爭日趨激烈的時代，國家認同問題是現(xiàn)代民族國家所面臨的基礎性問題。國家認同的建構和國家忠誠的強化，既是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，也是國家綜合實力的基礎。近年來，學者們從不同的視角對國家認同建構進行了研究，其中國家認同建構的政治邏輯、民族認同與國家認同整合、以制度認同和領土認同強化國家認同以及以公民身份促進國家認同等成為該領域研究的重點，(1)參見林尚立：《現(xiàn)代國家認同建構的政治邏輯》，《中國社會科學》2013年第8期；周平：《民族國家認同構建的邏輯》，《政治學研究》2017年第2期；賀金瑞、燕繼榮：《論從民族認同到國家認同》，《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》2008年第3期；周光輝、劉向東：《全球化時代發(fā)展中國家的國家認同危機及治理》，《中國社會科學》2013年第9期；周光輝、李虎：《領土認同:國家認同的基礎——構建一種更完備的國家認同理論》，《中國社會科學》2016年第7期；肖濱：《兩種公民身份與國家認同的雙元結構》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第1期；等。但學者們傾向于從宏觀層面闡釋國家認同建構，對國家認同建構進行了抽象的原則性的理論闡釋，豐富了國家認同研究的理論基礎。但國家建構研究不應止于宏觀，還應從中觀和微觀層面進行深入探討。本文嘗試從中觀層面即從公共政策的視角分析國家認同建構的邏輯，以期深化國家認同研究。國家認同的主體是現(xiàn)實政治生活中的公民，公民對國家最直接的感知就是國家公共政策的影響和國家治理的實效。本文從公共政策作為國家治理的理性選擇出發(fā)，試圖闡釋公共政策在國家認同建構中的內(nèi)在邏輯，分析公共政策在國家認同建構中的基本功能。

一、國家認同發(fā)展中的公共政策建構邏輯

國家認同是一國公民在理性認知和情感基礎上所形成的對國家的一種歸屬感?！皣艺J同的情感體驗‘寓于’理性認知，國家認同的理性認知依賴于人的大腦和身體的情感體驗系統(tǒng)?！?2)李蘭芬：《國家認同視域下的公民道德建設》，《中國社會科學》2014年第12期。從國家認同發(fā)展的視角來看，公民對國家的理性認知和情感體驗相互依賴、相互強化以及相互融合，進而形成對國家的歸屬情感。然而，國家認同不是先天自發(fā)自然形成的，而是經(jīng)過后天政治社會化形成的。公民對國家的歸屬感“不是一種自然的情感，而是一種必須通過立法，或者更準確地說，通過良好的政府和公民對公共生活的參與而激發(fā)的熱情”。(3)[意] 莫里奇奧·維多里：《共和主義的復興及其局限》，劉訓練譯，載應奇、劉訓練編：《公民共和主義》，北京：東方出版社，2006年，第167頁。國家作為一種制度化的滿足人類生存與發(fā)展需要的政治共同體，在保證個體的國家認同方面，從來不可能僅依靠意識形態(tài)的宣傳和道德教化就可以達至，而是需要依靠現(xiàn)實利益的滿足和政策實踐的推進，即國家能否提供一套基于滿足個體利益需要的價值權威性分配的制度性安排和實現(xiàn)公民利益的政策實踐。“現(xiàn)代國家往往是基于法律基礎上的以公共政策方式對國家進行治理，因此，作為治理工具的公共政策與國家認同建構之間存在著內(nèi)在的邏輯關系?！?4)袁明旭、杜俊霖：《新時代邊疆治理中國家認同建構的公共政策邏輯研究》，《云南行政學院學報》2020年第3期。根據(jù)戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論模型，我們簡要分析了國家認同與公共政策之間的邏輯關系，如下圖所示：

伊斯頓的政治系統(tǒng)分析理論框架實際上解釋了國家認同建構是在政治系統(tǒng)與環(huán)境的交互過程中建構起來的。具體而言，政治系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用分為輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和反饋等環(huán)節(jié)。(5)參見[美] 戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬等譯，北京：華夏出版社，1999年，第20-38頁。輸入和輸出是政治系統(tǒng)與環(huán)境的交換，輸入與輸出之間的轉(zhuǎn)換則是政治系統(tǒng)的內(nèi)部運作過程，反饋則是連接輸入與輸出的過程。從國家認同建構的視角來看，政治系統(tǒng)與環(huán)境的互動過程反映了國家認同建構的內(nèi)在邏輯，即政治系統(tǒng)是否以制度性安排和政策輸出的形式滿足公民的利益訴求是國家認同建構的邏輯起點。政治系統(tǒng)通過憲法和法律等一系列制度性安排對公民的政治權利、社會權利等進行確認以及保證其實現(xiàn)，法律制度是國家認同建構的根本和保障，而公共政策作為法治實現(xiàn)的具體方法和工具則是達成國家認同的直接手段。因此，基于法律制度基礎上的公共政策與國家認同建構之間有著內(nèi)在的邏輯關系。同時，政治系統(tǒng)與環(huán)境互動過程的循環(huán)性契合了國家認同建構的持續(xù)性。

其一，從國家認同建構路徑來看，公共政策是實現(xiàn)國家認同建構的基本工具理性。國家認同與公共政策之間是目的與工具手段的關系。國家認同通過公共政策實踐進行建構，作為國家治理工具理性的公共政策是國家認同建構的基本路徑之一。公共政策是政治系統(tǒng)活動及實現(xiàn)其目標的產(chǎn)品，本質(zhì)上是政治系統(tǒng)對社會價值的權威性分配的政治過程，是經(jīng)由政治系統(tǒng)所抉擇的為解決公共問題實現(xiàn)國家利益的對策方案以及實施這些方案的活動。公共政策是在社會公眾利益表達基礎上集中反映社會利益的利益整合和利益協(xié)調(diào)、利益實現(xiàn)的過程。利益表達是否通暢，利益協(xié)調(diào)和利益整合能否充分，利益分配是否公正，公共利益和社會利益、公民利益能否增益，這些都是公共政策實踐的績效問題，關系到國家認同基礎可否進一步夯實和增強的問題。公共政策的直接目標導向是社會公共問題的解決和社會的進步發(fā)展，其根本目標導向是國家認同的增強和公共利益的實現(xiàn)。

公共政策對國家認同具有建構性。一方面，從建構的邏輯來看，國家認同的建構有其內(nèi)在的邏輯，“人是國家的主體，建設國家；國家最大限度的滿足人的生存與發(fā)展基本需求”。(6)林尚立：《現(xiàn)代國家認同建構的政治邏輯》，《中國社會科學》2013年第8期。另一方面，從建構的基本維度來看，“國家認同包括了認知和情感兩個亞系統(tǒng)”。(7)佐斌、秦向榮：《中華民族認同的心理成分和形成機制》，《上海師范大學學報(哲學社會科學版)》2011年第4期。國家認同是公民基于一定的認知和情感基礎上形成的對國家的歸屬情感，而現(xiàn)實生活中的人不能只依賴信仰而存在，更多的是要先滿足個人的生存與發(fā)展需要，這就內(nèi)在地要求國家治理成效以及國家在最大程度上盡可能滿足公民的需要。換言之，國家認同建構內(nèi)涵著國家治理本身成效的問題。國家治理本身是一種理性行為，需要借助一定的工具進行治理，而公共政策作為國家治理的理性選擇影響著國家治理的成效，進而影響著國家認同建構中的認知和情感兩個基本維度。因此，公共政策與國家認同建構之間有著內(nèi)在的邏輯關聯(lián)性，公共政策是實現(xiàn)國家認同建構的基本工具理性。

其二，從國家認同的邏輯起點來看，公共政策是滿足公民利益需求而產(chǎn)生國家認同的工具。認同是一個復雜的心理過程，認同的邏輯起點是自我的范疇化，“自我范疇化是將個體轉(zhuǎn)化為(transforms)群體的過程”。(8)[澳] 邁克爾·A.豪格、[英] 多米尼克·阿布拉姆斯：《社會認同過程》，高明華譯，北京：中國人民大學出版社，2011年，第28頁。個體的自我范疇化是形成認同的過程，即個體將自我歸屬于特定社會群體的過程。換言之，個體之所以認同特定社會群體，是因為社會群體具有功能主義的一面，認同是個體理性選擇的結果。公民是共同體須臾不可分離的部分，每個公民只有在共同的政治制度和傳統(tǒng)中才能發(fā)展他或她的個人和社會認同。(9)[意] 莫里奇奧·維多里：《共和主義的復興及其局限》，劉訓練譯，載應奇、劉訓練編：《公民共和主義》第161頁。同時，“社會結構因為要滿足人類的需求才發(fā)展起來的”。(10)[澳] 邁克爾·A.豪格、[英] 多米尼克·阿布拉姆斯：《社會認同過程》，高明華譯，第23頁。個體將自我歸屬于國家這一范疇的過程，就是國家認同形成的過程。個體認同國家是基于對適應性的基本需要，而國家是由滿足人類基本需要而建立起來的。因此，個體認同于國家與國家滿足人類的基本利益需要具有內(nèi)在的一致性，這就內(nèi)在地要求國家治理和政策實踐應在盡可能大的程度上滿足公民的生存和發(fā)展的基本利益需求，以公共政策的形式保證國家認同的建構。

其三，從國家認同的增益性來看，公共政策與環(huán)境的互動性契合了強化和維系國家認同的需要。就國家認同而言，“國家沒有穩(wěn)定而自然的認同”。(11)[美] M.萊恩·布魯納：《記憶的戰(zhàn)略：國家認同建構中的修辭維度》，藍胤淇譯，北京：商務印書館，2016年，第7頁。國家認同是國家主動建構的產(chǎn)物，并且國家認同的建構并不是一蹴而就或者一勞永逸的，是國家持續(xù)建構的產(chǎn)物。根據(jù)公共政策在國家認同建構中的邏輯示意圖所表示的，政治系統(tǒng)與環(huán)境互動過程的循環(huán)性契合了國家認同建構的持續(xù)性，公共政策作為政治系統(tǒng)輸出的主要政治產(chǎn)品，在本質(zhì)上是對社會價值的權威性分配，整個政策過程影響著社會成員的利益實現(xiàn)問題?！罢咻敵隹赡軙a(chǎn)生新的要求，而這種新的要求將進一步導致政策輸出?！?12)[美] 詹姆斯·E.安德森：《公共決策》，唐亮譯，北京：華夏出版社，1990年，第21頁。如果政治系統(tǒng)的輸出未能滿足公民的訴求以及隨著社會發(fā)展新的訴求出現(xiàn)，這些訴求會形成政策主張或建議再次輸入到政治系統(tǒng)，形成新的政策過程。正是在這種往復循環(huán)的互動過程中，公共政策不斷輸出以滿足公民的利益訴求。更為重要的是，公民在這一互動過程中服從和接受政治系統(tǒng)為滿足公民利益訴求而作出的權威性決策并不斷形成和強化對政治系統(tǒng)的支持和認同。公共政策成為持續(xù)強化和維系國家認同的基本工具。

其四，從國家忠誠來看，公共政策認同是國家認同不斷得以強化并成為一種情感歸屬和身份歸屬的基礎。國家忠誠是在國家認同基礎上所形成的歸屬于國家奉獻于國家的一種深厚情感。從對國家的情感性成分上來看，公共政策認同是強化國家認同并進一步形成國家忠誠的情感機制?！扒楦惺侨说男枰欠竦玫綕M足時產(chǎn)生的一種內(nèi)心體驗”，(13)費穗宇、張潘仕：《社會心理學辭典》，石家莊：河北人民出版社，1988年，第252頁。公民對國家的情感首先取決于國家是否能夠滿足其基本的利益需要。從國家的角度來看，國家認同是現(xiàn)代國家的生命所在，國家認同是國家主動建構的產(chǎn)物?！皣艺J同也是社會結構性力量的產(chǎn)物，尤其是國家政權有意識地‘培養(yǎng)’或者‘灌輸’的結果?！?14)郭忠華：《動態(tài)匹配·多元認同·雙向建構——再論公民身份與國家認同的關系》，《中山大學學報(社會科學版)》2011年第2期。公共政策與國家認同建構的邏輯分析旨在從實質(zhì)性的利益實現(xiàn)出發(fā)，注重人的理性在國家歸屬性情感中的作用。公民首先會對滿足和回應自身利益訴求的公共政策形成一定的認同，在政策認同的基礎上，國家以政策的形式不斷回應公民的利益訴求會逐步形成國家與公民的良性互動，進而使公民的國家認同不斷強化并對國家形成一定的依賴和信仰，在政策認同強化國家認同的基礎上形成了公民對國家的情感歸屬和身份歸屬，并進一步升華為對國家的信仰與忠誠。

公共政策作為國家治理的工具理性和價值理性，在國家認同建構中起著整合各種利益主體及協(xié)調(diào)其利益關系以及保障主體利益實現(xiàn)的重要作用，公共政策與國家認同建構具有邏輯關聯(lián)性。從國家認同建構的視角來看，公共政策是國家認同建構的重要維度，現(xiàn)實生活中的公民對國家的評價無非是國家治理的實效和價值取向的問題，是否以政策的形式滿足公民的利益需求，整個政策過程是否以公共利益為價值取向，關乎國家治理的正當性、公正性。因此，公共政策在以公共利益為價值取向的基礎上，追求治理成效的最大化，盡可能地滿足公民的利益需求，是國家認同建構的應有之義。

二、公共政策對國家認同建構的功能分析

公共政策對國家認同起著基礎性的建構作用，直接關系到國家治理的成效，推進著國家認同建構。公共政策作為“政府活動(不管是直接的還是間接的)的總和，因為這些活動對公民的生活產(chǎn)生影響”。(15)[美] 蓋依·彼得斯：《美國的公共政策——承諾與執(zhí)行》(第六版)，顧麗梅、姚建華等譯，上海：復旦大學出版社，2008年，第4頁。公共政策作為國家治理的重要手段，現(xiàn)實社會生活中的公民是在通過政府實施的關乎切身利益的公共政策去感知國家，并對其形成一定的認知與情感的同時，也通過公共政策的實踐獲得國家所提供的公共產(chǎn)品和公共服務，在公共政策實施過程中得到公共安全和社會保障需要的滿足，在其基本的生存和安全需要得到滿足的過程中感知到國家的重要性和產(chǎn)生對國家的歸屬感，由此逐漸產(chǎn)生和強化對國家的認同。具體來看，公共政策主要在以下方面發(fā)揮著對國家認同建構的功能。

(一)公共政策是實現(xiàn)公民國家認同的基本手段

公共政策作為黨和政府進行管理社會公共事務履行職能的基本手段，在本質(zhì)上是對社會利益和價值的權威性分配。由于利益資源的有限性和稀缺性，政府利益分配的方式并不是無選擇性的平均分配，而是具有偏好性和選擇性，即政府只選擇那些支持擁護國家、與政府主觀偏好保持一致、能夠代表社會發(fā)展方向的群體。追根究底，政府通過公共政策的選擇、調(diào)控和利益分配功能來培養(yǎng)和強化公民對國家的認同?！罢@然是愿意把公共利益分配給自己的擁護者，而不是反對者?！?16)陳慶云：《公共政策分析》，北京：中國經(jīng)濟出版社，1996年，第19-20頁。公共政策的利益分配是通過對社會公共問題的解決來實現(xiàn)的，社會公共問題是社會現(xiàn)實與期望之間存在的差距，是社會中大多數(shù)公民某種基本需要難以得到實現(xiàn)而產(chǎn)生焦慮、不滿和要求政府采取行動的訴求。政府對公民訴求的回應，采取政策措施對問題的解決，就是對公民需要的滿足，實現(xiàn)公民的利益訴求，這是公民國家認同和公共政策相互促進的內(nèi)在邏輯。公民的國家認同不是先天與自動自發(fā)產(chǎn)生的，而是基于對國家的認知和國家能滿足其基本需要的基礎上后天逐漸形成的。國家作為政治共同體，對其認同的建構需要在利益整合的基礎上進行，將個人利益、社會各團體利益等整合進公共利益之中，并通過公共利益的實現(xiàn)促進國家認同建構。

公共政策的總體目標是在更大程度和更廣范圍內(nèi)實現(xiàn)和增進公共利益。從廣義上看，公共利益是一個國家全體社會成員所共同享有的資源和條件，這些資源和條件所具有的公共效用能夠滿足大多數(shù)人生存和發(fā)展的需要。人的需要的對象，是人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件。公共利益是指一個共同體內(nèi)大多數(shù)成員的共同利益，并且具有公共效用能夠滿足較大范圍的人們需要的資源和條件?！肮舱邞撟罱K提高大家的福利而不只是幾個人的福利?！?17)[美] E.R.克魯斯克、B.M.杰克遜：《公共政策詞典》，唐理斌等譯，上海：上海遠東出版社，1992年，第30頁。公共政策在根本上應該實現(xiàn)和增進公共利益，“公共政策是政府進行公共管理以增進公共利益的基本工具”。(18)袁明旭：《政治穩(wěn)定與公共政策的相關性分析》，《云南行政學院學報》2011年第6期。公共政策在對社會價值權威性分配的同時，也能夠通過其利益協(xié)調(diào)、利益綜合等內(nèi)在機制增進公共利益，更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務，提高公民對政策的認同度，進而提高公民對政治系統(tǒng)的認同度。通過公共政策進行利益整合，夯實國家認同建構的利益基礎，契合了國家認同建構手段性的需要。

(二)政策過程是公民對國家認同價值共識形成的過程

公民對國家認同價值共識的形成過程與公共政策過程具有同一性。公共政策是一個從問題建構、政策議程、方案規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結的循環(huán)往復的過程。在這一過程中，公共政策具有價值整合進而形成價值共識的功能。價值共識是在價值整合的基礎上形成的對公共價值的一致認識，是國家認同建構的價值基礎?！肮矁r值是指同一價值客體或同類價值客體能同時滿足不同主體甚至是公眾(或民眾)的相同需要這種效用和意義 ?！?19)胡敏中：《論價值共識》，《哲學研究》2008年第7期。價值共識是以公共價值的形式表現(xiàn)出來的，是指主體在利益一致的基礎上形成的對價值取向的一致認識，即以公共利益為價值取向的共識。從公共政策在國家認同建構中的內(nèi)在邏輯來看，政策的過程也是價值整合的過程，進而實現(xiàn)價值共識。價值整合與利益整合一樣，是以價值分化、價值多元等為前提，公共政策面對多元利益表達，通過政策過程把多元的、分化的利益協(xié)調(diào)整合為公共利益，同時也是把價值的分化、多元整合為公共價值的過程。公民對國家政治體系的評價，“取決于他們對該體系的價值與他們自己的價值是否一致的判斷”。(20)[美] 馬丁·西摩·李普塞特：《政治人：政治的社會基礎》，張紹宗譯，上海：上海人民出版社，1997年，第81頁。國家治理成效能否滿足公共價值的訴求是公民進行評價的主要標準，是獲致國家認同的基礎。

政策過程建構公共價值進而實現(xiàn)價值共識，主要體現(xiàn)在民主化、回應性的政策過程中。從民主的角度來看，政策民主本身是一種價值追求，追求民主不僅僅是為了合目的性，更是為了運用民主的工具性，即用民主的方式或手段實現(xiàn)公民的利益和價值的最大化。政策民主是價值共識形成的手段，基于不同利益與價值立場的公民，通過參與國家公共事務并參與決策過程尋求公共利益，公共利益的存在使得價值共識成為了可能。“政策分配結果最關心民眾對政治過程的參與。公共部門一般能從那些與他們利益密切相關的選民那里獲得支持。這樣他們就會更愿意推行選民支持的政策而不是選民反對的政策?！?21)[美] 戴維·L.韋默、[加] 艾丹·R.瓦伊寧：《公共政策分析：理論與實踐》(第四版)，劉偉譯，北京：中國人民大學出版社，2013年，第140頁。政策的民主化促進價值共識的實現(xiàn)。從回應性上來看，這是民主的必然要求，是價值共識形成的必然條件，即價值共識是在主體、主客體之間的互動中形成的。公共政策的民主化、回應性是價值整合進而凝聚價值共識的過程，其構成了國家認同建構的價值基礎。

(三)政策績效是國家認同建構實現(xiàn)的現(xiàn)實基礎

國家認同實際存在于現(xiàn)實生活之中，并且其建構需要一定的現(xiàn)實基礎。公共政策績效關系到國家治理的有效性，進而與國家認同建構密切相關，構成國家認同建構的現(xiàn)實基礎?！八^政策績效是指政策行為對目標群體需要、價值和機會的滿足程度。”(22)[美] 威廉·N.鄧恩：《公共政策分析導論》(第二版)，謝明等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第436頁。國家通過公共政策來滿足其成員日益增長的利益需求，從而維持其政治統(tǒng)治的正當性，維護成員對國家的支持與認可。按照功利主義的觀點，個人對國家保持忠誠與熱愛是以國家能夠保證和滿足個人的生存與發(fā)展的需求為前提的，簡言之，認同國家是由于個人得到利益滿足的結果。有效的公共政策能夠把公民的需求輸入到政治系統(tǒng)中，并以有效的形式滿足公民的需求，在其內(nèi)心建立起對國家的認可與支持。一個缺乏政策績效的政府必然是效能低下的政府，這不僅會降低人們對國家的信心，還會挫傷其對國家的支持、認可的情感，甚至會對國家形成冷漠、疏遠的態(tài)度。

公共政策績效是國家認同建構的現(xiàn)實基礎，政策績效既體現(xiàn)為制度的正當性，也體現(xiàn)為價值的合理性，是制度正當性與合理性的有力保障。從制度的正當性來看，現(xiàn)代國家制度的正當性在很大程度上取決于制度的有效性，政策績效是制度有效性的體現(xiàn)。政策績效能在一定程度上不斷地滿足公民最基本的生存和發(fā)展需要以及提供必要的公共服務，并能證明現(xiàn)行制度的有效性與合理性、合法性。從價值合理性上來說，按照新公共管理的觀點，現(xiàn)代政府所追求的不應只是效率，應更多地考慮公共政策是否符合公共價值，即將公共利益的最大化納入政策績效的評估中，政策績效的評價主體是公民，而政策結果是否符合公共價值是公民對公共政策評價的主要價值依據(jù)，影響著公民對國家的情感。

(四)政策認同是強化國家認同的心理基礎

認同是一種普遍的心理過程，國家認同屬于一種社會普遍的心理過程，也是一種特殊的心理過程，即政治心理。政治心理是社會成員對政治系統(tǒng)的心理反應，主要表現(xiàn)為對政治系統(tǒng)的認知、情感、評價等傾向。政策輸出會對社會環(huán)境產(chǎn)生一定的影響，即政策影響，“是指由政策產(chǎn)出所引起的人們在行為和態(tài)度方面的實際變化”。(23)[美] 威廉·N.鄧恩：《公共政策分析導論》(第二版)，謝明等譯，第366頁。政治系統(tǒng)的政策輸出首先作用于社會環(huán)境，是社會成員最先、最容易感知到的客體，公共政策的質(zhì)量關系到社會成員政治心理的變化，“對公共政策的傾向模式”的變化。(24)[美] 加布里埃爾·A.阿爾蒙德，小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學：體系、過程和政策》，上海：上海譯文出版社，1987年，第47頁。社會成員在對公共政策的理解、感知、思維和想象等基礎上，形成對公共政策的認知；在政策認知的基礎上，形成對公共政策的內(nèi)心體驗和感受，即政策情感；在政策情感的基礎上，會對政策作出一定的評價，即對公共政策持認同或不認同、支持或不支持的一種傾向。公民對公共政策的傾向反映著對整個政治系統(tǒng)的傾向，即或是肯定或是否定，或是支持或是不支持等傾向。當人們對公共政策產(chǎn)生的認知、情感、評價等傾向與整個政治系統(tǒng)傾向相融合時，政治系統(tǒng)就可以獲得較好的支持與認同，這種認同構成了對政治系統(tǒng)認同的心理基礎，更深層次地反映著對整個國家的認同。

從現(xiàn)實意義上來看，現(xiàn)代國家需要以政策認同筑牢公民國家認同的心理基礎?！艾F(xiàn)代國家必須為其人民的思想和感情而存在”，(25)[英] 格雷厄姆·沃拉斯：《政治中的人性》，朱曾汶譯，北京：商務印書館，1994年，第179頁。即國家是抽象性的、象征性的概念，是在人的內(nèi)心構建起來的實體。國家認同本身作為政治合法性的心理基礎，其自身的建構就需要一定的工具手段。在全球化和國家治理體系現(xiàn)代化的大背景下，通過公共政策來實現(xiàn)、滿足社會成員的利益需求和整合、協(xié)調(diào)不同利益主體之間的矛盾以及控制、消解社會矛盾和沖突，就成為現(xiàn)代國家維護社會秩序、促進社會發(fā)展進而建構國家認同的主要工具性手段。公共政策水平的高低關系到其功能的發(fā)揮，即好政策能夠解決問題，提高政策的認同度，而不良政策不但不能解決問題，可能引發(fā)新的問題，降低政策的認同度。公共政策解決社會問題的過程是塑造社會成員對國家的依賴和認同的過程。政策認同夯實國家認同的心理基礎，并進一步形成和強化公民對國家的歸屬性情感。

(五)政策認同是保證國家認同建構中支持流入的源泉

從政策認同到國家認同是一個持續(xù)強化的過程。借用伊斯頓的政治生活的系統(tǒng)分析框架，把認同分為三個層次，即對政府的認同、對政治體制的認同以及對國家的認同。這三種層次的認同是從低到高排列的，政府的認同和政治體制的認同是構成政治共同體認同的基礎。系統(tǒng)本身如果不能保證對于包括當局在內(nèi)的系統(tǒng)典則的最低程度的支持流入的話，它就無法繼續(xù)存在，同樣也不存在這樣的可能性：不支持權威角色的承擔者，系統(tǒng)照樣存在。(26)[美] 戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬等譯，第251頁。對政府的支持是構成政治共同體支持的基礎。公共政策作為政府輸出的最重要的公共品之一，自然也成為一種政治支持的對象，進而對公共政策的支持也自然成為對政治共同體支持的基礎。

國家認同建構的支持流入來源于政策認同。政策認同屬于“特定支持”，是“以此種方式對需求得以滿足的一個報酬，……是系統(tǒng)成員對當局輸出中的政策和實踐的反應”。(27)[美] 戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬等譯，第322-323頁。公民之所以對政治對象持支持的態(tài)度，在于政治系統(tǒng)的政策輸出和實際行動符合公民的需求，或者是讓公民相信指望政策輸出會在長時間內(nèi)滿足他們的需求。但是，當公民沒有得到相應的滿足或者感覺訴求落空時，公民就會產(chǎn)生對政治對象支持度下降的情感傾向，國家認同度就會面臨降低或者衰減。對多數(shù)國家而言，尤其是在國家治理體系現(xiàn)代化過程中，國家認同的建構總體依賴于國家在相當長的時期內(nèi)滿足公民利益需要的能力，這就需要以政策形式輸入公民的需求與愿望，同時以政策輸出的形式滿足公民的利益需要，以持續(xù)的公共政策績效在公民內(nèi)心構筑起對國家的信仰與依賴，進而獲得公民的支持。政策認同是保證支持從低層次流向高層次的源泉。

三、不良政策對國家認同建構的消極效應

公共政策是國家治理的理性選擇，公共政策有達到理性的意識，但僅僅是有限的理性。公共決策是一種有限理性決策模式，由于決策者的理性是有限的，人的知識、能力和認知是有限的，決策時所搜尋的信息具有不充分性，決策者對未來的預見、利用信息能力的有限性以及個性情感、偏好、價值取向等因素的影響，決策者難以完全把握決策的所有規(guī)律，在宏觀環(huán)境的不確定性和變動性、信息搜集的不完備性以及組織的變動下，決策者無法尋找到全部備選方案，在內(nèi)外各種因素的約束下，決策不可能達到最優(yōu)化，只可能達到相對滿意，并且也存在決策失誤。如果決策者在私利的驅(qū)使下濫用權力、獨斷專行，更容易導致決策發(fā)生較大的偏差偏誤，產(chǎn)生不良政策。好政策對國家認同建構具有積極的促進功能，不良政策則不利于國家共同體的建構，進而對國家認同建構具有消極效應。從公共政策內(nèi)容來看，不良政策就是缺失公正性、回應性、合法性以及民主化的政策，是政策失靈和偏誤的表現(xiàn)。

公共政策民主化的缺失蠶食了國家共同體存在的合理性。政策民主化的缺失是指在整個政策過程中缺乏民主，政策問題的構建、政策議程的設置和方案規(guī)劃缺少公民、專家等的參與，政策的執(zhí)行、評估缺乏民主的監(jiān)督，這是引發(fā)國家認同衰減的因素。公民在政策過程中參與的缺失難以使公民產(chǎn)生歸屬感和認同感，降低公民對公共政策的認可度與支持度，進而對國家和政府的評價也會相應降低，最終可能會引發(fā)國家認同衰減。公共政策民主化的缺失導致民意缺失，公民會形成被排斥、被邊緣化的感覺。公共政策的民主化是民主政治的基本內(nèi)容，它體現(xiàn)為政策參與，公共政策民主化的缺失是對民意的不尊重，把公民排斥在政治系統(tǒng)之外，不能有效地整合政治資源，導致公民對國家產(chǎn)生疏離感，嚴重時可能會對國家存在的合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，這是國家認同建構的潛在威脅。公共政策缺失民主化必然滋生腐敗，腐敗是導致國家認同衰減的又一因素，政策腐敗侵害了公民的正當利益，會對政府產(chǎn)生不滿，對國家失去信心。政策民主化的缺失導致政策科學化的缺失，導致政策無效、政策失敗。政策民主化的過程也是科學化的過程，缺少科學化的政策不僅不能有效解決問題，甚至還會引發(fā)新的問題，導致政策績效低下，降低政策績效對國家認同的強化作用。

公共政策公正性的缺損有損國家共同體的形象和信譽。公共政策公正性的缺損是指公共政策不以實現(xiàn)社會公正為價值取向，造成社會的不公平、不平等，甚至成為某些個人、群體以及利益集團謀私的工具。不公正的政策會損害公民利益、降低政治信任以及破壞國家和政府的形象，是國家認同被蠶食的主要原因。政策不公正使公民產(chǎn)生一種被剝奪感。當公共政策缺失公正性，就會導致某些人的正當利益難以保證，就會使公民產(chǎn)生利益的被剝奪感，政策的認同度會下降，造成公民國家認同的弱化。公共政策公正性的缺失損害國家信譽，導致公民的政治信任降低。在共和主義者看來，“共和國就是個人的一種集合，他們同意建立一個法律秩序并希望生活在法律帶來的正義之中”。(28)[意] 莫里奇奧·維多里：《共和主義的復興及其局限》，劉訓練譯，載應奇、劉訓練編：《公民共和主義》，第161-162頁。若公共政策不能維護社會公平與正義，成為某些個人或既得利益集團謀私的工具，必然使政府和國家的信譽降低，公民的政治信任度隨之下降，最終會導致公民對國家的支持度和信賴度的降低。公共政策公共性的缺失容易引起嚴重的社會分化，引起社會對立，不利于認同整合。不公正的公共政策容易造成利益分配不公，加之某些政府官員運用手中的權力和掌握的資源去尋租、設租以及貪污腐敗等，進而損害了公民的正當利益，加劇貧富差距，嚴重阻礙國家認同的整合。

公共政策回應性的缺乏不利于公民與國家共同體的互動。公共政策回應性的缺乏是政策主體未能及時、有效回應公民的需求與期待，未能將公民普遍關心、急需解決的問題以政策的形式予以回復或解決。傳統(tǒng)國家制度下的政治輸出是單向的，而現(xiàn)代國家制度下的政治輸出是雙向互動的，回應性是衡量現(xiàn)代國家治理能力的一個重要標準，表現(xiàn)在公民與國家的良性互動上，回應性的缺失是影響公民對國家認同的一個重要原因。公共政策回應性的缺失影響政策問題的確定，不僅不能解決社會問題，甚至會惡化問題。公共政策過程首先是要確定政策問題，政策問題是指在社會中大多數(shù)公民認為現(xiàn)實與“他們所持有的價值、規(guī)范或利益相沖突”，(29)林水波、張世賢：《公共政策》，臺北：五南圖書館出版公司，1987年，第72頁。公民便會產(chǎn)生不滿足感或者被剝奪感，進而產(chǎn)生利益上的訴求，希望通過國家采取行動并加以解決。政策本身的回應性不足就不能了解公民所關心的、亟待解決的問題，影響著治理成效。公共政策回應性的缺失不利于公民的政策參與，使公民產(chǎn)生挫折感。政府對公民的需求、期待不予以重視或者不予理睬，也會使公民產(chǎn)生被邊緣化的感覺，甚至可能會產(chǎn)生政治冷漠，也可能會尋求非制度化的參與。無論是政治冷漠還是尋求非制度化參與，都對國家認同建構產(chǎn)生消極效應。公共政策回應性的缺失會惡化國家與公民之間的關系，甚至引起二者之間的對立，造成二者之間的關系失衡，不利于國家認同建構。

公共政策合法性的薄弱有損國家共同體的合法性地位。公共政策合法性的薄弱是指政策缺乏合法化的程序，即政策不合乎法律規(guī)定和難以得到公民的認可認同。政策合法性的薄弱原因不在于政策本身，而在于政策的制定主體，即政治系統(tǒng)。公民由政策缺乏合法性引發(fā)的不滿，一般不會把原因歸結給政策本身，而是會指向政策的輸出系統(tǒng)，即政府或國家。政策合法性的薄弱意味著政治系統(tǒng)以“合法”的形式侵害公民的正當利益，如果過分侵害了公民的利益，將可能使公民抵制與反對，進而導致公民與政府之間的緊張、對抗或沖突，這極易損害政府和國家在公民心目中的形象，影響公民對國家的信仰和依賴度，進而降低公民的國家認同。缺乏合法性的政策必然是缺少支持性的政策，而國家認同就是獲得公民對國家的支持，當關乎公民切身利益的且不具有合法性的充當國家治理工具的公共政策不被公民支持和認同時，國家共同體的合法性地位可能會受到質(zhì)疑，公民對國家的支持度也會相應降低，最終導致國家認同的弱化。

四、好政策對國家認同建構的積極效應

公共政策在國家認同建構中發(fā)揮著重要功能，但只有高質(zhì)量的好政策才具有積極的促進作用。好政策是指該政策作為政治系統(tǒng)的一種行為，能夠帶來的社會收益大于所付出的成本，且能夠帶來社會凈收益最大。從公共政策內(nèi)容來看，具有公正性、回應性和合法性等特性的政策以及決策具有民主化水平的政策是好政策。好政策能夠維護和增進公共利益，促進社會公正，維護社會穩(wěn)定，進而提高社會成員對國家的支持度與認同感。

政策的民主化有利于夯實國家認同建構的民意基礎。政策的民主化指的是在政策過程中充分發(fā)揮民主，聽取各方面的意見與建議。公共政策在本質(zhì)上體現(xiàn)的是公民的意志，反映的是大多數(shù)人的利益訴求?，F(xiàn)代國家權力的終極來源是人民，人民是國家的主人，國家是以民主為基礎的。同時，“作為現(xiàn)代國家體系，民族—國家和民主—國家是內(nèi)在的統(tǒng)一體?！?30)徐勇：《“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構》，《東南學術》2006年第4期。公民對國家的認同與民主有著內(nèi)在的一致性。由于現(xiàn)代民主多是間接民主或代議制民主，公民不再直接參與國家事務，這就得使公民與國家之間存在著一定的間隔，故而保持政治民主化對維系公民的國家認同顯得尤為重要。公共政策作為政治系統(tǒng)的輸出，政策的民主化是政治民主的主要體現(xiàn)形式，對促進國家認同具有基礎性的作用。政策的民主化是聚集民意的過程，民意是國家認同的重要基礎。民意是對國家和政府信賴、認同的基礎上表達意見和看法的過程，公共政策民主化的過程就是集民智、聚民意的過程。民意反映的是公民對政府和國家的支持度、認可度，是國家認同的重要基礎。政策的民主化體現(xiàn)為政策參與，公民的政策參與有助于國家認同感的提升。政策參與是一種普遍形式的民主參與，是國家治理的有效形式，它以公民的權利為基礎，以制度化的渠道平等地參與到國家政治生活中，一方面能夠制定出符合大多數(shù)人利益的好政策，另一方面具有民主化的政策過程促進了公民的參與感以及對國家認同的提升。政策的民主化有助于整合政治資源，增強公民對國家的認同度。政策的民主化促進了公民的參與度，降低了政治排斥，把公民平等地吸納進政治系統(tǒng)之中，并形成一定的政治信任以及個人對國家的責任感，最終強化公民對國家的認同感與歸屬感。

政策的公正性是促進國家認同建構的前提條件。政策的公正性是政策以社會的公平、公正為價值取向，協(xié)調(diào)和平衡社會利益，實現(xiàn)對社會利益分配的相對公平。公共政策是對于社會公共利益分配的過程，必須保證分配的公正性。公共政策通過實現(xiàn)社會公共利益并以公正的方式分配，讓社會成員“能夠享受國家制度所帶來的自由、發(fā)展與幸?！?，(31)林尚立：《現(xiàn)代國家認同建構的政治邏輯》，《中國社會科學》2013年第8期。這是國家認同建構的前提條件。首先，政策的公正性體現(xiàn)為國家治理的價值理性，即實現(xiàn)社會公正。社會公正指的是公正的最高價值目標應該有利于全體社會成員的公共利益。公共政策作為國家治理的理性選擇，政策的公正性從價值上闡釋了國家存在的合理性，即國家是以保障和實現(xiàn)公共利益為目標，旨在為公民的生存和發(fā)展平等地提供機會。其次，公共政策的公正性滿足公民的生存需求和發(fā)展需求。國家的使命就在于創(chuàng)造良好的秩序，不斷滿足公民自我實現(xiàn)、自由發(fā)展的需求。而國家是通過公共政策的制定、實施以滿足公民的需求，實現(xiàn)“國家在場”，讓公民感知到國家的存在以及形成對國家的依賴和認同感。最后，公共政策的公正性在于保障實現(xiàn)和增進公共利益。國家作為政治共同體的存在，需要通過一定的工具手段凝聚成員的利益共識來構成該集合體存在的基礎。具有公正性的政策以保障和實現(xiàn)公共利益為價值取向，力求服務整個社會。具有公正性的政策在實現(xiàn)公共利益的基礎上，實現(xiàn)公共利益分配的相對公平，把公正性落到實處。公正性的政策有利于滿足公民的需求，保證公平性，增強公民對國家的依賴感與認同感。

政策的回應性有利于促進國家認同的建構。所謂回應性指的是“政策滿足特定群體的需要、偏好或價值觀的程度”。(32)[美] 威廉·N．鄧恩：《公共政策分析導論》(第二版)，謝明等譯，第312頁。公共政策作為政治系統(tǒng)的輸出，并不是一個單向行為，它需要回應社會及其成員的偏好、訴求等，是一個互動過程。公民利益表達的過程就是認同的過程。公共政策的回應是基于公民的訴求，即利益表達，公民對國家以及政府部門提出利益訴求是基于對國家的信任、支持、擁護和認同基礎之上的。但是回應度影響著公民對國家的評價，若國家和政府反應迅速以及回應得及時、準確、公正，就會提升公民對國家的好感，奠定公民國家認同的心理基礎。訴求—回應的過程就是參與互動的過程。在回應中如果政府盡可能滿足公民的利益訴求，公民就會更加愿意表達自己的意愿，積極參與公共事務，促進個人與國家之間的互動。“從根本上講，國家認同是個人與社會、國家的互動中自我構建起來的，其本質(zhì)是對自我與國家之間存在的內(nèi)在的統(tǒng)一性的認同?！?33)林尚立：《現(xiàn)代國家認同建構的政治邏輯》，《中國社會科學》2013年第8期。具有回應性的公共政策通過利益的表達與利益的實現(xiàn)構建起個人與國家的互動，進而加強了國家與個人的內(nèi)在統(tǒng)一性，有利于國家認同的建構。

政策的合法性有助于促進國家認同建構。政策的合法性是政策執(zhí)行的前提，也是政策得到民眾認同與支持的前提。政策的合法性就是公共政策經(jīng)過合法化程序之后所獲得的一種合法地位和認同程度。(34)袁明旭：《政治穩(wěn)定的公共政策悖論解析》，《云南行政學院學報》2014年第1期。政策認同是國家認同的基礎，政策認同是對于具有合法性政策的認同，具有合法性的公共政策促進國家認同建構。政策的合法性賦予公共政策以權威性，是公民認同與服從的基礎。公共政策的合法化提高了政策的權威性，同時也提高了政治系統(tǒng)的合法性，使公民對政策的認同轉(zhuǎn)向?qū)Ω邔哟蔚恼蜗到y(tǒng)的認同。政策合法化的過程也是政策民主化、科學化的過程，是提高政策績效的有效手段。公共政策合法化是通過公民參與決策、對于政策方案進行最優(yōu)選擇的過程，其加強了政策協(xié)商與溝通，使公共政策更具科學化、民主化，易于公共政策在執(zhí)行的過程中貫徹落實。具有合法性的政策促進政府績效，進而為國家政治制度提供正當性，能夠在維持公民對國家政治制度的支持與認同的基礎上促進國家認同。