論生態(tài)政績觀在地方風景區(qū)管理委員會績效考核中的確立與實現(xiàn)

文/宋春華 王振（東北電力大學）

近年來，我國政府績效考核體系在不斷發(fā)展，為改變以往唯“GDP論發(fā)展”的觀點，十八大以來，形成了以綠色為導向的習近平生態(tài)政績觀，即以生態(tài)文明的整體發(fā)展觀為指導，強調經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。我國地方風景區(qū)設立管理委員會，多承擔著自然與文化雙重保護責任，但是大部分地方風景區(qū)管理委員會和其他縣鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)一起納入地方政府績效考核體系，其考核體系不利于促進地方風景區(qū)的管理與發(fā)展。為解決地方風景區(qū)管理上各自為政、生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調、產(chǎn)業(yè)結構單一、民生改善滯后等問題，地方風景區(qū)管理委員會績效考核應建立以生態(tài)政績考核優(yōu)先、加快產(chǎn)業(yè)結構轉型、推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進民生改善和鄉(xiāng)村振興等為內容的績效考核體系。

一、以生態(tài)政績觀為核心的政績考核

（一）生態(tài)政績觀的概述

1.生態(tài)政績觀提出的背景

改革開放后，為了推動經(jīng)濟發(fā)展，地方政府忽視了生態(tài)環(huán)境保護的重要性。傳統(tǒng)政績觀在很大程度上為了發(fā)展經(jīng)濟片面強調GDP，忽略了生態(tài)環(huán)境、文化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型等方面。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以長遠的戰(zhàn)略眼光和責任擔當，在對中國歷代領導集體生態(tài)文明理論的繼承上，把握中國特色社會主義經(jīng)濟建設規(guī)律，明確提出了生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略任務，建設美麗中國，推動人與自然的和諧發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，必須處理好經(jīng)濟增長與環(huán)境保護之間的關系，科學設置績效考核指標，注重生態(tài)環(huán)保和人民對政府滿意度在政府績效考核中的評估比重，引導地方官員樹立生態(tài)政績觀。

2.生態(tài)政績觀的內涵

生態(tài)政績觀就是立足于長遠利益，與眼前利益相結合，以科學的發(fā)展觀念為指導，以生態(tài)文明為價值取向，堅持整體利益最大化，實現(xiàn)經(jīng)濟綠色平穩(wěn)發(fā)展，提高民眾對政府工作的滿意度，實現(xiàn)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。另外，政府對于在現(xiàn)有的績效考核體系中加入生態(tài)政績考核的內容，主要還是加大生態(tài)保護方面的比重，不走先發(fā)展后治理的老路。最后，在傳統(tǒng)政績考核向生態(tài)政績考核轉換的過程中，各級政府必須突破傳統(tǒng)政績觀的局限思維，改變“唯GDP論英雄”的官員晉升模式，實現(xiàn)價值尺度的生態(tài)轉換。

（二）生態(tài)政績觀考核的必要性

1.生態(tài)文明建設的需要

生態(tài)文明指人與自然和諧共生，即人在保護生態(tài)的基礎上實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)步增長，這就要求建立健康有序的生態(tài)機制，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)五位一體的文明形態(tài)。生態(tài)文明在科學的發(fā)展觀念提出的基礎上有著更加豐富的內容，主要包括生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)、人與自然和諧共生、社會全面發(fā)展等內容，核心價值是實現(xiàn)人與自然和諧相處，即人要在尊重自然規(guī)律的基礎上開發(fā)有利于自己生存發(fā)展的各種資源，不能以犧牲環(huán)境為代價實現(xiàn)自身發(fā)展，在遵循自然規(guī)律的基礎上進行社會活動。最后，人類自身也要利用自然規(guī)律促進生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，獲得社會發(fā)展的有利資源，實現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展。

2.貫徹科學的發(fā)展觀念的需要

科學發(fā)展觀要求有“可持續(xù)”的觀念，就是要促進人與自然和諧相處，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要以經(jīng)濟建設為中心，全面推進經(jīng)濟，政治、文化建設，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步。政府要處理好全面與重點的關系，以經(jīng)濟建設為中心，是一個重點，但同時不可忽視生態(tài)、政治、人文及社會等其他方面的發(fā)展。具體說來，要注重全面又要抓重點，即既要發(fā)展經(jīng)濟，又要保護生態(tài)，注重社會和諧發(fā)展，不可顧此失彼，有所偏頗。

傳統(tǒng)的政績考核顯然不符合科學的發(fā)展觀念的要求，發(fā)展綠色經(jīng)濟就成為政府行政追求可持續(xù)發(fā)展的目標。許多地方性政府也在對原有政績考核體系思考的基礎上注重加大對生態(tài)方面的考核，讓科學的發(fā)展觀念不再只是口號，切實推進政府職能轉變，科學評估政府績效指標體系。

3.提高地方政府官員科學行政的需要

政府官員樹立正確的政績觀，不能走“政府一把手官員定發(fā)展”的老路，引導政府官員樹立正確的政績觀，科學行政，樹立可持續(xù)、綠色經(jīng)濟的發(fā)展觀念，克服官員追求晉升帶來政府短期效應的弊端。政府要在全社會營造生態(tài)價值優(yōu)先的環(huán)境氛圍，從群眾中來到群眾中去，在人民群眾中吸取生態(tài)保護和社會和諧發(fā)展的智慧，促使我國經(jīng)濟發(fā)展模式發(fā)生轉變。

隨著社會的發(fā)展，人們的觀念發(fā)生轉變，不再是一味地追求經(jīng)濟發(fā)展，而是轉向追求全面發(fā)展，這就要求地方政府轉變以往的行政方式，科學行政。

因為以往地方政府官員為了獲得縱向升遷和財政收益，在較短任期內，就會通過大規(guī)模政府投資的方式，將有限的資本投入基礎設施建設與自然資源開發(fā)等領域，以促進經(jīng)濟增長，獲得自己的政績增長。短期看來，社會資本得到了有效利用，人民物質生活水平得到的顯著提高，但是長遠看來，政府資源的片面投入導致政治、生態(tài)環(huán)境、教育和醫(yī)療等方面的投入不足，為未來社會的和諧發(fā)展埋下了隱患。另外，我國官員晉升主要是通過縱向升遷和地區(qū)交流，容易受到官員自身和環(huán)境的影響。

二、地方風景區(qū)管理委員會績效考核體系的分析

（一）地方風景區(qū)管理委員會績效考核體系的總體同一性分析

地方風景區(qū)有其獨特的自然資源和文化旅游資源，是大自然和人類共同努力的產(chǎn)物。對地方風景區(qū)傳統(tǒng)資源和自然資源的利用和開發(fā)，應該著眼于綠色可持續(xù)發(fā)展，而不是一味追求經(jīng)濟價值，在當?shù)貛砹司薮蟮穆糜谓?jīng)濟收益的同時，更好地推動地方風景區(qū)的發(fā)展。風景區(qū)管理委員會是隸屬于地方政府的一個派出機構，地位的特殊性對地方風景區(qū)管理委員會的績效考核提出了更高的要求，然而地方風景區(qū)由地方政府與其他縣鎮(zhèn)用同一參數(shù)進行績效考核，考核指標的不合理不僅造成風景區(qū)管理委員會績效考核排名靠后，不能真實反映風景區(qū)管委會的考核實際，而且限制了風景區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

（二）地方風景區(qū)管理委員會績效考核體系的局限性

1.績效考核評價指標單一化

政府在對地方風景區(qū)管理委員會的績效考核指標中，與其他縣鎮(zhèn)考核指標相同，以招商引資和地方風景區(qū)本身的旅游業(yè)為主。地方風景區(qū)在績效考核中，除了繼續(xù)推進以旅游業(yè)為主的績效考核指標外，也要從本身的獨特性出發(fā)，注重生態(tài)保護等其他方面的考核指標。地方風景區(qū)管理委員會在持續(xù)推進地方風景區(qū)經(jīng)濟增長之外，缺少對管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民滿意度、地方風景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護程度、產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展情況等方面的考核指標。

2.景區(qū)部分考核指標不符合當?shù)貙嶋H

風景區(qū)管理委員會作為地方政府的派出機構，在績效考核時，大部分仍和其他縣鎮(zhèn)一起進行考核，這就在一定程度上造成了景區(qū)部分考核指標與實際不匹配。首先按照世界遺產(chǎn)地保護有關規(guī)定，景區(qū)內不得有一、二產(chǎn)業(yè)落地，景區(qū)以往沒有審批過，今后也不會審批，所以不同于其他縣鎮(zhèn)的經(jīng)濟轉型發(fā)展，地方風景區(qū)轉型項目投資占比考核上存在一定的先天客觀因素影響。在這方面的考核評價中，地方管理委員會仍然受到政府招商引資的指標考核。所以，如何從實際出發(fā)對地方風景區(qū)管理委員會進行單獨考核，還需要上級部門支持。而且近年來在景區(qū)建設發(fā)展的過程中，旅游道路改造、旅游廁所建設以及景區(qū)特色項目應可對應納入轉型項目的旅游景區(qū)管理科目中。

3.考核體系中評價過度量化

考核評價量化是很多地區(qū)績效考核存在的問題，風景區(qū)管理委員會也存在這樣的問題。在地方政府對風景區(qū)管理委員會的績效考核中，很多地方風景區(qū)在重點工程和招商引資方面皆沒有完成。這也從另一方面表明，風景區(qū)管理委員會的績效考核評價中，考核評價沒有從實際出發(fā)，考核指標過于量化。包括在風景區(qū)轉型發(fā)展的指標考核中，也是一樣單從數(shù)據(jù)出發(fā)，用今年和去年來對比說明風景區(qū)得到了發(fā)展。但實際上，數(shù)據(jù)量化考核可能并不符合實際，也無法促進地方風景區(qū)的發(fā)展，尤其是地方風景區(qū)與其他縣鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)一起進行績效考核的情況下，導致地方風景區(qū)追求數(shù)據(jù)增長而忽略了自身的獨特性。

三、確立以生態(tài)政績觀為核心的績效考核體系

（一）生態(tài)政績觀在風景區(qū)管理委員會績效考核確立原則

1.堅持發(fā)展經(jīng)濟與保護生態(tài)并重

地方風景區(qū)尤其更要注重“生態(tài)價值優(yōu)先”，生態(tài)政績考核要求摒棄以往片面追求經(jīng)濟增長、忽視生態(tài)保護的傳統(tǒng)政績觀中不合理因素，堅持發(fā)展經(jīng)濟與保護生態(tài)并重。許多地方風景區(qū)世界申遺成功后，游客參觀數(shù)量不斷增大，景區(qū)內已經(jīng)出現(xiàn)了發(fā)展帶來的負面影響，比如土壤污染嚴重、河道破壞、耕地擴大等，如此下去，勢必不利于地方風景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，把生態(tài)價值放在首要位置是地方風景區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的優(yōu)先考量。

當?shù)胤斤L景區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展要求與其生態(tài)發(fā)展的基礎性地位發(fā)生沖突時，地方風景區(qū)管理委員會要服從生態(tài)規(guī)律中生態(tài)價值優(yōu)先的原則。在保護原有旅游資源的基礎上，努力修復景區(qū)環(huán)境，在景區(qū)自然資源良性循環(huán)的范圍內進行經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.堅持眼前利益與長遠利益相結合

以往領導干部那種為了追求政績而忽略長遠利益的做法是錯誤的。生態(tài)政績觀強調各級領導干部既要把經(jīng)濟發(fā)展和資源與環(huán)境的承載力統(tǒng)一起來，地方風景區(qū)內不管是自然資源還是建筑文化資源，都屬于不可再生資源。地方風景區(qū)管理委員會在績效考核轉型發(fā)展中，除了要穩(wěn)定發(fā)展景區(qū)旅游業(yè)，還要注重保護景區(qū)內的自然資源以及留下來的建筑文化，不能以犧牲本地生態(tài)環(huán)境為代價換取暫時的經(jīng)濟增長。

地方風景區(qū)管理委員會在設置績效考核時，要從長遠利益出發(fā)，不僅要利用風景區(qū)內豐富的資源來促進地區(qū)發(fā)展，提高財政收入，更要考慮到子孫后代對于如今人文、自然資源的合理訴求，可持續(xù)地對其進行開發(fā)，科學理性看待地方風景區(qū)績效考核。

3.堅持多向度評價政績體系

近年來，地方景區(qū)取得長足發(fā)展，基礎設施逐步完善，旅游地位明顯提高。但是需要注意的是鄉(xiāng)村發(fā)展明顯慢于景區(qū)發(fā)展，景區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展總體較差，即使是位于核心區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大部分村子也存在經(jīng)濟落后和農民收入不均衡等問題。景區(qū)快速發(fā)展、擴張嚴重擠壓了農村發(fā)展的空間，造成在地方風景區(qū)景區(qū)發(fā)展和保護資源的矛盾、生態(tài)建設和當?shù)鼐用癜l(fā)展的矛盾。這就要求地方管理委員會在進行績效考核時，實行多向度評價，從管理委員會自身出發(fā)，在行政時堅持科學行政，從長期利益出發(fā)，全局考量，改變以往那種單一地只看經(jīng)濟增長的考核指標，注重對民生政策的落實、脫貧攻堅實施情況、退耕還林的評估，堅持多向度指標評價體系。

（二）生態(tài)政績觀在地方風景區(qū)管理委員會確立的內容

1.確立加大風景區(qū)生態(tài)環(huán)境建設及保護力度的內容

地方風景區(qū)下設風景區(qū)管理委員會，多數(shù)屬于世界文化遺產(chǎn)，是集文化、古建筑與自然風光巧妙組合的綜合性景區(qū)，決定了地方在發(fā)展經(jīng)濟的同時更要注重保護生態(tài)環(huán)境，要注重風景區(qū)的生態(tài)保護，實行可持續(xù)開發(fā)。首先，要優(yōu)化景區(qū)大環(huán)境，停止建設性破壞，比如停止建設過多的建筑，拆除地方景區(qū)不相符合的建筑和違法建筑。其次，要治理污染，保護水源，修繕河道，擴大綠化范圍，尤其是維護擴大景區(qū)綠化面積，建設綠化時應該考慮綠化格局，形成自己的特色，與獨特的當?shù)匚幕嘟Y合。

2.確定提高管理委員會的行政水平的內容

風景區(qū)管理委員會作為地方管理部門，應該增強責任意識，重視地方世界遺產(chǎn)的價值，堅持保護第一、開發(fā)第二的原則，保護地方文化和自然風景資源。地方風景區(qū)按照屬地管理統(tǒng)計的考核指標，要與地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞好協(xié)調對接，搞清各自底數(shù)，厘清雙方責任，明確任務邊界劃定，為自己獨立完整的區(qū)域轉型評價指標體系奠定基礎、創(chuàng)造條件。景區(qū)管理委員會作為風景區(qū)的管理主體，對地方風景區(qū)開發(fā)利用的最終目的是挖掘潛在的經(jīng)濟價值并保護景區(qū)的森林等自然資源，因此，地方風景區(qū)管理委員會管理體制改革的落腳點在于能否促進風景區(qū)的環(huán)境發(fā)展，保護當?shù)厣鷳B(tài)；能否合理開發(fā)旅游資源，促進地方的財政收入；能否切實落實民生政策，打贏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)役，提高景區(qū)村民的生活水平。最后，地方風景區(qū)管理委員會作為地方政府的派出機構，受到地方政府的直接管理，這就要求地方風景區(qū)管理委員會建立與地方政府有關部門的交流機制，形成良性互動，以區(qū)域發(fā)展帶動整體發(fā)展。

3.確立一鎮(zhèn)兩鄉(xiāng)中鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施程度的考核

（1）加大環(huán)境保護程度的考核。地方風景區(qū)促進了當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展和財政收入，帶來巨大的經(jīng)濟收益的同時，也帶來了一系列的問題。很多風景區(qū)環(huán)境破壞嚴重，面臨土壤環(huán)境污染嚴重的危險，直接影響當?shù)剞r作物質量。此外景區(qū)內大量垃圾堆積，污染附近河道環(huán)境，管理委員會缺乏針對性有序管理。如何實現(xiàn)地方風景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，并繼續(xù)發(fā)展當?shù)氐霓r業(yè)，都需要地方風景區(qū)管理委員會發(fā)揮其管理和引導作用。在其績效考核評價中，土壤環(huán)境等生態(tài)方面的考核指標也需要加入其中。

（2）注重村民對政務公開滿意度的考核。風景區(qū)管理委員會作為獨立的管理機構，還管理一些下設鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這就更加要求管委會在實施政策時政務公開，以便當?shù)鼐用衲軌螂S時了解管理委員會的政策實施情況并予以監(jiān)督。隨著許多風景名勝區(qū)申遺成功，旅游者越來越多，設立管理委員會不僅需要管理景區(qū)內相關事務，也需要對管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務負責。尤其是與村民相關的退耕還林、危房改造補貼、貧困補助資金發(fā)放等問題，需要管理委員會具體到各個部門進行政務公開，便于村民及時了解相關信息。風景區(qū)管理委員會在發(fā)展過程中要求地方風景區(qū)管理委員會落實民生政策。民生政策的落實直接關系到村民的切身利益，這就要求地方風景區(qū)管理委員會在績效考核轉型發(fā)展中將民生政策的落實情況加入其中，切實提高當?shù)卮迕竦纳钏健?/p>

（3）注重產(chǎn)業(yè)結構轉型的考核。地方風景區(qū)作為世界名勝風景區(qū)，旅游業(yè)是當?shù)刎斦杖氲闹饕獊碓?，不同于其他地方，發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)顯然不適合地方風景區(qū)，因此，產(chǎn)業(yè)結構的轉型十分重要。以餐飲、文化服務業(yè)等為主的第三產(chǎn)業(yè)近年來在地方風景區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中所占的比重越來越大，帶來嚴重的環(huán)境污染，這就要求地方風景區(qū)管理委員會在績效考核過程中注重對產(chǎn)業(yè)轉型的考核，加大對生態(tài)環(huán)境的重視，不能一味只追求經(jīng)濟發(fā)展，要找到一條適合地方風景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展道路。