新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響分析

陳家利 （韶關(guān)市民族宗教事務(wù)服務(wù)中心）

2019 年1 月1 日，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度已經(jīng)在全國(guó)各級(jí)各類行政事業(yè)單位正式施行。這對(duì)于提升各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制質(zhì)量，完善行政事業(yè)單位內(nèi)部管流程，避免違規(guī)操作，提高公共服務(wù)的效力和效果，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，防止國(guó)有資產(chǎn)流失有著十分重大的意義[1]。當(dāng)前，我國(guó)各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)和運(yùn)行存在著不同的問題，新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的出臺(tái)，對(duì)各級(jí)各類行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)而言，既是重大的機(jī)遇也是重大的挑戰(zhàn)。

■ 新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

近年來，在外部監(jiān)督和內(nèi)部管理的雙重推動(dòng)作用下，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平質(zhì)量有了較大的提升。但由于各種歷史和現(xiàn)實(shí)原因制約，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制仍然不夠完善，具體而言存在以下幾個(gè)較為突出的問題。

（一）人員對(duì)制度和內(nèi)控形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足

近年來，內(nèi)部控制不斷被高層提及和重視，在行政事業(yè)單位各類外部檢查中也占據(jù)一定重要的位置。絕大多數(shù)各行政事業(yè)單位按照財(cái)政部下發(fā)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的要求，建立了單位的內(nèi)部控制制度。但是仍然存在部分未建立健全內(nèi)部控制制度或者制度流于形式，無法得到真正的執(zhí)行落實(shí)的情況。部分單位管理者甚至認(rèn)為內(nèi)部控制是對(duì)自身領(lǐng)導(dǎo)行為的約束，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的必要性認(rèn)識(shí)不充分，導(dǎo)致內(nèi)部控制機(jī)制不健全或者無法得到真正落實(shí)。很多行政事業(yè)單位從業(yè)人員存在對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不充分的情況，認(rèn)為財(cái)務(wù)報(bào)銷有制度，會(huì)計(jì)和出納崗位分離就是實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部控制，對(duì)內(nèi)部控制的全面性和必要性認(rèn)識(shí)都不夠充分。

（二）內(nèi)部控制制度不夠健全

內(nèi)部控制的誕生最早源于注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)對(duì)內(nèi)部舞弊的防御要求，之后逐漸成為企業(yè)內(nèi)部管理的重要手段。目前我國(guó)大部分企業(yè)已經(jīng)建立了較為完善的內(nèi)部控制制度體系，但在行政事業(yè)單位中建立內(nèi)部控制制度體系的單位不夠多，或者制度不夠健全。一些建立了內(nèi)部控制制度的行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制制度大多跟企業(yè)內(nèi)部控制體系類似，沒有針對(duì)行政事業(yè)單位獨(dú)特的特點(diǎn)而設(shè)計(jì)，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度流于形式，可執(zhí)行性不強(qiáng)。

（三）內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位

很多行政事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)部控制制度體系，但內(nèi)部控制制度流于表面，沒有落實(shí)到實(shí)際。例如，部分事業(yè)單位內(nèi)部控制沒有深入到單位決策、管理的各個(gè)方面，“三重一大”事項(xiàng)沒有經(jīng)過集體決策，各類審批沒有落到實(shí)處，部分行政事業(yè)單位甚至還存在著一言堂的現(xiàn)象，這容易導(dǎo)致決策失誤，從而造成小則資金使用效率低下，大則國(guó)有資產(chǎn)流失的后果。

■新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)行政事業(yè)單位的影響

（一）“雙軌制”對(duì)財(cái)務(wù)管理提出更高要求

新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的施行，對(duì)政府會(huì)計(jì)有著里程碑式的重大意義。新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)行“雙軌制”，分預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)兩條軌道分別進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，不僅提高了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量和透明度，極大提高了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的信息完整度，為單位管理和決策提供了更為全面的數(shù)據(jù)支撐。但是新制度的施行，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求，包括財(cái)務(wù)管理制度的完善、財(cái)務(wù)管理水平的提升。事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理重點(diǎn)，也從事中管理、事后反饋逐漸延伸到財(cái)務(wù)整個(gè)流程，涵蓋事前申請(qǐng)、事中控制管理、事后反饋評(píng)價(jià)，這需要行政事業(yè)單位相關(guān)管理制度和手段更加完善。

（二）新準(zhǔn)則對(duì)全面預(yù)算提出更高要求

新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度和執(zhí)行力度都提出了更高的要求。一方面，制度建設(shè)。要求行政事業(yè)單位建立健全全面預(yù)算管理制度，對(duì)單位預(yù)算進(jìn)行全面管理，對(duì)預(yù)算從編制、審批、執(zhí)行到評(píng)價(jià)各個(gè)方面都建立全面的管理制度，不相容崗位嚴(yán)格進(jìn)行分離，在制度上明確崗位職責(zé)和工作范圍。另一方面，預(yù)算執(zhí)行，要持續(xù)加深全面預(yù)算管理理念。很多行政事業(yè)單位仍然持有預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的事這樣的固有觀念，這需要將全面預(yù)算管理的理念全面深化，全面預(yù)算管理需要各部門共同參與、相互溝通協(xié)調(diào)，才能使全面預(yù)算管理細(xì)化到單位運(yùn)營(yíng)的方方面面，深入到單位預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而充分發(fā)揮預(yù)算管理的作用，真正將預(yù)算管理落到單位經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)處。

（三）新準(zhǔn)則對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理提出更高要求

由于原有政府會(huì)計(jì)相關(guān)制度對(duì)固定資產(chǎn)的折舊沒有嚴(yán)格的規(guī)定，導(dǎo)致不少行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理不到位，固定資產(chǎn)從入賬到報(bào)廢沒有嚴(yán)格的數(shù)據(jù)反饋，導(dǎo)致部分賬實(shí)不符，資產(chǎn)重復(fù)購置，資產(chǎn)流失等問題。固定資產(chǎn)新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)范了固定資產(chǎn)的核算方法，包括入賬、折舊范圍和年限，報(bào)廢的核算等，能夠更加真實(shí)的反應(yīng)固定資產(chǎn)的實(shí)時(shí)價(jià)值，從而更好的管理國(guó)有資產(chǎn)，減少國(guó)有資產(chǎn)流失情況[2]。

（四）新準(zhǔn)則要求內(nèi)部審計(jì)更加獨(dú)立

全面的內(nèi)部控制體系不得不提到內(nèi)部監(jiān)督體系，新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的出臺(tái)，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)提出了更高的要求。內(nèi)部審計(jì)作為單位內(nèi)部最直接的監(jiān)督系統(tǒng)，需要從過去的部門崗位設(shè)置流于形式、內(nèi)審人員由財(cái)務(wù)人員兼任等情況里面徹底走出來，新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求行政事業(yè)單位嚴(yán)格落實(shí)不兼容崗位分離的原則，從制度建設(shè)和文化建設(shè)兩個(gè)方面，讓內(nèi)部審計(jì)真正具備應(yīng)有的獨(dú)立性，從而發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有的監(jiān)督作用。

（五）新準(zhǔn)則要求內(nèi)部控制績(jī)效評(píng)價(jià)更為全面

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行不到位的關(guān)鍵原因之一是沒有良好的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和激勵(lì)政策，這導(dǎo)致內(nèi)部控制在很多行政事業(yè)單位人員眼中是一項(xiàng)多余的制約，導(dǎo)致內(nèi)部控制無法形成一項(xiàng)文化，無法得到根本的遵守。新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的出臺(tái)，使行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算更加規(guī)范，數(shù)據(jù)更加科學(xué)合理，這對(duì)內(nèi)部控制績(jī)效考評(píng)形成了可量化的部分指標(biāo)。從另一個(gè)方面來說，要求內(nèi)部控制績(jī)效評(píng)價(jià)更為全面，數(shù)據(jù)更為科學(xué)，從而使內(nèi)部控制制度在行政事業(yè)單位得到更好的執(zhí)行。

■行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議

（一）健全內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化人員內(nèi)控意識(shí)

在新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則出臺(tái)的背景下，行政事業(yè)單位應(yīng)及時(shí)跟上新準(zhǔn)則的步伐，根據(jù)準(zhǔn)則要求，進(jìn)一步健全單位財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格落實(shí)不相容崗位相分離的情況，加大資金支付審批流程管理的力度，明確大額資金支付的范圍，確保“三重一大”事項(xiàng)通過集體決策進(jìn)行，從制度層面嚴(yán)格規(guī)范各類財(cái)務(wù)管理行為。落實(shí)追責(zé)制度，出現(xiàn)問題要做到能夠追責(zé)到人，獎(jiǎng)懲有度。此外，加大對(duì)工作人員的內(nèi)部控制教育力度，確保內(nèi)部控制內(nèi)化在每一個(gè)員工的行為中，將內(nèi)控作為一種文化進(jìn)行宣貫，強(qiáng)化內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位各級(jí)員工意識(shí)中的地位，使員工深刻意識(shí)到內(nèi)部控制不是內(nèi)審部分或者財(cái)務(wù)部門的工作，是每一個(gè)人都需要參與的工作，從而充分調(diào)動(dòng)員工的積極性。

（二）完善全面預(yù)算管理制度體系的搭建，加強(qiáng)全面預(yù)算執(zhí)行力度

新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算有著里程碑式的意義，要求行政事業(yè)單位根據(jù)新準(zhǔn)則進(jìn)一步細(xì)化全面預(yù)算管理工作，使全面預(yù)算深化到單位預(yù)算管理的方方面面。這就需要行政事業(yè)單位根據(jù)新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則認(rèn)真修訂全面預(yù)算管理制度，將行政事業(yè)單位預(yù)算管理從過去的事后管理，變?yōu)槭虑邦A(yù)測(cè)、事中控制、事后反饋的全流程、全業(yè)務(wù)預(yù)算管理體系，動(dòng)員全員參與預(yù)算，使制定的預(yù)算合理，預(yù)算控制得到嚴(yán)格執(zhí)行，預(yù)算效果得到及時(shí)全面評(píng)價(jià)，從而真正意義上提升全面預(yù)算管理的力度。

（三）加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理力度

行政事業(yè)單位資產(chǎn)具有國(guó)家出資的特殊性，意味著行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理需要更加嚴(yán)謹(jǐn)和完善。資產(chǎn)管理也是內(nèi)部控制的重要方面，尤其對(duì)于行政事業(yè)單位而言，因?yàn)檫^去資產(chǎn)管理在行政事業(yè)單位沒有得到重視，或者管理力度較為薄弱，權(quán)責(zé)不清晰。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的資產(chǎn)管理部門或崗位，在新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度下，專人專崗，對(duì)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)從購置、使用到報(bào)廢全生命周期進(jìn)行管理，確保固定資產(chǎn)賬實(shí)相符，提升資產(chǎn)利用效率。

（四）建立健全內(nèi)部審計(jì)制度

新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)施的影響下，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)跟上會(huì)計(jì)制度改革的步伐，建立健全內(nèi)審制度。首先，沒有內(nèi)部審計(jì)部門的單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立內(nèi)審部門或者專門的內(nèi)部審計(jì)崗位，同時(shí)確保內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。其次，要建立與新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和單位財(cái)務(wù)管理制度相匹配的內(nèi)審制度，對(duì)單位內(nèi)部控制形成有效監(jiān)督的機(jī)制。最后，要把內(nèi)部審計(jì)落到實(shí)處，經(jīng)常對(duì)單位內(nèi)部控制存在的風(fēng)險(xiǎn)和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)，而不是掩蓋缺陷。

（五）構(gòu)建有效的內(nèi)部控制績(jī)效考核體系

要充分調(diào)動(dòng)單位人員對(duì)內(nèi)部控制工作的積極性，需要建立有效的內(nèi)部控制績(jī)效考核體系，內(nèi)部控制成果與部門及個(gè)人績(jī)效相掛鉤，定期或不定期對(duì)內(nèi)控執(zhí)行方法進(jìn)行審計(jì)，形成良性的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的循環(huán)，切實(shí)提升單位內(nèi)部控制水平，減少單位運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。