現(xiàn)階段開展基層人民銀行整體支出績效管理工作的困難及優(yōu)化措施

文/薛集綱（中國人民銀行蘭州中心支行）

一、文獻(xiàn)綜述

績效管理最早起源于美國，引入我國后加入中國特色的制度要求，逐步形成現(xiàn)行的國家預(yù)算績效管理體系。但梳理現(xiàn)有國外學(xué)者的研究成果可見，整體支出績效相關(guān)研究在國外文獻(xiàn)中沒有明確的界定，對某一部門整體支出績效管理研究并不多見。國內(nèi)學(xué)者對整體支出績效管理研究主要集中在行政事業(yè)單位領(lǐng)域，人民銀行整體支出績效管理研究成果較少。梳理國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，人民銀行整體支出績效的相關(guān)研究主要集中在幾個(gè)方面。

（一）對開展整體支出績效管理的必要性研究

部分學(xué)者認(rèn)為，人民銀行開展績效評價(jià)存在基礎(chǔ)薄弱、標(biāo)準(zhǔn)和方法選擇困難，導(dǎo)致資金使用效率低下，因此需要建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、支出執(zhí)行有監(jiān)控、項(xiàng)目完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的績效管理機(jī)制（陳文，2017）；部分學(xué)者認(rèn)為，人民銀行推進(jìn)支出績效管理存在外部要求和內(nèi)在動力兩因素影響，其中內(nèi)因包括加快央行財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型觀念、改變粗放型管理模式、提高部門履職效能，外因主要是預(yù)算透明化要求與外部審計(jì)要求以及財(cái)政新政要求（董占斌、倪之明、羅志勤、曾山,2013）。

（二）對建立整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的研究

關(guān)于人民銀行開展績效評價(jià)的原則研究，一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)注意支出的責(zé)任與效率，同時(shí)注重導(dǎo)向和激勵作用；一些學(xué)者則認(rèn)為堅(jiān)持績效與指標(biāo)聯(lián)系緊密，定量與定性指標(biāo)的結(jié)合原則（許海波,2016）。關(guān)于開展支出績效對象方面的研究，一些學(xué)者認(rèn)為人民銀行應(yīng)從“人員費(fèi)用”“公用經(jīng)費(fèi)”“基建類”“行政事業(yè)類”四大類選取定額指標(biāo)（王婧，2017）。關(guān)于開展支出績效的方法研究，一些學(xué)者認(rèn)為，人民銀行支出績效評價(jià)從環(huán)境和目標(biāo)入手，選取平衡記分卡法作為評價(jià)方法，構(gòu)建了包括三級指標(biāo)的評價(jià)指標(biāo)體系（辛祥正，2015），某些學(xué)者認(rèn)為，人民銀行支出績效評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)具備較高的可行性和可測性，因此采用熵權(quán)法和因子分析法構(gòu)建了人民銀行分支機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)指標(biāo)體系（譚志堅(jiān),2015）。

（三）對開展整體支出績效管理保障措施的研究

關(guān)于人民銀行支出績效管理的保障措施研究，一些學(xué)者認(rèn)為，樹立正確的績效管理觀念、改進(jìn)績效管理方式、控制成本是提高人民銀行履職效能重要保障（馮妍婕,2018）；一些學(xué)者認(rèn)為要利用好信息化技術(shù)，建立績效管理系統(tǒng)，是促進(jìn)基層央行支出績效管理的重要手段（陳玉海、李俊珍，2008）；一些學(xué)者認(rèn)為，加強(qiáng)財(cái)務(wù)會計(jì)管理隊(duì)伍建設(shè)，提高績效管理隊(duì)伍的整體素質(zhì)，是人民銀行開展績效管理的關(guān)鍵；一些學(xué)者則認(rèn)為，建設(shè)人民銀行整體支出績效管理體系的當(dāng)務(wù)之急是消除內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)、規(guī)范財(cái)務(wù)行為，防范財(cái)會業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障資金財(cái)產(chǎn)安全(何凱，2011；蔣萬友、于海濱、梁松，2016)。

從整體研究來看，人民銀行整體支出績效管理研究相對較少，多數(shù)分支機(jī)構(gòu)的績效管理水平較低，會計(jì)財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型工作較為緩慢，信息化預(yù)算人才缺乏，相關(guān)的支出績效管理理論研究深度有待加強(qiáng)。因此，目前對人民銀行整體支出績效管理研究有很大的突破空間。

二、開展基層人民銀行整體支出績效管理的必要性

（一）突出央行金融為民職能，控制央行履職成本的內(nèi)在要求

面對復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，人民銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定、防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面，提供金融服務(wù)的任務(wù)和作用日益凸顯，這就要求人民銀行需要不斷增強(qiáng)自身的財(cái)務(wù)實(shí)力，提升公信力。實(shí)行整體支出績效管理，以央行戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，突出部門預(yù)算管理職能，根據(jù)工作目標(biāo)確定預(yù)算目標(biāo)，有效整合優(yōu)質(zhì)資源，強(qiáng)化各部門的預(yù)算管理主體意識，達(dá)到控制成本、優(yōu)化資源配置、提高資金使用效率的目的。

（二）適應(yīng)當(dāng)前財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型形勢，提高央行管理水平的必然選擇

現(xiàn)階段人民銀行預(yù)算績效管理大多只是項(xiàng)目支出，不涉及人員和公用支出，預(yù)算編制科學(xué)化和精細(xì)化水平不高，預(yù)算執(zhí)行不能夠有效的控制和監(jiān)督；業(yè)務(wù)部門沒有實(shí)行預(yù)算考核制度，對資金使用效率的關(guān)注度不高，這些問題制約了預(yù)算管理水平的提升。而通過推行整體支出績效管理，使預(yù)算績效覆蓋人民銀行所有支出，可以提高預(yù)算管理的科學(xué)化、全面化、規(guī)范化和精細(xì)化水平。

（三）應(yīng)對預(yù)算透明公開改革，強(qiáng)化央行信息披露的現(xiàn)實(shí)需要

財(cái)政預(yù)算公開是深化預(yù)算管理改革的必然方向，《中國人民銀行辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好人民銀行預(yù)算公開工作的指導(dǎo)意見》中提到，積極推進(jìn)和逐步完善人民銀行預(yù)算公開工作?，F(xiàn)階段人民銀行的預(yù)算工作局限于財(cái)務(wù)部門，使用資金的業(yè)務(wù)部門參與預(yù)算編制工作的積極性不高，預(yù)算對外公開可實(shí)施性不強(qiáng)。而通過整體支出預(yù)算管理，使預(yù)算真正成為一項(xiàng)全局性、全員參與的工作，各部門經(jīng)過溝通、協(xié)調(diào)、平衡、反饋等過程，會使預(yù)算更具有合理性與可行性，同時(shí)高質(zhì)量的預(yù)算數(shù)據(jù)有利于向公眾作出解釋和說明，強(qiáng)化央行信息披露的質(zhì)量，塑造良好的央行形象。

三、基層人民銀行整體支出績效管理工作現(xiàn)狀及困難

（一）“矩陣式”支出績效管理理念逐漸加深

人民銀行地市中心支行通過基本支出績效試點(diǎn)、試點(diǎn)擴(kuò)面到項(xiàng)目支出各科目全覆蓋，從會計(jì)財(cái)務(wù)部門到業(yè)務(wù)部門，“重績效、用績效”和“花錢必問效、無效必問責(zé)”，整體支出“矩陣式”績效管理理念有一定增強(qiáng)。通過進(jìn)一步明確各部門橫向歸口管理及縱向事權(quán)管理職責(zé)，充分發(fā)揮會計(jì)財(cái)務(wù)部門、資金使用部門職責(zé)。強(qiáng)化“矩陣式”的整體支出績效管理理念，強(qiáng)化部門支出責(zé)任，規(guī)范資金管理行為，認(rèn)真跟蹤各項(xiàng)基本項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績效管理及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，提高財(cái)政資金使用效益，保障部門更好地履行職責(zé)，努力提升績效科學(xué)化管理水平。

（二）基層人民銀行對整體支出績效評價(jià)開展試點(diǎn)

現(xiàn)階段，已有大部分人民銀行機(jī)構(gòu)開展了單位整體支出績效評價(jià)試點(diǎn)工作，并且通過組建工作專班、采取現(xiàn)場指導(dǎo)、上邀匯報(bào)等形式對試點(diǎn)工作進(jìn)行了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進(jìn)。制定總體方案和實(shí)施細(xì)則，引入第三方機(jī)構(gòu)建立績效評價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)立一級指標(biāo)、二級指標(biāo)和三級指標(biāo)，按程序、按規(guī)定、按步驟、按指標(biāo)，逐項(xiàng)進(jìn)行量化加權(quán)評分，對試點(diǎn)行的支出實(shí)施了績效評價(jià)，切實(shí)反映預(yù)算管理部門、業(yè)務(wù)實(shí)施部門履職情況，摸清了各機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)底數(shù)和支出特點(diǎn)，促進(jìn)了基層央行的健康發(fā)展和會計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型。

（三）支出績效管理法律制度不夠健全，難以匹配央行部門履職的實(shí)際需要

法律制度是績效管理得以有效實(shí)施的重要前提，新修訂的《預(yù)算法》提出“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價(jià)”，明確了講求績效的理念，奠定了新時(shí)期強(qiáng)化預(yù)算績效管理的法理基礎(chǔ)。人民銀行作為中央銀行，其職能定位、業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)特點(diǎn)均具有特殊性，從當(dāng)前績效管理的制度建設(shè)情況看，目前各級人民銀行實(shí)施部門整體績效管理還處于試點(diǎn)階段，部門協(xié)調(diào)缺乏規(guī)劃性與系統(tǒng)性，指標(biāo)評價(jià)體系缺乏操作性與指導(dǎo)性。整體支出績效管理要建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，但目前開展整體支出管理工作的主要依據(jù)是財(cái)政部出臺的制度和規(guī)范性文件，前后系統(tǒng)性不強(qiáng)，連續(xù)性較差，更多的是指導(dǎo)性意見，大多停留在大方向大政策上，致使操作性辦法少，對基層人民銀行缺乏系統(tǒng)有效的指導(dǎo)，無法推進(jìn)整體支出績效管理工作持續(xù)穩(wěn)定開展。

（四）相關(guān)業(yè)務(wù)支出績效評價(jià)的特殊性，使得央行突破性開展支出績效管理困難重重

人民銀行作為我國的中央銀行，其職能和業(yè)務(wù)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和特殊性，在制定和執(zhí)行貨幣政策，維護(hù)金融穩(wěn)定等履職過程中受很多經(jīng)濟(jì)、社會因素共同影響，開展整體支出績效評估難以剔除這些外在影響因素。許多業(yè)務(wù)性支出及配套的職能費(fèi)用隨業(yè)務(wù)量動態(tài)變化，預(yù)算需求具有市場性、動態(tài)性和不確定性的特點(diǎn)，人民銀行承擔(dān)的職責(zé)中有很多支出成效難以評估、量化。例如，居民對假幣的識別能力并不能直接體現(xiàn)為收繳了多少假幣等。故績效指標(biāo)評價(jià)體系具有一定的特殊性，與其他政府部門和預(yù)算單位具有較大區(qū)別，因此人民銀行在推進(jìn)整體支出績效管理過程中，不能全盤照搬其他政府部門已有的績效管理成果，許多整體支出績效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)從無到有需全新構(gòu)建，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)突破性開展支出績效管理困難重重。

（五）支出績效管理基礎(chǔ)性工作相對滯后，難以保障央行預(yù)算績效的提質(zhì)增效

整體支出績效管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從多方面完善配套基礎(chǔ)，形成有力保障?？傮w來看，整體支出績效管理的基礎(chǔ)工作仍不完善，對整體支出績效管理的保障支撐不夠。一是基層行績效管理人員整體素質(zhì)有待提升。整體支出績效管理工作量大面寬、專業(yè)性強(qiáng)，需要一支高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍。目前，基層專業(yè)會計(jì)人員普遍不足，懂管理、懂業(yè)務(wù)、懂操作的復(fù)合型人員缺乏，專業(yè)素質(zhì)跟不上發(fā)展需要，直接影響整體支出績效管理工作的開展。二是信息系統(tǒng)研發(fā)支撐作用發(fā)揮不夠。信息系統(tǒng)是整體支出績效管理的工作基礎(chǔ)和技術(shù)保障，在信息系統(tǒng)建設(shè)上，尚未有成型的模式，對績效管理提供的信息技術(shù)支撐不足。同時(shí)，績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)庫、指標(biāo)庫、資料庫建設(shè)相對滯后，共建共享的數(shù)據(jù)庫尚未形成，要處理成千上萬的項(xiàng)目和更為龐大的績效目標(biāo)、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)信息，沒有完善的信息系統(tǒng)，將嚴(yán)重制約評價(jià)質(zhì)量的提升和整體支出績效管理的深入發(fā)展。

四、國外央行整體支出績效管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

在績效管理相關(guān)理論的發(fā)展和政府預(yù)算改革的推動下，國外央行相繼引入績效管理模式，逐漸完善了績效管理框架，其先進(jìn)成熟的經(jīng)驗(yàn)對我國央行探索支出績效管理提供參考借鑒。

（一）健全的法律法規(guī)文件是實(shí)施支出績效管理的重要前提

國外績效管理的法律制度大都較為健全，這也是國外央行開展績效工作的重要依據(jù)。美國是最早把績效管理理念應(yīng)用于公共部門預(yù)算管理的國家，1993年頒布的《政府績效與結(jié)果法案》為美國績效預(yù)算搭建了法律框架，英國的《支出綜合審查》《資源會計(jì)與預(yù)算制度》，澳大利亞的《預(yù)算績效管理改革白皮書》等法律文件為國外央行逐步建立起一個(gè)有效果、有效率和有責(zé)任的新型現(xiàn)代預(yù)算管理體制。

（二）完善的績效考評流程是落實(shí)支出績效管理的有效保障

多數(shù)發(fā)達(dá)國家央行在開展預(yù)算績效改革時(shí)，都建立起一套較為全面的，包含績效計(jì)劃、績效報(bào)告和績效評價(jià)指標(biāo)在內(nèi)的績效考評體系。以美聯(lián)儲為例，美聯(lián)儲的預(yù)算分為三大主體部分：貨幣預(yù)算、聯(lián)邦儲備銀行預(yù)算、聯(lián)邦儲備委員會預(yù)算，這三個(gè)部分有各自的預(yù)算編制組織和編制流程，相互獨(dú)立，以4年為一個(gè)周期，分短期和中長期的財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)，使用平衡記分卡和項(xiàng)目評估定級工具，客觀評價(jià)整體支出績效水平。

（三）責(zé)任分明的組織體系是顯著提升績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

國外央行能夠充分保證支出績效評價(jià)部門的獨(dú)立性與權(quán)威性，職責(zé)、崗位分工明確，操作流程系統(tǒng)規(guī)范，有助于充分發(fā)揮績效管理的監(jiān)督職能。以巴西央行的成本管理系統(tǒng)為例，其由三個(gè)模塊組成，資源模塊包括日常運(yùn)營所需要支出、不動產(chǎn)支出、人員支出等；作業(yè)中心模塊是由專業(yè)的第三方咨詢公司來構(gòu)建；成本對象模塊是一個(gè)費(fèi)用分?jǐn)偱c追溯網(wǎng)絡(luò)。各模塊中的部門各司其職，實(shí)現(xiàn)了資金動態(tài)的把控，大大降低了預(yù)算資源的無效低效消耗，使全行的績效管理水平顯著提升。

五、推動人民銀行整體支出績效管理工作的優(yōu)化措施

推進(jìn)人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部整體支出預(yù)算績效管理要加強(qiáng)頂層規(guī)劃與設(shè)計(jì)，充分認(rèn)識預(yù)算管理的內(nèi)在規(guī)律，合理借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)總結(jié)工作進(jìn)展、成效與問題，立足當(dāng)前現(xiàn)狀和長遠(yuǎn)發(fā)展，從宏觀上謀篇布局，提出整體改革框架，推動整體支出績效管理發(fā)展的漸進(jìn)性、系統(tǒng)性和方向性。

（一）建立人民銀行整體支出績效管理的法律制度框架

構(gòu)建層級配套、功能協(xié)調(diào)、覆蓋到位的法律制度框架，為人民銀行整體支出預(yù)算績效改革的持續(xù)深入提供制度支撐。一是建立人民銀行整體支出績效管理試點(diǎn)試行意見，明確人民銀行整體支出績效管理主要內(nèi)容和范圍，為開展預(yù)算績效管理明確工作思路和工作方向。二是建立針對支出績效管理的基本支出、項(xiàng)目支出和整體支出環(huán)節(jié)的操作規(guī)范，完善目標(biāo)管理工作、提升績效評價(jià)工作實(shí)踐性、規(guī)范第三方參與行為等具體操作細(xì)則；三是建立針對不同部門的考核評價(jià)辦法，借鑒西方發(fā)達(dá)國家較為完善的績效考評流程與體系，將績效評價(jià)貫穿于預(yù)算各環(huán)節(jié)，制定基本支出、項(xiàng)目支出和整體支出相對應(yīng)的考核辦法，明確責(zé)任內(nèi)容與各自分工。

（二）加強(qiáng)整體支出預(yù)算績效管理理念的宣傳引導(dǎo)

一是通過多種形式在全行范圍內(nèi)宣傳普及，把“用財(cái)要問效、無效要問責(zé)”的整體支出績效理念、績效要求貫穿到預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化了各個(gè)部門支出責(zé)任意識，使之成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分；二是由整體支出績效工作牽頭部門或績效評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)專門的宣傳引導(dǎo)工作，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，培育整體支出績效管理文化氛圍，擴(kuò)大績效管理的影響范圍；三是上級行引導(dǎo)開展調(diào)研分析，在調(diào)研的過程中系統(tǒng)梳理整體支出預(yù)算績效管理，深入總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合人民銀行部分業(yè)務(wù)的特殊性，探索整體支出績效管理模式，進(jìn)一步推動各行績效管理工作邁上新臺階。

（三）保障整體支出預(yù)算績效的全系統(tǒng)人才隊(duì)伍建設(shè)

提升人員素質(zhì)是保障預(yù)算績效管理順利開展的有效支撐，針對基層行整體支出績效管理人員專業(yè)性不足的問題，建議從不同層面加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。一是從總行層面，建立獨(dú)立的預(yù)算績效管理部門，將預(yù)算績效管理納入專項(xiàng)業(yè)務(wù)考核，顯著提升從上到下的績效貫徹落實(shí)力度；二是從省級層面，舉辦整體支出績效管理專題培訓(xùn)，幫助基層人民銀行績效人員改進(jìn)管理理念，并建立不同基層行之間的績效互評機(jī)制，促進(jìn)相互交流學(xué)習(xí)；三是從基層人民銀行層面，加強(qiáng)單位內(nèi)部的學(xué)習(xí)引導(dǎo)，主動向地方財(cái)政預(yù)算部門、聘請的專家學(xué)者和社會中介機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，提高理論水平和業(yè)務(wù)能力。

（四）開發(fā)人民銀行全過程的整體支出績效管理平臺

建議開發(fā)符合人民銀行實(shí)際的支出績效管理信息系統(tǒng)，各層級人民銀行均可登錄系統(tǒng)，由會計(jì)財(cái)務(wù)部門年初錄入績效目標(biāo)，項(xiàng)目執(zhí)行部門按期錄入各項(xiàng)支出績效評價(jià)的原始數(shù)據(jù)或計(jì)算所的部分指標(biāo)值，實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)指標(biāo)執(zhí)行情況并提出預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和偏差并予以糾正，年末根據(jù)系統(tǒng)生成的支出績效評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行績效考評，反饋考評結(jié)果，下一年度根據(jù)上年度整體支出績效評價(jià)結(jié)果修正整體支出績效目標(biāo)和預(yù)算編制工作。通過數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計(jì)分析、電子監(jiān)控、結(jié)果應(yīng)用、資料共享，建立一套制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的整體支出績效流程管理系統(tǒng)，有效提升整體部門的績效管理水平。