重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會治理的國際比較

劉崢嶼 牛雨霞 劉金紅 夏新斌

21世紀20年代初，新冠肺炎疫情肆虐全球，對各個國家的社會治理體系和治理能力都是一次大考[1]。各國公共衛(wèi)生系統(tǒng)都交上了自己的答卷。以中西醫(yī)結(jié)合治療和聯(lián)防聯(lián)控機制為特點的新冠肺炎疫情防控的中國方案得到國際社會高度評價。目前，我國有力扭轉(zhuǎn)了疫情局勢，疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果[2]。國外也采取了不同的措施抗擊新冠肺炎疫情，部分國家治理效率較高、動員能力較強、危機處理較快，取得了不錯的抗疫成績[3]?？偨Y(jié)和借鑒國外抗疫措施收效較好國家的成功經(jīng)驗，對于發(fā)現(xiàn)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會治理存在的不足，進而提升我國的社會治理能力具有重要意義。為此，通過梳理日本、韓國、德國重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會治理的部分經(jīng)驗，結(jié)合我國社會治理的實際情況，對我國重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會治理提出幾點建議。

1 國外重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會治理比較

1.1 日本

1.1.1 社會治理方式

日本形成了全政府模式的危機管理體制和廣域政府危機管理合作體系，充分發(fā)揮政府、市場、“第三部門”各主體能動作用，在應(yīng)對緊急危機方面取得了卓越的成效[4]。公共衛(wèi)生監(jiān)督是管理的起點，日本具有強大而獨特的國家傳染病、流行病監(jiān)測系統(tǒng)——國立傳染性疾病流行病監(jiān)控局(National Epidemiological Surveillance of Infectious Disease,NESID)，該系統(tǒng)由厚生勞動省與國家傳染病研究所聯(lián)合運作，連接定點的醫(yī)療機構(gòu)、地區(qū)公共衛(wèi)生中心、地州市政府公共衛(wèi)生部門[5]。常規(guī)狀態(tài)下，每周檢測傳染病、流行病信息，并由地理繪圖系統(tǒng)自動匯總和分析，以便能及早發(fā)現(xiàn)和精準定位。面對災(zāi)害的發(fā)生，日本國民普遍都有強烈的危機意識及應(yīng)急知識，在此次新冠肺炎疫情中，除政府層面規(guī)劃管理外，日本民眾自覺形成的戴口罩、勤洗手等良好衛(wèi)生習(xí)慣也是對抗疫情的強力因素。

1.1.2 組織管理體系建設(shè)

日本是由主管健康衛(wèi)生、勞動保障、福利的厚生勞動省主導(dǎo)應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生管理體系。以厚生勞動省為核心，聯(lián)合8個派駐地區(qū)分局、13家檢疫所、47所國立大學(xué)醫(yī)學(xué)系和附屬醫(yī)院、62家國立醫(yī)院、125家國立療養(yǎng)所、5家國立研究所構(gòu)成日本國家層面的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。經(jīng)修正的《關(guān)于推進地區(qū)衛(wèi)生保健的對策基本方針》中規(guī)定，保健所是地區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的據(jù)點，而市町村是地區(qū)公共衛(wèi)生災(zāi)害行政事務(wù)的中心，兩者構(gòu)成的服務(wù)框架成為地區(qū)公共衛(wèi)生危機應(yīng)對的主體[6]。由此，組成日本兩大應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理系統(tǒng)，通過分地區(qū)管理和縱向行業(yè)系統(tǒng)管理的銜接，構(gòu)成了全國重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)[7]。

1.1.3 法律體系建設(shè)

日本在1961年制定了《災(zāi)害救助法》，在此基礎(chǔ)上于1995年修訂了《災(zāi)害對策基本法》，這項法案是日本應(yīng)急體系的根本大法。在應(yīng)對此次新冠肺炎疫情中，日本嚴格按照《檢疫法》《傳染病法》《健康保險法》《新冠病毒對策特別措施法》的規(guī)定，明確國家、省級政府和民眾在應(yīng)對此次疫情中各自的責(zé)任與義務(wù)[8]。

1.2 韓國

1.2.1 社會治理方式

面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，韓國注重政府、社會組織和個人相互協(xié)調(diào)合作問題的處理，建立政府與民眾的透明溝通渠道。汲取2015年中東呼吸綜合征(Middle East Respiratory Syndrome, MERS)帶來的慘痛代價，韓國應(yīng)對此次新冠肺炎疫情，采取的是全方位追蹤、大范圍檢測和治療相結(jié)合的抗疫策略[9]。韓國廣泛應(yīng)用本國先進的信息技術(shù)系統(tǒng)，追蹤疑似感染者或曾與感染者接觸的個人，大幅度拉平2020年3月中旬前后的新確診病例和死亡曲線。同時，韓國收集接觸者健康信息情況[10]，為隔離的個人設(shè)計開發(fā)定制應(yīng)用程序，要求他們定期報告自己的健康狀況；將位置數(shù)據(jù)聚集，進行建模工作，以確定社區(qū)獲得性感染的潛在來源。此外，韓國公民可通過網(wǎng)絡(luò)和短信實時了解疫情相關(guān)情況和確診患者的行動軌跡；政府有關(guān)部門會以每天2次的頻率召開新聞發(fā)布會，將疫情情況公布于眾。

1.2.2 組織管理體系建設(shè)

韓國在2015年MERS暴發(fā)后，對公共衛(wèi)生危機管理體系進行了改進，形成了以一個防疫工作控制塔為中心、各部門協(xié)同配合的組織架構(gòu)。韓國疾病控制與預(yù)防中心是應(yīng)對此次新冠肺炎疫情的核心機構(gòu)，發(fā)揮著傳染病防控中的控制塔作用。為能實時監(jiān)測國內(nèi)外傳染病動態(tài)并及時發(fā)現(xiàn)和反應(yīng)，在韓國疾病控制與預(yù)防中心架構(gòu)下常設(shè)應(yīng)急行動中心[11]。韓國對衛(wèi)生危機預(yù)警有以下4個級別：關(guān)注、注意、警戒、嚴重。在不同的級別下預(yù)警，韓國的公共衛(wèi)生管理指揮中心及所協(xié)調(diào)的部門就有所不同。至此，韓國已形成指揮明確、上下聯(lián)動、左右協(xié)作的公共衛(wèi)生危機管理體系。

1.2.3 法律體系建設(shè)

韓國的災(zāi)害和危機管理是依據(jù)《國家危機管理基本法案》《災(zāi)害管理標準手冊》《危機應(yīng)對手冊》和《形勢行動手冊》4項政府法律和指導(dǎo)方針執(zhí)行。其中前2項法律主要是針對中央政府層面設(shè)立，涵蓋抽象的方向、目標和指導(dǎo)建議等內(nèi)容，而《形勢行動手冊》側(cè)重于規(guī)范地方政府的應(yīng)對措施，《危機應(yīng)對手冊》是地方政府和相關(guān)組織機構(gòu)應(yīng)對危機相互協(xié)調(diào)合作問題的政策指南[12]。在此次新冠肺炎疫情中，韓國政府緊急修改《傳染病預(yù)防及管理法》《醫(yī)療法》《檢疫法》等相關(guān)法律，使防疫做到有法可依，切實提高防疫措施的執(zhí)行力[13]。

1.3 德國

1.3.1 社會治理方式

德國有許多非政府組織專門從事福利服務(wù)、災(zāi)難救助和醫(yī)療等活動，此外，普通民眾是有準備的，且很大程度上愿意給專業(yè)救援隊提供幫助[14]。實際上，在德國災(zāi)害事件中，這些非政府組織和民眾承擔(dān)了80%的救援服務(wù)和95%的災(zāi)害醫(yī)療救援[15]。在此次新冠肺炎中，德國病死率遠低于歐洲其他國家，這與德國應(yīng)對疫情反應(yīng)迅速、多方力量協(xié)調(diào)配合緊密相關(guān)。

1.3.2 組織管理體系建設(shè)

德國具有分散的應(yīng)急管理系統(tǒng)，國家把對災(zāi)害緊急管理權(quán)利下放到各地方政府，再由各地方政府將權(quán)力下放到城市、社區(qū)。因此，區(qū)域緊急醫(yī)療系統(tǒng)是德國公民用來應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的主要工具。但災(zāi)害到達一定程度，指揮中心就從社區(qū)、地方政府轉(zhuǎn)移到德國聯(lián)邦政府[16]。作為德國疾控機構(gòu)，羅伯特·科赫研究所協(xié)調(diào)并調(diào)度“高傳染性和威脅生命的疾病治療中心”常設(shè)工作組。該研究所是圍繞7個國家級傳染病專業(yè)治療中心、8個特別能力中心和培訓(xùn)中心建立，集合了德國公共衛(wèi)生及傳染病臨床治療方面的專家。此外，研究所還起草了如何處理這些傳染病的指導(dǎo)方針，以使醫(yī)務(wù)人員在不確定的情況下能夠獲得幫助和支持。這都大大降低了德國危險傳染源向公眾傳播的風(fēng)險[17]。

1.3.3 法律體系建設(shè)

德國有關(guān)緊急和災(zāi)害事件管理的法規(guī)不僅規(guī)范專業(yè)的應(yīng)急和災(zāi)害管理系統(tǒng)的構(gòu)建，而且還規(guī)定德國公民在緊急和災(zāi)難情況下的權(quán)利與義務(wù)。在保證自己人身安全的前提下，受法律約束的德國公民有向其他人提供緊急救助，給專業(yè)救援隊提供信息并在必要時提供援助的義務(wù)。如果不遵守法律，將會接受強制性、嚴厲的法律懲罰[16]。另一方面，德國聯(lián)邦政府有在任何情況下為每個人提供最佳醫(yī)療救助的法律義務(wù)。

2 我國重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會治理現(xiàn)狀

2.1 社會治理方式

目前，我國對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理是以政府為主導(dǎo)，分為國家、省、地、市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個層級，各個部門協(xié)同參與[18]。我國“垂直管理”重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國務(wù)院是該機制中的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。面對此次突如其來的、新中國成立后影響范圍最大的疫情，在黨中央和國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府部門和職能部門迅速行動，積極響應(yīng)，體現(xiàn)了“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。但也應(yīng)支持市場、社會力量和群眾參與疫情防控中，尤其是在預(yù)防預(yù)警階段，以此來調(diào)動社會活力和增強應(yīng)對疫情的反應(yīng)能力[19]。習(xí)近平總書記指出，預(yù)防是最經(jīng)濟有效的健康策略，要將預(yù)防的關(guān)口前移[20]。

2.2 組織管理體系建設(shè)

我國的治理體系在與時俱進地完善和發(fā)展，并隨著實踐發(fā)展不斷提出新的建設(shè)目標[21]。我國在2003年SARS疫情發(fā)生以后，更加重視和支持重大突發(fā)公共衛(wèi)生治理體系的建設(shè)，經(jīng)過多年的發(fā)展，目前已經(jīng)逐步構(gòu)建和完善了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系，并確定了“一案三制”的核心框架。我國按照分級負責(zé)、屬地管理的原則，形成了以中央為核心，各級衛(wèi)生健康委員會為當(dāng)?shù)丶膊】刂浦鲗?dǎo)單位的組織管理體系。目前，我國擁有全球最大、覆蓋范圍最廣的網(wǎng)絡(luò)信息直報系統(tǒng)，涵蓋了國家、省、市、縣4級疾病預(yù)防機構(gòu)[22]。習(xí)近平總書記指出，我國的疾控體系在特大疫情面前，也暴露出能力不強、機制不活、動力不足、防治結(jié)合不緊密等問題[23]。我國必須在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大的功夫[21]。

2.3 法律體系建設(shè)

全面加強和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)是我國的一項任務(wù)[20]。我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對立法已初具規(guī)模。在SARS之后，我國迅速出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》及配套預(yù)案，并且修訂了《傳染病防治法》，為我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法制化建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)[24]。在此次疫情中，習(xí)近平總書記強調(diào)堅持依法防控，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位[20]。但目前法律法規(guī)存在欠完善、不完備、不協(xié)調(diào)的問題，具體體現(xiàn)在缺乏綜合性法律，且在內(nèi)容統(tǒng)一、關(guān)系銜接、責(zé)權(quán)分配對等方面尚有待進一步完善。習(xí)近平總書記指出，要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系[23]。

3 啟示與思考

3.1 增強重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警監(jiān)測機制

在SARS后，我國逐步建立了分級預(yù)警監(jiān)測機制。但在此次新冠肺炎疫情中，對于首診、首發(fā)、首報渠道尚需進一步暢通，此外，在突發(fā)疫情的風(fēng)險認知、風(fēng)險研判和風(fēng)險預(yù)警的信息發(fā)布等方面仍需加強[25]。今后我國可將增強早期預(yù)警監(jiān)測機制作為完善重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理機制的當(dāng)務(wù)之急，進一步落實“早發(fā)現(xiàn)”措施，減少突發(fā)疫情帶給國家和社會的巨大損失。此外，應(yīng)加強省級政府疫情預(yù)警的責(zé)任意識，提高全國應(yīng)對突發(fā)疫情的危機感和警惕性。

3.2 加強各方力量應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的協(xié)調(diào)配合

此次新冠肺炎防控體現(xiàn)了我國在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的有效性。在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，從疫情發(fā)生截止至2020年3月8日，全國共調(diào)集346支國家醫(yī)療隊、4.26萬名醫(yī)務(wù)人員、900多名公共衛(wèi)生人員馳援湖北[2]。但在防疫過程中，仍出現(xiàn)疾病預(yù)防控制機構(gòu)與地方政府溝通協(xié)調(diào)欠順暢、防疫物資發(fā)放與分配問題受社會質(zhì)疑等問題[26]。我國應(yīng)進一步探討加強全國各方力量協(xié)調(diào)合作的應(yīng)急機制，理順公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)路徑，提升我國應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理效率。

3.3 進一步完善公共衛(wèi)生相關(guān)法律法規(guī)

目前我國在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，僅有《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《傳染病防治法》兩部法律條例可依照，在應(yīng)對此次復(fù)雜、影響范圍極廣的新冠肺炎疫情過程中表現(xiàn)出一定的局限性[27]。在國家法律法規(guī)框架下，一些地方人大常委會緊急立法，規(guī)定臨時性公共衛(wèi)生危機行政管理措施。我國今后應(yīng)有針對性地推進相關(guān)法律法規(guī)的制定和修訂工作，從法律上完善應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的措施，明確各級政府、社會在公共危機治理中的責(zé)任和義務(wù)，推動全社會依法行動、依法行事。

3.4 發(fā)揮大數(shù)據(jù)在疫情聯(lián)防聯(lián)控中的優(yōu)勢作用

如今，我們正處于大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)時代。大數(shù)據(jù)技術(shù)能通過追蹤移動軌跡、建立個體關(guān)系圖譜等，在防控疫情擴散、精準定位疫情傳播路徑等方面發(fā)揮重大作用。此外，現(xiàn)在對突發(fā)公共衛(wèi)生的管理是采取線上線下相結(jié)合的模式，大數(shù)據(jù)能對網(wǎng)絡(luò)輿情和群眾情緒進行及時的監(jiān)測[28]?；诖髷?shù)據(jù)分析，韓國開發(fā)了“新冠肺炎疫情智能管理系統(tǒng)”，能利用科技手段控制疫情傳播和追蹤密切接觸者，已成為“大數(shù)據(jù)+治理”的典范[29]。數(shù)字化治理模式將成為我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的發(fā)展趨勢，不過目前數(shù)字化帶來了不少的問題和挑戰(zhàn)，如在政府公信力的提升和公眾知情權(quán)的保障之間應(yīng)該達到何種平衡，將如何保護個人隱私等。我國應(yīng)利用好大數(shù)據(jù)這把“利劍”，發(fā)揮其在疫情聯(lián)防聯(lián)控中的重要作用，不斷擴大其優(yōu)勢，并彌補其在實際運用中出現(xiàn)的不足，使得大數(shù)據(jù)持續(xù)為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理助力。

3.5 推進傳統(tǒng)中醫(yī)藥技術(shù)在重大突發(fā)疫情防控中的融合與應(yīng)用

中醫(yī)藥在突發(fā)性、流行性疾病的防控中發(fā)揮著獨特的作用。2020年6月2日，習(xí)近平總書記明確指出“中西醫(yī)結(jié)合、中醫(yī)藥并用，是這次疫情防控的一大特點，也是中醫(yī)藥傳承精華、守正創(chuàng)新的生動實踐[30]?！薄吨腥A人民共和國中醫(yī)藥法》中雖已明確提出“發(fā)揮中醫(yī)藥在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作中的作用”，卻未能得到較好的貫徹落實。中醫(yī)藥參與防控重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件仍面臨著政策障礙和實施困難[31]。我國應(yīng)進一步促進中西醫(yī)在理論、技術(shù)和政策上的深度融合，完善中醫(yī)藥防控重大突發(fā)疫情的參與機制，加強中醫(yī)藥應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力建設(shè)，構(gòu)建具有中國特色的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會治理體系，以達到防范和化解重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險的目的。