非法移民治理的困境與對策
——從加強(qiáng)國際合作的視角

劉宏斌，黃子誠

(中國人民公安大學(xué) 涉外警務(wù)學(xué)院，北京 100038)

截至2019年，全球國際移民數(shù)量接近2.72億，占世界人口的3.5%，其中近三分之二是勞務(wù)移民。這意味著全球絕大多數(shù)人(96.5%)居住在出生的國家①。2019年，歐洲、亞洲、北美洲分別接納了約8 200萬、8 400萬、5 900萬國際移民(1)數(shù)據(jù)見國際移民組織的《世界移民報(bào)告2020》。。從總體規(guī)?？?，國際移民數(shù)量占比不高，且分?jǐn)偟矫恳粋€(gè)國家的國際移民數(shù)量與當(dāng)?shù)乜側(cè)丝跀?shù)相比也僅是較小部分，但是，移民問題往往成為敏感和熱點(diǎn)問題。2018年12月，第73屆聯(lián)合國大會以152 票贊成、5 票反對、12 票棄權(quán)通過《安全、有序和正常移民全球契約》，說明國際移民問題的世界關(guān)注度極高。盡管國際社會普遍認(rèn)識到國際移民是推動全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)文化溝通的內(nèi)在驅(qū)動，但非法移民治理仍然是一個(gè)很難根治的問題。

一、非法移民的內(nèi)涵及來源

(一)非法移民的內(nèi)涵

非法移民，又被稱為非正規(guī)移民或無證件移民，是指不具有合法入境證件或不具有合法居留資格的外國人。從概念上看，非法移民不是移民，因?yàn)椴痪哂泻戏ň恿羲趪臋?quán)利，但是，非法移民有可能在所在國已經(jīng)事實(shí)上形成非法定居，產(chǎn)生事實(shí)上的移民現(xiàn)象，由此可能導(dǎo)致非法移民治理的困難。由于本研究主要指向跨境移民問題，此處的“移民”即為國際移民，而不包括本國境內(nèi)的境內(nèi)移民。國際移民系指任何一位改變了常住國的人，具體包括長期移民和短期移民。長期移民是指移居非常住國至少1年的人，以至于目的國實(shí)際上變成了其新的常住國；短期移民是指移居非常住國達(dá)到至少3個(gè)月又短于12個(gè)月的人，但為娛樂、度假、探訪親友、商務(wù)、醫(yī)療或宗教朝拜等目的而前往該國的除外。根據(jù)聯(lián)合國1994年發(fā)布的《旅游統(tǒng)計(jì)建議》，“常住國”被界定為“在過去12個(gè)月中大部分時(shí)間所居住的國家，或者居住時(shí)間較短，但在將來的12個(gè)月中會返回并繼續(xù)居住的國家”。

合法移民，是指具有合法入境證件，并具有合法長期或短期居留、停留證件的外國人。例如入籍歸化取得外國國籍，獲得外國人永久居留證件、長期工作簽證等，使外國人能夠合法長期或短期居住在所在國。合法移民不包括不以改變定居國為目的的跨境流動行為(如旅游、探親、治病、學(xué)習(xí)等)。對于不具有相關(guān)法律證件(如不具有所在國的國籍、不具有永久居留證件、不具有工作簽證等)而在所在國非法滯留、就業(yè)的外國人，是事實(shí)上的國際移民，一般稱為不具有法律證件的移民(Undocumented Migrant)、未授權(quán)的移民(Unauthorized Migrant)等。此外，由于非法移民所處法律狀態(tài)的非正常性，非法移民又被稱為“非正常移民”(Irregular Migrant)。

據(jù)此，“移民”在人口學(xué)研究中，主要是指具有改變常住國意圖的跨境人口流動，如果不具有改變常住國意圖的人口流動，就不是移民。對于非法移民來說，僅僅是在所在國發(fā)現(xiàn)的不具有合法入境證件或不具有居留、停留證件的外國人，其是否具有改變常住國的意圖，則不是判斷非法移民的標(biāo)準(zhǔn)，可以說合法移民與非法移民之間不具有對等性，只能是兩者之間相互交叉。非法移民包括不具有法律許可的事實(shí)移民以及非法入境人員、居留停留證件超期人員等。

(二)非法移民的種類和來源

根據(jù)國際法律文件和相關(guān)案例，可以將非法移民分為非法入境者、非法滯留者、跨境人口販運(yùn)受害者等。

非法入境者具體包括持偽假證件入境者、非法偷越國境者以及有組織偷運(yùn)移民犯罪中的被偷運(yùn)者等。非法入境者既可以是從對外開放口岸入境，也可以是從未開放的邊境入境。從世界范圍看，外國人只能夠從對外國人開放的口岸入境，如果從未開放口岸入境就是非法入境。從口岸進(jìn)行非法入境，主要是持偽假護(hù)照或簽證。根據(jù)1999年《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約關(guān)于打擊陸?？胀颠\(yùn)移民的補(bǔ)充議定書》，犯罪集團(tuán)偷運(yùn)移民也是非法入境者。此外，非法入境者中也包括大量難民，這些難民可能并不具有合法入境證件，但是必須在入境時(shí)申請難民身份甄別。通過難民身份甄別，確定難民身份者，成為合法居留者；反之，如果不能通過難民身份甄別，則是非法入境者。

非法滯留者包括證件逾期滯留者、無證件滯留者、偽造證件滯留者等。非法滯留者具有多種表現(xiàn)形式，例如，持過境簽證者或是在具有過境免簽政策范圍的國民，在過境簽證有效期外或是過境免簽政策時(shí)效外，非法滯留過境國；持訪問或旅游簽證的游客，在旅游目的國超期滯留，或者非法從事旅游目的之外的就業(yè)、培訓(xùn)、學(xué)習(xí)；持學(xué)習(xí)簽證或短期培訓(xùn)簽證人員，在簽證目的國從事非法就業(yè)、超期停留等。

跨境人口販運(yùn)受害者，根據(jù)《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約關(guān)于預(yù)防、禁止和懲治販運(yùn)人口特別是婦女和兒童行為的補(bǔ)充議定書》第三條規(guī)定：“(一)‘人口販運(yùn)’系指為剝削目的而通過暴力威脅或使用暴力手段，或通過其他形式的脅迫，通過誘拐、欺詐、欺騙、濫用權(quán)力或?yàn)E用脆弱境況，或通過授受酬金或利益取得對另一人有控制權(quán)的某人的同意等手段招募、運(yùn)送、轉(zhuǎn)移、窩藏或接收人員。剝削應(yīng)至少包括利用他人賣淫進(jìn)行剝削或其他形式的性剝削、強(qiáng)迫勞動或服務(wù)、奴役或類似奴役的做法、勞役或切除器官”“ (二)如果已使用本條第(一)項(xiàng)所述任何手段，則人口販運(yùn)活動被害人對第(一)項(xiàng)所述的預(yù)謀進(jìn)行的剝削所表示的同意并不相干”。因此，所謂跨境人口販運(yùn)受害者，就是被跨境人口販運(yùn)行為的對象，且不論受害者是否表示同意。

非法移民的種類結(jié)構(gòu)復(fù)雜，出入境的渠道也復(fù)雜多樣。同時(shí)，非法移民的“非法狀態(tài)”使非法移民難以在居住國保持合法公開的身份狀態(tài)。非法移民往往害怕“非法信息”被政府掌握而被遣返，在人口調(diào)查和社區(qū)生活過程中往往不會配合政府，由此導(dǎo)致非法移民處于“隱秘”狀態(tài)，非法移民的規(guī)模數(shù)據(jù)難以被政府準(zhǔn)確掌握。從國際移民組織公布的數(shù)據(jù)看，世界非法移民數(shù)據(jù)缺失，即便是居住國公布的非法移民數(shù)據(jù)也往往失真。例如，2001年美國人口普查局公布的2000年美國非法移民數(shù)為10 241 669人；而2006年美國國土安全部公布的美國2000年非法移民數(shù)據(jù)為8 460 000人，兩者數(shù)據(jù)差距超過170萬[1]。這種現(xiàn)象既有統(tǒng)計(jì)方法的問題，也有非法移民的“隱秘身份”所導(dǎo)致的難以統(tǒng)計(jì)現(xiàn)狀。

二、非法移民的風(fēng)險(xiǎn)及危害

《安全、有序和正常移民全球契約》之“共同認(rèn)識”中提出：“我們必須確?，F(xiàn)有移民和可能成為移民的人充分了解其安全、有序和正常移民的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)和選擇，并了解非正常移民的風(fēng)險(xiǎn)。我們還必須向所有公民提供客觀明確和有據(jù)可依的信息渠道，說明移民的好處和挑戰(zhàn)，以便清除造成對移民負(fù)面認(rèn)識的誤導(dǎo)性宣傳。”但是，非法移民自身和所在國公眾對非法移民的風(fēng)險(xiǎn)和危害都存在認(rèn)識不清的狀況。

(一)非法移民對自身風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識不足

對于非法移民而言，在遷徙過程中存在著諸多人身風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在非法移民的流動過程中，死亡、受傷、強(qiáng)奸、搶劫、失蹤屢見不鮮。例如，2020年4月英國埃塞克斯郡集裝箱貨車慘案，39名越南偷渡者被集體悶死在封閉車廂。國際移民組織的失蹤移民項(xiàng)目(MPP)在2014年至2018年記錄了超過3.09萬名婦女、男子和兒童在試圖前往其他國家時(shí)喪生，記錄的絕大部分死亡涉及通過秘密途徑遷徙的人，且經(jīng)常發(fā)生在海上或偏遠(yuǎn)地區(qū)(為逃避偵查而選擇的路徑)，這意味著遺體下落不明。國際移民組織與北極星(Polaris)和自由共享組織(Liberty Shared)合作發(fā)起的打擊人口販賣數(shù)據(jù)協(xié)作平臺(CTDC)在2016年和2017年新登記案例4.019萬個(gè)，涉及的人口販賣受害者來自147個(gè)國家和地區(qū)，在107個(gè)國家和地區(qū)受到剝削，其中，近30%的受害者被販賣為強(qiáng)迫勞工，而47%的受害者因性剝削目的被販賣(2)數(shù)據(jù)見世界移民組織的《世界移民報(bào)告2020》。。從風(fēng)險(xiǎn)投資角度看，每一項(xiàng)投資都具有風(fēng)險(xiǎn)性，甚至風(fēng)險(xiǎn)成為收益的重要組成部分。對于非法移民來說，往往將移民過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)視為成功道路上的必經(jīng)過程，由此導(dǎo)致非法移民行為雖然具有高風(fēng)險(xiǎn)性卻又屢禁不止。

(二)非法移民所在國的擔(dān)憂

對于移民政策制定國來說，預(yù)防非法移民給所在國產(chǎn)生危害，是移民政策制定的主要目標(biāo)。這方面的極端例子是科特迪瓦共和國。20世紀(jì)60年代，經(jīng)歷獨(dú)立后的科特迪瓦經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成為西非最繁榮的國家，但由于錯(cuò)誤的移民政策，大量周邊國家非法移民進(jìn)入科特迪瓦，導(dǎo)致該國人口激增，社會矛盾激化，十年內(nèi)戰(zhàn)后社會經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑。對非法移民危害性的擔(dān)憂，是各國強(qiáng)調(diào)非法移民治理的重要原因。目前各國對非法移民的主要擔(dān)憂來自三個(gè)方面：一是非法移民搶占就業(yè)市場，造成國內(nèi)就業(yè)壓力激增和大量失業(yè)；二是非法移民擠占國內(nèi)資源，“搭便車”現(xiàn)象將會造成本地居民的福利水平下降；三是非法移民數(shù)量激增導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤缸锔甙l(fā)，嚴(yán)重影響社會治安。這三個(gè)方面的擔(dān)憂導(dǎo)致各國在經(jīng)濟(jì)財(cái)政吃緊狀態(tài)下的移民政策收緊，甚至由傳統(tǒng)的開放移民政策轉(zhuǎn)變?yōu)榈种埔泼裾?。例如，美國的特朗普在總統(tǒng)競選時(shí)期就提出在美墨邊境修建隔離墻，加強(qiáng)移民和海關(guān)執(zhí)法局的執(zhí)法力量，打擊非法移民偷渡，加快非法移民遣返以及收緊移民簽證政策等。那么，這三方面擔(dān)憂會否成為現(xiàn)實(shí)？

非法移民是否會擠占就業(yè)市場？20世紀(jì)60年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家多林格爾和皮奧里提出勞動力市場分割理論[2]。該理論的主要觀點(diǎn)是，由于社會的制度性因素影響，形成勞動力市場的部門差異，不同人群獲得勞動力市場信息以及進(jìn)入勞動力市場渠道存在差別，導(dǎo)致不同人群在就業(yè)部門、職位以及收入模式上存在明顯差異，這種人群差異突出體現(xiàn)在種族、性別與移民之間。勞動力市場分割理論說明了移民、非法移民與當(dāng)?shù)鼐用裰g存在著就業(yè)、收入的差異原因。從大量實(shí)際案例看，由于存在語言、教育素質(zhì)、就業(yè)信息、人脈資源、經(jīng)濟(jì)條件等方面的障礙與限制，非法移民難以與當(dāng)?shù)鼐用裨趧趧恿κ袌鲞M(jìn)行競爭，其就業(yè)主要是“3D”(Dirty、Degrading、Dangerous)方面的低層次工作，這些工作往往是本地人不愿意從事的就業(yè)種類?？梢哉f，在勞動力短缺的國家和地區(qū)，如果沒有移民或者非法移民，某些工作將會勞動力短缺。

非法移民是否會擠占社會福利？非法移民由于缺乏合法身份，難以獲得合法的社會醫(yī)療保險(xiǎn)，更難以獲得失業(yè)救濟(jì)保障。從法律屬性上講，非法移民不是難民，之所以會產(chǎn)生非法移民擠占社會福利問題，主要還是難民進(jìn)入移民目的國的方式所導(dǎo)致的。例如，2015年敘利亞、伊拉克、利比亞戰(zhàn)爭導(dǎo)致大量難民越過地中海、途徑希臘、意大利進(jìn)入歐洲，引發(fā)歐洲難民危機(jī)，難民安置成為各國爭論的焦點(diǎn)。這些進(jìn)入歐洲的中東難民通過偷渡越境的方式進(jìn)入歐洲各國，致使歐洲各國政府管控邊境、控制非法入境者的數(shù)量和規(guī)模的作用失控，難民收留國的社會福利分配問題凸顯。但是這些進(jìn)入歐洲的難民并非經(jīng)過難民身份甄別的難民，他們大部分通過非法途徑入境，無法直接獲得難民的福利保障，主要還是通過社會救濟(jì)獲得生存條件。之所以產(chǎn)生誤解的原因，與媒體所使用的稱謂具有較大關(guān)系，相關(guān)新聞在報(bào)道進(jìn)入歐洲非法移民時(shí)所采用的稱謂往往是“難民”而不是“非法移民”，使人們?nèi)菀渍`解為非法移民只要進(jìn)入歐洲就能成為難民，就能夠獲得相應(yīng)的社會福利保障。

非法移民是否會造成高犯罪率？古典犯罪學(xué)派認(rèn)為，享樂主義所產(chǎn)生的“求樂避苦”心理產(chǎn)生犯罪[3]。非法移民的低收入以及其缺乏社會保障的現(xiàn)實(shí)境況，容易導(dǎo)致非法移民的高犯罪率。從新聞媒體上也經(jīng)?？吹剑欠ㄒ泼窬奂瘏^(qū)往往是犯罪率高發(fā)的地區(qū)。可以說，非法移民對社會治安的負(fù)面影響已經(jīng)成為刻板印象。但是，針對非法移民犯罪的研究卻顯示，非法移民并沒有對當(dāng)?shù)乇┝Ψ缸锫十a(chǎn)生實(shí)際影響。美國犯罪學(xué)家米契爾·萊特分析了過去三十年的數(shù)據(jù)，沒有發(fā)現(xiàn)任何數(shù)據(jù)表明非法移民影響了謀殺、強(qiáng)奸、搶劫及嚴(yán)重毆打等暴力犯罪案的發(fā)生率?？ㄍ醒芯吭旱难芯咳藛T針對美國得克薩斯州非法移民的犯罪數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，非法(無證)移民在得克薩斯州犯下的謀殺、性侵和盜竊案的刑事定罪率和逮捕率甚至要遠(yuǎn)低于本土出生的美國人[4]。雖然從實(shí)際危害結(jié)果上看，非法移民對所在國的實(shí)際危害影響有限，但是非法移民本身具有非法性質(zhì)，一定程度上形成了對所在國主權(quán)的沖擊，對于其可能造成嚴(yán)重危害的預(yù)期或擔(dān)憂，則是所在國產(chǎn)生對非法移民強(qiáng)硬政策的關(guān)鍵。例如，2018年12月聯(lián)合國通過《安全、有序和正常移民全球契約》。針對給予移民就業(yè)和福利保障的政策，比利時(shí)5千多人游行沖擊歐盟總部，要求“自己人優(yōu)先”[5]。此外，美國等10國則退出契約制定過程，表達(dá)了對該契約的反對和抗議。可以說，對非法移民的誤解，既表達(dá)了所在國對自身權(quán)益損失的擔(dān)憂，也反映了其對非法移民的治理效果不認(rèn)同。

三、非法移民治理的困境和挑戰(zhàn)

近年來，一些國家加強(qiáng)了對非法移民的刑事懲處，同時(shí)，另一些國家則對非法移民采用了赦免。例如，2017年美國國會通過凱特法案，嚴(yán)懲被遣返的無證移民再度回到美國，違者將被判至少5年徒刑。2018年法國國會通過《避難與移民》法案，通過縮短避難申請時(shí)間，加強(qiáng)打擊非法移民。2018年匈牙利國會通過被歐洲媒體稱為“史上最嚴(yán)”的移民法案打擊非法移民，凡是組織非法移民來匈牙利并鼓勵(lì)規(guī)避匈牙利法律的人將受到懲罰，凡為此類犯罪活動提供資金或者經(jīng)常進(jìn)行非法移民組織活動的人，可被判處為期1年的監(jiān)禁。此外，2020年意大利總統(tǒng)馬塔雷拉正式簽署了非法移民特赦令，允許非法移民就業(yè)合法化，但對“在最近5年曾獲刑，或涉嫌組織偷渡、賣淫、恐怖活動、利用未成年人實(shí)施犯罪、涉嫌剝削勞工等犯罪行為的人員以及案件正在審理中的犯罪嫌疑人，無申請非法移民合法化資格”[6]。歸納各國針對非法移民的治理措施，可以發(fā)現(xiàn)治理效果難以到達(dá)預(yù)期目標(biāo)。

(一)傳統(tǒng)移民治理的困境

當(dāng)代各國的非法移民治理措施，主要是抓住移民遷徙環(huán)節(jié)進(jìn)行分類治理。遷徙環(huán)節(jié)分為入境、境內(nèi)兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要想實(shí)現(xiàn)非法移民目標(biāo)，必須能夠入境并且能夠在目的國居住下來。各國的分類治理政策則分別針對未入境非法移民、已入境非法移民以及難民甄別等三類人員分別采取措施。

一是嚴(yán)格邊境管控，防止非法移民偷渡。邊境是非法移民入境的第一道關(guān)口，嚴(yán)把邊境管控就能夠有效防止大量非法移民入境，反之，邊境管控失效，則境內(nèi)非法移民將會激增。例如，2018年出現(xiàn)的中美洲五國流向美國的非法移民潮，在美國與墨西哥邊境被美國海關(guān)和邊境保衛(wèi)局(CBP)攔截，大量非法移民被堵截在美墨邊境，沒有造成非法移民涌入美國。據(jù)CBP的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年5月在美墨邊境逮捕非法移民132 000人，為13年來最多，而當(dāng)年11月逮捕33 510人[7]。同樣，歐盟邊境管理局(Frontex)也通過加強(qiáng)歐盟共同邊境管控，遏制了大量非法移民進(jìn)入歐盟境內(nèi)。從邊境管控的實(shí)際效果看，單純的邊境管控往往效果不佳，必須輔之于相鄰國家的配合，雙方或多方共同管控邊境的非法移民偷渡，而這種邊境管控執(zhí)法合作，往往又牽扯到雙邊或多邊國際政治關(guān)系，由此導(dǎo)致邊境管控的復(fù)雜化。歐盟邊境管理局在邊境管控非法移民問題上就面臨著歐盟內(nèi)部的邊境管控合作[8]、歐盟與土耳其之間的非法移民管控合作等層層困難，雖然非法移民入境數(shù)量得到控制，但是面臨的局勢依然嚴(yán)峻[9]。

二是對境內(nèi)非法移民，各國根據(jù)本國移民法律制度進(jìn)行管理。由于各國移民法律制度不同，針對移民管控的措施也不盡相同。在傳統(tǒng)海洋法系國家，對于境內(nèi)非法移民的管控相對較松，警察不會針對非法移民進(jìn)行查緝，只有當(dāng)非法移民涉及犯罪嫌疑時(shí)，才會核實(shí)非法移民身份。例如，英國沒有身份證件，非法移民不會遇見警察核查身份證件，同時(shí)，警察只針對犯罪嫌疑開展調(diào)查，當(dāng)犯罪調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)非法移民，則會通知英國移民管理局對非法移民進(jìn)行調(diào)查。這種寬松的非法移民管理政策，造成英國境內(nèi)非法移民數(shù)量的模糊和管理失控。2017年英國全國有超過15萬非法移民未獲準(zhǔn)在英國繼續(xù)居留，但是英國移民管理局并不清楚這些人當(dāng)中有多少人已經(jīng)出境，有多少人等待被遣返(3)2017年大批英國非法移民去向不明，http://www.aoji.cnnews1547853.html。。在大陸法系國家，則基本建立了身份證件制度，警察可以根據(jù)身份證件核查非法移民身份，同時(shí)，外國人登記管理制度的建立，也為發(fā)現(xiàn)和管控非法移民提供了基礎(chǔ)。例如，根據(jù)德國《居留法》，居留分為居留許可和落戶許可，外國人在德國需要居住超過3個(gè)月或者就業(yè)、投資、學(xué)習(xí)等，需在簽證到期前申請居留許可。德國的較大城市都設(shè)立了外國人管理局，負(fù)責(zé)外國人登記管理。

三是加大非法移民遣返。各國基本建立了非法移民遣送制度，根據(jù)《世界人權(quán)宣言》《關(guān)于難民地位的公約》，針對難民的不推回制度，非法移民不包含未被甄別的難民，遣返人員只是沒有合法入境和居停留證件的外國人。對于非法移民遣返的主要制度流程是原籍國的確定、遣返以及原籍國的接受和安置。目前，對于非法移民遣返的主要難題在于非法移民的接受和安置。大多數(shù)非法移民的遷徙目的是改善生活。根據(jù)國際移民報(bào)告，非法移民主要是由貧窮、落后、戰(zhàn)亂等國家向經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的國家流動。對于非法移民流出國而言往往難以留住非法移民。根據(jù)人口遷移的推—拉理論[10]，在沒有消除或改善非法移民流出國的落后經(jīng)濟(jì)狀況下，非法移民遣返的安置將困難重重。

從效果上看，傳統(tǒng)非法移民治理措施的效果不佳，非法移民的流動沒有受到遏制。美國、德國、法國等非法移民主要目的國，非法移民問題依然突出。實(shí)際上，單靠某一個(gè)國家難以解決非法移民問題，非法移民的來源國、過境國、目的國都需要參與到非法移民的治理中，只有通過國際合作，才能實(shí)現(xiàn)對非法移民的有效治理。

(二)國際合作治理非法移民面臨的挑戰(zhàn)

《安全、有序和正常移民全球契約》的目標(biāo)之一，是“加強(qiáng)國際合作和全球伙伴關(guān)系，促進(jìn)安全、有序和正常移民”。該契約在第十五條的指導(dǎo)原則中，將國際合作作為第二項(xiàng)原則：“本全球契約是一個(gè)不具法律約束力的合作框架，確認(rèn)移民現(xiàn)象本身具有跨國性，因此沒有哪一個(gè)國家能夠獨(dú)自解決移民問題。本契約要求開展國際、區(qū)域和雙邊合作與對話。本契約的權(quán)威在于其協(xié)商一致性、公信力、集體自主、聯(lián)合執(zhí)行、后續(xù)落實(shí)和評估?！钡窃谥鳈?quán)國家基于自身利益需求的背景下，非法移民治理的國際合作，面臨著諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

一是非法移民流出國缺乏治理的內(nèi)在動力。目前還沒有關(guān)于非法移民流動的精確數(shù)據(jù)，非法移民遷徙的原因也復(fù)雜多樣，但即便如此，非法移民遷徙的經(jīng)濟(jì)需求依然排在首位。正如歷史上人類通過遷徙改變居住生活環(huán)境一樣，現(xiàn)代非法移民亦希望通過跨境遷徙實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變或好轉(zhuǎn)。從移民通道可以發(fā)現(xiàn)，非法移民流動方向主要是流向富裕國家。移民通道是移民在遷徙過程中隨時(shí)間而積累的流動模式，反映了移民目的國的移民來源特征。根據(jù)移民遷徙的聚集性特征，非法移民往往呈現(xiàn)親屬、家族、同鄉(xiāng)的親緣、地緣關(guān)系。非法移民往往會根據(jù)已知親友遷徙方式進(jìn)行遷徙，通過移民通道可以掌握非法移民的流動方向。根據(jù)《世界移民報(bào)告2020》，北美地區(qū)的移民通道眾多，其中最大的移民通道涉及從拉丁美洲和加勒比海地區(qū)去往美國的移民；第二大移民通道涉及人口眾多的亞洲國家，包括中國、印度和菲律賓；其他較大的移民通道(如從越南、韓國和古巴前往美國的通道)也在迅速壯大。2019年涉及非洲國家的前20條移民通道中，從非洲去往發(fā)達(dá)富裕國家的通道有9條：阿爾及利亞—法國、摩洛哥—法國、埃及—沙特阿拉伯、埃及—阿拉伯聯(lián)合酋長國、摩洛哥—西班牙、蘇丹—沙特阿拉伯、摩洛哥—意大利、突尼斯—法國、埃及—科威特?？梢姡l(fā)展中國家向發(fā)達(dá)國家的移民流動模式較為突出。雖然在國際移民流動中也存在著發(fā)達(dá)國家之間以及發(fā)達(dá)國家向相對落后國家的移民流動，但是這種現(xiàn)象明顯少于前述人口流動，產(chǎn)生這種流動的主要推力就是非法移民來源國相對落后的經(jīng)濟(jì)水平。同時(shí)，安置非法移民，解決其貧困問題，甚至加強(qiáng)非法移民的執(zhí)法合作，均需要大量資金，這是諸多發(fā)展中國家難以承受的，而且經(jīng)濟(jì)相對落后國家的社會管理能力也不足以參與到國際合作之中，難以共同限制和管控非法移民的向外遷徙。與此同時(shí)，僑匯成為經(jīng)濟(jì)落后國家的主要外匯收入。僑匯是移民向來源國的匯款，非法移民的收入也會通過僑匯方式匯往來源國。對于外匯收入能力較差的國家尤其是欠發(fā)達(dá)國家，僑匯是獲取外匯的重要方式。根據(jù)《世界移民報(bào)告2020》，2018年印度、中國、墨西哥、菲律賓、埃及、法國、尼日利亞、巴基斯坦、德國、越南(按遞減順序)為數(shù)額最高的前10位僑匯匯入國，其中發(fā)展中國家占8位。 從按僑匯占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例來看，2018年接收僑匯占GDP比重最高的前五位國家分別是湯加(35.2%)、吉爾吉斯斯坦(33.6%)、塔吉克斯坦(31%)、海地(30.7%)和尼泊爾(28%)。從僑匯的外匯創(chuàng)收看，非法移民的存在對于僑匯增加存在著助力，雖然難以看到某些國家鼓勵(lì)或支持移民外流，但是從經(jīng)濟(jì)收益的視角看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家參與非法移民治理的原動力不足。

二是移民問題政治化使非法移民治理難以達(dá)成共識。移民問題政治化是將移民問題作為政治斗爭的手段或者交易的籌碼，使移民問題的影響因素復(fù)雜化。表現(xiàn)形式之一，以保護(hù)人權(quán)為借口，濫用1951年聯(lián)合國通過的《關(guān)于難民地位的公約》，給予他國逃亡者以難民身份，獲取他國政府反對者或意見領(lǐng)袖支持，在他國境外形成反對勢力，積累干涉他國內(nèi)政的政治資本。例如，20世紀(jì)中期的冷戰(zhàn)興起，移民問題就被西方發(fā)達(dá)國家作為反共的一種重要武器。1953年美國國會通過了《1953年難民救濟(jì)法》，該法案在美國歷史上首次明確提出包含反共意識形態(tài)的難民定義[11]。以顛覆他國政權(quán)為目的的難民政策，往往誘發(fā)他國非法移民借機(jī)流向相關(guān)政策國，造成非法移民大量出境。20世紀(jì)60年代之后古巴出現(xiàn)四次難民潮就是這種政策的反應(yīng)。此外，一旦相關(guān)國家非法移民大量激增，非法移民流入國則會迅速改變難民政策，使大量非法移民滯留產(chǎn)生人道危機(jī)。表現(xiàn)形式之二，以境內(nèi)非法移民的接受、安置作為政治籌碼，換取國際組織或相鄰國家的國際援助或者其他政策支持。例如，土耳其作為跨歐亞交通的重要橋梁，中東危機(jī)之時(shí)，大量伊拉克、敘利亞非法移民通過土耳其流向歐洲，土耳其以阻止中東非法移民為籌碼，要求北約支持其打擊庫爾德組織，同時(shí)要求加入歐盟，并獲得歐盟對土耳其更多的資金支持[12]。

對于非法移民治理，需要非法移民來源國、過境國、目的國相互之間具有目標(biāo)一致的國際合作，正是由于三國之間對于非法移民的認(rèn)識、利益趨向存在差異，導(dǎo)致非法移民治理的國際合作開展進(jìn)展緩慢。

四、非法移民國際合作治理的路徑

在非法移民治理的國際合作中，往往存在國際合作的需求不對等、實(shí)力不對等、合作能力不對等等問題。在國際法上，由于各國在本國內(nèi)的非法移民治理屬于國家主權(quán)事務(wù)，國際合作的主體之間主權(quán)獨(dú)立、平等，因此國際合作是一個(gè)不斷博弈、求同存異、最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)一致的過程。同時(shí)，非法移民治理關(guān)系到公民政治權(quán)利和人權(quán)保障，也受到相關(guān)國際公約的限制，為此，國際合作治理非法移民又是不斷消除利益訴求差異、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)一致的國際合作。

(一)國際合作的基本原則

國際合作治理非法移民涉及的基本原則包括四個(gè)方面：一是以人為本，保障人權(quán)。不能因?yàn)榉欠ㄒ泼竦摹斑`法性”而剝奪非法移民的基本人權(quán)。有關(guān)非法移民的人權(quán)保障中，對于非法移民的稱謂存在學(xué)術(shù)爭議，許多學(xué)者認(rèn)為非法移民僅僅是制度性的違法，并沒有造成實(shí)質(zhì)性危害，建議對非法移民的稱謂應(yīng)改為“非正常移民”(目前在相關(guān)國際法律文件之中宜采用)，且沒必要對查獲的非法移民采用羈押方式，直至遣返出境。二是尊重主權(quán)。國際合作是平等主體間的協(xié)商過程，為實(shí)現(xiàn)國際合作，必須要尊重國家主權(quán)。合作國家之間不分大國小國，更不能因?yàn)榉欠ㄒ泼駟栴}而干涉別國內(nèi)政。在國際合作過程中，由于非法移民問題的跨國性而導(dǎo)致國際組織參與國際合作，國際組織也應(yīng)遵守國家主權(quán)原則。只有在尊重主權(quán)前提下，才能通過協(xié)商共同開展合作，而不能僅僅根據(jù)主權(quán)有限性原則，侵犯主權(quán)國家管理本國事務(wù)的權(quán)力，甚至借助國際組織名義，侵犯他國主權(quán)。三是促進(jìn)安全合法有序移動原則。國際合作治理非法移民是為了更好地促進(jìn)安全合法有序的國際移民，降低非法移民給雙方帶來的各類社會風(fēng)險(xiǎn)。必須防止為了治理非法移民而阻塞正常合法移民。從經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展看，資本流動與人口的跨境流動是難以遏制的。同時(shí)，國際旅游也成為重要的國際貿(mào)易方式。通過國際合作促進(jìn)安全合法有序的移民，減少非法移民產(chǎn)生的誘因，是國際合作治理非法移民的重要基礎(chǔ)原則。四是國際合作的漸進(jìn)性原則。非法移民的產(chǎn)生具有特定的社會環(huán)境，治理非法移民問題不可能一蹴而就。國際合作治理非法移民必須循序漸進(jìn)，從容易合作的地方、容易解決的問題開始實(shí)行合作，而不能僅以自身利益需求為導(dǎo)向。

(二)國際合作的目標(biāo)設(shè)定

國際合作治理非法移民的目標(biāo)分為直接目標(biāo)和間接目標(biāo)、短期目標(biāo)和長期目標(biāo)。一是直接目標(biāo)和間接目標(biāo)。所謂直接目標(biāo)是國際合作所指向的具體目標(biāo)，也即通過國際合作所達(dá)到的目的；所謂間接目標(biāo)，是指在國際合作過程中產(chǎn)生的間接影響。在國際合作實(shí)踐中，直接目標(biāo)和間接目標(biāo)是相互的，甚至可能是一體兩面。劃分直接目標(biāo)和間接目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)國際合作邊際效益最大化，讓每次國際合作都能更多地產(chǎn)生效益。為此，需要界定國際合作的直接目標(biāo)和間接目標(biāo)并對它們進(jìn)行有效評估。直接目標(biāo)和間接目標(biāo)包括：打擊跨國有組織犯罪，保護(hù)人口販運(yùn)受害者，減少人口販運(yùn)、跨境人口偷運(yùn)犯罪案件，減少跨國有組織犯罪對非法移民治理的影響，為非法移民提供人權(quán)保障，實(shí)現(xiàn)非法移民情報(bào)信息的公開，提供正常、合法移民的渠道和信息，加強(qiáng)國際執(zhí)法合作互信，建立暢通的國際執(zhí)法合作渠道和機(jī)制，提高執(zhí)法合作的效率和效能，減少國際執(zhí)法合作障礙等。二是短期目標(biāo)和長期目標(biāo)?？鐕欠ㄒ泼瘳F(xiàn)象是復(fù)雜的國際國內(nèi)因素交互產(chǎn)生的結(jié)果，治理非法移民問題也難以一蹴而就，國際合作治理非法移民需要設(shè)定短期目標(biāo)和長期目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)國際合作的長期化、制度化、系統(tǒng)化，確保國際合作治理非法移民能夠持續(xù)穩(wěn)定。短期目標(biāo)是針對非法移民現(xiàn)象的具體表現(xiàn)形式所制定的合作目標(biāo)，例如在打擊人口販賣、加強(qiáng)雙方邊境管控、非法移民遣返、移民執(zhí)法培訓(xùn)、情報(bào)信息通報(bào)等方面的具體國際合作；長期目標(biāo)是促進(jìn)安全、有序、合法的移民，減少非法移民給國際合作雙方帶來不利的社會風(fēng)險(xiǎn)。

(三)國際合作的基本方法

國際合作治理非法移民的類型分為多邊合作、單邊合作，或者是具體執(zhí)法事項(xiàng)合作、情感交流合作、戰(zhàn)略合作等不同類型。主要方法包括建立溝通交流機(jī)制，建立合作熱線，確定合作事項(xiàng)聯(lián)系人，確保信息交流渠道暢通，建立信息情報(bào)交流平臺，實(shí)現(xiàn)情報(bào)信息及時(shí)互通等。針對跨國有組織犯罪，則是基于《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》等國際公約，通過刑事司法協(xié)助等開展國際合作。從治理非法移民的手段看，國際合作治理非法移民可以分為直接法和間接法。一是直接法。即通過國際合作，增加跨境流動便利性，減少簽證壁壘[13]，將非法移民中的大部分轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄓ行虻囊泼?。相關(guān)案例表明，大多數(shù)非法移民是由于不了解移民政策受到“蛇頭”蠱惑被騙，或者是不掌握移民政策信息盲目移民。加強(qiáng)國際移民合作，開展移民政策信息公開、移民路徑公開，可以促使非法移民轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄒ泼?，讓隱蔽的地下非法移民浮出水面。二是間接法?；谌祟惷\(yùn)共同體理念，通過加強(qiáng)國際合作，減少產(chǎn)生非法移民的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素，弱化非法移民外出的推力，讓非法移民在本國能夠獲得安全和發(fā)展的權(quán)利。例如加強(qiáng)國際合作，維護(hù)國家安全穩(wěn)定，就能夠減少因?yàn)閲艺謩邮?、?zhàn)爭而產(chǎn)生難民；通過國際合作，減災(zāi)防災(zāi)，消除貧困，就能夠減少因?yàn)樨毨Ш蜑?zāi)害而產(chǎn)生的非法移民等。

非法移民治理是一個(gè)世界性難題。非法移民種類復(fù)雜，對非法移民的認(rèn)識也存在諸多誤區(qū)。同時(shí)，非法移民涉及國家眾多，流動中存在著重大社會風(fēng)險(xiǎn)，還可能混雜著跨國有組織犯罪和恐怖組織活動等重大隱患。因此，迫切需要各國基于人類命運(yùn)共同體理念，有效開展國際合作，加強(qiáng)國際非法移民治理，以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中倡議的目標(biāo)。