論未取得與未恢復(fù)中國國籍問題治理
——以完善國籍制度為中心

劉國福

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

國籍權(quán)是一個人的最基本權(quán)利，也是享有一切權(quán)利的前提性權(quán)利。如果一個人未取得、未恢復(fù)中國國籍，又同時沒有外國國籍，將處于無國籍狀態(tài)。無國籍等于被剝奪了一切，就好像回到了野人的原始狀態(tài)，喪失了能夠讓其他人將其作為同類的基本資格，事關(guān)人的最基本生存，將引發(fā)政治動蕩、經(jīng)濟遲滯和社會矛盾，是國籍法乃至國家需要解決的重要問題之一。一些與中國有密切聯(lián)系的外國人，如果喪失外國國籍(戶口)，又未取得、未恢復(fù)中國國籍，也將成為無國籍人，其生存、發(fā)展將面臨嚴重困難。目前，聚焦未取得、未恢復(fù)中國國籍問題的研究成果非常少，僅在有關(guān)喪失中國國籍[1]、取得中國國籍[2]、完善1980年《國籍法》[3]等研究成果中略有涉及。因此，論證未取得、未恢復(fù)中國國籍問題，洞悉其復(fù)雜原因，展望治理未來，有利于完善未取得、未恢復(fù)中國國籍問題治理對策，建立新型國籍管理制度，保護與中國有密切聯(lián)系人員的基本權(quán)益。

一、未取得、未恢復(fù)中國國籍的主要情形

(一)中國公民境外生育子女未取得中國國籍

中國公民在境外生育子女，不愿保留外國國籍或者外國國籍被撤銷，又未取得中國國籍，成為無國籍人。具體包括四種情形：一是依出生取得外國國籍，被送回國內(nèi)由親友撫養(yǎng)，父母在境外下落不明或死亡，本人不愿保留外國國籍；二是依出生取得外國國籍，持外國護照、中國簽證回國，外國國籍被撤銷；三是沒有取得外國國籍，出生醫(yī)學(xué)證明上沒有中國父/母；四是沒有取得外國國籍，不能提供父/母為中國公民的出生醫(yī)學(xué)證明、親子鑒定證明。例如，2006年3月，日本駐上海總領(lǐng)事館照會上海市公安局，通報撤銷內(nèi)山順正的日本國籍，并注銷其日本護照，理由是其母李某在內(nèi)山順正出生前未獲取日本永住許可。李某與日本丈夫離婚，內(nèi)山順正被判給李某撫養(yǎng)。由于內(nèi)山順正的日本國籍被撤銷，在其未取得中國國籍前，成為無國籍人[4]。

(二)中國公民人工生殖技術(shù)生育子女未取得中國國籍

改革開放以來，隨著科技發(fā)展，通過人工生殖技術(shù)生育的子女越來越多。有些未婚女性通過人工授精生育，有些男性通過代孕生育。這些孩子出生后沒有外國國籍，也未取得中國國籍，成為無國籍人。人工生殖技術(shù)包括人工體內(nèi)授精、人工體外授精以及代孕三種。我國不承認婚外人工體內(nèi)授精、人工體外授精，不承認代孕。由于人工生殖技術(shù)，“基因母親”“孕生母親”“養(yǎng)育母親”不再統(tǒng)一于同一人，而是分為兩人甚至三人，傳統(tǒng)生育上的“分娩者為母”不再被廣泛認可?！捌跫s說”“子女利益最佳說”“血緣說”“分娩說”分別以生育契約、子女最大利益、生物學(xué)上基因、分娩行為為認定標(biāo)準(zhǔn)，都有合理性，但是沒有一種被法律所認可。不能確定人工生殖技術(shù)生育子女的母親，就不能認定母子關(guān)系，也不能依出生和母親國籍取得中國國籍。

(三)前中國公民未恢復(fù)中國國籍

前中國公民的外國國籍被撤銷，未恢復(fù)中國國籍，成為無國籍人。2004—2006年，約400名中國人通過科爾多瓦法院取得阿根廷國籍。《阿根廷公民身份法》規(guī)定，在阿根廷居住滿2年、沒有犯罪記錄，提交相關(guān)材料，可以申請加入阿根廷國籍?？茽柖嗤叻ㄔ阂幻ぷ魅藛TLiliana Borneo在中國公民申請加入阿根廷國籍時實施欺詐行為，篡改材料和提交虛假文件，其妹妹在外國人入籍宣誓過程中負責(zé)幫助蒙混過關(guān)，每次收取約1 000美元好處費。結(jié)果是Liliana Borneo被判3年監(jiān)禁(緩刑)、罰款。2016年，科爾多瓦法院以入籍手續(xù)違法為由，取消了這些前中國公民的阿根廷國籍[5]。這些被取消阿根廷國籍的前中國公民，取得阿根廷國籍時自動喪失了中國國籍，不符合恢復(fù)中國國籍的條件，未恢復(fù)中國國籍。

(四)外籍新娘未取得中國國籍

外籍新娘是指與中國男子辦理結(jié)婚登記或非婚同居，并在中國境內(nèi)居住的毗鄰國婦女，特別是大湄公河次區(qū)域國家婦女和朝鮮婦女，絕大多數(shù)具有非法入境、非法居留、非法就業(yè)等情形，為涉外婚姻“三非”外國人。一些外籍新娘護照、身份證件丟失或者過期，被國籍國作為失蹤人員注銷戶口，不能享受國籍保護，又未取得中國國籍，成為事實無國籍人。聯(lián)合國難民署認為，事實無國籍人是指“不能證明為法律無國籍人，而且由于沒有有效國籍，不能享受國籍保護的人”[6]。隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，貿(mào)易往來頻繁，外籍新娘越來越多[7]。2015年6月，云南省德宏州隴川縣調(diào)查緬甸籍邊民通婚現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)一些緬甸新娘無緬甸有效身份證件，無中國有效出入境證件[8]。截至2015年5月，廣西壯族自治區(qū)涉外婚姻“三非”外國人中，長期滯留人員一萬多人，與中方公民共同生育子女兩萬余人。這些人絕大多數(shù)沒有護照、簽證、結(jié)婚證等證件，滯留時間長，在廣西14個市均有分布，主要集中在邊境縣(市、區(qū))和內(nèi)地偏遠農(nóng)村地區(qū)。她們多數(shù)與中國男子非婚同居，無法享受中國公民的社會保障待遇，處于戶無可登、地?zé)o可耕、醫(yī)無所保、老無可依的困境，在中國和毗鄰國跳躍式居住，屬于社會不穩(wěn)定因素，增加了流動人口信息采集和居住證辦理工作難度，給外國人管理、婚姻管理帶來困難[9]。

(五)外籍新娘前婚姻生育未成年子女未取得中國國籍

外籍新娘往往與前婚姻生育未成年子女一起入境，嫁一帶一甚至帶二、帶三[10]。前婚姻生育未成年子女的護照、身份證丟失或過期，被國籍國作為失蹤人員注銷戶口，不能享受國籍保護，又未取得中國國籍，成為事實無國籍人。2014年8月，根據(jù)《云南省文山州第十三屆人民代表大會第四次會議代表鄧麗男〈關(guān)于協(xié)調(diào)解決本地?zé)o戶口子女落戶問題的建議〉》，云南省文山州麻栗坡縣有469名未成年人無戶口，其中越南國籍107人，均為越南新娘前婚姻生育。2015年6月，根據(jù)云南省德宏州隴川縣對緬甸籍邊民通婚現(xiàn)象的調(diào)查，一些緬甸新娘將前婚姻生育未成年子女帶到境內(nèi)生活，無有效緬甸身份證件，無中國有效出入境證件。他們沒有合法身份，很難與親生母親、中國繼父、同母異父兄弟姐妹在中國合法團聚，生活、學(xué)習(xí)等處于困境[8]。他們與外籍新娘一樣，容易誘發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險，一旦受到蠱惑和煽動，會將困境歸因于中國，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定，甚至誘發(fā)國際糾紛。

(六)印支難民未取得、未恢復(fù)中國國籍

印支難民于20世紀(jì)70年代末涌入中國，對其的安置工作取得了舉世矚目的成就，但國籍問題沒有徹底解決，影響著社會穩(wěn)定，并逐漸成為社會負擔(dān)[11]。一些印支難民由于逃離國籍國喪失原國籍國國籍或者戶口，未取得、未恢復(fù)中國國籍，成為事實無國籍人。印支難民大規(guī)模涌入中國時，被分為有中國國籍的難僑和沒有中國國籍的難民。難僑的中國國籍是國內(nèi)問題，當(dāng)時以恢復(fù)的方式得到了解決。難民的中國國籍是國際問題，懸而未決。一些印支難民為取得中國國籍，曾向有關(guān)部門反映，但未能解決[12]。2007年，聯(lián)合國難民署駐華代表處官員表示：中國為大部分印支難民及其子女發(fā)放了居民身份證，方便他們出行與生活，但沒有給予國籍，還有一些印支難民沒有取得居民身份證[13]。聯(lián)合國難民署將在華印支難民列為難民，而不是中國公民。2014年，聯(lián)合國難民署駐華代表處將促進在華印支難民入籍作為工作目標(biāo)之一[14]。取得、恢復(fù)中國國籍可以解決國籍問題，對促進印支難民融合，徹底解決印支難民問題至關(guān)重要。

二、未取得、未恢復(fù)中國國籍問題產(chǎn)生原因

(一)中國公民境外生育子女未取得中國國籍的原因

中國公民在境外生育子女未取得中國國籍的主要原因是父母雙方或一方為中國公民并定居在外國，本人出生時即具有外國國籍，不能取得中國國籍。由于各種原因，不愿保留外國國籍或者取得的外國國籍被撤銷。1980年《國籍法》第五條規(guī)定：“父母雙方或一方為中國公民，本人出生在外國，具有中國國籍；但父母雙方或一方為中國公民并定居在外國，本人出生時即具有外國國籍的，不具有中國國籍?！敝袊v外使領(lǐng)館對中國公民在境外生育子女國籍審查不統(tǒng)一：一是承認外國國籍，不承認中國國籍，在外國護照上簽發(fā)中國簽證；二是承認中國國籍，不承認外國國籍，頒發(fā)《中華人民共和國旅行證》，以中國公民身份持《中華人民共和國旅行證》入境。

(二)中國公民人工生殖技術(shù)生育子女未取得中國國籍的原因

人工生殖技術(shù)生育子女未取得中國國籍的主要原因是通過代孕或者婚外人工體內(nèi)授精、人工體外授精生育子女不適用婚姻法、國籍法的有關(guān)規(guī)定，法律沒有規(guī)定代孕過程中產(chǎn)生的“基因母親”“孕生母親”“養(yǎng)育母親”何者為母親。這些子女的法律地位、血緣關(guān)系、監(jiān)護人、取得國籍不明確，不能取得中國國籍，又未取得外國國籍。1991年最高人民法院《關(guān)于夫妻關(guān)系存續(xù)期間以人工授精所生子女的法律地位的函》規(guī)定：在夫妻關(guān)系存續(xù)期間，雙方一致同意進行人工授精，所生子女應(yīng)視為夫妻雙方的婚生子女，父母子女之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系適用于婚姻法的有關(guān)規(guī)定。2001年原國家衛(wèi)生部《人類輔助生殖技術(shù)管理辦法》規(guī)定：嚴禁以任何形式買賣精子、卵子和胚胎；醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員不得實施任何形式的代孕技術(shù)等。以買賣卵子、代孕方式生育的孩子不能證明為婚生子女。人人享有一個國籍，是國際法的精神。故筆者認為，父母雙方或一方為中國公民的，都應(yīng)賦予其國籍，不宜因其非婚生、人工生殖而拒絕。

(三)前中國公民未恢復(fù)中國國籍的原因

前中國公民未恢復(fù)中國國籍的主要原因是其外國國籍被撤銷，在外國居住或者回國不久，不符合恢復(fù)國籍要求的在中國定居的條件，不能恢復(fù)中國國籍。1980年《國籍法》第十三條規(guī)定：“曾有過中國國籍的外國人，具有正當(dāng)理由，可以申請恢復(fù)中國國籍；被批準(zhǔn)恢復(fù)中國國籍的，不得再保留外國國籍?！敝鞴懿块T將恢復(fù)國籍的“正當(dāng)理由”解釋為“定居”，但是沒有具體規(guī)定“定居”的含義，而且不允許依居留申請恢復(fù)中國國籍。2011年《重慶市公安局國籍管理工作規(guī)范(試行)》第十條第2款規(guī)定：恢復(fù)中國國籍的主體是指“定居在重慶并愿意遵守中國憲法和法律、曾具有中國國籍的外國人”。

(四)外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女未取得中國國籍的原因

外籍新娘多為事實婚姻，前婚姻生育未成年子女與中國父親是繼父母子女關(guān)系，不符合加入中國國籍“中國公民的近親屬”條件。如在云南省德宏州瑞麗市，絕大多數(shù)涉外婚姻是事實婚姻，沒有辦理結(jié)婚登記[15]。依據(jù)1980年《國籍法》第七條，外國人或者無國籍人，愿意遵守中國的憲法和法律，并且屬于中國公民的近親屬，可以經(jīng)申請加入中國國籍?！爸袊竦慕H屬”是指父母、夫妻、子女和同胞兄弟姐妹。外籍新娘事實婚姻主要因為非法入境、非法居留，沒有有效護照、簽證、外國人居留證，不符合辦理涉外婚姻登記條件，不能、不敢到民政部門辦理。2014年《江西省涉外婚姻登記規(guī)范化服務(wù)細則》第四部分規(guī)定，外國人與江西居民結(jié)婚，需要提交本人的有效護照或者其他有效的國際旅行證件，以及所在國公證機構(gòu)或者有權(quán)機關(guān)出具的、經(jīng)中國駐該國使領(lǐng)館認證或者該國駐華使領(lǐng)館認證的本人無配偶的證明，或者所在國駐華使領(lǐng)館出具的本人無配偶的證明。

外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女不能取得永久居留資格，不符合加入中國國籍“定居在中國”條件。依據(jù)1980年《國籍法》第七條規(guī)定，外國人或者無國籍人，愿意遵守中國的憲法和法律，定居在中國的，可以經(jīng)申請批準(zhǔn)加入中國國籍?！岸ň釉谥袊笔侵斧@得在中國永久居留資格，并在中國居留。按照廣西壯族自治區(qū)南寧市公安局的做法，選擇“定居在中國”申請加入國籍，需要在取得永久居留資格后在中國居留滿3年[16]。

外籍新娘不能取得永久居留資格是因為不符合永久居留資格申請條件。根據(jù)2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》第六條，外國人申請永久居留，應(yīng)當(dāng)符合遵守中國法律，身體健康，無犯罪記錄，并符合下列條件之一：……(七)在境外無直系親屬，投靠境內(nèi)直系親屬，且年滿60周歲、已在中國連續(xù)居留滿5年、每年在中國居留不少于9個月并有穩(wěn)定生活保障和住所的。2005年《〈外國人在中國永久居留審批管理辦法〉實施規(guī)定》第一條規(guī)定，“遵守中國法律”是指申請時無未了結(jié)的刑事案件以及需要追究行政違法責(zé)任但尚未處理等情形；在中國無犯罪記錄；無其他情節(jié)較重或者性質(zhì)惡劣的違法行為。“身體健康”是指申請時無精神病和艾滋病、性病、開放性肺結(jié)核病等國家法定傳染性疾病且生活能夠自理；有其他疾患生活不能自理但不會增加社會負擔(dān)?！盁o犯罪記錄”是指申請人在境外的主要生活地以及在中國國內(nèi)均沒有犯罪行為的記錄。根據(jù)該《實施規(guī)定》，“有穩(wěn)定生活保障和住所的”，需要提交生活保障證明或者經(jīng)濟來源證明；關(guān)于申請材料中第四款“生活保障證明或者經(jīng)濟來源證明”，是指按照受理機關(guān)所在地每月最低生活保障金數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)，有相當(dāng)于10年以上存款數(shù)額的可支配財產(chǎn)或者受理申請后5年內(nèi)較穩(wěn)定的每月不低于該標(biāo)準(zhǔn)的個人收入來源證明。外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女非法入境、非法居留，難以提供有效的護照、簽證、結(jié)婚證以及有穩(wěn)定生活保障和住所等證明材料。外籍新娘前婚姻生育未成年子女不屬于未登記戶口人員，不適用2015年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》等戶口政策文件，不能補辦戶口登記，也就不能取得中國國籍。

(五)印支難民未取得、未恢復(fù)中國國籍的原因

印支難民未取得、未恢復(fù)中國國籍的主要原因是具有難民身份，不符合申請加入中國國籍的“一、中國公民的近親屬；二、定居在中國的；三、有其它正當(dāng)理由”條件，不能加入中國國籍?！捌渌?dāng)理由”是指對中國革命和建設(shè)事業(yè)有貢獻的、中國公民收養(yǎng)的外籍子女等。印支難民未取得、未恢復(fù)中國國籍還因為印支難民于20世紀(jì)70年代末涌入中國時，在越南生活了數(shù)代，沒有或者丟失了自己或父輩、祖輩具有中國國籍的證明材料，無法證明曾具有中國國籍，不符合恢復(fù)中國國籍“曾有過中國國籍”的條件。印支難民不經(jīng)加入中國國籍取得居民戶口簿、居民身份證，不足以證明其具有中國國籍，主要因為沒有辦理加入、恢復(fù)中國國籍手續(xù)，取得《入籍證書》《復(fù)籍證書》，政府部門沒有發(fā)布關(guān)于印支難民加入國籍、恢復(fù)國籍的規(guī)定或者說明。聯(lián)合國難民署2014年提出，印支難民事實上已經(jīng)融合到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，社會經(jīng)濟地位似乎與當(dāng)?shù)氐闹袊瞬幌嗌舷拢钦怀姓J其取得或恢復(fù)了中國國籍。依據(jù)2003年《中華人民共和國居民身份證法》第九條規(guī)定，無國籍人在中國境內(nèi)定居并被批準(zhǔn)加入或者恢復(fù)中國國籍的，在辦理常住戶口登記時，應(yīng)當(dāng)依法申請領(lǐng)取居民身份證。

解決印支難民戶口、權(quán)益保障問題主要限于云南省，缺少全國統(tǒng)一措施，未整體性解決。2005年開始，云南省公安機關(guān)清理核對印支難民，發(fā)放戶口簿、居民身份證。2008年，全國人大華僑委員會聯(lián)合民政部、外交部、僑辦等部門組成調(diào)研組赴云南調(diào)研，解決了在云南邊境地區(qū)居住的4.1萬多名印支難民的戶口和居民身份證問題。2009年，云南省發(fā)布《為部分印支(越南)難民發(fā)放居民戶口簿工作實施方案》，對部分印支難民發(fā)放了戶口簿和居民身份證。2010年，云南省發(fā)布《關(guān)于解決印支難民生產(chǎn)生活困難的八條意見》，有效改善了印支難民的生活、醫(yī)療、就學(xué)條件。

三、未取得、未恢復(fù)中國國籍問題的治理路徑

(一)完善恢復(fù)國籍制度

恢復(fù)國籍，簡稱“復(fù)籍”，是變更國籍的一種，面向前中國公民，主要適用于喪失本國國籍沒有取得外國國籍，或者取得后喪失外國國籍等情形。恢復(fù)國籍制度是國際通行的國籍基本制度之一，不得強迫恢復(fù)。1930年的《關(guān)于國籍法沖突的若干問題的公約》第十一條規(guī)定：如果妻子的本國法規(guī)定妻子因結(jié)婚而喪失國籍，在婚姻關(guān)系解除后，非經(jīng)妻子自行請求并遵照該國法律，不得恢復(fù)國籍。1961年《減少無國籍狀態(tài)公約》第五條第二款規(guī)定：在締約國的法律規(guī)定下，倘若某一私生子因生父的認知以至喪失該國國籍時，他應(yīng)有機會以書面申請向有關(guān)當(dāng)局要求恢復(fù)該國籍。這種申請所要遵守的條件不應(yīng)嚴于出生無國籍者申請國籍的條件。1913年《德國國籍法》(2011年修正)第二十四條規(guī)定：如果喪失國籍者在1年內(nèi)未申請取得另一國國籍，該喪失國籍不具有效力。1950年《日本國籍法》(1984年修正)第十七條規(guī)定：在國外出生未根據(jù)戶籍法表示保留而喪失日本國籍，未滿20歲，于境內(nèi)有住所時，可以申請恢復(fù)日本國籍。

完善恢復(fù)國籍制度，有利于保護前公民權(quán)益，避免其面臨巨大的不利或者損害，有利于國家采取護僑措施，增強維護國家利益的力量。前中國公民是外籍華人，是我國僑務(wù)資源的重要組成部分。2009年國務(wù)院僑辦《關(guān)于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規(guī)定》第二條規(guī)定：外籍華人是指已加入外國國籍的原中國公民及其外國籍后裔；中國公民的外國籍后裔。外籍華人約5 000多萬，分布在近200個國家和地區(qū)，他們是中華民族的重要組成部分，是維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益及促進中外友好的重要依靠力量。外國排華、迫害外籍華人時，由于外籍華人是外國人，中國政府只能從道義和人權(quán)角度譴責(zé)。外籍華人恢復(fù)國籍，成為了中國公民，護僑就獲得了更堅實的法律基礎(chǔ)。

完善恢復(fù)國籍制度，要堅持自愿恢復(fù)、恢復(fù)國籍條件比歸化國籍條件寬松、重點考慮與中國有緊密聯(lián)系或處于困境的前公民等原則。要探索修改1980年《國籍法》關(guān)于恢復(fù)國籍的第十三條規(guī)定，將恢復(fù)國籍的“正當(dāng)理由”含義從“在中國定居”擴展為更豐富的情形，包括回中國長期居住、因婚姻喪失中國國籍、因父母國籍變更喪失中國國籍、因被收養(yǎng)喪失中國國籍、未成年時喪失中國國籍、對喪失中國國籍不知情、因處于困境不得不取得外國國籍而放棄中國國籍、取得外國國籍后又喪失等。前中國公民具有危害國家或者民族利益、品行不端、逃避兵役、不具有基本的語言和經(jīng)濟能力等情形，不得恢復(fù)國籍。

(二)建立便利外籍配偶加入國籍制度

任何人沒有權(quán)利主張一個國家必須受理和批準(zhǔn)其入籍申請，但是為了家庭團聚和撫育子女，需要便利外籍配偶入籍。在許多情況下，與外國人結(jié)婚的婦女在丈夫的國家一直是外國人并承擔(dān)產(chǎn)生的不利后果。便利外籍配偶加入國籍，是便利加入國籍之一，適用于本國公民的配偶及其未成年子女。加入國籍又稱歸化國籍、繼受國籍，是指根據(jù)法律，依出生后的事實取得國籍。便利是指降低入籍條件，簡化入籍程序，減免入籍費用。1957年《已婚婦女國籍公約》第三條第一款規(guī)定:“締約國同意外國人為本國人之妻者，得依特殊優(yōu)待之歸化手續(xù)，申請取得其夫之國籍；前項國籍之授予，得因維護國家安全或者公眾政策加以限制?！备鶕?jù)《韓國國籍法施行令》第三條、《韓國國籍法施行規(guī)則》第三條第二款，與韓國公民辦理結(jié)婚登記并維持正?；橐鲫P(guān)系的外國人，可以按照簡易程序申請加入國籍。

建立便利外籍配偶加入國籍制度有利于保護家庭權(quán)，為外籍配偶及其未成年子女加入國籍提供便利。修改1980年《國籍法》，允許外籍新娘(無論事實婚姻還是法律婚姻)作為中國公民的配偶納入近親屬，無論在中國永久居留或居留，都可以申請加入國籍。允許外籍配偶未滿18周歲的未婚子女與其一并申請。外籍新娘攜帶未成年子女嫁入中國，如果她們的國籍國不提供保護，加入中國國籍問題得不到解決，生活、就業(yè)就得不到保障。同時應(yīng)規(guī)定，事實婚姻外籍新娘申請加入國籍，應(yīng)當(dāng)遵守中國法律，身體健康，無犯罪記錄，事實婚姻關(guān)系存續(xù)滿15年、已在中國連續(xù)居留滿15年、每年在中國居留不少于9個月，有穩(wěn)定生活保障和住所；法律婚姻外籍新娘，則應(yīng)當(dāng)滿足婚姻關(guān)系存續(xù)滿10年、已在中國連續(xù)居留滿10年、每年在中國居留不少于9個月。因為在涉外婚姻關(guān)系中，在中國居留滿10年甚至15年，無論法律是否允許其加入國籍，外籍新娘事實上都融入了中國，不允許其入籍，會妨礙納入中國的實有人口和網(wǎng)格化社會管理，不利于家庭和睦和社會穩(wěn)定。根據(jù)婚姻狀況，將外籍配偶分為事實婚姻配偶、法律婚姻配偶，分別制定相對嚴格、寬松的加入國籍條件，引導(dǎo)外籍新娘辦理結(jié)婚登記，以及在中國非婚同居、非法居留期間遵守法律，勤奮工作。外籍新娘在中國居住滿10年或15年才能申請加入國籍，略長于經(jīng)過永久居留環(huán)節(jié)再申請加入國籍的8年(申請永久居留之前5年和之后3年)，避免沖擊永久居留制度。

建立便利外籍配偶加入國籍制度，既是保護弱勢外籍配偶權(quán)益，也是保護國家利益。修改1980年《國籍法》，如果有公安機關(guān)、法院、檢察院、婦聯(lián)的家暴證明，即使婚姻關(guān)系和居留期限不滿年限，也可以申請加入中國國籍。這可以避免外籍新娘因家暴不得不與中國男子離婚而無法申請加入國籍。同時，外籍新娘申請加入中國國籍，必須證明與中國男子的婚姻真實有效持續(xù)。中國公民一生只能擔(dān)保兩位外籍配偶申請加入國籍，兩次擔(dān)保之間間隔不短于5年，避免中國公民為獲利與外國人結(jié)婚，幫助其申請加入國籍。

(三)建立便利難民、無國籍人加入國籍制度

國籍是一國內(nèi)政，國家沒有義務(wù)給予難民、無國籍人國籍。1951年聯(lián)合國難民和無國籍狀態(tài)全權(quán)代表會議發(fā)布的《關(guān)于難民地位的公約》、1954年《關(guān)于無國籍人地位的公約》、1997年《歐洲國籍公約》等也沒有規(guī)定締約國給予難民、無國籍人國籍的義務(wù)。 但國家有義務(wù)盡可能向難民、無國籍人提供便利，減輕難民、無國籍人所處的極端困境。便利難民、無國籍人加入國籍，是便利加入國籍之一，適用于在本國的難民、無國籍人?！蛾P(guān)于難民地位的公約》第三十四條規(guī)定：“締約各國應(yīng)盡可能便利難民的入籍和同化，它們應(yīng)特別盡力加速辦理入籍程序，并盡可能減低此項程序的費用?！薄蛾P(guān)于無國籍人地位的公約》第三十二條規(guī)定：“締約各國應(yīng)盡可能便利無國籍人的入籍和同化。它們應(yīng)特別盡力加速辦理入籍程序，并盡可能減低此項程序的費用?！痹陔y民、無國籍人加入國籍方面作出切實努力，有實際方案和措施，才可被稱為“盡可能”“盡力”。

建立便利難民、無國籍人加入國籍制度，允許其加入中國國籍并盡可能提供便利。修改1980年《國籍法》，允許難民、無國籍人加入中國國籍。難民加入中國國籍后不再是難民，而是成為中國人，從而有效消除印支難民事實無國籍困境，推動自立和融合，從法律上最終解決印支難民問題、無國籍人問題。在具體措施上，可以規(guī)定難民、無國籍人在中國連續(xù)合法居留滿5年，每年居留不少于9個月，有穩(wěn)定生活保障和住所，且納稅和信用記錄良好，身體健康，無犯罪記錄，懂漢語，可以申請加入國籍，減免申請費用。便利難民、無國籍人加入國籍，應(yīng)針對在境內(nèi)的任何此類人員，包括印支難民，境外生育、人工生殖技術(shù)生育的未取得中國國籍和外國國籍的子女，事實無國籍的外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女，不應(yīng)有歧視?！斑B續(xù)居留滿5年，每年居留不少于9個月”是關(guān)于居留期限的要求?！?年”是美國、澳大利亞、德國、日本等發(fā)達國家要求難民申請加入國籍的最長居住期限要求；“在中國有穩(wěn)定生活保障和住所”是關(guān)于融入社會能力的要求，與其他國家要求難民申請加入國籍所具備的能力一致；“納稅和信用記錄良好”“身體健康”“無犯罪記錄”是關(guān)于誠信、身體狀況、品行的要求，避免難民入籍帶來經(jīng)濟、社會、公共衛(wèi)生、國家安全和公共秩序負擔(dān)；“懂漢語”是關(guān)于語言能力的要求，避免其不能與當(dāng)?shù)鼐用窠涣鞫鵁o法發(fā)揮才智或引發(fā)沖突[17]。

(四)建立退出國籍補救制度

建立退出國籍補救制度，采取退出中國國籍和取得外國國籍不銜接的補救措施，減少、消除因不銜接成為無國籍人的現(xiàn)象。建議修改1980年《國籍法》，喪失國籍，未取得外國國籍時，經(jīng)批準(zhǔn)，撤銷國籍喪失。《國籍法》第十條規(guī)定：“中國公民具有下列條件之一的，可以經(jīng)申請批準(zhǔn)退出中國國籍：一、外國人的近親屬；二、定居在外國的；三、有其它正當(dāng)理由?！钡菦]有規(guī)定與之配套的退出國籍補救措施。1930年《關(guān)于國籍法沖突的若干問題的公約》第七條規(guī)定：“一國的法律規(guī)定發(fā)給出籍許可證書者，除非領(lǐng)得證書的人具有另一國籍或者取得另一國籍，并且在取得另一國籍以前，此項證書對之不發(fā)生喪失出給證書國家國籍的效果。如果領(lǐng)得出籍許可證的人在發(fā)給證書國家所規(guī)定的時間內(nèi)不取得另一國籍，則證書失其效力，但領(lǐng)得出籍許可證書時已具有除發(fā)給證書國家以外另一國的國籍者，不在此限?！?/p>

(五)建立取得國籍、恢復(fù)國籍法律救濟制度

建立取得國籍、恢復(fù)國籍法律救濟制度，修改1999年《行政復(fù)議法》(2017年修正)、1989年《行政訴訟法》(2017年修正)，允許當(dāng)事人就拒絕、不及時辦理加入國籍申請、恢復(fù)國籍申請，提起行政復(fù)議或者行政訴訟。1980年《國籍法》沒有規(guī)定取得國籍、恢復(fù)國籍的法律救濟。根據(jù)廣東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等地方政府政務(wù)服務(wù)網(wǎng)《辦理中華人民共和國入籍證書》有關(guān)規(guī)定，將審批加入國籍申請、恢復(fù)國籍申請列為行政權(quán)力，允許當(dāng)事人向受理部門投訴，對公安機關(guān)出入境管理部門拒絕、不辦理或不及時辦理的，提起行政復(fù)議和行政訴訟。

(六)保護未取得、未恢復(fù)國籍人員權(quán)利

如果未取得、未恢復(fù)國籍人員處于事實無國籍狀態(tài)，則應(yīng)當(dāng)保護其作為無國籍人的權(quán)利。1954年《關(guān)于無國籍人地位的公約》規(guī)定了無國籍人地位，該公約1982年12月起對中國生效。要遵循《關(guān)于無國籍人地位的公約》確立的不歧視、相應(yīng)待遇、從有利無國籍人角度給予難民權(quán)利、免除適用外國人特殊措施等原則，給予無國籍人知識產(chǎn)權(quán)、提起訴訟、初等教育、社會保障、繳納稅費等方面國民待遇，給予無國籍人動產(chǎn)和不動產(chǎn)、自雇、初等以外的教育、遷徙等方面外國人待遇。保護無國籍人免受販運、酷刑、任意拘留等重大侵權(quán)行為。

制定和修訂有關(guān)法律，把保護無國籍人權(quán)利的措施嵌入有關(guān)法律?！蛾P(guān)于無國籍人地位的公約》具有模糊性和轉(zhuǎn)致性，規(guī)定了成員國給予無國籍人地位的待遇原則，沒有規(guī)定無國籍人權(quán)利的內(nèi)容。無國籍人因為沒有國籍，其權(quán)利無法得到國籍國保護，比其他人員更容易被侵犯權(quán)利。有關(guān)法律規(guī)定享有權(quán)利，通常必須滿足實體性和程序性條件，這是無國籍人享有權(quán)利的主要障礙。

關(guān)愛外籍新娘未成年子女，強化家庭監(jiān)護主體責(zé)任，落實縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村(居)民委員會關(guān)愛保護職責(zé)，加大教育部門和學(xué)校關(guān)愛保護力度，發(fā)揮群團組織關(guān)愛服務(wù)優(yōu)勢，推動社會力量積極參與。將外籍新娘未成年子女關(guān)愛服務(wù)納入農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系，作為農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的內(nèi)容之一。解決外籍新娘未成年子女遇到的困難，提供移民融入等針對性關(guān)愛保護，增強其對中國文化的接受和認可，使他們從社會的邊緣走向中心?！吨袊鴥和l(fā)展綱要(2011—2020年)》、2016年國務(wù)院《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》都提出，建立健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系。外籍新娘未成年子女應(yīng)是農(nóng)村留守兒童的一部分。

保護外籍新娘生育權(quán)，監(jiān)督履行計劃生育義務(wù)，避免增加人口壓力。修訂2001年《人口與計劃生育法》(2015年修訂)等法律，增加有關(guān)外籍新娘計劃生育的內(nèi)容，將其與就業(yè)、居留、永久居留、入籍掛鉤。外籍新娘申請外國人就業(yè)證(境外邊民務(wù)工登記證)、外國人居留證件(邊民入境通婚備案登記證)、外國人永久居留身份證或加入國籍，須接受懷孕檢查。已經(jīng)懷孕，符合生育條件，未辦理有關(guān)生育手續(xù)的，補辦后予以審批，否則不予審批并限期出境。支持外籍新娘采取避孕節(jié)育措施，并向外籍新娘免費提供計劃生育技術(shù)服務(wù)。

無論是中國公民境外生育子女、人工生殖技術(shù)生育子女未取得中國國籍、前中國公民未恢復(fù)中國國籍，還是外籍新娘及其前婚姻生育未成年子女未取得中國國籍，印支難民未取得、未恢復(fù)中國國籍，都存在著無國籍風(fēng)險和一定程度的事實無國籍情形。這些人員未取得、未恢復(fù)中國國籍問題，源于1980年《國籍法》規(guī)定過于原則和模糊，人員國際遷徙常態(tài)化，與有關(guān)毗鄰國家經(jīng)濟社會差距大、對國籍認識不清等法律、社會、經(jīng)濟、科技原因。治理未取得、未恢復(fù)中國國籍問題，應(yīng)從法律入手，考慮我國國情和國家關(guān)系，以維護國籍主權(quán)為前提，完善恢復(fù)國籍制度，建立便利外籍配偶、難民、無國籍人加入國籍制度，建立退出國籍補救制度，建立取得國籍、恢復(fù)國籍法律救濟制度，保護未取得、未恢復(fù)國籍人員權(quán)利。這既彌補了1980年《國籍法》的不足，又可以減少相關(guān)的社會、經(jīng)濟、科技因素產(chǎn)生的不利影響，不失為一條可行之路。